□ 王連喜

現(xiàn)代意義的社區(qū)教育在我國(guó)開(kāi)展已近三十余年，歷經(jīng)了摸索起步、初步建立和蓬勃發(fā)展幾個(gè)階段。社區(qū)教育是構(gòu)建我國(guó)終身教育體系的重要組成部分，是推進(jìn)社區(qū)治理的重要載體，它在提高國(guó)民綜合素質(zhì)、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)創(chuàng)建“全民終身學(xué)習(xí)型社會(huì)”進(jìn)程的加快，社區(qū)教育的重要性日益突顯，受到各級(jí)黨和政府廣泛關(guān)注和重視。在政策層面上，各級(jí)黨和政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)社區(qū)教育的政策文件，比如《河北省教育廳關(guān)于大力推進(jìn)社區(qū)教育工作的意見(jiàn)》(冀教職成〔2013〕3號(hào))、《教育部等七部委關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》(教職成〔2014〕10號(hào))和《教育部等九部委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》(教職成〔2016〕4號(hào))等，這些政策明確了社區(qū)教育發(fā)展路徑和方向，有效地推動(dòng)了我國(guó)社區(qū)教育的發(fā)展。在倡導(dǎo)“依法治教”的法治中國(guó)時(shí)代，我國(guó)在學(xué)校教育方面的立法工作已取得了卓越的成績(jī)，但作為我國(guó)終身教育體系重要組成部分的社區(qū)教育，無(wú)論是在運(yùn)行體制、組織實(shí)施方面，還是在社區(qū)教育的監(jiān)督管理、保障措施等方面，均未得到國(guó)家層面有效法律的規(guī)制保障，在地方層面僅有成都市出臺(tái)了《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》。國(guó)家層面社區(qū)教育法律的缺失狀況妨礙了我國(guó)社區(qū)教育的健康有序開(kāi)展，制約了我國(guó)社區(qū)教育科學(xué)化、法制化、規(guī)范化發(fā)展進(jìn)程。有鑒于此，本文擬對(duì)社區(qū)教育立法問(wèn)題進(jìn)行思考和分析，以期對(duì)我國(guó)社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、社區(qū)教育立法的必要性和可行性

教育立法是促進(jìn)和保障教育功能實(shí)現(xiàn)的重要手段，其目的旨在將教育理論實(shí)踐上升為強(qiáng)制性教育規(guī)則，通過(guò)規(guī)則調(diào)節(jié)教育理論與實(shí)踐之間的關(guān)系，規(guī)避教育工作的隨意性和無(wú)序性，進(jìn)而創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定環(huán)境來(lái)保障教育功能的實(shí)現(xiàn)。[1]從當(dāng)前國(guó)外社區(qū)教育立法情況來(lái)看，社區(qū)教育立法積極推進(jìn)和有效保障了社區(qū)教育的發(fā)展。鑒于我國(guó)立法機(jī)關(guān)偏向?qū)W校教育立法，在國(guó)家層面社區(qū)教育立法還是空白，當(dāng)前我國(guó)立法機(jī)關(guān)需要著手進(jìn)行的就是如何借鑒國(guó)外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，盡快將社區(qū)教育納入教育立法軌道中來(lái)，通過(guò)社區(qū)教育單獨(dú)立法規(guī)制社區(qū)教育的各項(xiàng)具體內(nèi)容，切實(shí)從法律層面保障社區(qū)教育的穩(wěn)步健康發(fā)展。

1.社區(qū)教育立法的必要性

(1)社區(qū)教育立法是實(shí)現(xiàn)全面依法治教的需要。教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的重要基石，不僅關(guān)乎廣大群眾切身利益，而且關(guān)乎國(guó)家強(qiáng)盛和民族復(fù)興。只有堅(jiān)持依法治教，提高教育法治思維，才能使教育改革發(fā)展合乎教育規(guī)律和民眾需求。當(dāng)前我國(guó)倡導(dǎo)依法治國(guó)、依法執(zhí)政，法制建設(shè)的力度逐年增大，法制社會(huì)已經(jīng)基本形成，基礎(chǔ)法律法規(guī)建設(shè)在不斷完善。[2]依法治教是我國(guó)“依法治國(guó)”方略的必然要求，我國(guó)在教育立法工作方面盡管已經(jīng)取得了重大成就，但教育立法的關(guān)注群體和層面略顯不夠。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，社會(huì)教育和家庭教育層面的立法目前仍是空白，社區(qū)教育立法空白也不例外，已嚴(yán)重滯后于社區(qū)教育發(fā)展的需要，目前在國(guó)家層面只是頒布了一些指導(dǎo)社區(qū)教育發(fā)展的政策文件，明顯與社區(qū)成員日益增長(zhǎng)的社區(qū)教育服務(wù)需求不相適應(yīng)，阻礙了社區(qū)教育的發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)全面依法治教的需要，保障和滿(mǎn)足社區(qū)成員終身學(xué)習(xí)需求，推進(jìn)社區(qū)教育有序發(fā)展，完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律體系，加快社區(qū)教育專(zhuān)門(mén)立法實(shí)屬必要。

(2)社區(qū)教育立法是加快學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的需要。社區(qū)是社會(huì)的基礎(chǔ)，社區(qū)教育是學(xué)習(xí)型社會(huì)的基礎(chǔ)?！督逃康绕卟块T(mén)關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》(教職成〔2014〕10號(hào))提出，“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)是實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容和有力支撐。”社區(qū)教育是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要載體，通過(guò)整合優(yōu)化社區(qū)教育各類(lèi)資源，依托社區(qū)教育終身學(xué)習(xí)陣地和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)載體，可以有效彌補(bǔ)學(xué)校教育教學(xué)資源的不足和局限性。通過(guò)立法規(guī)制社區(qū)教育，明確社區(qū)教育的運(yùn)行體系和管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)各類(lèi)機(jī)構(gòu)和組織參與社區(qū)教育，社區(qū)教育在促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)上大有可為。

(3)社區(qū)教育立法是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新發(fā)展的需要。黨的十九大報(bào)告中提出，“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理。打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。”當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的特定時(shí)期，社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的集聚點(diǎn)、社會(huì)建設(shè)的著力點(diǎn)和黨在基層執(zhí)政的支撐點(diǎn)。[3]社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)系統(tǒng)，只有通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)教育立法，增強(qiáng)服務(wù)社區(qū)居民的意識(shí)，激發(fā)廣大社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，才能滿(mǎn)足廣大社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化需求，進(jìn)而推進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

(4)社區(qū)教育立法是促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。教育是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，社區(qū)教育是以人為本，實(shí)現(xiàn)終身教育，提升民眾素質(zhì)的社會(huì)性基礎(chǔ)工程，社區(qū)教育可以為社區(qū)提供精神動(dòng)力和智力支持。為了實(shí)現(xiàn)“到 2020 年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國(guó)行列”的目標(biāo)，發(fā)展社區(qū)教育事業(yè)已經(jīng)成為黨和國(guó)家的重要政策之一，而以法律形式來(lái)規(guī)范和促進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展，不僅是許多發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要戰(zhàn)略舉措。眾所周知，社區(qū)教育的學(xué)習(xí)場(chǎng)所不局限在傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi)，個(gè)人可以在家庭、企業(yè)、社區(qū)等各種場(chǎng)所進(jìn)行學(xué)習(xí)。無(wú)論是個(gè)人和家庭，還是政府和企業(yè)，都可以共同參與到社區(qū)教育中，共同關(guān)心關(guān)注社區(qū)的諸多問(wèn)題，遇到各類(lèi)訴求不斷加強(qiáng)對(duì)話和溝通，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展和安全穩(wěn)定。為了促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須通過(guò)立法使得社區(qū)教育管理規(guī)范化、制度系統(tǒng)化和運(yùn)作法制化，從而促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

2.社區(qū)教育立法的可行性

(1)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面，社區(qū)教育立法已現(xiàn)實(shí)可行?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第46條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”國(guó)家根本大法憲法規(guī)定了公民受教育權(quán)的首要承擔(dān)者是國(guó)家，賦予了公民受教育權(quán)的權(quán)利，國(guó)家保障公民受教育權(quán)的范圍與程度本應(yīng)不受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或其他因素的制約。但如果國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)太差，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入或只有少量經(jīng)費(fèi)投入到教育領(lǐng)域，憲法賦予公民的受教育權(quán)也就無(wú)法保障實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了教育的發(fā)展水平和公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度。我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間，各類(lèi)教育的經(jīng)費(fèi)投入都比較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，影響了我國(guó)教育的發(fā)展和進(jìn)步。近20年來(lái)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量目前已經(jīng)位居世界第二，僅次于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量，國(guó)家對(duì)教育的經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，現(xiàn)在每年的教育經(jīng)費(fèi)投入已經(jīng)占到國(guó)民生產(chǎn)總值的4%。作為我國(guó)教育重要組成部分的社區(qū)教育起步較晚，目前仍處在初級(jí)發(fā)展階段，社區(qū)教育發(fā)展顯然也需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二的背景下，通過(guò)法律形式保障社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已具備且現(xiàn)實(shí)可行。

(2)在思想觀念方面，社區(qū)教育立法已深入人心。近些年來(lái)，全國(guó)各地開(kāi)展社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)，尤其是2016年6月《教育部等九部委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》頒布實(shí)施以來(lái)，大部分省份為貫徹落實(shí)九部委意見(jiàn)出臺(tái)了配套實(shí)施意見(jiàn)，加上每年各地舉辦各個(gè)層級(jí)的全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周和豐富多樣的社區(qū)教育活動(dòng)，掀起了社區(qū)教育活動(dòng)的熱潮，社區(qū)居民對(duì)終身學(xué)習(xí)和社區(qū)教育的觀念發(fā)生了根本的改變，校外的家庭教育和社會(huì)教育也逐漸被越來(lái)越多的居民認(rèn)同和重視。社區(qū)居民認(rèn)識(shí)到為了自身發(fā)展，學(xué)習(xí)要貫穿人的整個(gè)一生，“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)”的終身教育理念深入人心。社區(qū)教育是體現(xiàn)終身教育理念和實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的有效途徑，社區(qū)居民參與社區(qū)教育活動(dòng)的積極性逐年提高，觀念的轉(zhuǎn)變與認(rèn)識(shí)的深化為社區(qū)教育的立法進(jìn)程奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

(3)在實(shí)踐基礎(chǔ)方面，社區(qū)教育立法已趨于成熟。加快社區(qū)教育立法進(jìn)程是立法部門(mén)的一項(xiàng)重要決策，這項(xiàng)決策在政策引導(dǎo)和探索方面都有了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。社區(qū)教育在發(fā)展的過(guò)程中，各級(jí)政府和教育主管部門(mén)對(duì)社區(qū)教育管理體系和制度進(jìn)行了積極的建設(shè)與改革，比如在全國(guó)開(kāi)展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)和示范工作，每年對(duì)國(guó)家級(jí)的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)進(jìn)行評(píng)比，積累了較為豐富的社區(qū)教育管理工作經(jīng)驗(yàn)。另外，眾多的理論工作者亦在實(shí)踐中努力發(fā)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)教育存在的問(wèn)題，探尋解決問(wèn)題的途徑與方法，并取得了積極的成果，這些成果亦為社區(qū)教育立法提供了寶貴的資源。

由此可見(jiàn)，無(wú)論是外部環(huán)境還是社區(qū)教育發(fā)展需要，社區(qū)教育立法的時(shí)機(jī)已成熟，對(duì)關(guān)乎國(guó)家發(fā)展和社會(huì)成員受教育權(quán)的社區(qū)教育進(jìn)行立法保障，是完全必要和可行的。

二、社區(qū)教育立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.從教育立法現(xiàn)狀來(lái)看

目前我國(guó)國(guó)家層面的教育立法重在關(guān)注學(xué)校教育，國(guó)家層面的社會(huì)教育和家庭教育立法幾乎還是空白。21世紀(jì)以來(lái)，為貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略，教育領(lǐng)域也要求“依法辦學(xué)，依法治教”。新時(shí)代黨和政府更加重視社區(qū)教育，有關(guān)社區(qū)教育的指導(dǎo)性意見(jiàn)與政策建議也在逐步制訂與完善過(guò)程中，整體呈現(xiàn)國(guó)家法律法規(guī)缺失、國(guó)家政策逐步完善、地方政策法規(guī)積極推動(dòng)的現(xiàn)狀。這一現(xiàn)狀為社區(qū)教育在促進(jìn)社區(qū)民眾提高文化素質(zhì)和提升技能水平發(fā)揮獨(dú)特作用提供了政策性依據(jù)，也為我國(guó)制訂社區(qū)教育法奠立了扎實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

從相關(guān)法律看，我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定社區(qū)教育的法律，只是在相關(guān)法律中有社區(qū)教育相關(guān)的法律規(guī)定。1982 年的《中華人民共和國(guó)憲法》第19條規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平?！瓏?guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。憲法作為我國(guó)的根本大法，并沒(méi)有明確將社區(qū)教育納入我國(guó)的教育事業(yè)。1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)教育法》第51條規(guī)定，“國(guó)家、社會(huì)建立和發(fā)展對(duì)未成年人進(jìn)行校外教育的設(shè)施。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同基層群眾性自治組織、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體相互配合，加強(qiáng)對(duì)未成年人的校外教育工作?！鄙鲜龇蓷l款，僅僅為社區(qū)教育方面的相關(guān)權(quán)利義務(wù)做了相應(yīng)的規(guī)定，可以視為制訂社區(qū)教育專(zhuān)門(mén)法的法律依據(jù)。2015年12月27日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)教育法〉的決定》，并于2016年6月1日起施行。作為依法治教的根本大法，修改后的《中華人民共和國(guó)教育法》第二十條明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度?！瓏?guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育，促進(jìn)不同類(lèi)型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)。”修改后的教育法明確了繼續(xù)教育的法律地位，但對(duì)社區(qū)教育仍然沒(méi)有進(jìn)行法律規(guī)制。

2.從相關(guān)社區(qū)教育政策來(lái)看

伴隨社區(qū)教育的發(fā)展需要，各級(jí)黨和政府相繼制定并出臺(tái)了一系列有關(guān)社區(qū)教育的政策文件，做了積極的探索。重要政策文件的具體內(nèi)容如下：

1993年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的通知》中提出，“支持和鼓勵(lì)中小學(xué)與附近的企事業(yè)單位、街道或村民委員會(huì)建立社區(qū)教育組織，……，探索出符合中小學(xué)特點(diǎn)的教育與社會(huì)相結(jié)合的形式。”1996年教育部發(fā)布《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中提出“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點(diǎn)工作”。1999年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》再次明確提出“要開(kāi)展社區(qū)教育的實(shí)驗(yàn)工作，逐步建立和完善終身教育體系”。2004年教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見(jiàn)》(教職成〔2004〕6號(hào))明確了社區(qū)教育的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、主要任務(wù)和措施保障等，這是我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的重要里程碑。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》中(國(guó)發(fā)〔2006〕14號(hào))提出，“推進(jìn)社區(qū)文化、教育、體育服務(wù)?！{(diào)動(dòng)社區(qū)資源和力量，支持和保障社區(qū)內(nèi)中小學(xué)校開(kāi)展素質(zhì)教育和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，為青少年健康成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境?！嫦蛏鐓^(qū)居民開(kāi)展多種形式的教育培訓(xùn)和科普活動(dòng)，建立覆蓋各類(lèi)人群的多渠道、全方位的社區(qū)學(xué)習(xí)服務(wù)體系?！?010年國(guó)家頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類(lèi)學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，基本形成全面學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”。2014年教育部、發(fā)改委、民政部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新；構(gòu)建終身教育體系，促進(jìn)各類(lèi)教育融合開(kāi)放，引導(dǎo)和支持各類(lèi)學(xué)校向社會(huì)開(kāi)放學(xué)習(xí)資源，與社區(qū)融合”。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出把農(nóng)村社區(qū)教育作為提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給水平的重要內(nèi)容。2016年教育部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了社區(qū)教育的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等，同時(shí)還提出了社區(qū)教育發(fā)展的具體意見(jiàn)，這是我國(guó)社區(qū)教育發(fā)展的又一重要里程碑。上述政策文件不但彰顯了黨和政府對(duì)社區(qū)教育的關(guān)心和重視，而且為新時(shí)代社區(qū)教育立法工作打下了堅(jiān)實(shí)的政策理論基礎(chǔ)。

3.從社區(qū)教育工作實(shí)踐來(lái)看

當(dāng)前全國(guó)各地的社區(qū)教育實(shí)踐推展也為新時(shí)代社區(qū)教育立法工作奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。自21世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)社區(qū)教育事業(yè)工作成績(jī)顯著，截至2018年底，全國(guó)已經(jīng)建立了國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)180個(gè)，省級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)470個(gè)，這些實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的社區(qū)教育工作取得了許多的成功經(jīng)驗(yàn)。這些成功的經(jīng)驗(yàn)，迫切需要進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和法制化，即有條件也有必要把它們上升到立法層面，通過(guò)社區(qū)教育的專(zhuān)門(mén)立法，來(lái)總結(jié)、確認(rèn)、推廣和提升全國(guó)的社區(qū)教育發(fā)展。

2016年12月頒布的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》等相關(guān)社區(qū)教育的地方立法的先行實(shí)踐，也為國(guó)家層面的社區(qū)教育立法積累了經(jīng)驗(yàn)，并奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，新時(shí)代社區(qū)教育立法工作，是一個(gè)自下而上的逐步推動(dòng)的過(guò)程。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，全國(guó)一些具備條件的省、自治區(qū)和直轄市會(huì)相繼制定本地的社區(qū)教育促進(jìn)條例等地方性法規(guī)，并已進(jìn)行了開(kāi)拓性的寶貴探索。比如北京、上海、石家莊和福州等城市，都先后啟動(dòng)了社區(qū)教育地方立法的調(diào)研工作，完成了研究報(bào)告，論證社區(qū)教育立法的必要性、可能性和科學(xué)性，設(shè)計(jì)了《社區(qū)教育促進(jìn)條例》的基本框架和重要條款等內(nèi)容。在國(guó)家層面上，盡管目前我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的社區(qū)教育法律，但全國(guó)各地在地方層面所做的理論準(zhǔn)備、輿論導(dǎo)向和地方法規(guī)條款擬制工作，有效緩解了國(guó)家層面社區(qū)教育立法空白的現(xiàn)狀，為新時(shí)代社區(qū)教育立法工作做了有益的鋪墊。

三、社區(qū)教育的立法策略

1.社區(qū)教育立法的價(jià)值取向

(1)社區(qū)教育立法應(yīng)體現(xiàn)終身教育思想。社區(qū)教育具有普惠性、多樣性、開(kāi)放性和終身性的特點(diǎn)，在我國(guó)構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的進(jìn)程中，社區(qū)教育已日益成為一種區(qū)域性全民終身教育。[4]隨著終身教育的不斷發(fā)展，作為權(quán)利保障的終身教育思想更加深入人心。社區(qū)教育是終身教育發(fā)展的重要途徑，社區(qū)教育法的基本內(nèi)容應(yīng)貫徹終身教育思想，遵循《中華人民共和國(guó)教育法》有關(guān)終身教育思想的原則，并以滿(mǎn)足社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)需求為目的，促進(jìn)社會(huì)的和諧和進(jìn)步。

(2)社區(qū)教育立法應(yīng)強(qiáng)化治理體系建設(shè)?！督逃康染挪课P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》(教職成〔2016〕4號(hào))提出，“到2020年，社區(qū)教育治理體系初步形成……基本形成具有中國(guó)特色的社區(qū)教育發(fā)展模式?！鄙鐓^(qū)教育立法應(yīng)體現(xiàn)治理精神，強(qiáng)化社區(qū)教育治理體系建設(shè)目標(biāo)，明確社區(qū)教育的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和建設(shè)方向，凸顯社區(qū)教育促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理、構(gòu)建和諧社區(qū)的地位和功能。

(3)社區(qū)教育立法應(yīng)保障相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)。一般“善法”或“良法”，既要規(guī)定利益相關(guān)主體的權(quán)利，也要規(guī)定他們的義務(wù)，否則就無(wú)法發(fā)揮立法的規(guī)范與協(xié)調(diào)的作用。對(duì)于《社區(qū)教育法》的法律責(zé)任認(rèn)定，可以按主體來(lái)劃分，如國(guó)家教育行政主管部門(mén)、地方教育行政主管部門(mén)、社區(qū)教育相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和學(xué)習(xí)者，由此規(guī)定相對(duì)應(yīng)的法律權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)，并設(shè)立追究責(zé)任的執(zhí)法主體。再就法律責(zé)任而言，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定三個(gè)層面的責(zé)任，即行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。對(duì)法律權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確具體，規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任的具體情形，法律責(zé)任的性質(zhì)、范圍、大小、期限等，以使其具有較強(qiáng)的可操作性和依據(jù)性，由此起到有效保護(hù)各利益相關(guān)主體的權(quán)利，并在利益相關(guān)主體沒(méi)有完成其應(yīng)盡的義務(wù)時(shí)追求其法律責(zé)任，從而最終體現(xiàn)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。在法律條文的表述上，既要注重對(duì)責(zé)任追究的程序，執(zhí)法主體，處罰的形式、幅度等的立法設(shè)計(jì)，又要注重對(duì)這三種權(quán)利之間在立法內(nèi)容方面的銜接。

(4)社區(qū)教育立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的保障。任何教育的有效運(yùn)行均離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的保障，社區(qū)教育也不例外。經(jīng)費(fèi)投入是保障社區(qū)教育有序運(yùn)行和穩(wěn)健發(fā)展的基本要素之一，因此，社區(qū)教育立法應(yīng)明確規(guī)定社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)教育立法中明確規(guī)定建立以教育行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，建立健全政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)和學(xué)習(xí)者等利益相關(guān)方的多元經(jīng)費(fèi)投入體系，各級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)的投入中應(yīng)該增加發(fā)展社區(qū)教育的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)建立社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)督導(dǎo)機(jī)制，督促社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用。

2.社區(qū)教育立法的建議

我國(guó)的《社區(qū)教育法》本應(yīng)依據(jù)我國(guó)的《教育法》和《終身教育法》來(lái)制定，但因作為上位法的《中華人民共和國(guó)終身教育法》尚未制定出臺(tái)，《中華人民共和國(guó)教育法》對(duì)社區(qū)教育也沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，因此，筆者對(duì)社區(qū)教育的立法內(nèi)容、法律條款、立法目標(biāo)、立法思路等提出如下立法建議：

(1)社區(qū)教育立法應(yīng)充分認(rèn)識(shí)立法內(nèi)容的多元性與復(fù)雜性。社區(qū)教育立法基于的是實(shí)現(xiàn)終身教育理念的基本導(dǎo)向，而終身教育同其他形態(tài)的教育相比較，則又具有多層次、多門(mén)類(lèi)、多規(guī)格、多渠道的特征，終身教育同時(shí)肩負(fù)融合學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育于一體的特殊使命。終身教育的這些特點(diǎn)，也決定了社區(qū)教育立法過(guò)程中必須體現(xiàn)出的廣泛性和多樣性，以及立法的靈活性和動(dòng)態(tài)性的特征。換言之，要實(shí)現(xiàn)終身教育的各項(xiàng)基本原則與理念，社區(qū)教育的立法內(nèi)容亦必然復(fù)雜與多元，對(duì)此，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)其發(fā)展規(guī)律，是社區(qū)教育立法之際應(yīng)有的態(tài)度。

(2)社區(qū)教育法律法規(guī)條款應(yīng)多采用倡導(dǎo)性而非強(qiáng)制性條款。立足中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況，筆者建議在現(xiàn)有社區(qū)教育政策指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，可以先行制定出臺(tái)國(guó)家層面的社區(qū)教育行政法規(guī)。由國(guó)務(wù)院相關(guān)法律機(jī)構(gòu)制定出臺(tái)《中華人民共和國(guó)社區(qū)教育促進(jìn)條例》，社區(qū)教育促進(jìn)條例應(yīng)充分體現(xiàn)國(guó)家政策的基本意圖，明確社區(qū)教育的管理部門(mén)和職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等。在具體法規(guī)條款內(nèi)容上，建議多采用倡導(dǎo)性、原則性條款，少采用強(qiáng)制性、懲戒性條款，甚至某些方面還可以采用鼓勵(lì)性、獎(jiǎng)勵(lì)性條款。國(guó)家層面的社區(qū)教育條例出臺(tái)實(shí)施后，等時(shí)機(jī)成熟再由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行社區(qū)教育專(zhuān)門(mén)立法。立法內(nèi)容上采取這種方式，既可以提高社區(qū)教育立法的積極意義，又可以促進(jìn)對(duì)社區(qū)教育相關(guān)主體權(quán)利的保護(hù)。

(3)社區(qū)教育立法應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)并體現(xiàn)立法的前瞻性。我國(guó)社區(qū)教育在立法過(guò)程中既要立足現(xiàn)實(shí)，又要具有一定的前瞻性。社區(qū)教育近些年雖取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但我國(guó)社區(qū)教育目前仍處于初級(jí)發(fā)展階段，加之全國(guó)各地的社區(qū)教育發(fā)展很不均衡，仍有不少問(wèn)題需要摸索與探討。在倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)和依法治教背景下，社區(qū)教育立法所立足的社會(huì)條件處于急速的變化發(fā)展之中，因此，社區(qū)教育法律的制定與實(shí)施既需要有前瞻性也要正視現(xiàn)實(shí)的可操作性。筆者認(rèn)為，立法部門(mén)應(yīng)將社區(qū)教育的重點(diǎn)問(wèn)題先行立法，使之有法可依，并在立法過(guò)程中不斷適應(yīng)新形勢(shì)，出臺(tái)具體的管理細(xì)則。在立法手段上，兼顧現(xiàn)實(shí)需要和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)立法的前瞻性。在立法思想上注重“以人為本，以德樹(shù)人”，立法目標(biāo)上明確健全社區(qū)教育體系、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，立法原則上遵守公平性、公益性和開(kāi)放性原則。

(4)社區(qū)教育立法應(yīng)注意借鑒國(guó)外立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。制定社區(qū)教育法律法規(guī)，推進(jìn)社區(qū)教育立法工作是發(fā)展社區(qū)教育的根本保證。綜觀國(guó)際上社區(qū)教育發(fā)展良好的國(guó)家，這些國(guó)家社區(qū)教育之所以發(fā)展好的根本原因是政府非常重視社區(qū)教育的立法工作。如美國(guó)政府分別在1862年和1917年制定了《莫雷爾法案》和《史密斯——休斯法》；日本政府根據(jù)日本《教育基本法》第7條的精神，相繼出臺(tái)了《社會(huì)教育法》(1949年)、《圖書(shū)館法》(1950年)和《博物館法》(1951年)，“三法”的頒布完成了對(duì)社區(qū)教育主要設(shè)施的立法。[5]上述國(guó)家均采取主動(dòng)立法的手段為社區(qū)教育的發(fā)展掃除各種障礙，從而保證社區(qū)教育順利發(fā)展。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，如社區(qū)教育的參與主體、管理體系、運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障等方面，盡快制定符合我國(guó)實(shí)際情況的社區(qū)教育法律法規(guī)，使得我國(guó)社區(qū)教育在發(fā)展過(guò)程中有章可循，有法可依。

加快社區(qū)教育的立法有利于明確社區(qū)教育的法律地位，總結(jié)與推廣成功的社區(qū)教育經(jīng)驗(yàn)，有效解決社區(qū)教育面臨的種種問(wèn)題。但社區(qū)教育立法是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的系統(tǒng)工程，應(yīng)基于中國(guó)國(guó)情、社情、教情進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和立法創(chuàng)新，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)成功立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的社區(qū)教育法律，為新時(shí)代我國(guó)社區(qū)教育的穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。