李潤碩 潘信林

黨的十九屆四中全會明確提出要實現國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理體系中，科層制具有著舉足輕重的作用。毫無疑問，科層制已成為馬克斯·韋伯（Max Weber，1864－1920）的一個重要標志，正如西方文化研究無法回避“新教倫理與資本主義精神”一樣，公共管理研究無論如何也無法繞過“科層制”。一個非常有意思的現象是，現在提出告別“科層制”的激烈正如當初擁抱“科層制”那么激動，甚至有過之而無不及。那么究竟什么是科層制，科層制產生的社會經濟基礎是什么？當代中國制度體系中的科層制與韋伯式科層制究竟有怎樣的關系？科層制會不會隨著社會經濟基礎的變化而不斷調整，直至無法適應社會經濟基礎的要求而與時代告別？這些問題都亟待我們深入探討和研究。盡管有些問題我們現在可能還無法找到答案，但可以確定的是，目前我們依然無法離開科層制。

因此，本文將從韋伯科層制的一般考察出發(fā)，結合中國實際來理解和定位當代中國制度體系中的科層制，并通過科層制與當前社會經濟基礎重大變化的張力考量，試圖探究新時代建設和改進科層制的完善路徑。

一、韋伯科層制的核心觀點、理論來源及經濟社會基礎

科層制（bureaucracy）也稱官僚制，是指一種以分部—分層、集權—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，亦即現代社會實施合法統(tǒng)治的行政組織。馬克斯·韋伯對“官僚制”的理論闡述，主要集中于《重組的德意志中的議會和政府》（1918）和《社會與經濟組織理論》（1921）兩部著作中。在韋伯看來，任何組織都必須有某種形式的權威，即建立在合法性基礎之上的權力做基礎。適當的權威能消除混亂，帶來秩序，而沒有權威的組織將無法實現組織目標。他提出了三種類型的權威。一是“傳統(tǒng)權威”(Traditional authority)。即建立在古老傳統(tǒng)和慣例的神圣性之上的權威，這種權威是從歷史上傳承下來的習俗傳統(tǒng)中得到合法性的。二是“卡理斯瑪”權威(Charismatic authority)。它以對領袖個人魅力、超凡稟賦、典范品格的崇拜、迷信為基礎。三是“合理—合法的權威”(Rational—Legalauthority)。它以民眾所認可接受的公正程序而得到合法性基礎，服從不是對個人的忠誠而是基于人們對法律和規(guī)則的信仰。通過對這三種權威類型的比較可以發(fā)現，以傳統(tǒng)權威為基礎的支配方式，對領導人的挑選是基于對傳統(tǒng)的遵循而忽視了其中個人能力等因素，因而是低效的；以“卡理斯瑪”權威為基礎的支配方式則往往帶有濃厚的感情色彩，同時以個體的人格魅力作為合法性依據，本身就蘊含有極大的變量。因此，建立在這兩種權威基礎上的組織及支配方式都是非理性的，只有理性—法律的權威才能作為現代科層制組織的基礎。

《馬克斯·韋伯“官僚制”理論探析》一文中援引英國學者馬丁·阿爾布羅的觀點，較為詳細地介紹了馬克斯·韋伯“官僚制”理論的來源[1]，主要有以下四種：一是當時德國的行政理論。這主要與韋伯早年的學習和工作經歷有關。他將國家行政與效率掛鉤、比較君主行政與合議制優(yōu)劣等論述，反映了德國早期公共行政研究的內容。二是馬克思主義。馬克思的思想對韋伯的影響“怎么強調都不過分”，但是馬克思對韋伯的影響并不是關于科層制的論述，而是關于人的異化的一般論題。對此，韋伯在其理性化的理論中有所推進。三是19 世紀德國經濟社會史學者古斯塔夫·馮·施莫勒關于行政組織發(fā)展進程的研究。施莫勒認為，社會由領袖、職事人員和群眾三部分組成，社會發(fā)展依賴于這三個組成部分的不斷分化，國家間的結構差別源于各國中這三者重要性的變異，而官位體系已經成為現代政治生活中不可或缺的要素。同時他也強調必須要對科層制保持警惕，并提出官僚制“由正規(guī)行政過程中的病態(tài)性偏失構成”的看法。韋伯繼承了施莫勒的這一觀點，反映出韋伯對現代行政機構發(fā)展既欣賞又憂慮的深刻矛盾心理。四是著名的意大利政治理論家加埃塔諾·莫斯卡和羅伯特·米歇爾斯的官僚制理論。他們的理論中都涉及科層制與民主制的關系問題。尤其是米歇爾斯，他在論述中所采用的“中性”的“官僚制”概念對韋伯提出“理性官僚制”概念具有重要影響。

上述研究較為清晰地梳理了韋伯科層制的理論來源，那么，作為上層建筑的一種形態(tài)，韋伯科層制產生的社會經濟基礎是什么呢？可以說，韋伯科層制是應因資本主義工業(yè)發(fā)展的現實需要而產生的。19 世紀后期到20 世紀初，隨著工業(yè)革命以及工廠制度的不斷發(fā)展，工廠以及公司的組織管理問題日益突出。有學者開始注意到很多企業(yè)由于缺乏明確的組織機構系統(tǒng)來進行管理，問題很多，工廠工作時間長，事故不斷，效率極低，工人缺乏訓練，雇主不懂得如何刺激工人提高勞動生產率，使得許多國家的經濟發(fā)展和企業(yè)中的勞動生產率遠遠落后于當時的科學技術成就。因而很多人開始對現有的組織管理形式進行反思，究竟怎樣的組織結構、組織形式才有利于企業(yè)的經營與成長，怎樣進行高效的組織管理才能適應工業(yè)革命后不斷發(fā)展壯大的工廠規(guī)模與企業(yè)制度[2]。他們開始強調規(guī)章制度，強調法治對于現代經濟發(fā)展的重要意義。同時，隨著資本主義工業(yè)的迅猛發(fā)展，國家不斷擴展并進入了提供福利和實行經濟調節(jié)的新階段，行政管理事務急劇增多并且日趨復雜。因而不僅是工廠企業(yè)，行政部門也亟需一種更加穩(wěn)定和有效的組織形式來滿足新時期大規(guī)模組織管理運作的需要。韋伯科層制也就在這樣一個歷史背景下應運而生。

二、韋伯科層制的全球視域與當代中國制度體系中的科層制

韋伯科層制理論的誕生對各國公共管理領域都產生了重大而深遠的影響。也正是在韋伯科層制理論出現之后，人們開始關注作為一種統(tǒng)治和管理制度的科層制其基本形式和發(fā)展歷程。事實上，在古代中國、埃及和晚期羅馬帝國都曾存在過科層制的形式，并且官僚制的存在也是這些歷史上的偉大帝國強盛的標志[3]。韋伯在其研究活動中專門對中國古代的官僚制進行了考察。針對中國古代皇權與官僚權力共存的特點，韋伯認為中國古代官僚制是一種“家產官僚制”，即一種混雜了家產制與官僚制的中間形態(tài)，并且韋伯更加強調其中的家產制成分。事實上，韋伯對中國古代管理體制的這一看法與其世界歷史觀有著深刻的聯系。在韋伯對人類歷史終將不斷“合理化”的構想中，中國被置于人類“合理化”命運的開端，而西方則被置于此一進程的終點[4]。這種思維傾向同樣體現在韋伯對中國“家產官僚制”以及現代西方科層制的描述和定位中。可以看出，韋伯研究中帶有一種強烈的“歐洲中心主義”傾向[5]。然而，許多后續(xù)研究直接分享了韋伯式科層制理論這一規(guī)范性預設前提[6]，把中國科層制納入到韋伯式科層制的分析框架中來，首先將其視為韋伯式科層制的變異形態(tài)，然后在此基礎上分析這種變異產生的原因，并提出“相應的”建議和對策等。這種分析思路實際上是現代科層制研究在中國經驗上的展開[7]。

誠然，韋伯科層制為我們研究和分析中國行政體制提供了一個重要視角，但是我們也必須注意到韋伯的理論分析框架對于中國科層制的有限解釋力。因為中國科層制生長的土壤和空間與西方是完全不同的，它的形成和發(fā)展有其獨特的歷史邏輯以及現實邏輯。理解和定位當代中國制度體系中的科層制，必須承認這種獨特性的客觀性，一切從中國實際出發(fā)。首先，從歷史的邏輯來看，它是中國歷史自身生成的制度形態(tài)，是具有歷史繼承性和本土性色彩的政府組織形式。自秦統(tǒng)一中國后，作為專業(yè)行政人員的官僚便開始成為國家政治生活中的一個重要組成部分，中國在自身的歷史發(fā)展過程中也逐漸形成了一套較為完善的科層體制。中國古代科層制在長期歷史實踐中所形成的治理經驗和習慣，對當代中國科層制產生了深遠影響。當然，這種影響既包括優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化與制度文化的積極影響，也包括一些消極方面如人情關系因素在科層制治理實踐中的滲透。這些都與現代西方科層制存在較大差異。其次，從現實的邏輯來看，當代中國科層制是在中國共產黨的領導下融合現代科層制要素而逐步形成的符合中國現實需要的行政組織形式。迥異于西方國家建構的路徑，中國國家建構的歷史從一開始就決定了現代中國組織架構與實踐運作必然要貫徹黨的理念和意志。因此，中國的科層制事實上擁有工具理性和價值理性的雙重屬性。一方面，作為現代政府機構的主要組織形式，中國科層制是追求工具理性的；另一方面，由于黨在各個層面嵌入到科層組織當中，在黨的組織形態(tài)和意識形態(tài)塑造下，科層組織在追求程序正義的同時，也重視實質正義的達成。這一點從我國政府的宗旨是全心全意為人民服務就可以鮮明看出。我們的政府在本質上是為人民服務的政府，而不是現代西方科層制強調的政治—行政二分原則下機械的行政執(zhí)行機構。中國科層制追求的是專業(yè)化與價值化的齊頭并進，而并不是按照韋伯所設定的路線奔向絕對的工具理性。

因此，當代中國制度體系中的科層制既非嚴格意義上的科層制，也并非所謂韋伯式科層制的變異形態(tài)。它既具有科層制的一般特征，又具有深厚的中國傳統(tǒng)底蘊，具有鮮明的中國特色。從當前來看，一方面，中國科層制具有明確的勞動分工、系統(tǒng)化的工作程序、明確劃分權責的規(guī)章制度、專業(yè)化的職位層級等現代科層制的一般特點，盡管還存在一定程度的偏離，但這種偏離主要是技術性的。另一方面，它又具有鮮明的中國特色。如在組織形態(tài)上貫徹民主集中制的原則，在意識形態(tài)方面追求政治目標與價值的實現等。但不可否認的是，科層制在實際運作中所呈現出的并不是理想形態(tài)，制度自身天然的缺陷以及制度運作的環(huán)境等諸多因素都對會其效果產生影響。如科層制存在的制度慣性常常會使科層治理遲緩和僵硬，甚至使得體制改革和技術升級滯后于治理對象的變化[8]。一直以來，盡管科層制在復雜的國家治理實踐中展現了其相當的韌性和柔性，但是一些問題依然存在。

三、科層制與當前社會經濟基礎重大變化的張力考量

按照馬克思主義的觀點，上層建筑能動地反作用于經濟基礎，同時又決定于經濟基礎。作為上層建筑的科層制必定決定于經濟基礎，并與某種社會經濟基礎相適應。事實上，生產力的發(fā)展、公共事務的復雜化、社會分工的發(fā)展以及知識的差異化傳播為科層制誕生奠定了重要基礎。單純的分工并不是導致科層制的唯一原因。在奴隸社會分工也存在但是并沒有催生科層制，主要的原因可能是當時公共事務的私人化、簡單化。當時的公共事務在某種意義上僅是奴隸主的私人事務。當然必須指出的是公共事務的發(fā)展是以經濟發(fā)展為基礎的。生產力的解放和發(fā)展，為公共事務的發(fā)展提供了必要的物質基礎，使“勞心者治人，勞力者治于人”的科層制分工與專業(yè)成為可能。真正推進科層制從可能走向現實的是知識的差異化傳播，也即專業(yè)化。在差異化傳播中，知識實際上是被壟斷的，官僚的技術含金量被放大，由于知識的匱乏并不是所有人都能勝任。而如今，人類社會已然進入知識經濟時代，信息技術飛速發(fā)展，社會風險性大大提高，對價值理性的呼喚也日益強烈，社會經濟基礎發(fā)生的革命性變化事實上與科層制之間形成了巨大張力。

（一）信息技術的飛速發(fā)展與科層制壟斷治理的張力

當前人類整體正在經歷一場極為重大的歷史性轉型。包括生物技術、新能源技術、空間技術等在內的一系列新技術的不斷發(fā)展給人類社會帶來了前所未有的深刻變革，大大改變了人類社會的整體面貌。尤其是信息技術的飛速發(fā)展，改變和重構了有史以來人類社會的信息傳遞和組織方式，給人類生活帶來極其重大而深遠的影響。當前以人工智能、量子信息、移動通信、大數據等為代表的新一代信息技術的日新月異，正成為推動社會生產方式變革、創(chuàng)造人類生活新空間的重要力量。馬克思指出，生產力決定生產關系，生產關系適應生產力。在人類社會中，社會組織形態(tài)與技術的發(fā)展是高度相關、密切相連的。信息技術的飛速發(fā)展無疑給科層制帶來極大影響，甚至可以說對科層制的壟斷地位造成了“威脅”。首先，新技術帶來的知識爆炸使知識差異化傳播成為過去式，大大降低了官僚技術的壟斷性，從而使人人成為合格的技術官僚成為現實的可能。新技術帶來的知識融合使社會分工有了新的變化，這種新變化一方面是繼續(xù)深度分工，另一方面又高度融合，科層制被項目制、活動小組制、扁平化的矩陣組織等各種靈活的機制在局部領域迅速取代。同時，公共事務在新技術的影響下被不斷分解和簡單化。一種觀點認為，消滅小偷的不是警察而是手機支付，這種觀點或許不完全正確，但也可作為新技術進步分解公共事務的典型。此外，新技術帶來的生產力的高度發(fā)達使“官僚工作”不再成為活的社會財富和地位有效而高效的途徑，下海經商也成為當下中國科層制發(fā)展的一個新的現象。

（二）社會風險性的大大提高與科層制僵化治理的張力

當代社會學研究普遍認為，現代社會是風險社會。即全球化發(fā)展背景下，人類對社會生活和自然的干預范圍以及深度日益擴大，其決策和行動對自然和人類社會本身的影響力也顯著增強，這使得風險的結構從自然風險占主導地位逐漸演變?yōu)槿藶榈牟淮_定性占主導地位，局部地域發(fā)生的風險和危機也極易擴展為更大范圍的社會性風險和危機。社會風險性的大大提高給科層制帶來許多難題。由于科層制過分強調層級節(jié)制體制，忽視了下級人員的主動性和積極性，過于強調遵守組織規(guī)則和各項制度，使組織陷于僵化，缺乏應變能力和彈性[9]。因此，在突發(fā)性風險來臨之際，科層制往往難以及時有效應對。這一點從此次新冠肺炎疫情中就能明顯看出，可以說疫情防控時機的延誤在一定程度上就與一些領導干部缺乏風險意識以及應變能力不足有關。其實，早在2018 年3 月,國務院就組建了應急管理部，此后地方各級政府也成立了相應的應急管理部門。不過，目前來看，應急管理部門的職能并不包括公共衛(wèi)生應急管理，可以說我們依然沒有形成一個較為完善的國家應急管理體系，這次疫情就充分暴露出了這一短板。此外，隨著互聯網技術的發(fā)展和廣泛應用，由于網絡傳播而引發(fā)的社會風險也大大提高。如疫情背景下，網絡謠言的散布造成的群眾情緒恐慌，在一定程度上增強了社會風險和危機的主觀性，放大了風險和危機的社會影響。頻頻出現的網絡詐騙問題也對群眾的人身財產安全等造成一定影響。這些問題的不斷出現增大了科層制治理的難度。這主要是因為，網絡空間是一個虛擬空間，它難以通過在場的屬地管理制度來及時開展治理活動，因此網絡空間治理與科層制的治理邏輯事實上存在一定差異。可以看出，科層組織習慣于按章辦事，循規(guī)蹈矩，缺乏風險意識和主動意識，因而面對現代風險社會往往有些無力“招架”。

（三）對價值理性的強烈呼喚與科層制工具理性的張力

在工業(yè)經濟時代，科層制曾以其所推崇的理性化、制度化、專業(yè)化原則極大地推動了人類歷史的進步。然而隨著工業(yè)時代的漸漸退場，科層制便開始日益凸顯出其與新的社會經濟基礎即知識經濟時代的不相適應之處。我們知道，知識經濟實質上是一種以人力資本為依托的智力經濟。在知識經濟時代，人在生產經營和社會管理活動中占主導地位，經濟與社會的發(fā)展必須以人的發(fā)展為前提，發(fā)展必須以人為中心展開[10]。而科層制自身價值理性的缺失顯然與知識經濟時代的要求“格格不入”。特別是在中國特色社會主義進入新時代的今天，社會主要矛盾發(fā)生的深刻變化迫切要求價值理性在國家治理實踐中得到充分彰顯。盡管中國制度體系中的科層制具有工具理性和價值理性的雙重屬性，但是從實際來看，其對價值理性的踐行還遠遠不夠，甚至很多時候還會發(fā)生偏差，對工具理性的追求往往又在實踐中使官僚主義和腐敗問題得以滋長。例如，疫情防控中，一些領導干部消極應付不作為，排查工作不嚴不實，敷衍塞責，一些干部在自身面對臨時檢查和限行政策時不配合、耍官威，少數地方和少數干部“用文件落實文件，用會議落實會議”，熱衷做表面文章，空架子落實防控……這些官僚主義作風，給抗疫斗爭帶來了嚴重影響。這種官僚主義作風實際上就是科層制的產物。同時，科層制對工具理性的強調將人們的注意力都集中到片面的功利要求上來，從而使組織內成員往往只知有體制責任，而忽視道德責任，實際上使人在很大程度上成了工具的附庸。

四、國家治理體系現代化中科層制的完善路徑

對科層制與當前社會經濟基礎重大變化的張力考量，事實上也為科層制的完善提供了方向。在深入推進國家治理體系現代化的今天，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，必須要科學運用技術手段，促進信息技術與科層治理的深度融合；完善制度體系建設，強化制度規(guī)章對體制弊端的根本克服；加強文化建設，推動社會價值共識對行政體制的深層制約。

（一）科學運用技術手段，促進信息技術與科層治理的深度融合

推進國家治理體系現代化必然要求科層治理現代化，實現科層治理現代化必然要求信息技術與科層治理的深度融合。正如習近平總書記所指出，“沒有信息化就沒有現代化?！盵11]信息技術的飛速發(fā)展盡管對科層制造成一定“威脅”，但事實上也為科層制的變革提供了強大動力。同時，信息技術又是一把雙刃劍，用得好可以極大地推動人類社會進步，用不好則可能會遭到技術的“反噬”。因此，促進信息技術與科層治理的深度融合，必須要科學運用技術手段，從而真正達到利用其提高行政效率等目的。首先，要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。信息技術作為一種治理手段同樣需要有其合法性、合理性，將技術手段運用到科層治理中必須要在科學考察與評估的基礎上建立一套完善的制度規(guī)則。同時，信息技術的發(fā)展也帶來了個體隱私保護、國家網絡安全等問題，因此在強調數字政府建設的過程中，要推進數據有序共享，依法保護個人信息。其次，要充分運用技術手段加強互聯網管理。加大對屬地網站、微信、微博等平臺的監(jiān)督管理力度，采取“零容忍”的態(tài)度處置各類違法違規(guī)行為，有效打擊網絡亂象，營造清朗的網絡空間。此外，還要關注到治理技術與治理場景的適配性問題，深刻把握技術治理本身存在的規(guī)范的統(tǒng)一性和事實的全面性之間的矛盾[12]。在推動信息技術與科層治理深度融合的過程中，要注意技術使用的方式、方法和范圍，避免片面化和絕對化。同時，應當明確技術的輔助作用，在運用技術進行治理的過程中不能忽略人的因素。推動信息技術與科層治理的深度融合，必須始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以推進技術治理的“善治”為根本旨歸。

（二）完善制度體系建設，強化制度規(guī)章對體制弊端的根本克服

在國家治理中，制度起著根本性、全局性、長遠性作用?？茖又扑┞冻龅谋锥撕筒蛔?，實際上反映出我們在很多方面還存在著“制度的空場”。因此，科層制的完善必須要從加強制度體系建設著手，通過制度的改進來克服體制的弊端。此次新冠肺炎疫情是對我國治理體系和治理能力的一次大考，同時也是我們實現治理革新的一次“契機”。一方面，必須要加強應急管理制度建設，加快推動形成一套從中央到地方的完善的應急管理體系。習近平總書記強調：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命?！盵13]加強應急管理體系建設，要進一步優(yōu)化應急管理部門職能，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。從縱向來看，還要理順中央和地方權責關系，從制度上明確中央與地方在應急管理中的事權和財權，尤其要加快實現應急管理工作重心下移，真正做到屬地管理、地方負責。另一方面，必須進一步健全和完善干部選拔任用和考核機制、監(jiān)督機制以及問責和獎勵機制。實現科層制的有效治理，官員素質極為重要，而官員素質的保證根本上在于制度的約束。要進一步健全干部選拔任用及考核機制，強化政治把關?！爸伪驹诘萌?，得人在審舉，審舉在核真。”在選拔任用工作方面，要突出政治標準，科學設計考察內容，對政治不合格者實行“一票否決”；在干部考核工作方面，要建立健全領導干部政治素質識別和評價機制，將群眾的意見納入日?？己酥笜酥校瑥娀瘜Ω刹空沃艺\、政治定力、政治擔當、政治能力等方面的深入考察。要進一步加強監(jiān)督體系建設，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等制度，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協調，構筑起無所不在的監(jiān)督網，形成監(jiān)督合力。要進一步完善問責和激勵機制，激發(fā)干部擔當作為。對于疫情防控中不擔當不作為的領導干部，必須依規(guī)依紀依法嚴肅問責、規(guī)范問責、精準問責。同時還要完善激勵機制和容錯糾錯機制，為敢擔責、能干事的干部撐腰打氣，提高其在工作中的靈活應對能力。

（三）加強文化建設，推動社會價值共識對行政體制的深層制約

價值體系是國家治理體系的深層結構。建設和改進科層制除了要加強制度建設外，還要加強文化建設，推動社會價值共識對行政體制的深層制約。文化的影響是更深遠、更持久的。每一個行政官員都經受過文化熏陶，其行為也自然受到文化的影響?？茖又频耐晟票仨氁P注到文化建設在其中的重要意義，通過加強文化建設來營造良好的體制環(huán)境、政治生態(tài)，促進政治價值、共同體道德等社會價值共識對行政體制的深層制約。從加強文化建設的角度來完善科層制需要從體制內外兩個環(huán)境共同著手。從外部環(huán)境來看，要加強社會主義核心價值體系建設，大力培育和弘揚社會主義核心價值觀。要深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的時代價值，推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。官僚主義實質是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際[14]。反對官僚主義必須要深入闡發(fā)中華文化講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同等核心思想理念，堅決與官本位封建思想糟粕作斗爭。此外，要積極弘揚革命文化，傳承紅色基因。中國革命歷史是最好的營養(yǎng)劑，要充分發(fā)揮紅色文化資源的教育功能，以群眾喜聞樂見的方式推動社會主義核心價值觀深入人心，形成不可撼動的力量。從體制內部環(huán)境來看，要加強黨內政治文化建設，以黨內政治文化建設引領帶動整個科層體制文化建設。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優(yōu)勢，必須要充分發(fā)揮黨內政治文化對科層制的積極影響。將批評與自我批評等優(yōu)秀黨內政治文化充分融入到科層體制建設中，促進體制內思想交鋒、揭短亮丑。同時，大力弘揚忠誠老實、公道正派、實事求是、清正廉潔等價值觀，著力清除腐朽落后的政治文化，消解官僚主義生存的文化空間。

在通往“人性之偉大與高貴”的道路上，韋伯為我們或者只是為自己設計了一個理想的科層制。然而理想與現實之間往往有著巨大的鴻溝，科層制所暴露出的諸多缺點和不足著實令人頭痛。因此，科層制的現代化，既具有工具理性，也同樣具有價值理性，也就是說既是我們實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，同時也是重要內容。