黃 輝，沈長禮

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福州 350116)

隨著環(huán)境利益的日益多元，在環(huán)境行政公益訴訟原告資格的確定上，我國還存在些許不足?！艾F(xiàn)代社會，擴(kuò)散性、片斷性的新型利益沖突形態(tài)異于傳統(tǒng)，這使得在法律中預(yù)先規(guī)定一種普適的利益代表判斷標(biāo)準(zhǔn)來作為衡量當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)已悖離社會發(fā)展需要。”[1]需要適時調(diào)整當(dāng)事人適格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這使得超越法定權(quán)益范疇的新型利益(包括私益和公益)困于成文法的局限，無法及時納入現(xiàn)有法律的保護(hù)框架內(nèi)。實(shí)踐中，體現(xiàn)為“我國行政法，對于環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格規(guī)定過于嚴(yán)格，公民或團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的“門檻”被設(shè)置得過高”[2]158。公民在法律上甚至未被賦予啟動環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。這些都是我國環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行不暢的癥結(jié)。相反，在拓展環(huán)境公益訴訟原告資格成為世界潮流的同時，部分學(xué)者又主張將環(huán)保行政機(jī)關(guān)納入啟動環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。顯然，這是在飲鴆止渴。環(huán)保行政機(jī)關(guān)不能既做運(yùn)動員又作裁判員?；诖?，筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟原告資格需適度擴(kuò)展，但不宜擴(kuò)展至環(huán)保行政機(jī)關(guān)。我國目前由檢察機(jī)關(guān)啟動的行政公益訴訟運(yùn)行良好亦無爭議，故文章不作過多闡述。

一、環(huán)境行政公益訴訟原告資格的理論與實(shí)踐分析

環(huán)境行政公益訴訟原告資格探究的現(xiàn)實(shí)價值是開展環(huán)境行政公益訴訟的根本出發(fā)點(diǎn)。研究環(huán)境行政公益訴訟原告資格必須堅持理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。

1.厘清原告資格對環(huán)境行政公益訴訟的價值

“沒有原告就沒有法官”，這句古羅馬時期的諺語生動地闡述了行使司法職權(quán)的基礎(chǔ)前提是存在確定的原告方[3]?？梢?，要構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制，必須處理好原告資格問題，這將直接影響環(huán)境行政公益訴訟機(jī)制預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)，直接決定司法審查職權(quán)對行政公權(quán)的制約效力。在明確訴訟原告資格的問題上，限定原告必須在自身的正當(dāng)權(quán)益遭到非法侵犯情況下，才可以申請訴訟。雖然此種規(guī)范存在其合理性，卻忽視了對公眾權(quán)益的維護(hù)，導(dǎo)致公眾利益無法救濟(jì)。

拓展環(huán)境行政公益訴訟原告資格是時代發(fā)展需要?，F(xiàn)存的訴訟權(quán)益原理，即限定被侵犯權(quán)益和原告方存在“直接利害關(guān)系”的準(zhǔn)則已無法適應(yīng)持續(xù)延伸的訴訟范圍。學(xué)者們開始從現(xiàn)實(shí)中積累經(jīng)驗(yàn)，如“訴的利益理論”“當(dāng)事人理論”“訴訟信托理論”?，F(xiàn)如今，行政公益訴訟在諸多領(lǐng)域獲得了延伸，拓寬了訴訟范疇，有效地保障了大部分民眾集體利益[4]，我國環(huán)境公益訴訟主體范圍在不斷擴(kuò)大即是最好例證。但因自然資源的公共性和不可再生性，導(dǎo)致環(huán)境方面的訴訟長期是訴訟機(jī)制的要點(diǎn)和難題。業(yè)內(nèi)專家針對環(huán)境行政公益訴訟主體的界定眾說紛紜，任何主體視作原告均會引發(fā)多方的關(guān)注和質(zhì)疑。然進(jìn)入新時代，對各主體權(quán)利救濟(jì)需要越來越細(xì)致、明確。因此，分析并厘清環(huán)境行政公益訴訟原告資格的理論爭議是十分有必要的。

2.環(huán)境行政公益訴訟原告資格的理論分析

(1) 訴的利益理論 訴的權(quán)益在法律原理中扮演著不可或缺的角色，是訴訟流程的前提，法定流程的設(shè)定均必須結(jié)合對訴訟權(quán)益的思考。從字面上看，“訴訟的權(quán)益即為原告期望利用訴訟自法院裁決中獲得的利益，”[5]顯然，訴訟權(quán)益的決定性要素是當(dāng)事者正當(dāng)權(quán)益正在經(jīng)歷違法侵犯的緊迫性。伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，勢必會出現(xiàn)各種各樣的社會矛盾，民眾不但逐漸重視現(xiàn)有的法律條令明確的權(quán)利和義務(wù)，同時開始關(guān)注部分缺乏法規(guī)明文條令的“公共”權(quán)利。體現(xiàn)在實(shí)踐中，就是原告主體范圍的不斷擴(kuò)大，公眾參與的不斷實(shí)踐化。例如，最高院于2015年12月29日公布的十大環(huán)境典型案例，有三起為社會公益組織提起。其一是自然之友公益訴訟案，其二是中華環(huán)保聯(lián)合會公益訴訟案，其三是常州市環(huán)境公益協(xié)會公益訴訟案。其中，常州市環(huán)境公益協(xié)會公益訴訟案件實(shí)現(xiàn)了公眾參與的現(xiàn)實(shí)化。此類公共領(lǐng)域盡管同公民的日常生活并無直接聯(lián)系，然而對人類生存必需的自然環(huán)境產(chǎn)生了直接或間接的影響。在現(xiàn)行訴訟權(quán)益原理難以迎合新興訴求的條件下，對于“現(xiàn)行法規(guī)沒有明確界定的權(quán)利，利益的持有人又往往更愿意通過提出訴訟的方式來維護(hù)自身的利益”[6]。在面對公民的訴求，法律卻無救濟(jì)之途時，公共利益的救濟(jì)便無法求助于訴訟。

(2)當(dāng)事人理論 有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)事人的適格即為“面對部分特定的權(quán)力或法規(guī)體系，可以以自身的名義參加訴訟，同時申請法院利用裁決的方式來化解沖突的一種資格”[7]?？梢姡糠謱W(xué)者在定義當(dāng)事人適格的含義時，其標(biāo)準(zhǔn)是訴訟標(biāo)的和判決要素，并不對訴訟當(dāng)事人在實(shí)體上的權(quán)利和義務(wù)有強(qiáng)制要求，只要滿足原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，訴訟流程中當(dāng)事者必然可以具備多種權(quán)限。相對而言，國內(nèi)的當(dāng)事人理論問題便得以暴露。因?yàn)椤氨仨毚嬖诜蓪用娴睦β?lián)系”的條件，所以針對侵犯公共資源的行為，國內(nèi)大量訴訟陷入了無原告方的尷尬境地。諸如環(huán)境行政公益起訴中，首先，盡管權(quán)利方遭到了傷害，但因傷害程度較輕，又因?yàn)樨斄托实纫蛩氐挠绊?，?dǎo)致大部分權(quán)利方不愿尋求司法救濟(jì)。其次，環(huán)境公益自身的特點(diǎn)決定了其不能成為某個人或某些人的獨(dú)占使用或排它使用的私屬性財產(chǎn)。因此，法律只給予符合嚴(yán)格條件的社會組織、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。在此法律框架下，如果社會組織或者檢察機(jī)關(guān)不履行職責(zé)，亦或是忽視了公民的利益，該如何救濟(jì)。這些問題值得反思。

(3) 訴訟信托理論 訴訟信托理論克服了訴的利益理論與當(dāng)事人理論的缺點(diǎn)，是解決環(huán)境問題的有效路徑。訴訟信托是受托人以其名義提起訴訟，并經(jīng)委托人授權(quán)，使無權(quán)提起訴訟的當(dāng)事人有資格起訴，使不適格的當(dāng)事人成為合格的一方。因此，訴訟信托原理為解決實(shí)體利益相關(guān)者與程序利益相關(guān)者之間的分歧提供了關(guān)鍵思路。訴訟信托理論的實(shí)質(zhì)是民眾基于共同意愿將公共財產(chǎn)交給國家進(jìn)行監(jiān)管和管理以及將訴訟權(quán)利部分地轉(zhuǎn)交給國家的一種委托關(guān)系。所以出現(xiàn)違法損害公眾財產(chǎn)的行為時，國家必須履行受托方的職責(zé)，保護(hù)此類財產(chǎn)免受違法侵犯。這就突破了當(dāng)事人理論必須具備“法律上利害關(guān)系”的局限，為檢察機(jī)關(guān)、社會組織啟動環(huán)境公益訴訟提供了可能，這也是世界各國環(huán)境公益訴訟制度得以構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。人類生存不可或缺的水、空氣等自然資源屬于全人類。民眾將此類資源委托國家進(jìn)行監(jiān)管。因此，公民和國家構(gòu)成委托的法律關(guān)系，國家必須替所有公民及其后代監(jiān)管這些資源。這就意味著對于環(huán)境公益訴訟，公民亦有啟動訴訟的權(quán)利。雖然國家由各部門組成，但沒有權(quán)利親自出庭或回應(yīng)訴訟，只能根據(jù)法律分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)向檢察院或其他組織提供訴訟權(quán)，這些組織再以國家名義提起訴訟。雖然國家行使了大多數(shù)的訴訟權(quán)力，然而為了防止絕對權(quán)力導(dǎo)致的絕對腐敗，民眾仍舊具有直接監(jiān)管和訴訟的權(quán)限，倘若相關(guān)部門并未履行本身的職責(zé)提出訴訟或延遲訴訟，也允許公民提出訴訟，預(yù)防違法活動侵犯公眾資產(chǎn)。例如，1970年美國《清潔空氣法》(Clean Air Act of 1970)第304條a款明確規(guī)定了任何人均可以以自己名義對生態(tài)損害行為提起訴訟，我國《憲法》第41條規(guī)定的檢舉權(quán)與控告權(quán)、《環(huán)境保護(hù)法》第5條、《大氣污染防治法》第6條等都有為公民啟動訴訟提供了權(quán)源基礎(chǔ)。

訴訟信托理論為公益訴權(quán)提供了理論依據(jù)。限于思維局限，過去的法律原理難以幫助公益訴訟發(fā)現(xiàn)實(shí)體法和程序法層面的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)，恰恰是此種現(xiàn)實(shí)執(zhí)法同理論的不當(dāng)銜接，導(dǎo)致民眾開始質(zhì)疑公眾權(quán)益保障的救濟(jì)機(jī)制，恰時，訴訟信托理論的誕生使公眾能夠感受到法律的公平和正義，幫助民眾在缺乏明確法規(guī)條令的新興訴訟方面發(fā)現(xiàn)理論條件和切入點(diǎn)，提高了公益訴訟被加入法規(guī)條令的可能性。

3.環(huán)境行政公益訴訟原告資格的實(shí)踐分析

據(jù)最高人民法院環(huán)境資源審判庭公布數(shù)據(jù)(1)參見最高人民法院官網(wǎng)，網(wǎng)址為：http://www.court.gov.cn/search.html?content?？芍?，2018年各類環(huán)境公益訴訟共3 070起，啟動環(huán)境公益訴訟的主體以檢察機(jī)關(guān)為主，其中社會組織81起，檢察機(jī)關(guān)1 737起，而提起的也僅是環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟則無社會組織提起。社會組織提起的環(huán)境公益訴訟結(jié)案率相較于檢察機(jī)關(guān)提起的也偏低，這其中，提起環(huán)境公益訴訟的社會組織數(shù)量明顯少于提起環(huán)境公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)數(shù)量，這與江必新統(tǒng)計的情況基本一致[8]，公民提起的環(huán)境公益訴訟更是屈指可數(shù)。

究其原因，不外乎規(guī)范原因與現(xiàn)實(shí)原因兩個維度。規(guī)范原因方面，我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：符合條件的社會組織才可以向人民法院提起訴訟。一是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。需要同時滿足以上兩個條件才能提起環(huán)境行政公益訴訟，這樣的規(guī)定似乎過于嚴(yán)苛。《行政訴訟法》第25條規(guī)定，社會組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟，但該條對社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟并無明確規(guī)定，界限模糊不明確。對于公民提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)源可以追溯至《憲法》第41條規(guī)定的控告權(quán)與檢舉權(quán)。此外，《環(huán)境保護(hù)法》第5條和《大氣污染防治法》第6條也規(guī)定公民可以對環(huán)境損害行為提起訴訟。但實(shí)際上卻多是束之高閣。實(shí)踐原因主要是以下幾點(diǎn)：其一，環(huán)境案件的復(fù)雜性與專業(yè)性；其二，環(huán)境案件的管轄困境；其三，環(huán)境案件事實(shí)認(rèn)定與環(huán)境損害鑒定難；其四，環(huán)境訴訟制度的不完善。具體到個案，在泰州環(huán)保聯(lián)合會以常隆農(nóng)化有限責(zé)任公司等六家企業(yè)為被告提起的環(huán)境公益訴訟案中，雖然原告被賦予原告資格，但并不是法律明確賦予，而是因?yàn)榉晌醋饕?guī)定[9]。需要注意的是，2015 年1 月7 日正式在環(huán)境案件審理中施行的環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定：起訴主體必須是法律規(guī)定的國家機(jī)關(guān)或同時具備兩個條件的其他社會組織，這毫無疑問將很多專業(yè)的社會組織排除在外。當(dāng)然，這與我國環(huán)境公益訴訟起步晚有一定的關(guān)系，但條件過于嚴(yán)苛、公民環(huán)境行政公益訴訟原告資格的缺失、主張環(huán)境行政機(jī)構(gòu)也可作為啟動公益訴訟主體的盲目拓展也可能是不可忽略的重要原因。

二、域外環(huán)境行政公益訴訟原告資格的考察

中國問題，國際視野。比較法研究的益處之一是借他山之石，攻己之玉。我國環(huán)境公益訴訟處于起步階段，相較于發(fā)達(dá)國家環(huán)境保護(hù)還具有一定差距，環(huán)境行政公益訴訟更是如此，需于比較視野下借鑒與吸收，形成“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”優(yōu)于“法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)”的理念。

(1) 美國環(huán)境行政公益訴訟原告資格 美國法制的發(fā)展暗合了社會需求發(fā)展理論，“形成了以現(xiàn)有法律所設(shè)定的利益為中心、以社會需求為基線向外輻射的一個多元利益格局?！盵10]美國公益訴訟分三種，分別是：集團(tuán)訴訟、總檢察長訴訟、公民訴訟。公民訴訟是指：公民符合提起訴訟的條件即可以對損害行為提起訴訟，訴請行為人停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等，以敦促美國政府的不積極或不作為現(xiàn)象。具體到美國環(huán)境公益訴訟的深化與發(fā)展，1970年美國《清潔空氣法》(Clean Air Act of 1970)第304條a款明確指出：“任何人可以以個人名義對環(huán)保局局長發(fā)起訴訟，控訴其未履行本法所界定的不隸屬于環(huán)保局局長自由裁量范圍內(nèi)的職責(zé)或義務(wù)?！盵11]明示了“任何公民”均可作為訴訟的啟動主體，不需要證明本人與受損利益間的利害關(guān)系，就可以對個人、社會組織、政府機(jī)關(guān)等進(jìn)行起訴。相較于前者，1972年《清潔水法》(Clean Water Act)規(guī)定，原告如果依此法進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，必須提供原告與所受侵犯利益間的因果關(guān)系，并且要求該聯(lián)系必須是翔實(shí)、正當(dāng)?shù)?。這就要求原告不能是“任何公民”，必須是自身權(quán)益受到現(xiàn)實(shí)和緊迫影響的公民，這樣使得訴訟的原告主體大大限縮。因此我們可以看到，美國環(huán)境公益訴訟對原告資格的研究是一個從“嚴(yán)格控制-適當(dāng)放寬-慎重把握-再次寬松”的嬗變過程。“公民訴訟”在環(huán)境公益保護(hù)層面包括兩方面：一是對未履行義務(wù)導(dǎo)致環(huán)境污染的企業(yè)提出訴訟，二是對不承擔(dān)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行公民訴訟，后者是我們通常理解的環(huán)境行政公益訴訟。該制度的建立，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和檢查，除具體行政行為外，抽象行政行為也在審查之列，行政訴訟范圍得到進(jìn)一步的完善。

(2) 法國環(huán)境行政公益訴訟原告資格 較之于完備、先進(jìn)的美國環(huán)境行政公益訴訟制度，法國更顯寬泛。法國施行“越權(quán)之訴”，該制度允許任何環(huán)保團(tuán)體可對無論政府在執(zhí)法還是督察、監(jiān)管過程中出現(xiàn)的任何玩忽職守、違法、不作為等行為提起訴訟。該制度下，當(dāng)事人一旦認(rèn)為自身合法利益受到行政侵害，就能夠向法院提起訴訟，要求對該行為進(jìn)行合法性審查，經(jīng)審查確定是不合法行為，當(dāng)事人可提出撤除該違法行為的申請。越權(quán)之訴具有啟動主體多元化的性質(zhì)，并不要求一定要具有直接利害關(guān)系才可以發(fā)起訴訟，存在間接利益關(guān)系的第三方也可作為原告提出訴訟。該制度對合法權(quán)益的界定也較為寬泛，該權(quán)益不但指實(shí)際利益，也包括精神層面的利害關(guān)系。環(huán)境公益訴訟的一個非常重要的性質(zhì)就是預(yù)防性，即它保護(hù)將來可能造成的實(shí)質(zhì)損害，若當(dāng)事人有足夠證據(jù)證明將來可能發(fā)生實(shí)質(zhì)損害，則其可發(fā)起越權(quán)之訴，以保護(hù)未造成實(shí)質(zhì)損害的自然環(huán)境。越權(quán)之訴表明了個人利益不是該制度的驅(qū)動力，而是以公眾利益為根本出發(fā)點(diǎn)，懲處違法犯罪行為?？偟膩碚f，目前法國的越權(quán)之訴對環(huán)境行政公益訴訟原告資格的要求是基于“利益”。這種利益本身就是廣泛、公共的、間接的，因此決定了該訴訟的原告資格也是寬泛而少約束的。

(3) 德國環(huán)境行政公益訴訟原告資格 德國公益訴訟分類比較明確，有兩類，一是以憲法權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，利益受損時發(fā)起“憲法訴訟”；二是針對保護(hù)公共環(huán)境的“團(tuán)體訴訟”。在制度實(shí)施過程中，該訴訟包含以下特點(diǎn)：一是團(tuán)體訴訟，顧名思義，是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)提出訴求，即不是為了個人利益而提起的訴訟，否則行為違法。二是如果原告是作為團(tuán)體訴訟的主體，法律可將其進(jìn)行一定程度的約束。法律對發(fā)起團(tuán)體訴訟的團(tuán)體進(jìn)行了明確的界定，為避免名義上的團(tuán)體是一個空殼主體，除該團(tuán)體的宗旨必須是保護(hù)環(huán)境外，還必須進(jìn)行過或者開展過有關(guān)環(huán)保的實(shí)際活動。對于一些偶然的環(huán)保活動或者附加名義上保護(hù)資源的活動，法律上不予認(rèn)可其是以保護(hù)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的。法律對社會團(tuán)體的約束是保證該社會團(tuán)體可以具備一些關(guān)于環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識，使環(huán)境公益訴訟可以以切實(shí)、高效和合理的方式提出。三是與環(huán)保組織合作、簡化司法程序。較之復(fù)雜的合法性審查，法院無需對政府的行政行為進(jìn)行鑒定是否對團(tuán)體利益造成損害，一旦客觀行為違法，法院便可對行政機(jī)關(guān)的行政行為予以撤銷，這不但是對環(huán)保組織專業(yè)知識的認(rèn)同，而且也是司法程序精簡的表現(xiàn)。四是集體訴訟和公民訴訟不會發(fā)生沖突。如果政府的行政程序損害個人和團(tuán)體的利益，受害雙方均可提出相應(yīng)的訴訟，一方提起訴訟不影響另一方訴求，考慮了雙方訴求，保證了該制度的完整性和全面性。

綜上，在環(huán)境公益訴訟的制度建設(shè)中，主張將原告資格擴(kuò)展至公民個人的既有大陸法系國家亦有英美法系國家。這些國家多是基于“利益范圍標(biāo)準(zhǔn)”來評判原告是否具備啟動環(huán)境行政公益訴訟的資格。這實(shí)際上突破了“訴訟利益”與“法律上利害關(guān)系”對啟動環(huán)境行政公益訴訟的桎梏。提倡只要為了公共利益，任何人均有權(quán)為維護(hù)公共利益而啟動訴訟，這值得我國當(dāng)下環(huán)境行政公益訴訟制度充分借鑒。

三、公益訴訟制度的二維比較

公益訴訟的二維比較對于我國環(huán)境行政公益訴訟的原告資格確定具有重要意義。橫向視角，美國的總檢察長制度是指總檢察長負(fù)責(zé)涉及聯(lián)邦政府范圍內(nèi)的與法律有關(guān)的事務(wù)，并根據(jù)總統(tǒng)和聯(lián)邦需求提供法律建議和意見以及對特別重要的法律事務(wù)需親自參與聯(lián)邦最高法院審判活動的一項制度。由此可知，總檢察長負(fù)責(zé)處理的事務(wù)包括刑事、行政、民事。實(shí)際上，總檢察長實(shí)施了包括檢察官在內(nèi)的有關(guān)法律職權(quán)，其核心在于公力救濟(jì)。需要強(qiáng)調(diào)的是我國雖有檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之規(guī)定，其與美國總檢察長制度是存在本質(zhì)差別的。隨著總檢察長制度的理論與實(shí)踐發(fā)展，“公民訴訟”隨之誕生，公民訴訟是美國環(huán)境公益訴訟的制度亮點(diǎn)，公民訴訟擴(kuò)張了公益訴訟原告的范圍，其創(chuàng)新在于對原告的廣泛授權(quán)。公民訴訟有兩種形式，一是針對污染者違反強(qiáng)行法、禁制令的行為進(jìn)行申訴，二是針對政府機(jī)關(guān)行政不作為申請司法審查。通過公民訴訟，公民得以監(jiān)督和保障法律的有效實(shí)施，公民具有了類似于各州或聯(lián)邦政府中“總檢察長”的職權(quán)。因此提起公民訴訟的公民被稱之為“私人檢察總長”，公民訴訟也被稱為“私人檢察總長訴訟”，與“總檢察長訴訟”形成對照。這就決定了：其一，私人總檢察長不能是享有公權(quán)力的人，包括但不限于自然人、法人或其他組織；其二，私人總檢察長提起的訴訟必須是為了維護(hù)個人權(quán)益，若完全為了公共利益而啟動的訴訟則屬于“公益訴訟”。而我國公益訴訟涵攝了檢察總長與私人檢察總長的內(nèi)容，純粹的公共利益也在我國公益訴訟的范圍。即便如此，我國公民并未被納入公益訴訟的原告范圍，這是一個遺憾?？v向視角，環(huán)境民事公益訴訟屬于傳統(tǒng)訴訟的范疇，主要是解決私主體之間的私權(quán)糾紛，尚未突破現(xiàn)有訴訟的局限，無法救濟(jì)受損的公共利益。實(shí)踐中，環(huán)境公共利益的救濟(jì)也多以民事訴訟方式解決。從公益訴訟發(fā)展趨勢看，環(huán)境公益訴訟占整體訴訟的比例是較少的，其中，環(huán)境民事公益訴訟在公益訴訟中占據(jù)較大比例，限于規(guī)范與實(shí)踐局限，環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展緩慢，出現(xiàn)也多是偶然。與行政訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟是以維護(hù)當(dāng)代及其后代人之間環(huán)境公共利益為目標(biāo)的，但是原告資格規(guī)定的過于嚴(yán)苛。而行政訴訟旨在維護(hù)私權(quán)，難以實(shí)現(xiàn)對公共利益的救濟(jì)。這就需要在當(dāng)前的法律框架內(nèi)去探尋公共利益的救濟(jì)途徑。

綜上所述，我國環(huán)境行政公益訴訟尚處于起步階段，仍然無法擺脫傳統(tǒng)訴訟的局限，相較于發(fā)達(dá)國家的公益訴訟制度還有較大差距，需要借鑒其有益之處來完善我國環(huán)境行政公益訴訟。

四、我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格的確定

在分析完我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格理論與實(shí)踐不足基礎(chǔ)上，辨析國外環(huán)境行政公益訴訟對于原告資格的理論和實(shí)踐之后，需要回歸本土語境來探討我國環(huán)境行政公益訴訟中原告資格的確定。具有訴訟資格是進(jìn)入司法救濟(jì)的唯一途徑，訴訟的目的是將法律事實(shí)抽象概括為具體的法律程序，以實(shí)現(xiàn)司法對公平正義的分配。筆者認(rèn)為，確定原告資格可以從以下幾個主體切入。

(1) 公民可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告 公民應(yīng)該被賦予提起環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)。理由如下：其一，賦予公民環(huán)境行政公益訴訟原告資格已成為世界公益訴訟的歷史潮流，在世界范圍內(nèi)以各種形式被確立，其實(shí)踐效果也證明賦予公民環(huán)境行政公益訴訟原告資格是可行的。其二，公民是最廣泛的社會群體，對環(huán)境變化具有最敏感的感受，同時民眾也是環(huán)境損害案件中最易受傷害的群體，賦予公民環(huán)境行政公益訴訟原告資格正是公平正義的體現(xiàn)，也是公民參與國家事務(wù)管理的一種方式。其三，“公民親自參與環(huán)境公益訴訟，之后形成的訴訟激發(fā)力與抵抗力在強(qiáng)度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公益性社會組織和檢察機(jī)關(guān)，其具有較強(qiáng)的原生性。”[12]其四，國民對美好生活需求的應(yīng)然要求。當(dāng)然，對環(huán)境行政公益訴訟中公民原告資格的設(shè)定，不同學(xué)者持不同的意見。有的學(xué)者認(rèn)為賦予個人訴訟資格，可能導(dǎo)致濫訴之風(fēng)[13],法院難以承受,且私益訴訟難以達(dá)到公益訴訟預(yù)期效果。而有的學(xué)者卻認(rèn)為：“倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆了公私法的性質(zhì)，也束縛了法院對公共機(jī)構(gòu)違法行為的監(jiān)督，有悖行政法的發(fā)展趨勢?！盵14]環(huán)境行政公益訴訟原告資格除了行政管理的相對人之外，還應(yīng)擴(kuò)展到“與具體環(huán)境行政行為有直接或間接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”[2]56。比較而言，后者的觀點(diǎn)是可行的。首先，作為人類賴以生存的基本要素，空氣、陽光、水不能再視為某個或某些人的“自由財產(chǎn)”，他應(yīng)該是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何人均不具有獨(dú)占使用權(quán)或排他使用權(quán)。其次，“只有瘋子才會認(rèn)為行政訴訟具有無窮樂趣。那種認(rèn)為如果司法復(fù)審到處可得，就會涌進(jìn)無數(shù)案件的觀點(diǎn)是沒有根據(jù)的，也很少有純粹為了使政府蒙受不必要的折騰而要求復(fù)審?！盵15]再次，行政訴訟的目的“不是維護(hù)訴訟當(dāng)事人而是實(shí)現(xiàn)法律秩序。原告請求司法保護(hù)時所享有的是公法派生出來的第三人利益”[16]。最后，環(huán)境行政公益訴訟并不排斥私益的存在。“若訴訟主體提起訴訟的目的包含私益與公益，亦可認(rèn)定其具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格?！盵17]23基于前述闡釋，筆者認(rèn)為給予個人發(fā)起環(huán)境行政公益訴訟的資格是可行且必要的。

(2) 適度放寬社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件 環(huán)境行政公益訴訟中，適度放寬社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的條件是必要的?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定需要同時滿足兩個條件方能提起環(huán)境行政公益訴訟，這樣的規(guī)定似乎過于嚴(yán)苛?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定，社會組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟，但該條對社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟并無明確規(guī)定，界限模糊不明確。自2015 年施行環(huán)境公益訴訟制度至2018 年下旬，雖然作為原告提起環(huán)境公益訴訟的社會組織增至22 家，但作為原告的社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件年均僅51件[8]。敢于提起環(huán)境行政公益訴訟的更是少之又少。隨著環(huán)境問題日益突出，適度放寬社會組織作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟是有必要的。假設(shè)，要求在設(shè)區(qū)的市以上民政部門登記是否可以修改為在市級以上民政部門登記；連續(xù)五年以上專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動且無違法記錄是否可以修改為連續(xù)三年以上從事環(huán)境保護(hù)公益活動且無違法記錄。既回應(yīng)了社會環(huán)境日益凸顯的現(xiàn)實(shí)需求，又緩解了環(huán)境司法不均衡的訴訟壓力。故此，筆者認(rèn)為目前社會機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守相關(guān)法規(guī)，但宜適度放寬對社會組織參與環(huán)境行政公益訴訟的條件限制，付諸實(shí)踐即立法者需要適當(dāng)放寬對社會組織的限制，從而防止出現(xiàn)僅存在少數(shù)社會機(jī)構(gòu)具備訴訟權(quán)限的情況與環(huán)境司法分布不均的現(xiàn)狀。

(3) 限縮環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的原告 環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)正本清源，限縮行政機(jī)關(guān)的原告資格。關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟主體能否涵蓋行政機(jī)關(guān)，眾說紛呈。支持者認(rèn)為，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以作為公眾受托人或環(huán)境資源的代表人參與環(huán)境行政公益訴訟[17]12；認(rèn)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)作原告提起環(huán)境行政公益訴訟可以彌補(bǔ)社會組織或公民訴訟資金和技術(shù)方面的不足。持反對意見的學(xué)者認(rèn)為，如果環(huán)保行政機(jī)構(gòu)被視為環(huán)境行政公益訴訟的原告，行政機(jī)構(gòu)將扮演監(jiān)督方和原告方的雙重角色，造成行政機(jī)關(guān)角色混亂[18]；認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟屬于傳統(tǒng)訴訟的范疇、是履行職責(zé)的體現(xiàn)[19]，不屬于新興的環(huán)境公益訴訟題中之意。顯然，后一種觀點(diǎn)更具說服力。

按照《中華人民共和國憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定和授權(quán)，具有環(huán)境行政公益訴訟資格的有且僅有的主體是檢察機(jī)關(guān)，而不能將檢察機(jī)關(guān)的范圍拓展得太寬。最好的實(shí)證是，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：管理海洋環(huán)境的行政機(jī)關(guān)具有提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，但此條基本是束之高閣，極少被激活。國內(nèi)的環(huán)保公益體系亟待健全，倘若只允許符合高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的機(jī)構(gòu)享有環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，顯然無法滿足社會發(fā)展的需求。但也不能無限度的拓展，需要作適度的限縮。

五、結(jié) 語

“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速?！盵20]社會不斷發(fā)展，需求日益多元，人們逐漸認(rèn)識到原告資格認(rèn)定在監(jiān)督機(jī)制和參與機(jī)制中的重要性。與傳統(tǒng)需求不同，現(xiàn)代社會新型需求呈現(xiàn)多元化、分散化、碎片化，新型糾紛也與傳統(tǒng)單一、簡單的糾紛不同，使得在法律中預(yù)先設(shè)定一種普適性、合標(biāo)準(zhǔn)的利益代表判斷標(biāo)準(zhǔn)來作為衡量當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，已然落后于社會發(fā)展的需要。需賦予公民啟動環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，適度放寬社會組織啟動訴訟的條件限制，但不宜擴(kuò)展至環(huán)境行政機(jī)關(guān)。要在寬與嚴(yán)、松與弛之間尋求訴訟主體與新型訴求之間的平衡。由于筆者知識面有限，論述中可能存在只見樹木、不見森林的論斷，僅以此祈盼與諸位學(xué)術(shù)前輩商榷。