郭定平,梁君思

(復旦大學國際關系與公共事務學院,上海200433)

1 引言

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在總結中國共產黨制度建設成就的基礎上,對堅持和完善黨的領導制度體系這一根本制度進行了重要部署。此后有關中國共產黨領導制度體系的研究開始受到廣泛關注,并迅速成為學術界研究的熱點。目前直接以黨的領導制度體系為主題的研究尚處于起步階段,有分量的系統(tǒng)研究成果較少,大多涉及基礎概念等方面。例如有的學者著力探討黨的領導制度體系的內涵、定位、意義等方面[1]。有的學者則聚焦于黨的領導制度體系的基本框架、邏輯結構、戰(zhàn)略路徑等問題[2]。

實際上關于黨的制度體系建設研究在此之前已經有所涉及。王光華從提高黨的制度體系建設科學化水平出發(fā),結合馬克思主義執(zhí)政黨建設理論與中國共產黨的制度建設實踐,構建了由黨的根本制度、基本制度、具體制度所組成的制度體系,并著重探討了黨章制度、民主集中制等十項重要制度的形成發(fā)展、規(guī)則特征、地位作用和問題前景[3]24-29。該項研究從黨建的角度全面總結了中國共產黨的制度體系,頗具啟發(fā)意義,但尚未將黨的領導制度體系與國家治理體系有機結合起來研究。在西方學術界,有關政黨類型劃分的研究成果頗為豐富,例如迪韋爾熱將政黨劃分為內生黨和外生黨[4]8-15。郭定平以此為出發(fā)點探討了中國政黨與國家的關系演變與重構[5]。從整體上看,國外政黨制度研究大多遵循迪韋爾熱、薩托利的學術傳統(tǒng),將政黨看作社會部分利益的代表,以政黨數(shù)量和競爭程度兩個維度來對各個國家的政黨制度進行類型分析。雖然因中外政黨的性質存在根本區(qū)別而使得此類研究對于分析中國共產黨的領導制度價值較少,但在執(zhí)政黨調適其與國家、社會之間的關系方面具有一定啟示意義。

當然也有學者從政黨功能的角度予以分類,例如奧斯汀·蘭尼以政黨功能差異為標準,將現(xiàn)代政黨明確區(qū)分為使命型政黨和經紀人型政黨[6]165-166。另有學者關注政黨在國家治理中的地位和作用。20世紀上半葉,葛蘭西就觀察到政黨在國家治理中的職能,認為一切政黨(統(tǒng)治階級的政黨和被統(tǒng)治階級的政黨)都執(zhí)行警察的職能,也就是維護一定的政治秩序和法律秩序。葛蘭西說：“如果國家機關代表司法治理的強制和懲罰力量,黨派則代表著精英人士自發(fā)遵守治理的原則,是全體群眾必須仿效的某種集體社會,那么它們在自己特定的黨內生活中必須表明：已經把國家機關的法律義務吸收為道德行為準則?！盵7]22220世紀中期,著名政治學家謝茨施耐德就明確指出：“政黨并不是現(xiàn)代政府的附屬物；它們處于現(xiàn)代政府的中心,并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色?！盵8]4420世紀末期,正當有的學者熱衷討論西方政黨的衰落時,卡茨和梅爾敏銳地觀察到西方政黨模式的轉型和一種“卡特爾”政黨的出現(xiàn),這種政黨與國家相互滲透,在國家治理方面的作用表現(xiàn)得更為明顯,逐漸變成了一種“治理型政黨”[9]。由此來看,隨著歷史發(fā)展和政黨政治的演進,政黨在國家政治生活和國家治理體系中的中心作用日益凸顯。

對于中國共產黨的研究亦是海外學者高度重視的議題。面對中國共產黨領導下的國家治理制度創(chuàng)新,沈大偉認為,中國共產黨本身具有應對變化的調適能力,通過深化改革“將會進一步鞏固中國共產黨的執(zhí)政地位”[10]4-5。由于時代語境、學術背景、研究視角和立場觀點的差異,國外學者有關中國共產黨的論述多有偏頗。在國內學術界,有學者提出了現(xiàn)實型政黨、使命型政黨[11]以及先鋒型政黨[12]等政黨理論,這些研究成果對探索黨的領導制度體系的內生邏輯具有一定的啟發(fā)意義。

縱觀現(xiàn)有黨的領導制度相關研究成果可以發(fā)現(xiàn)一些還需要進一步研究的內容,例如一些黨史黨建研究因其關注于碎片化考據(jù)而缺乏整體性和系統(tǒng)性研究,有的政黨政治學研究過于強調宣傳性而失之于學理性和科學性,也有不少學者注重個案調查和基層經驗總結因而缺乏宏觀與整體把握。本文將在討論近年來中國共產黨領導制度體系研究學術走向的基礎上,試圖從歷史、理論、制度、實踐四個維度闡釋中國共產黨領導制度體系形成與發(fā)展的基本原理和內在邏輯,進而建構堅持和完善黨的領導制度體系的系統(tǒng)性、整體性分析框架。

2 堅持和完善中國共產黨領導制度體系的歷史邏輯

堅持和完善黨的領導制度體系,需要從歷史中汲取政治智慧。正如習近平所言：“歷史是現(xiàn)實的根源,任何一個國家的今天都來自昨天。只有了解一個國家從哪里來,才能弄懂這個國家今天怎么會是這樣而不是那樣,也才能搞清楚這個國家未來會往哪里去和不會往哪里去?！盵13]41堅持和完善黨的領導制度體系的歷史邏輯,最為核心的問題在于厘清黨的領導制度體系是如何形成、發(fā)展、定型、完善的。在中國“黨政結構”[14]的歷史演化與現(xiàn)實運行中,黨政關系是首要問題,決定著黨的領導制度體系和現(xiàn)代國家治理體系的建設目標和實現(xiàn)方式。從中國共產黨誕生后的局部執(zhí)政到中華人民共和國成立后的全面執(zhí)政歷史進程中,黨政關系的演化和黨的領導制度體系的形成主要包括以下四個階段。

2.1 局部執(zhí)政時期的黨政分開

從中國共產黨的成立到中華人民共和國成立,中國共產黨積累了豐富的局部執(zhí)政經驗。中華人民共和國成立以前中國共產黨在局部執(zhí)政過程中對黨政關系的探索是中國共產黨領導制度體系形成的關鍵時期。大革命失敗后,黨提出了建設中華蘇維埃共和國的構想。作為政黨創(chuàng)建國家政權的第一次嘗試,土地革命時期的蘇維埃政權模式具有鮮明的時代特征,黨政分開成為最大程度整合社會力量的最佳選擇。全國蘇維埃政權建立后,雖然曾出現(xiàn)過黨政關系的分合反復與復雜交織,但是從整體上看,黨政關系的主要趨向是黨政分開。1935年12月瓦窯堡會議決定把“蘇維埃工農共和國”改為“蘇維埃人民共和國”,黨開始突破依靠工農兩個階級建立政權的局限。1936年9月中國共產黨又將“人民共和國”的設想改為“民主共和國”。1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后,中國共產黨將統(tǒng)一戰(zhàn)線思想付諸根據(jù)地政權建設之中,形成了著名的“三三制”政權模式。作為具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政權模式,中國共產黨主張各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政。從組織人事上看,共產黨員在政府人員中或民意機關中只占三分之一；從政權運行上來看,政黨可以直接向政府中的黨組和黨員下命令,也可以以黨的名義向政府提建議,但是不能直接命令政府。中共中央在陜北延安的局部執(zhí)政時期,對黨政分開的探索積累了寶貴的經驗。在其后解放戰(zhàn)爭時期的局部執(zhí)政過程中,中國共產黨黨政分開的建設思路得到了相對穩(wěn)定的貫徹執(zhí)行。

2.2 全面執(zhí)政后的黨政合一

中華人民共和國成立之后,黨政分開的思路在全面執(zhí)政初期得到了一定程度的延續(xù),這一思路認為黨政之間并非是隸屬關系,黨不能包辦政府,黨應通過在政權機關中擔任公職的黨員實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。1952年底政務院在沒有事先請示黨中央的情況下作了修改稅制的決定,被毛澤東嚴厲批評為政府部門的分散主義。1953年毛澤東針對政府部門脫離黨委領導的分散主義,提出了八句口訣：“大權獨攬,小權分散。黨委決定,各方去辦。辦也有決,不離原則。工作檢查,黨委有責。”[15]57同年3月10日頒布的《中共中央關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定(草案)》,標志著黨政關系開始朝著黨政合一的方向發(fā)展。1958年毛澤東再次強調：“大政方針在政治局,具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院',沒有兩個‘政治設計院'。大政方針和具體部署,都是一元化,黨政不分。”[16]368隨后根據(jù)黨中央頒布的《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》,黨開始以組織化方式全面介入政務工作,黨政不分、黨政合一的領導模式正式形成。

2.3 改革開放后的黨政分開

在反思黨和國家領導制度存在的一些弊端和消極影響過程中,1978年鄧小平明確指出,“加強黨的領導,變成了黨去包辦一切、干預一切；實行一元化領導,變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統(tǒng)一領導,變成了‘一切統(tǒng)一口徑'”[17]142。于是在改革開放初期就提出了黨政分開的政治體制改革目標。由于長期的制度慣性與思想束縛,黨政分開進程比較緩慢。1980年鄧小平在政治體制改革的綱領性文件《黨和國家領導制度的改革》中,明確指出了黨的一元化領導帶來的諸多問題,進一步強調要推進黨政分開。面對經濟體制改革對政治體制改革帶來的巨大壓力,黨政分開的重要性日益突出。1986年鄧小平再次強調：“改革的內容,首先是黨政要分開,解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵,要放在第一位。”[18]1771987年黨的十三大正式確立了處理黨政關系的基本內容和基本原則,并把之前相對籠統(tǒng)的黨政分開具體明確為“黨政職能分開”,但因為種種歷史原因,這一設想并沒有得到順利推進。

2.4 新時代黨的全面領導

從中國共產黨局部執(zhí)政時期的“黨政分開”、中華人民共和國成立后全面執(zhí)政初期的“黨政合一”到改革開放后的“黨政分開”探索實踐,這種執(zhí)政黨與國家政權機關之間“分”與“合”的政治制度變遷始終沒有走出將“政黨”與“國家”預設為相互排斥和截然分離的思維框架。從政黨、國家二元對立的結構化視角出發(fā),并不能有效解釋當代中國黨政關系的獨特架構。這是因為很多人仍然秉持西方傳統(tǒng)的僅僅代表社會部分利益的政黨觀念。殊不知中國共產黨已經完全不是西方傳統(tǒng)意義上的政黨,而是與中國文化傳統(tǒng)相契合、適應中國革命、建設和發(fā)展需要的治理型政黨。胡偉對此有過論述,他認為,中國共產黨“已經不同于世界政治現(xiàn)象中的一般政黨的意義,事實上構成了一種社會公共權力,相當于國家組織而又超越了國家組織”[19]98。因此擺脫西方政黨觀念的束縛,探索適應中國文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的政黨理論與政黨領導制度體系就成為一項迫切的任務。

黨的十八大以來,“黨的全面領導”“黨領導一切”等觀點的提出,表現(xiàn)出中國共產黨對政黨、國家關系的認識有了新的變化。黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領導”確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。黨的十九屆四中全會指出：“必須堅持黨政軍民學、東西南北中,黨是領導一切的,堅決維護黨中央權威,健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系,把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)?！盵20]23中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢,也是新時代黨的領導制度體系與國家治理體系有機統(tǒng)一的前提條件。制度體系建設主要包括組織與觀念兩大方面。正如周雪光所言：“維系一統(tǒng)體制的兩個核心組織機制,一是官僚制度,二是觀念制度?！盵21]20黨的十九屆四中全會明確提出“完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度”“健全黨的全面領導制度”等,是以政治建設為統(tǒng)領推進黨領導一切制度的組織表達。而“建立不忘初心、牢記使命的制度”“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位的根本制度”等,是以思想建設為統(tǒng)領推進黨領導一切制度的價值表達。

“黨的全面領導”“黨領導一切”既不是對黨政分開的全盤否定,也不是完全回到黨政合一的老路,而是找尋到構建執(zhí)政黨與國家政權機關之間新型關系的具體路徑。黨政關系在當代中國治理中占據(jù)核心地位,在黨領導一切制度原則下,新時代黨政關系的調試既要始終堅持以執(zhí)政黨為中心的國家治理,又要始終堅持以人民為中心的政黨中心主義?！罢h具有的最重要也是最本質的特征在于,它是把政府形式上的結構與社會中的不同成分聯(lián)系起來的‘紐帶'?！盵22]141在政黨、國家、社會三者關系的重塑中,政黨與群眾的血肉聯(lián)系進一步加強。政黨作為國家的領導力量,既能夠將群眾和社會組織整合入黨的領導制度體系之中,又能夠將民眾的利益需要輸入國家治理體系之中,從而促進黨的領導制度體系與現(xiàn)代國家治理體系之間的有機統(tǒng)一與協(xié)調互動。

3 堅持和完善中國共產黨領導制度體系的理論邏輯

堅持和完善黨的領導制度體系的理論邏輯,最為關鍵的環(huán)節(jié)在于理解中國共產黨是一個什么性質的黨,在于在一個超大規(guī)模國家長期執(zhí)政過程中如何實現(xiàn)其初心使命。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。一方面,中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,表明了黨的鮮明的階級性；另一方面,中國共產黨是中國人民和中華民族的先鋒隊,強調了黨的廣泛的群眾性。在階級性、群眾性雙重邏輯的相互形塑中,中國共產黨堅守的初心和使命一直發(fā)揮著重要作用。因此,堅持和完善中國共產黨領導制度體系就必須體現(xiàn)出先鋒型政黨、群眾型政黨、使命型政黨的辯證統(tǒng)一。

3.1 先鋒型政黨

中國共產黨作為先鋒型政黨的政治邏輯不僅體現(xiàn)在作為黨指導思想的馬克思主義理論的先進性,而且體現(xiàn)在無產階級政黨組織體系和領導力量的先進性。作為無產階級政黨,中國共產黨始終以馬克思主義指導思想為基本遵循。馬克思指出：“在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發(fā)展階段,共產黨人始終代表整個運動的利益。”[23]44列寧在領導俄國革命過程中更是強調了黨的先鋒隊性質,認為“黨是階級的先鋒隊；它的任務決不是反映群眾的一般水平,而是帶領群眾前進”[24]104。因此,代表整個無產階級共同利益的馬克思主義政黨,在成立之初便具備了鮮明的先鋒隊品質。

西方政黨的經典定義是18世紀英國著名政治家、思想家埃德蒙·柏克提出來的,他指出：“政黨是人們?yōu)橥ㄟ^共同努力以提高民族福利,并根據(jù)某種他們共同認可的原則而結成的組織?！盵24]148此后西方學者對政黨的定義幾乎沒有發(fā)生實質性的變化,一直把政黨看作社會部分利益的代表并以參與議會政治斗爭為主要目標。因此,被看作是政黨世界的異端和特例的“先鋒黨不是在議會制軌道上對議會黨有限度的偏離,它是脫離議會制的與議會黨完全不同的政黨類型”[12]。與西方政黨產生于議會且在議會中展開政黨競爭不同,“先鋒型政黨”產生于體制外且具有鮮明的革命特征,通過組織動員的方式整合社會力量、建立現(xiàn)代國家。政黨創(chuàng)建國家的政治邏輯決定了政黨勢必占據(jù)國家和社會的中心,并以政黨的組織樣態(tài)建構國家和社會。因此,先鋒型政黨不可能成為西方社會政治意義上的“整體的部分”[26]13,而必然成為整合社會時帶領群眾前進的領導核心。

作為先鋒型政黨,中國共產黨在領導廣大群眾參與推翻舊制度的革命活動中,歷史地形成了黨的領導地位。在1942年9月中共中央政治局通過的《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織間關系的決定》明確規(guī)定：“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式,應該領導一切其他組織,如軍隊、政府與民眾團體?！盵27]423黨以“黨組”嵌入政府部門實現(xiàn)領導的格局亦是在革命時期形成。1949年11月,黨中央發(fā)布《中共中央關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》,提出在中央政府中建立黨組,“以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行”[28]9。中華人民共和國成立后,以政黨為中心的國家治理格局日益突顯,使得先鋒型政黨的特質越發(fā)鮮明。

3.2 群眾型政黨

群眾型政黨的政治邏輯不僅體現(xiàn)在中國共產黨壯大黨的隊伍、擴大黨的階級基礎和群眾基礎方面,還體現(xiàn)于始終堅持以人民群眾為中心的基本遵循。群眾是黨的力量源泉,群眾型政黨的本質在于通過加強黨與群眾的血肉聯(lián)系,維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益,實現(xiàn)人民當家作主。作為馬克思主義政黨,中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊。這與馬克思主義政治學對政黨的理解是完全一致的。恰如一位政治學者所言,政黨在“本質上是特定階級利益的集中代表者,是特定階級政治力量中的領導力量,是由各階級的政治中堅分子為奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織”[29]265。與此同時,作為中國人民和中華民族先鋒隊的中國共產黨,必然具備“全民型政黨”和“代表型政黨”的雙重特征。與西方作為“部分”的政黨不同,中國共產黨是作為“整體”的政黨而存在的。在黨的領導制度體系生成與完善的過程中,中國共產黨始終堅持以人民為中心,通過政黨與群眾的血肉聯(lián)系,實現(xiàn)人民當家作主,這一“群眾型政黨”既彰顯“全民型政黨”全民意志的特征,又彰顯“代表型政黨”利益代表的特征。

與西方國家的“選舉型政黨”明顯不同,以人民為中心的群眾型政黨不是以擴大選民支持、贏得公職選舉為主要目標的政黨,而是一個以政黨為中軸的向心型體系。1939年10月4日毛澤東在《〈共產黨人〉發(fā)刊詞》中指出：“在某種程度上講,我們的黨已經是一個全國性的黨,也已經是一個群眾性的黨；而且就其領導骨干說來,就其黨員的某些成分說來,就其總路線說來,就其革命工作說來,也已經是一個思想上、政治上、組織上都鞏固的和布爾什維克化的黨?！盵30]6031941年4月15日鄧小平在《黨與抗日民主政權》中也指出：“我們要在民主政治斗爭中,保證黨對政權的領導,我們更要在民主政治斗爭中,使黨成為群眾的黨!”[31]21全心全意為人民服務的根本宗旨決定了黨必須密切聯(lián)系群眾。但是政黨與群眾之間是存在距離的。毛澤東曾經指出：“在一切工作中,命令主義是錯誤的,因為它超過群眾的覺悟程度,違反了群眾的自愿原則,害了急性病。”[32]1095“群眾路線”作為中國共產黨長期革命和建設經驗的總結,能夠有效傾聽民聲、回應民意、匯聚民智,解決政黨與群眾之間的溝通問題。

黨的十九屆四中全會在論及我國國家制度和國家治理體系的多方面顯著優(yōu)勢時明確了“堅持人民當家作主,發(fā)展人民民主,密切聯(lián)系群眾,緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢”[20]20,并在“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”的制度單元規(guī)定“堅持立黨為公、執(zhí)政為民,保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政全部工作之中”[20]25。這充分體現(xiàn)了黨的領導制度體系中“群眾型政黨”的本質規(guī)定性。

3.3 使命型政黨

中國共產黨的初心和使命就是為人民謀幸福、為中華民族謀復興,這種全心全意為人民服務的宗旨集中體現(xiàn)了中國共產黨作為使命型政黨的根本特質。從比較政黨政治的維度來看,政黨具有明確的目標,集中表現(xiàn)為執(zhí)掌政權和參與政權。有學者從政黨是否肩負長遠歷史使命的角度,將現(xiàn)代政黨區(qū)分為現(xiàn)實型政黨和使命型政黨[11]。初心使命與政黨產生、發(fā)展的政治環(huán)境有著密切的聯(lián)系。近代中國社會的分散化、無序化內在地規(guī)定了使命型政黨生成的政治邏輯。鄒讜認為,“在社會各種制度和組織正在解體的時期,只有用政治團體的權力深入社會每個角落,去重建各種組織與制度,去解決社會領域中的問題,才能一面重建國家,一面重建社會”[33]20。中國共產黨從誕生起就明確規(guī)定自己是一個以馬克思列寧主義為指導思想,為無產階級和廣大勞動人民的解放和幸福,為中華民族的獨立和富強而奮斗的政黨。

1949年后,在執(zhí)政黨領導和推動國家發(fā)展過程中,中國共產黨始終不忘初心、牢記使命,踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。1951年中國共產黨第一次組織工作會議通過的《關于整頓黨的基層組織的決議》明確指出：“黨員是人民的勤務員,不是人民的‘老爺'。一切黨員必須全心全意為人民服務?！盵34]62黨的十一屆三中全會決定“健全黨的民主集中制,健全黨規(guī)黨法,嚴肅黨紀”[35]20,將黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來。林尚立指出,“高遠的使命,鑄造政黨的品格；而對使命的忠誠,則是政黨不敗的立足之本”[36]142。中國共產黨之所以能夠實現(xiàn)自我革命,并且在革命、建設、改革、發(fā)展中汲取智慧和力量,不忘初心、牢記使命是重要政治密碼。

先鋒型政黨與群眾型政黨反映了中國共產黨的不同組織特征,前者強調了先進性和引領性,后者表現(xiàn)了廣泛性和普遍性。二者的側重點雖有不同,但是相互依存并有機統(tǒng)一于使命型政黨建設之中。黨的十九屆四中全會明確指出,“把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題”,“持續(xù)推進黨的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,使一切工作順應時代潮流、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望,確保黨始終走在時代前列、得到人民衷心擁護”[20]24。這是促進先鋒型政黨、群眾型政黨與使命型政黨建設有機統(tǒng)一的根本保證。

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢,而理論優(yōu)勢是堅持、鞏固和完善這一優(yōu)勢的重要支撐和思想前提。因此黨的領導制度體系建設的理論邏輯不僅要回答“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這一重大政治課題,還要回答“為何和如何鞏固、為何堅持和發(fā)展”的重要問題。堅持先鋒型政黨、群眾型政黨、使命型政黨三位一體推進黨的領導制度體系建設,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

4 堅持和完善中國共產黨領導制度體系的制度邏輯

堅持和完善黨的領導制度體系的制度邏輯,最為關鍵的環(huán)節(jié)在于體系中各制度單元的科學設置與相輔相成、形成合力并產生效能。這不僅直接關系到黨的領導制度體系的系統(tǒng)性、整體性,還關系到黨的領導制度體系與現(xiàn)代國家治理體系之間關系的處理。政黨治理與國家治理的雙重使命內在地決定了中國共產黨領導制度體系演化的前提基礎。一方面,黨的領導制度體系中各制度單元的科學設置及其運行是檢驗政黨現(xiàn)代化水平的重要標準。另一方面,黨的領導制度體系各制度單元的相輔相成及其優(yōu)化是提高現(xiàn)代國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要保障。

4.1 從恢復制度到強調制度建設

改革開放以來,黨和國家制度建設取得了長足的發(fā)展,并逐步走向成熟定型。1992年鄧小平在南方談話中曾經指出：“恐怕再有三十年的時間,我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策,也將更加定型化?！盵18]372其后黨曾經對制度建設提過明確要求。2014年2月習近平提出了要構建“一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”[37]105的戰(zhàn)略布局。黨的十八屆三中全會以來,重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得顯著成效,主要領域的基礎性制度基本形成,但是在應對更深層次的改革過程中,建章立制、構建體系依然面臨挑戰(zhàn)。

一是部分制度形式化。制度的生命力在于執(zhí)行。如果制度空轉,再好的制度也形同虛設。有學者曾經提出了中國社會主義政黨政治的績效體系的三個基本維度：“一是合理性,關注中國社會主義政黨政治的發(fā)展規(guī)律；二是現(xiàn)實性,關注中國社會主義政黨政治的自我護持、自我修復和自我完善的能力建設；三是效能性,關注中國社會主義政黨政治的資源占用和資源產出的戰(zhàn)略均衡?！盵38]根據(jù)政黨政治績效的表現(xiàn)可以看出,影響政黨制度績效和導致制度空轉的原因主要包括三個方面：一是制度生成的合法性或合理性缺失,二是權力制衡的科學性現(xiàn)實性薄弱,三是制度運行的有效性系統(tǒng)性不足。

二是部分制度空心化。這種空心化主要表現(xiàn)為制度設計本身所存在的漏洞或者是薄弱環(huán)節(jié)。在以政黨為中心的國家治理中,政黨既是領導制度體系各制度單元的主要供給者,又是現(xiàn)代國家治理體系各要素板塊的主要設計者。因此“中國共產黨不但提供著秩序的維護、法律的供給、認同的凝聚,也積極嵌入國家的治理之中,在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)五大領域處于領導地位,創(chuàng)造了一種協(xié)商基礎上的共治,與西方的競爭政治形成鮮明的對照”[39]。一方面,由于治理領域的拓展,為黨的領導制度體系的建章立制提供了新的空間。另一方面,隨著新問題、新內容、新特點的呈現(xiàn),很多深層次體制機制問題的突破,都對改革頂層設計提出了更高的要求。因此,除了需要在一些傳統(tǒng)治理領域之外的新空間建章立制,還需要在新舊制度單元的新陳代謝過程中不斷修訂、增補、刪減和完善。

三是部分制度碎片化。改革開放以來最為鮮明的特征便是大量制度的恢復和出臺,但也存在新舊制度之間、縱橫制度之間的重疊,由于黨政關系的互動使得制度呈現(xiàn)出結構嵌套化特征。即個別制度的調整總是牽一發(fā)而動全身,急需系統(tǒng)化的頂層設計。由于制度本身是成長著的,有一個從數(shù)量發(fā)展到質量發(fā)展、從遍地開花到頂層設計、從交錯重疊到系統(tǒng)完備、從變動不居到定型和成熟的過程。其成熟程度既與法治化、民主化進程高度共頻,又與黨政關系的調試緊密相關。在黨的領導制度體系與現(xiàn)代國家治理體系的雙向互動過程中,逐步凸顯“政治與行政是黨政結構的兩種治理方式,其各自衍生的治理思維、價值理念和治理手段,經由兩者的辯證互動,形成了辯證復合的黨政功能機制”[14]。從中國之治的實踐來看,國家治理中的制度大部分是復數(shù)而非單數(shù)構成的一整套制度。進入新時代以來,國家治理對改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求更高,為形成有效的制度合力,既要處理好不同制度單元之間的銜接問題,又要處理好新舊制度更替所帶來的制度對沖、制度張力和制度重疊問題。

4.2 從制度疊加到制度體系

黨的十九大以來,黨把制度建設擺到更加突出的位置,黨的領導制度體系的各制度單元相繼出現(xiàn)并逐步定型。黨的十九屆四中全會從六個方面總結了黨的領導制度體系的制度單元。有學者認為,這六個制度單元分別是前提條件、核心要求、領導范圍、領導基礎、領導本領、自身形象[40]。也有學者認為這六個制度單元的功能定位分別為價值內核和思想基礎、最高原則、有效支撐和核心目標、根本目的和根本方式、基本著力點、根本保障[2]。根據(jù)我們對黨的領導制度體系的理解,這六個設置科學、相輔相成、已成體系的制度單元分別是制度精神、制度勢能、制度半徑、制度力量、制度增量、制度內核。

一是建立不忘初心、牢記使命的制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中應遵循的制度精神。奧斯汀·蘭尼曾將現(xiàn)代政黨明確區(qū)分為“使命型政黨”和“經紀人型政黨”,前者的主要目標是贏得意識形態(tài)上的皈依者,后者則是最大化自己的選票以贏得公職[6]。與西方政黨內生于議會且以選票最大化為最終目標不同,中國共產黨始終堅持為民族謀復興、為人民謀幸福。建立不忘初心、牢記使命的制度,對有效調適和定位政黨角色與責任、確定黨的領導制度體系的基礎與方向具有重要的作用。

二是完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中應遵循的制度“勢能”[41]。在黨的領導制度體系中,每一個制度單元的權重是不一樣的,即每一個制度單元內部的各項制度也存在權重上的差別。在現(xiàn)代政治民主化進程之中,政黨是現(xiàn)代政治運行的關鍵所在,也是國家治理體系現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)。在黨政體制雙層等級結構中,維護中央權威是形成上下貫通、執(zhí)行有力嚴密體系的關鍵環(huán)節(jié)。因此完善堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的各項制度,在制度體系中占據(jù)最高權威,是最高制度原則,這一原則在處理不同制度之間沖突時始終扮演著“上位法”的角色。

三是健全黨的全面領導制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中應遵循的制度半徑。從“黨的領導”到“黨的全面領導”再到“黨的領導制度體系”,黨和國家制度建設的半徑不斷擴大。但是黨的全面領導并非意味著黨對國家、社會功能、結構、空間的全面替代,而是在充分釋放國家職能空間和社會自治空間基礎上,為其運行和成長提供制度化的引導和培育。這一制度設計超越了西方國家將政黨、國家、社會對立起來的思路,創(chuàng)造性地從政治引領和職能履行雙重維度上予以推進。

四是健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中應注重的制度力量。我國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民。在為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的建章立制、構建體系過程中,以人民為中心的基本遵循,既構成了黨的領導制度體系生成與運行的力量之源,又決定了國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的基本方向。

五是健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中主要的制度增量。提高黨的執(zhí)政能力和領導水平構成了堅持和完善黨的領導制度體系的重要著力點,如何激活制度存量資源、補足制度增量短板構成了關鍵環(huán)節(jié)。從世界政黨治理國家經驗來看,在政黨嵌入國家模式、國家嵌入政黨模式、政黨-國家互嵌模式和政黨-國家脫嵌模式四類政黨與國家的嵌入模式中,政黨-國家互嵌構成了中國共產黨治國理政的主要特征,因此政黨執(zhí)政能力與領導水平構成了國家治理的主要內容和制度增量。提高黨的執(zhí)政能力和領導水平不僅有助于改善政黨治理,把黨建設成為馬克思主義的強大的執(zhí)政黨,而且可以直接推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,并使政黨治理與國家治理相互促進、形成合力、提升效能。

六是完善全面從嚴治黨制度。這一制度單元強調的是堅持和完善黨的領導制度體系過程中應注重的制度內核。國家治理體系是一套嚴密完整的科學制度體系,領導制度是國家治理體系的同心圓結構的最內層,政黨治理構成了重中之重。黨的十八大以來,黨中央按照《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》對現(xiàn)有制度進行了規(guī)范梳理,在黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設制度、黨的監(jiān)督保障制度方面出臺一系列法規(guī)。在修訂、補充黨內法規(guī)以及讓黨內政治生活有規(guī)可依、有章可循的過程中,已然形成了以黨章為統(tǒng)領,涵蓋“準則”“條例”“規(guī)則”“細則”“辦法”“規(guī)定”等類別的制度體系。

5 堅持和完善中國共產黨領導制度體系的實踐邏輯

堅持和完善黨的領導制度體系的實踐邏輯,最為關鍵的問題在于既增強制度自信,又厘清政黨自我革命的實踐品質及其機制。黨的領導制度體系是在具體實踐的合力中形成的。在此過程中,最具活力的制度設計在于政黨以自我革命的形式推進黨的領導制度體系的完善、成熟、定型。具體說來,黨的自我革命可以具體表現(xiàn)為動力機制、糾偏機制與適應機制。

5.1 動力機制

自我革命是堅持和完善中國共產黨領導制度體系實踐邏輯的動力機制。黨的十九屆四中全會將中國特色社會主義制度體系劃分為“根本制度”“基本制度”“重要制度”,并把黨的領導制度體系確定為根本制度范疇。作為居于領導地位的政黨,黨的革新的力量不可能來自外部,只能通過政黨自我革命來實現(xiàn)。因此,政黨自我革命構成了黨的領導制度體系和現(xiàn)代國家治理體系最為核心的動力機制。其中,權力的合理設置與權限的科學界定,是建設總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系、堅持和完善黨的領導體制、執(zhí)政方式最為核心的前提條件。一方面,由于“所有沖突都對政治空間進行分割。沖突的結局是如此重要以至于在未建立沖突系統(tǒng)的情況下,一個政治體制的存繼便難以想象”[42]63。因此,權力的合理設置有利于政黨充分整合國家治理空間、社會成長空間中的政治力量,進而實現(xiàn)以政黨自我革命重塑政黨-國家-社會關系的使命。另一方面,堅持和完善黨的領導制度體系,“應該將權力理解為眾多的力的關系,這些關系存在于它們發(fā)生作用的那個領域”[43]345。因此,權限的科學界定有利于政黨充分應對黨的領導制度體系各制度單元之間的沖突與對抗,進而以政黨自我革命的形式優(yōu)化制度的整體性系統(tǒng)性。中國共產黨領導制度體系實踐邏輯的動力機制,至少包括以下方面。

一是堅持不忘初心、牢記使命制度,以思想解放助力制度革命。作為一個秉持理想信念的政黨,中國共產黨的歷次政治動員與集中教育活動,都是以思想革命為起始的。“馬克思主義看重理論,正是,也僅僅是,因為它能夠指導行動?！盵44]292先解決思想問題再解決組織問題成為黨自我革命的重要特征。在新時代黨的領導制度體系建設過程中,思想革命仍然是重要的驅動。

二是堅持批評與自我批評,以黨員革命助力政黨革命。批評與自我批評是中國共產黨百年探索過程中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。批評和自我批評是新時代不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的銳利武器,也是把我們黨建設得更加堅強有力的重要保障。

三是堅持人民主體地位,以群眾首創(chuàng)精神助力社會革命。馬克思主義唯物史觀是一種群眾史觀,堅持人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。作為以馬克思主義為指導思想的無產階級政黨,中國共產黨是以人民為中心的政黨,始終與人民群眾心連心、同呼吸、共命運。在政黨革命與社會革命雙向互動過程中,以人民為中心的立場是黨的領導制度體系的根本價值立場。政黨作為中國國家治理體系的強有力中軸,黨的領導是人民當家作主的根本保證,黨的領導制度體系建設的要求貫穿人民立場。新時代中國特色社會主義事業(yè)的推進,有賴于健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度,確保權力始終用來為人民謀幸福。

5.2 糾偏機制

自我革命是堅持和完善中國共產黨領導制度體系實踐邏輯的糾偏機制。恩格斯曾經指出：“偉大的階級,正如偉大的民族一樣,無論從哪方面學習都不如從自己所犯錯誤的后果中學習來得快”[45]432。鴉片戰(zhàn)爭以來,中國先進人士探索國家和民族出路的過程實質上就是試錯糾偏的過程。在“一切別的東西都試過了,都失敗了”[46]1471的情況之下,中國共產黨應運而生。

作為無產階級政黨,中國共產黨是“依照蘇聯(lián)共產黨的榜樣建立起來和發(fā)展起來的一個黨”[46]1357。在民主革命時期的曲折探索之中,中國共產黨始終以自我革命的形式化解危機并不斷成長。國民革命失敗之后,黨放棄了“城市中心論”的革命路徑,開辟了農村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路。中央蘇區(qū)第五次反“圍剿”戰(zhàn)爭失敗后,在主力紅軍戰(zhàn)略轉移中召開了遵義會議,扭轉了軍事路線的錯誤,在危急時刻挽救了紅軍、挽救了黨?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后,黨著力于建立統(tǒng)一戰(zhàn)線政權,走出了土地革命時期僅僅依靠工人、農民階級的局限,并將更多的力量整合到抗日陣營之中。經過延安整風之后,中國共產黨于1944年5月在延安楊家?guī)X召開了擴大的六屆七中全會,討論通過了《關于若干歷史問題的決議》,全面系統(tǒng)地總結了中國共產黨成立以來的歷史經驗,為我們黨領導抗日戰(zhàn)爭和全國解放戰(zhàn)爭的勝利奠定了堅實的基礎。中華人民共和國成立之后,黨領導中國人民進行了轟轟烈烈的社會主義改造和建設,取得了建立社會主義基本經濟和政治制度、推進工業(yè)化建設等偉大成就,但是也出現(xiàn)了階級斗爭擴大化等錯誤。黨的十一屆三中全會召開前后,黨進行了指導思想和各條戰(zhàn)線上的撥亂反正。十一屆六中全會討論通過了《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》,正確評價了毛澤東的歷史地位,充分肯定了毛澤東思想作為我們黨的寶貴精神財富的長期指導作用,為把全黨、全軍、全國各族人民的意志和力量進一步集中到建設社會主義現(xiàn)代化強國這一目標上來發(fā)揮了重要作用。

中國共產黨在帶領人民進行偉大的社會革命的同時,也不斷能夠進行偉大的自我革命,在不斷糾正錯誤、探尋真理的過程中領導中國社會主義事業(yè)從勝利走向勝利。作為一個馬克思主義執(zhí)政黨,要在一個社會主義大國治國理政,必須始終要自身過硬。進入新時代以來,我們堅持全面從嚴治黨,深入推進黨的建設新的偉大工程,努力把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨,不斷增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力,不斷提高黨的執(zhí)政能力和領導水平。勇于自我革命、不斷糾正錯誤、堅持真理不僅是我們黨過去取得革命勝利和發(fā)展成就的基本經驗,也是我們黨長期執(zhí)政、永葆青春活力的根本保證。

5.3 適應機制

自我革命是堅持和完善中國共產黨領導制度體系實踐邏輯的適應機制。以政黨自我革命推進政黨-國家-社會關系重塑,是堅持和完善黨的領導制度體系的必然選擇。面對中國之治的巨大成績,西方學者開始研究中國共產黨領導體制問題。沈大偉認為：“盡管中國共產黨出現(xiàn)了收縮,但它仍然是一個相當強大和具有彈性的組織?！盵10]244雖然西方學界在關于中國政黨發(fā)展現(xiàn)狀問題上有不同的見解且對未來的前景預判差異極大,但是在對于中國共產黨的強大適應性和生命力的研判上形成共識。在黨的領導制度體系和現(xiàn)代國家治理體系的雙向互動中,政黨自我革命尤為重要。在中國共產黨領導制度體系形成過程中,作為適應機制的自我革命大致經歷了從全能主義政黨到質量強黨的轉變。

改革開放以來,“全能主義政黨”的內外環(huán)境發(fā)生了變化,但是以政黨為中心的當代中國治理使得黨的領導制度體系與國家治理體系的邏輯內核及其治理模式得到延續(xù)。當然這一時期“黨領導一切”與計劃經濟時期“黨領導一切”有著顯著的不同,新時代“黨領導一切”不是包辦一切,而是把方向、謀大局、定政策、促改革。作為一個在超大規(guī)模國家長期執(zhí)政的大黨,必須以自我革命實現(xiàn)強黨,不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。

中國共產黨是在百年探索中以自我革命的形式自我完善、不斷前進的。在這一過程中,既要通過解放思想、提高認識,在主客觀維度的反復磨合中以自我革命實現(xiàn)質量強黨,又要通過制度改革和制度創(chuàng)新,在制度存量與增量調試中以自我革命實現(xiàn)質量強黨,還要把制度自信與制度創(chuàng)新有機統(tǒng)一起來。

6 結語

黨的領導制度體系,是中國共產黨實施領導活動的組織結構、運行機制的總和。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務。黨的領導制度體系建設不僅關系到黨的生機與活力,還關系到現(xiàn)代國家治理體系的發(fā)展與完善。因此以中國話語、中國邏輯構建中國之治的理論分析框架就顯得尤為重要。

在本文建構的堅持和完善黨的領導制度體系的整體性系統(tǒng)性分析框架中,歷史邏輯清晰展現(xiàn)了建黨百年黨的領導制度體系嬗變的歷史軌跡,體現(xiàn)了黨的領導制度體系與國家治理體系有機統(tǒng)一的內生邏輯；理論邏輯分析了中國共產黨是一個什么性質的政黨,在全面執(zhí)政后如何領導國家和社會實現(xiàn)歷史使命,體現(xiàn)了黨的領導制度體系與保障人民在國家治理中主體地位有機統(tǒng)一的內生邏輯；制度邏輯闡述了從恢復制度到強調制度建設、從制度疊加到制度體系的演進,體現(xiàn)了單項制度、制度單元、制度體系與治理效能有機統(tǒng)一的內生邏輯；實踐邏輯闡述了政黨自我革命的實踐品質及其機制,體現(xiàn)了制度自信與制度創(chuàng)新有機統(tǒng)一的內生邏輯。其中歷史邏輯和理論邏輯構成了堅持黨的領導制度體系的重要論證,制度邏輯與實踐邏輯構成了完善黨的領導制度體系的關鍵環(huán)節(jié),歷史、理論、制度、實踐共同構成了堅持和完善黨的領導制度體系建設的邏輯體系。