王利蘋

（慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300）

訴訟和調(diào)解是解決人民群眾各項矛盾的主要路徑，在當(dāng)前訴訟一元化思想的影響下，各調(diào)解形式存在組織不健全、程序不完善、人員不專業(yè)等問題，使得群眾解決矛盾的方法多以訴訟為主，但司法資源畢竟有限，訴訟解決矛盾的效果也不盡完美，這就有必要把各種調(diào)解形式整合起來，同訴訟制度一起構(gòu)成中國特色的多元化糾紛化解機(jī)制。多元化糾紛化解機(jī)制是指在一個社會中結(jié)合訴訟和非訟（比如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁）的糾紛解決方式，各自發(fā)揮特定的功能和特點，形成一個完整的、多樣化的能滿足各種主體化解各種矛盾需求的系統(tǒng)。它是完善社會治理體系的必然選擇，也是促進(jìn)國家持續(xù)和諧發(fā)展的必要路徑之一。

自2014 年黨的十八屆四中全會將多元化糾紛化解機(jī)制納入改革戰(zhàn)略后，該機(jī)制不斷被強調(diào)。2019年7月20日召開的全國法院貫徹落實政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會精神專題會議上，最高人民法院再次強調(diào)，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制和現(xiàn)代化訴訟服務(wù)體系建立是當(dāng)年人民法院司法體制改革的重中之重。2020年3月30日，習(xí)近平總書記在浙江調(diào)研時前往安吉社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心，了解基層矛盾糾紛調(diào)解工作情況，又一次傳遞了國家對以調(diào)解為代表的多元化糾紛化解機(jī)制重視的信息。

一、多元化糾紛化解機(jī)制的理念解讀

（一）倡導(dǎo)矛盾化解從一元到多元轉(zhuǎn)變

多元化糾紛解決機(jī)制最早開始于20 世紀(jì)70 年代的美國，是指從訴訟一元化到訴訟與非訟調(diào)解并存的多元化的轉(zhuǎn)變。該機(jī)制將調(diào)解、仲裁、訴訟都納入其中，用以替代訴訟為主的糾紛化解機(jī)制，所以該機(jī)制又叫作替代性糾紛解決法（簡稱ADR）。美國還于1998年制定了《聯(lián)邦替代性糾紛解決法》，鼓勵聯(lián)邦地區(qū)法院推行ADR方式解決糾紛［1］，后該機(jī)制在西方國家比較盛行。我國在新中國成立后，法律體系不斷完善，在國家“知法、懂法、學(xué)法、用法”的法治氛圍下，公民學(xué)會用法律武器保護(hù)自身權(quán)利，并以訴訟為解決矛盾的主要方式，有學(xué)者甚至宣稱中國已進(jìn)入“訴訟社會”［2］，調(diào)解形式雖也存在，但較少運用。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種主體涌進(jìn)社會，矛盾種類日益繁多，有限的訴訟資源難以滿足不斷攀升的訴訟數(shù)量，而且訴訟判決的強制性反而產(chǎn)生了非輸即贏的兩極化后果，不利于社會矛盾的大事化小、小事化了的需求。再者，一個完整的、可持續(xù)性的法治體系不能依靠單一的訴訟方式來維持，必須有多元化矛盾解決方式的介入，所以當(dāng)下需要扭轉(zhuǎn)矛盾化解方式的思路，選擇更靈活、更適合自身的方式解決矛盾。

（二）強調(diào)訟與非訟并重共促社會治理現(xiàn)代化

多元化糾紛化解機(jī)制將多種矛盾化解形式納入其中，用以解決深淺不一、形式多樣的矛盾，對矛盾的化解更具有針對性，更符合處理矛盾追求的效果，體現(xiàn)了社會治理體系和社會治理能力的先進(jìn)性，這與當(dāng)前國家提倡的社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化不謀而合。但多元化糾紛化解機(jī)制并不會以非訟調(diào)解代替訴訟，在二者間一分高下，該制度強調(diào)的是訟與非訟的化解矛盾方式并重，兩者無輕重之分，只有功能區(qū)分。該機(jī)制的建立更倡導(dǎo)訟與非訟各自發(fā)揮所長，揚長避短地解決各種社會矛盾。訟更側(cè)重的是不可調(diào)和的、無法尋求其他救濟(jì)路徑的矛盾解決，非訟則倡導(dǎo)通過民間調(diào)解、社會調(diào)解等靈活多樣、特色鮮明的調(diào)解方式來解決不同主體之間的一般矛盾，有利于將矛盾“大事化小、小事化了”，有利于社會關(guān)系的良好修復(fù)，更符合當(dāng)前建設(shè)和諧社會、文明社會的社會治理需求。多元化糾紛化解機(jī)制的提出就是將法律判決強制性與各種形式的調(diào)解的柔性予以結(jié)合，形成一個有機(jī)配合的體系，這也是國家治理現(xiàn)代化和管理現(xiàn)代化的題中之義。

（三）順應(yīng)中國特色社會主義法治體系的需要

從傳統(tǒng)社會國家對糾紛解決的策略看，其表現(xiàn)為“無訟是求，教化為先；抓大放小，重刑輕民”的無訟思想［3］，人們更傾向于相信鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族規(guī)定或者有威望的人的介入來解決矛盾。所以調(diào)解的形式在我國一直存在，而且有較深的群眾基礎(chǔ)，只是隨著法治思想的不斷增強，調(diào)解形式變得弱化，人們更相信判決是解決矛盾的唯一權(quán)威方式，而調(diào)解組織因不受重視而處于矛盾化解的邊緣化狀態(tài)，使得調(diào)解的組織結(jié)構(gòu)、運行程序、人員構(gòu)成上都不完善和成熟，更加劇了這一狀況。但中國注重鄉(xiāng)土人情的社會本質(zhì)沒有變，多元化的糾紛化解機(jī)制更符合人們和平、省事、省時、省力的化解矛盾的需求，只是礙于組織不成熟、體系不健全，難以將調(diào)解方式的功能激發(fā)出來。可以說，吸收中國古代的無訟理念及實踐的有益經(jīng)驗，將無訟社會與訴訟社會二者辯證地建構(gòu)為一種多元化理念才是合理和高效的［4］。多元化糾紛化解機(jī)制與此思想契合，更符合人民傳統(tǒng)矛盾解決方式，更能接地氣地解決矛盾，而且從心里消除矛盾，幫助破損的社會關(guān)系得到修復(fù)，使我國法治體系更具有中國特色。

二、多元化糾紛化解機(jī)制構(gòu)建中的檢察缺口

當(dāng)前法院在多元化糾紛化解機(jī)制構(gòu)建、運行中扮演著重要角色，檢察機(jī)關(guān)則鮮有提及。但檢察機(jī)關(guān)是訴訟發(fā)起、進(jìn)行的關(guān)鍵角色，是訴訟的監(jiān)督者，也是非訟糾紛化解機(jī)制的重要參與者，其既可以在訟的功能上發(fā)揮自身特長促進(jìn)訴訟減少、緩解法院壓力，又可以在多元化糾紛化解中扮演參與者角色，助推非訟糾紛化解機(jī)制進(jìn)一步完善。所以，當(dāng)前多元化糾紛化解機(jī)制的發(fā)展需要檢察職能的主動發(fā)揮和檢察機(jī)關(guān)的大力支持，但檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)職能仍需拓展。

（一）訟的功能發(fā)揮方面存在短板

檢察機(jī)關(guān)在訴訟中有效化解當(dāng)事雙方矛盾，增強案件處理效果，促進(jìn)被破壞的社會關(guān)系修復(fù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，這也與當(dāng)下提倡的訴源治理的需求相一致，但當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在這方面存在以下不足：

1.辦案理念仍需轉(zhuǎn)化

隨著訴源治理制度的推廣，檢察人員的辦案理念有所轉(zhuǎn)化，積極克服畏難情緒，依法嚴(yán)格辦案，注重調(diào)解結(jié)果對案件的影響，積極適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度。但辦案理念有兩方面仍需要提升，一是認(rèn)罪認(rèn)罰的主動說理上，雖然經(jīng)過培訓(xùn)和思想加強，辦案人員能主動適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度且適用率有極大提高，但在為犯罪嫌疑人說理上存在放任思想、未能耐心勸解嫌疑人適用認(rèn)罪認(rèn)罰，導(dǎo)致嫌疑人不愿意認(rèn)罪認(rèn)罰，或適用過后容易反悔產(chǎn)生不必要的抗訴。二是主動發(fā)起檢調(diào)、訪調(diào)的動力不足。當(dāng)前訴源治理理念尚未完全確立，檢調(diào)、訪調(diào)理念不成熟，再加上檢調(diào)體系不健全，檢察人員精力仍主要集中在辦案之中，主動發(fā)起或參與案件調(diào)解的動力不足。

2.辦案效果不接地氣

檢察機(jī)關(guān)辦案帶有司法強制性，涉及較多的法律運用，而法律固有的強制性容易將問題的解決一刀切，再加上辦案人員長年累月地辦案，已將辦案視作任務(wù)而非一個個矛盾的妥善化解，這也導(dǎo)致了辦案結(jié)果略有僵硬，未充分考慮當(dāng)事雙方矛盾的特殊性，導(dǎo)致案結(jié)事未了，當(dāng)事雙方矛盾并未完全化解甚至仍然對立的情況。

3.供給側(cè)改革有不足

以司法責(zé)任制和以審判為中心的訴訟改革如火如荼，但與檢察有關(guān)的側(cè)面改革未能全程跟上。以不起訴、不批捕環(huán)節(jié)為例，認(rèn)罪認(rèn)罰制度的推行不僅在于督促嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，更在于通過嫌疑人真心地認(rèn)罪認(rèn)罰使矛盾得到緩和，但因缺少調(diào)解前置程序及相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致不捕和不訴的質(zhì)量未得到提高，與改革前無差別。再一個是缺乏矛盾紓解機(jī)制。以信訪為例，在接待來訪中辦案人員還是把信訪當(dāng)成案子辦，能立案的交給業(yè)務(wù)部門，不能立案的則勸返信訪人員，沒有給他們提供問題解決的路徑，矛盾最終仍難以化解。

（二）對非訟的輔助功能有待補強

1.對完善非訟運作支持不足

當(dāng)前非訟機(jī)制存在調(diào)解隨意性大、程序不規(guī)范、人員不穩(wěn)定、調(diào)節(jié)水平參差不齊等問題。檢察機(jī)關(guān)作為多元化糾紛化解機(jī)制的參與者，應(yīng)充分發(fā)揮其體系完善、法律資源充足的優(yōu)勢，加強與非訟調(diào)解機(jī)制的交流與合作，為非訟調(diào)解機(jī)制的程序完善、人員整合、法律培訓(xùn)提供合理建議、法律支持及人力援助。但當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)參與多元化矛盾化解機(jī)制的重點仍在自身建設(shè)上，未能轉(zhuǎn)移到“大調(diào)解格局”的建設(shè)上，較難談及主動幫助、完善非訟調(diào)解機(jī)制的運作機(jī)制。

2.與非訟調(diào)解銜接不足

當(dāng)前訴訟制度和非訟調(diào)解都在盡力完善，不斷促進(jìn)訴源治理和矛盾的化解，但存在各自發(fā)展的勢頭。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解、不訴、不捕、認(rèn)罪認(rèn)罰等方面不斷出臺新機(jī)制、深化各項改革，調(diào)解組織也在擴(kuò)大自身影響力、完善組織形式、完善處理效果等方面不斷進(jìn)化。但雙方各自為政，沒有把訴訟與非訟銜接起來，缺少訴訟向非訟、非訟向訴訟的引流機(jī)制，也沒有在各自工作中把對方的優(yōu)點引入進(jìn)來共同發(fā)展。比如，檢察機(jī)關(guān)訴前調(diào)解還僅限于督促當(dāng)事雙方自行調(diào)解，沒有將檢察環(huán)節(jié)的調(diào)解與行政調(diào)解、民間調(diào)解或者人民調(diào)解等形式關(guān)聯(lián)起來。

3.對非訟調(diào)解的宣傳有待加強

我國已有多種形式的調(diào)解，比如民間調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、行業(yè)調(diào)解等，但除了民間調(diào)解外，人民群眾對其他非訟調(diào)解形式及功能仍了解不足，缺乏獲知非訟調(diào)解形式的途徑，自然也不會將非訟調(diào)解作為矛盾化解的路徑。這說明社會和政府機(jī)關(guān)對非訟調(diào)解形式的宣傳工作不足，檢察機(jī)關(guān)也在其內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)在工作中接觸的人員較多、范圍較廣，有將非訟調(diào)解廣而告之的條件，其作為多元化糾紛化解機(jī)制建設(shè)中的重要角色，承擔(dān)著真正化解人民內(nèi)部矛盾，共同建成大調(diào)解格局的檢察職能，故有必要參與到非訟調(diào)解形式的宣傳中，實現(xiàn)群眾除了訴訟之外矛盾化解有路可走的法治效果。

三、檢察機(jī)關(guān)在多元化糾紛化解機(jī)制中的職能定位

（一）深化訴訟程序的主導(dǎo)者地位

1.轉(zhuǎn)變司法理念，推進(jìn)改革實質(zhì)化

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著批捕、起訴、接訪等重要司法職責(zé)，是解決社會矛盾的重要主體，其在訴訟程序的發(fā)起、推進(jìn)中扮演著主要角色。在新時代司法理念下，辦案人員應(yīng)注重辦案效果，轉(zhuǎn)變先入為主的入罪觀念，理性判斷被告人的社會危害性、刑事違法性和應(yīng)受處罰性。當(dāng)前推進(jìn)的訴源治理機(jī)制，就要求檢察機(jī)關(guān)既嚴(yán)厲打擊各類犯罪，通過法律震懾力減少犯罪、促進(jìn)社會和諧，又要求司法人員辦案做到合情合理合法，不該捕的一律不捕，不該訴的一律捕訴，既嚴(yán)格適用法律又使不該受到法律懲處的回歸社會，修復(fù)社會關(guān)系；繼續(xù)深入推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰制度，把認(rèn)罪認(rèn)罰作為犯罪分子認(rèn)罪伏法、認(rèn)真改造的重要環(huán)節(jié)，促使其安心改造，減少思想波動引起的不必要上訴。

2.靈活適用法律，體現(xiàn)法律柔情

檢察機(jī)關(guān)不僅是司法者，更應(yīng)把自身定位為矛盾終結(jié)者，做到真正的案結(jié)事了。辦案人員在適用法律中，不能一刀切地按照法律條文予以解決，應(yīng)更多地結(jié)合社會時局、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、當(dāng)事人的心理訴求等矛盾的特殊性來解決問題，盡量在辦案中化解案發(fā)雙方的矛盾。最終，通過法律條文和情理因素的綜合適用，使該懲罰的懲罰，能調(diào)解的調(diào)解，不該懲罰的助其回歸社會，使雙方矛盾化解，破損的社會關(guān)系得以修復(fù)，充分體現(xiàn)法律的靈活性和柔情。

3.加強檢察供給側(cè)改革，提供更多檢察產(chǎn)品

除了打擊犯罪，堅定推進(jìn)訴訟制度改革措施外，檢察機(jī)關(guān)還可主動推進(jìn)檢察供給側(cè)改革，提供更多適合社會、適應(yīng)司法形勢的檢察產(chǎn)品，以改善矛盾化解方式、提高矛盾化解能力。比如建立訴前調(diào)解機(jī)制，以交通肇事、故意傷害以及關(guān)系鄰里、親屬的案件為例，通過前置調(diào)解的形式幫助雙方既解決案件中的損失，又使雙方的矛盾得到化解，能夠真正做到案結(jié)事了；也可以將社會調(diào)解志愿者納入檢察調(diào)解中，吸收民間調(diào)解的長處，提高檢察機(jī)關(guān)矛盾化解能力。

（二）做好非訟機(jī)制的參與者角色

多元化糾紛化解機(jī)制并非只強調(diào)非訟矛盾化解機(jī)制的發(fā)展，而是倡導(dǎo)形成訴訟和非訟相互配合、相得益彰地共同提高社會管理水平的良好法治環(huán)境，因此也需要非訟方式的發(fā)展和完善。作為法律資源充足且體系成熟的檢察機(jī)關(guān)，有能力、有實力介入非訟矛盾化解機(jī)制的建設(shè)中。檢察機(jī)關(guān)介入的路徑主要包括：

1.加強對非訟調(diào)解機(jī)制的支持

檢察機(jī)關(guān)的運行程序、人員構(gòu)成、功能配備方面成熟且有保障，而這正是非訟機(jī)制的短板，對此可加強檢察機(jī)關(guān)對非訟調(diào)解機(jī)制的指導(dǎo)、合作，幫助非訟組織在人員組成、程序運行、職能配備上更加完善，增進(jìn)非訟調(diào)解的正式性；組織司法人員參與到非訟調(diào)解工作的開展中，為非訟調(diào)解工作融入更多的法治色彩，為提高調(diào)解的法律效果奠定基礎(chǔ)；檢察機(jī)關(guān)也可從非訟調(diào)解組織的調(diào)解方式、調(diào)解經(jīng)驗中學(xué)習(xí)汲取對司法訴訟和司法調(diào)解有益的成果，促使檢察工作更溫情、更接地氣。

2.加強與非訟調(diào)解機(jī)制的銜接

矛盾糾紛化解關(guān)鍵在基層部門，尤其是社區(qū)、村委會和基層政府，檢察機(jī)關(guān)雖然有檢調(diào)、訪調(diào)職能，也能為化解矛盾提供法律支持，但目前未打通與其他部門（行政、民間組織等）聯(lián)合的有效路徑，所以有必要建立訴調(diào)對接機(jī)制和聯(lián)合機(jī)制。例如，在將調(diào)解作為某類案件前置程序的同時，精準(zhǔn)對接人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解等糾紛化解力量，幫助當(dāng)事人精準(zhǔn)選擇合適的調(diào)解方式；還可對一些跨專業(yè)、跨區(qū)域或比較復(fù)雜的矛盾進(jìn)行聯(lián)合共同調(diào)解。

3.幫助非訟調(diào)解機(jī)制擴(kuò)大影響力

非訟調(diào)解機(jī)制與訴訟機(jī)制息息相關(guān)，二者目標(biāo)都是促進(jìn)矛盾化解、社會和諧。針對人民群眾對非訟調(diào)解形式不了解的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)有必要在辦案中、監(jiān)督中、法治宣傳中向社會公眾傳播非訟的矛盾化解途徑，擴(kuò)大非訟矛盾化解機(jī)制社會影響力，以給人民群眾提供更多的矛盾化解產(chǎn)品，幫助人民群眾作出更合理的選擇。

（三）共同促進(jìn)多元化糾紛化解機(jī)制完善

一個良性的糾紛化解體系應(yīng)當(dāng)是民間組織、社會團(tuán)體等私力化解機(jī)制與人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、訴訟等公力糾紛化解機(jī)制相互銜接的協(xié)調(diào)體系［5］。訴訟機(jī)制與非訟機(jī)制共同發(fā)展、相互配合，是成熟的法治體系和社會發(fā)展現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。檢察機(jī)關(guān)是糾紛化解機(jī)制的重要參與者，其既是該機(jī)制中的獨立存在者，又是法院訴訟及其他非訟調(diào)解組織完成矛盾化解的重要參與者。當(dāng)前二者在促進(jìn)矛盾化解、訴訟量的減少方面都不可或缺，都有各自獨立的職能，但又存在著調(diào)解程序不健全、調(diào)解體系不完善的問題，非訟調(diào)解機(jī)構(gòu)既需要向檢察機(jī)關(guān)尋求法律支持，反過來在調(diào)解方式和調(diào)解效果上又要給檢察機(jī)關(guān)以指導(dǎo)，所以完善的多元化糾紛化解機(jī)制需要訴訟機(jī)關(guān)和非訟組織的共同努力、共同進(jìn)步，才能形成一個功能完善、有機(jī)運行的多元化糾紛化解機(jī)制，共同促進(jìn)社會的和諧和進(jìn)步。

結(jié)語

多元化糾紛化解機(jī)制是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，對于完善社會治安防控體系、完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制舉足輕重，也是應(yīng)對社會主體復(fù)雜化、矛盾多層次化、環(huán)境多變性的必要力量，所以構(gòu)建完善的多元化糾紛化解機(jī)制不僅涉及檢察、法院等司法機(jī)關(guān)及各種形式的非訟調(diào)解組織，還與政府管理、文明鄉(xiāng)村建設(shè)等息息相關(guān)，需要其他社會機(jī)制的積極配合，只有在全社會的共同努力下才能建成成熟完善的多元化糾紛化解機(jī)制，進(jìn)而發(fā)揮其應(yīng)有效能。