張 明

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120）

一、問題的提出

從歷史的觀點(diǎn)看，每一種行政主體概念“作為理論抽象方法研究利益權(quán)衡、法律原則、規(guī)則和典型問題的解決辦法，其抽象概括必須切合國家（公共行政）的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)”［1］。當(dāng)抽象概括的行政主體概念與所依附的公共行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)脫節(jié)時(shí)，行政主體概念規(guī)范認(rèn)識危機(jī)就發(fā)生了。中國語境下行政主體的實(shí)質(zhì)性界定，一般包含組織、職權(quán)、名義、責(zé)任等四個(gè)要素內(nèi)容，即行政主體必須是享有國家行政權(quán)力，能以自己名義實(shí)施行政活動(dòng)并獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的組織［2］，其涵攝范圍被預(yù)設(shè)在國家行政組織法意義上的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織等傳統(tǒng)的公共行政范圍內(nèi)。但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)和全球化浪潮推動(dòng)下，原來那種政治領(lǐng)域壟斷一切的“單級結(jié)構(gòu)”向政府、市場、社會三個(gè)領(lǐng)域分享權(quán)力的“多級結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變［3］，公共行政行動(dòng)者組織形式從“行政機(jī)關(guān)+法律、法規(guī)授權(quán)組織”到“行政機(jī)關(guān)+法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織”乃至形態(tài)多樣的公私合作組織轉(zhuǎn)變，行政主體概念遭遇到內(nèi)涵與外延的雙重不確定性、難以有效回應(yīng)公共行政改革等［4］130-131規(guī)范認(rèn)識危機(jī)。伴隨著證券監(jiān)管、公立高校、村民自治組織、行業(yè)組織、消費(fèi)者協(xié)會等多個(gè)準(zhǔn)政府組織的行政主體地位等［5］新論題的不斷確立，學(xué)界先后提出了“引入西方行政主體論”“擴(kuò)大內(nèi)涵外延論”“漸進(jìn)方式重構(gòu)論”等重構(gòu)方案［4］134。但總體看，這些學(xué)術(shù)研究往往以西方的行政主體理論為參照，通過法規(guī)范比較方法反思行政主體“是什么”，并沒有對中國語境下行政主體概念規(guī)范認(rèn)識危機(jī)進(jìn)行“為什么”的法理剖析［6］45。特別是在2018年修憲與中國新憲法秩序推動(dòng)形成的黨政融合、黨政一體新政改革背景下［7］，如何反思和重構(gòu)中國語境下行政主體概念規(guī)范認(rèn)識，成為行政法學(xué)界無法回避的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。本文分析了行政主體概念規(guī)范認(rèn)識危機(jī)產(chǎn)生的法之通理，揭示了一些反思或批判行政主體概念所忽略的法之殊理，探討提出了行政主體概念的本土化重構(gòu)框架。

二、中國語境下行政主體概念規(guī)范認(rèn)識危機(jī)產(chǎn)生的法之通理

行政主體概念認(rèn)識產(chǎn)生危機(jī)的中西語境共通法之理有四個(gè)方面：

（一）混淆了行政主體概念的功能（Funktion）與功效（Leistung）差異

依盧曼的功能理論，所謂的功效（Leistung）是指法律系統(tǒng)能夠帶來的某些效用或好處，雖然法律系統(tǒng)能夠帶來此類效果或好處，但同時(shí)存在著許多類似的功效等同項(xiàng)，因此是可替代的；功能（Funktion）則與社會功能子系統(tǒng)的特性本質(zhì)相關(guān)，是唯一的，不可替換的［8］。在行政主體概念與公共行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)之間的交互構(gòu)造中，若所要處理的問題是一個(gè)全社會功能系統(tǒng)分出的話，那么唯有采納單一功能的做法，才會帶來明確的結(jié)果；每一種采取多數(shù)功能的做法，都會導(dǎo)致那種不完整的交疊所引發(fā)的諸多問題，以及法律界線劃定上的不明確［9］。混淆行政主體概念的功能與功效，就會誤將行政主體概念的“功效”期望失落歸諸為“功能”失效。目前學(xué)界比較公認(rèn)的關(guān)于行政主體概念對行政法學(xué)研究及司法實(shí)務(wù)的學(xué)術(shù)整合、現(xiàn)實(shí)描述、司法指導(dǎo)的“功能”理解［10］，實(shí)質(zhì)上是行政主體概念的“功效”，并不是唯一的、不可替換的行政主體概念的“功能”。

事實(shí)上，行政主體概念作為一種反公共行政事實(shí)的建構(gòu)，其“功能”在于明確接受行政法調(diào)整和約束的公共行政行動(dòng)者，從而穩(wěn)定公共行政行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的法治規(guī)范性預(yù)期。如果“行政主體”概念一味遷就公共行政現(xiàn)實(shí)律動(dòng)而使自己成為一個(gè)放棄行政法學(xué)規(guī)范立場的過時(shí)概念，例如有學(xué)者就提出構(gòu)建“公共任務(wù)承擔(dān)體”“公務(wù)承擔(dān)體”或“行政任務(wù)承擔(dān)體”這一概念來替換“行政主體”概念［11］，那么，公共行政在邁向公私合作的過程中，由于公私合作內(nèi)涵的開放性和形式的多樣性，就會產(chǎn)生不再適用法律保留、程序正當(dāng)、參與透明等公法原則的民主赤字、公法逃遁、公益旁落風(fēng)險(xiǎn)［12］964，而一旦“行政主體”概念變得難以預(yù)期，必然加劇公私合作行政的多面混合法律關(guān)系與角色重合的公法困境［12］963，使經(jīng)由行政主體概念的“合法／非法”二值代碼形式表現(xiàn)出來的行政法治規(guī)范性預(yù)期喪失法治國家原理和憲法法律原則、推行有效的實(shí)在法拘束的穩(wěn)定性。

（二）模糊了行政主體概念封閉與開放的內(nèi)在結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性

傳統(tǒng)行政法教義學(xué)研究“沉溺在以政府和行政權(quán)為中心的領(lǐng)域，對社會公共行政及其活動(dòng)、救濟(jì)，以及多樣化地完成公共行政任務(wù)的方式、手段只是附帶性地關(guān)注”［13］，除了對已成規(guī)范性的“行政主體”概念之狹隘與封閉進(jìn)行批評外，他們中的多數(shù)無法就不斷涌現(xiàn)的國家、社會、市場共治行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)提供更進(jìn)一步的“法律主體性（Rechtssubjektivit）”①這里所謂的法律主體性，是指一自然人或組織體至少得作為一項(xiàng)法規(guī)之歸屬主體之資格，也稱為歸屬主體性，無須為法律技術(shù)上終局之歸屬，對為他人而實(shí)施權(quán)利或義務(wù)之主體，所為之過渡性質(zhì)之歸屬，亦屬之。參見陳敏《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2013年版，第242頁。的法治規(guī)范性預(yù)期內(nèi)容。但依盧曼的學(xué)說，我們不將封閉性理解成開放性的對立面，而是理解成開放性的條件［14］。已成規(guī)范性認(rèn)識的“行政主體”概念內(nèi)在結(jié)構(gòu)是：既通過符碼化（Codierung）把那些能使公共行政行動(dòng)者組織形式獲得“行政主體／非行政主體”系統(tǒng)編碼的特定值條件固定下來，在行政法世界中保持“行政主體”概念相對于公共行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)獨(dú)立性和規(guī)范運(yùn)行的封閉性，又通過法治國家原理對不斷演化的公共行政行動(dòng)者組織形式進(jìn)行“法律主體性”之行政法規(guī)范整理，對不斷演化的公共行政行動(dòng)者保持“法律主體性”之開放條件，以有效互動(dòng)回應(yīng)行政主體概念所依附的公共行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)變化。

在盧曼的理論架構(gòu)中，系統(tǒng)的符碼化（Codierung）負(fù)責(zé)子系統(tǒng)運(yùn)作上的封閉；而綱要化（Programmierung）則負(fù)責(zé)對外在意義開放［15］88。行政主體概念運(yùn)用“行政主體／非行政主體”二元符碼判斷一個(gè)公共行政行動(dòng)者組織形式是否為行政主體的過程，就是以“綱要”（programming）為基本形式的外部認(rèn)知開放過程。所謂綱要，是系統(tǒng)運(yùn)作在選擇時(shí)的既予條件，這些條件決定了事物的正確性［15］89。一方面，綱要對作為“行政主體”的公共行政行動(dòng)者的某些特殊要求（如組織、名義、職權(quán)、責(zé)任等要素）實(shí)現(xiàn)了“行政主體／非行政主體”二元符碼的具體化；另一方面，綱要又通過“如果……那么”形式，篩選作為行政主體概念“系統(tǒng)”素材的公共行政行動(dòng)者組織形式之“環(huán)境”信息，使之進(jìn)入行政主體概念的自創(chuàng)生系統(tǒng)，在憲法法律規(guī)定、議事規(guī)則、契約等范圍內(nèi)依法治國家原理對“行政主體／非行政主體”的概念涵攝范圍進(jìn)行適度調(diào)整而不破壞其二元符碼所構(gòu)建的統(tǒng)一性。這樣，行政主體概念在對公共行政現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)演化之干擾作出有效回應(yīng)的同時(shí)，還能繼續(xù)保持行政法世界內(nèi)的規(guī)范運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)行政主體概念之學(xué)術(shù)整合、現(xiàn)實(shí)描述、司法指導(dǎo)等恒定運(yùn)作性的“功效”。

（三）割裂了行政主體概念所承載的工具理性與價(jià)值理性之辯證關(guān)系

傳統(tǒng)行政法教義學(xué)研究往往將行政主體概念所承載的工具理性與價(jià)值理性理解為非此即彼的對立關(guān)系，要么用工具理性排斥行政主體概念結(jié)構(gòu)的開放性，要么用價(jià)值理性否定行政主體概念結(jié)構(gòu)的封閉性。實(shí)際上，抽象概括的行政主體概念既是運(yùn)用工具理性摧毀權(quán)大于法、權(quán)在法上等反理性或非理性的人治合法性，對公共行政行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的“法律主體性”規(guī)范性預(yù)期進(jìn)行歸類整理、理性劃分和標(biāo)準(zhǔn)概括的法治行政類型化結(jié)果，也是運(yùn)用價(jià)值理性彰顯“人”的生活意義內(nèi)在法則，確定依憲行政“法律主體性”的行政法表達(dá)。具體地說，行政主體概念所承載的工具理性，服從的是形式邏輯上的因果律、排中律，具體表現(xiàn)為建構(gòu)符合行政法學(xué)體系化與法教義化的邏輯一致的抽象規(guī)則規(guī)范認(rèn)識，其實(shí)質(zhì)是一種系統(tǒng)化了的、目的合乎理性創(chuàng)設(shè)出來的穩(wěn)固的“法律主體性”或歸屬主體性的形式準(zhǔn)則，或曰公共行政所由出的形式法治的“法律主體性”或歸屬主體性的形式合理的法治規(guī)范性預(yù)期。行政主體概念所承載的價(jià)值理性，服從的則是人的尊嚴(yán)不受侵犯、社會公平正義等“人”的生活意義內(nèi)在法則之規(guī)律，其表層結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為用法治之韁繩控制“政府”行政權(quán)、防止“政府”行政權(quán)異化，從而將法治國家的行政活動(dòng)置于依憲行政的實(shí)在法規(guī)制體系之下；其深層結(jié)構(gòu)則是以“國家尊重和保障人權(quán)”、一切權(quán)力屬于人民的主權(quán)在民原理為基準(zhǔn)，規(guī)范建構(gòu)和約束公共行政所由出的“法律主體性”或歸屬主體以防范一切人權(quán)之?dāng)常瑢?shí)現(xiàn)康德所說的人是主體、人是目的之價(jià)值期望。

（四）忽略了行政主體概念構(gòu)造上民法技術(shù)方法遷入的整全影響

基于行政法學(xué)科專業(yè)化考量，我們在強(qiáng)調(diào)行政法學(xué)科獨(dú)特“個(gè)性”研究的同時(shí)，往往對行政法學(xué)科與民法等相鄰學(xué)科之間在法原理、法技術(shù)方面的有機(jī)聯(lián)系關(guān)注不足。實(shí)際上，行政法繼受了許多民法上之概念，其原因之一是行政法法典化起步較晚，在欠缺規(guī)定情形下，惟有類推適用素有規(guī)范保存庫之稱的“民法”法典［16］98。從法德日等大陸法系行政法發(fā)展史來看，“行政主體”概念是行政法直接借鑒運(yùn)用法人學(xué)說、民事主體理論等民法技術(shù)工具進(jìn)行類比構(gòu)造的產(chǎn)物。行政法上權(quán)利能力概念，當(dāng)然源自民法，民法上有權(quán)利能力，行政法自亦具備；行政法上行為能力，也可稱之為法律上的承受能力，與權(quán)利能力一樣皆來自民法之概念［16］98，99。

中國的行政主體概念實(shí)質(zhì)是民法上的法人概念在公法上的翻版，只是用行政權(quán)力替代了權(quán)利能力的內(nèi)涵，與民法上的機(jī)關(guān)法人無二致，仿佛是對機(jī)關(guān)法人的平行移動(dòng)與翻版，只不過在將民法上的法人制度遷入公法過程中，將“機(jī)關(guān)人格肯定說”偷偷改換為“機(jī)關(guān)主體肯定說”［17］110，115。由于我們傳統(tǒng)上對行政主體權(quán)利能力的闡釋都以行政權(quán)為核心，以授權(quán)有據(jù)、能夠獨(dú)立行使為標(biāo)準(zhǔn)，將行政主體范圍限縮在國家行政組織范圍內(nèi)，進(jìn)而在理論上對區(qū)分法人或民事主體的獨(dú)立責(zé)任與法人或民事主體設(shè)立者、法人或民事主體成員的責(zé)任等基本原理作片面理解，行政實(shí)踐上又游離出民事主體、法人學(xué)說的基本原理而直接將行政主體與行政訴訟主體劃等號，行政主體概念構(gòu)造上存在對法人學(xué)說、民事主體理論等遷入行政法的摹寫、模仿不徹底的法技術(shù)缺陷［17］110，116，118。 這種法技術(shù)缺陷導(dǎo)致行政主體概念規(guī)范認(rèn)識既無法對公共治理的公法現(xiàn)象作出合理的行政法解釋，也無法對國家行政膨脹化、社會化和公私合作行政中的公法調(diào)整作出貫通程序法、實(shí)體法和救濟(jì)法的周全的行政法評價(jià)。

三、中國語境下行政主體概念規(guī)范認(rèn)識危機(jī)產(chǎn)生的法之殊理

行政法學(xué)界20多年來反思或批判重構(gòu)的學(xué)術(shù)研究，大都“隱藏著一種‘西方中心論’潛意識，表現(xiàn)為奉德法的行政主體理論為金科玉律，凡是不符合其標(biāo)準(zhǔn)者，皆不能稱之為行政主體”［6］42，忽略了中國與法德日等西方行政主體概念之間的規(guī)范認(rèn)識悖論。

（一）中西方行政主體概念功效上“分”與“合”的價(jià)值期待悖論

中國語境下行政主體概念隱含的創(chuàng)設(shè)前提是業(yè)已形成的中央與地方高度一體化的、上下左右貫通且單軌運(yùn)行的公共行政體制，其客觀上的價(jià)值期待在于解構(gòu)支撐傳統(tǒng)社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政企、政事、政群、政經(jīng)、政社不分的主體一元化社會結(jié)構(gòu)，克服泛政治化的行政吸納一切的全能國家之缺陷，推動(dòng)培育有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府、市場、社會多元共治的主體分化與社會結(jié)構(gòu)。而法德日等大陸法系的行政主體概念功效則在于以法律統(tǒng)一之手段來統(tǒng)合各自國家統(tǒng)一歷史進(jìn)程中形成的中央與地方分治、聯(lián)邦與州分權(quán)等憲法事實(shí)，并嚴(yán)格限制國家權(quán)力之行使并保障個(gè)人自由等基本權(quán)力，克服“冀望建立內(nèi)能統(tǒng)一、外能獨(dú)立之國家權(quán)力”的國家萬能之思想缺陷［18］，促進(jìn)形成和鞏固民族國家的完整性和同一性，其隱含的建構(gòu)基礎(chǔ)是中央與地方、聯(lián)邦與州等相對獨(dú)立或分立的、雙軌運(yùn)行的公共行政體制。正如學(xué)者所言，我們的“不變”（或持續(xù)）狀態(tài)正是另一些國家行政“變遷”后的結(jié)果狀態(tài)［19］或一直欲求而未完全達(dá)致的公共行政狀態(tài)。

（二）中西方行政主體概念建構(gòu)原點(diǎn)上國家機(jī)關(guān)與國家的獨(dú)立公法地位選擇悖論

行政主體概念之建構(gòu)原點(diǎn)是選擇“國家的獨(dú)立公法地位”還是“國家機(jī)關(guān)的獨(dú)立公法地位”，從純粹的法技術(shù)上講，本無優(yōu)劣之分，但在政治決斷的價(jià)值理性指引下，基于行政法學(xué)體系構(gòu)建的理論設(shè)計(jì)就會產(chǎn)生悖論式選擇。這往往被行政法學(xué)界在反思或批判重構(gòu)行政主體概念規(guī)范認(rèn)識過程中所忽視。依法德日等大陸法系通說，以公私法二分為前提，國家系最完整且最原始的法人概念，并且普遍都是作為當(dāng)然的公法人而存在［20］37-38。大陸法系在公法中確立國家為法人并使之作為行政主體概念的建構(gòu)原點(diǎn)，除了公法學(xué)科體系構(gòu)建的原因外，更重要的在于通過借用民法上“法人”概念之形式外殼，以中立化的國家主權(quán)化解主權(quán)在君還是在民這一矛盾，使國家成為統(tǒng)治意志即國家權(quán)力擔(dān)當(dāng)者，君主、部長和官吏因此成為“國家”這個(gè)“法人”的機(jī)構(gòu)，這意味著允許國家財(cái)產(chǎn)和君主私人財(cái)產(chǎn)明確分開，并最終創(chuàng)設(shè)一個(gè)明確的法律擔(dān)保歸結(jié)點(diǎn)［21］。其實(shí)質(zhì)是資本主義私有制經(jīng)濟(jì)社會制度和與國家拜物教相伴隨的國家本位觀，國家政權(quán)和生產(chǎn)資料所有權(quán)事實(shí)上是分離的，國家財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上限于資本主義私有制下的稅收聚合物范疇，因而國家也就只能在稅收聚合物范疇的“國家財(cái)產(chǎn)”范圍內(nèi)對個(gè)人自由負(fù)責(zé)，國家所承受的民主歸責(zé)性是有限的、不完全的。在民主法治、人權(quán)保障等法治觀念沖擊乃至廢除國家與人民之間“特別權(quán)力關(guān)系”等壓力下，即使將國家機(jī)關(guān)人格否定論視為通說的法德日等大陸法系行政法學(xué)界，也開始通過使用“部分權(quán)利能力”“內(nèi)部權(quán)利能力”等法概念技術(shù)來論證與設(shè)計(jì)國家機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域或者特定意義上的人格性，以補(bǔ)正完全否定國家機(jī)關(guān)的獨(dú)立公法地位對行政法體系構(gòu)建之不足。

與法德日大陸法系不同的是，以前蘇聯(lián)和中國法學(xué)界的主流學(xué)說——堅(jiān)持法人概念的私法性、否認(rèn)法人概念的公法意義，國家機(jī)關(guān)只在參與民事社會活動(dòng)時(shí)可稱為法人，一旦在政治國家活動(dòng)和公法領(lǐng)域中，它就不是以法人身份出現(xiàn)［20］41，進(jìn)而否定西方語境中國家承擔(dān)有限責(zé)任的獨(dú)立公法地位說——為理論設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，中國語境下行政主體概念的建構(gòu)原點(diǎn)被放在了國家機(jī)關(guān)的獨(dú)立公法地位上。這種設(shè)計(jì)選擇所依據(jù)的理論內(nèi)核是維涅吉克托夫在其權(quán)威著作《社會主義國家所有制》中提出的國家機(jī)關(guān)法人理論——國家既是政權(quán)主體，又是財(cái)產(chǎn)權(quán)主體，在堅(jiān)持財(cái)產(chǎn)國家所有基礎(chǔ)上，國家機(jī)關(guān)作為法人對國家劃撥給它的財(cái)產(chǎn)享有經(jīng)營管理權(quán)，社會主義國家是國家機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的所有者，但作為代表公民權(quán)利的應(yīng)該是國家機(jī)構(gòu)，而不是社會主義國家，在國家機(jī)構(gòu)的后面我們看到的只是國有財(cái)產(chǎn)持有者的國家本身，而沒有發(fā)現(xiàn)當(dāng)中的各個(gè)集體［20］5，6。其實(shí)質(zhì)是以公有制為主體的中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)社會制度和國家作為工具的社會本位觀，接續(xù)的是廣義的國家或政府承擔(dān)無限責(zé)任的中國歷史傳統(tǒng)［22］。

（三）中西方行政主體概念所依附的公共行政體制之黨政關(guān)系①黨政關(guān)系，這里指狹義上的黨的機(jī)構(gòu)與國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。參見金國坤《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》，2018年第5期，第4頁。悖論

中國語境下的行政主體概念所依附的公共行政體制本質(zhì)上屬于一種黨政體制。這種黨政體制萌芽于新民主主義革命時(shí)期，形成于共產(chǎn)黨的革命年代和社會主義建設(shè)時(shí)期，發(fā)展成熟于改革開放、特別是中共十八大以來中國特色社會主義新時(shí)代。中國黨政體制下的黨政關(guān)系自中華人民共和國成立以來經(jīng)歷了一個(gè)從建國初期的黨政分離嘗試，到高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的黨政不分和以黨代政，再到改革開放時(shí)期的黨政分開，進(jìn)而再到中國特色社會主義新時(shí)代的黨政分工［23］，完全不同于法德日等大陸法系資本主義國家和地區(qū)的黨政關(guān)系。法德日等西方“政黨是國家和市民社會之間的核心中介組織”［24］，其出現(xiàn)和存續(xù)基于代議民主的政治制度，目的在于以選票動(dòng)員的方式獲取政權(quán)，其權(quán)力是憲法公民權(quán)利的組織化延伸［25］，主要在政黨輪替的代議選舉而非組織領(lǐng)導(dǎo)意義上規(guī)制和引導(dǎo)公共行政，黨政關(guān)系上主要遵循政治—行政二分原則。①西方政黨通過執(zhí)政黨所控制的議會組織政府決定政府的大政方針并監(jiān)督政府實(shí)施，并不直接參與日常行政活動(dòng)。參見田廣清《西方政黨的執(zhí)政方式及黨政關(guān)系》，載《中共南京市委黨校（南京市行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2007年第3期，第67頁。中國語境下行政主體概念所依附的公共行政體制是一種黨政同構(gòu)體制——中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)國家與治理社會，通過“嵌入”“重組”國家或政府結(jié)構(gòu)，在組織上全面進(jìn)入國家與社會公共行政組織系統(tǒng)及其日常行政活動(dòng)中，并在政治上、思想上規(guī)制和引導(dǎo)公共行政，同時(shí)又依規(guī)（黨章）治黨，在政治上、思想上和組織上保持執(zhí)政黨自身的相對獨(dú)立性，通過“黨”和“政”在公共行政職能上分工、在組織載體上分開，在各個(gè)社會利益群體與國家或政府之間充當(dāng)一條穩(wěn)定的整體治理“通道”［26］。這種黨政同構(gòu)體制下的黨政關(guān)系屬于新時(shí)代全面依法治國的黨政分工關(guān)系，完全超越了西方視野下的政黨與政府組織邏輯。

四、中國語境下行政主體概念規(guī)范認(rèn)識的本土化理論重構(gòu)框架

面向新時(shí)代中國特色社會主義的黨政融合、黨政一體新政改革，重構(gòu)行政主體概念規(guī)范認(rèn)識理論框架如下：

（一）堅(jiān)持立足中國語境的研究視角，完善行政主體概念規(guī)范認(rèn)識的本土化幼芽

新時(shí)代的中國語境下，由于以國家機(jī)關(guān)的獨(dú)立公法地位作為行政主體概念建構(gòu)原點(diǎn)之所依賴的經(jīng)濟(jì)社會制度條件和理論內(nèi)核并未發(fā)生根本性變化，因而需要繼續(xù)從中國既成規(guī)范性的行政主體概念中尋得安頓“人是主體、人是目的”的行政法學(xué)智慧，沿著補(bǔ)正國家機(jī)關(guān)法人的公法人理論方向進(jìn)行本土化重構(gòu)。

（二）堅(jiān)持黨政分工原則界定行政主體資格

借鑒英國法上的“國王不能為非”之理路，在中國法上確立“相互同構(gòu)的國家、執(zhí)政黨、人民作為整體法秩序不能為非”原則，進(jìn)而在黨政分工原則下，建立健全執(zhí)政黨的具體黨組織“日常政治性決策權(quán)”之黨紀(jì)責(zé)任約束與公共行政行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)“技術(shù)行政性執(zhí)行權(quán)”之法律責(zé)任約束的有效銜接與責(zé)任轉(zhuǎn)化機(jī)制，從法律制度機(jī)制設(shè)計(jì)上破解“黨大還是法大”的荒謬。重點(diǎn)從制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐趨向上處理好基于功能大分工的內(nèi)部三權(quán)——決策、執(zhí)行、（紀(jì)檢）監(jiān)察之間的分工、協(xié)調(diào)和合作關(guān)系［27］，對黨政分工下公共行政所由出的“法律主體性”進(jìn)行法治行政邏輯判斷，避免黨政分工下“法律主體性”之法律責(zé)任的“政治逃遁”。一方面，依照中國共產(chǎn)黨“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的依規(guī)治黨價(jià)值原則和制度路徑，解決國家或社會公共行政所由出的日常政治性決策權(quán)之具體黨組織確定及其日常政治性的黨紀(jì)責(zé)任問題，以保持和強(qiáng)化執(zhí)政黨各級黨組織的政治屬性和政治功能，防止黨政不分或以黨代政；另一方面，依照“國家尊重和保障人權(quán)”“警惕一切人權(quán)之?dāng)场钡姆ㄖ涡姓r(jià)值原則和規(guī)范路徑，嚴(yán)格執(zhí)行基于黨政機(jī)構(gòu)不同尤其對于那些獨(dú)立且并列設(shè)置的、目標(biāo)清晰、權(quán)責(zé)明確的黨政機(jī)構(gòu)具體分工，解決國家或社會公共行政所由出的技術(shù)行政性執(zhí)行權(quán)之獨(dú)立對外承擔(dān)法律責(zé)任的“法律主體性”確定問題，以保證技術(shù)行政性執(zhí)行權(quán)始終符合日常政治性決策權(quán)之價(jià)值理性選擇，防止黨政分離或黨政分開。

（三）堅(jiān)持在國家、社會、市場多元共治行政結(jié)構(gòu)下重構(gòu)復(fù)合型的行政主體概念規(guī)范認(rèn)識

因應(yīng)層出不窮的“合作國家”等新型國家任務(wù)需要，以“行政任務(wù)”履行為中心，重構(gòu)同時(shí)涵攝行政組織法意義和行政作用法意義上的復(fù)合型行政主體概念之規(guī)范認(rèn)識，讓行政主體概念既保持區(qū)分和識別合作行政下“法律主體性”的規(guī)范預(yù)期穩(wěn)定，又能保持概念結(jié)構(gòu)對“合作國家”等新型行政任務(wù)的適度開放，進(jìn)而針對未定型化的公私合作等公共行政行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)構(gòu)建基于公私法二元分工調(diào)整與協(xié)作規(guī)制相銜接的“法律主體性”制度機(jī)制，有效防止公法責(zé)任的私法逃遁和私法責(zé)任的公法侵蝕。

（四）堅(jiān)持徹底類比摹寫民事主體、法人學(xué)說的民法技術(shù)方法［28］

拋棄行政組織法意義上使用“組織、職權(quán)、名義、責(zé)任”四要素說來詮釋“行政主體”的方法，揚(yáng)棄法德日等大陸法系行政主體概念中將“權(quán)利能力”“責(zé)任能力”與“行為能力”相分離的法技術(shù)——即將“權(quán)利能力”“責(zé)任能力”賦予“國家、大區(qū)、市、鎮(zhèn)”等統(tǒng)治實(shí)體而將“行為能力”賦予這些統(tǒng)治實(shí)體設(shè)置的行政組織或“機(jī)關(guān)”，轉(zhuǎn)而采用“權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力”三要素合一說來界定行政主體?；诖_立“相互同構(gòu)的國家、執(zhí)政黨、人民作為整體法秩序”的法學(xué)觀和作為行政主體概念建構(gòu)原點(diǎn)的國家機(jī)關(guān)獨(dú)立公法地位的理論設(shè)計(jì)選擇，可將行政主體定義為公共行政所由出的“法律主體性”之權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力相統(tǒng)一的產(chǎn)物?；蛘?，從認(rèn)識即發(fā)現(xiàn)和識別公益①此處作基于國家作為工具的社會本位觀的社會利益理解。參見葉必豐《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第59頁。和行動(dòng)即推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公益之目的的“功效”角度，重構(gòu)行政主體概念的規(guī)范認(rèn)識：權(quán)利能力的基礎(chǔ)是客觀化、現(xiàn)實(shí)化的公共利益，表現(xiàn)為行政職責(zé)、行政任務(wù)或行政權(quán)能的設(shè)定必須受憲法政治的控制，符合理性官僚制行政、民主行政基本要求，不得隨意設(shè)定、變更或取消；行為能力的基礎(chǔ)是基于公共意志或公共意志的授權(quán)而調(diào)整、變更部分公共利益的資格；責(zé)任能力的基礎(chǔ)是能否對符合或偏離基于公共意志或公共意志的授權(quán)而設(shè)定、調(diào)整、變更乃至消滅部分公共利益的行為承擔(dān)法律后果的資格。

結(jié) 語

正如美國法學(xué)家卡多佐所言，法律概念應(yīng)從屬于便宜性與正義，在大多數(shù)情況下，當(dāng)概念產(chǎn)生壓制或不正義的結(jié)果時(shí)，我們應(yīng)該將概念當(dāng)做需要重構(gòu)與限制的臨時(shí)性假定［29］。當(dāng)中國語境下行政主體概念的規(guī)范認(rèn)識產(chǎn)生壓制或不正義的結(jié)果時(shí)，我們就應(yīng)將中國語境下行政主體概念的規(guī)范認(rèn)識當(dāng)作需要重構(gòu)與限制的臨時(shí)性假定。新時(shí)代反思與重構(gòu)中國語境下行政主體概念的規(guī)范認(rèn)識，需要繼續(xù)立足中國語境的研究視角，在理解與詮釋中西語境下的共通法理和中國語境下的法之殊理基礎(chǔ)上，沿著補(bǔ)正國家機(jī)關(guān)法人的公法人理論方向，堅(jiān)持全面依法治國的黨政分工原則，明確中國特色公共行政所由出的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力相統(tǒng)一的“法律主體性”之行政法治規(guī)范預(yù)期，在國家、社會、市場多元共治行政結(jié)構(gòu)下重構(gòu)貫通適用行政組織法、作用法和救濟(jì)法的復(fù)合型行政主體概念規(guī)范認(rèn)識。只有這樣，才能真正兼顧“面向司法的行政法學(xué)”和“面向行政的行政法學(xué)”或“規(guī)制行政法學(xué)”的學(xué)術(shù)訴求，才能實(shí)現(xiàn)康德所說的“人是主體、人是目的”之價(jià)值期望。