■吳 婷

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230031）

宅基地“資格權(quán)”的提出是宅基地權(quán)屬改革的重要方面。當(dāng)前“三權(quán)分離”不斷深入發(fā)展，對(duì)于規(guī)范宅基地管理提供了完善的權(quán)屬體系，將深深扎根在農(nóng)村宅基地制度的深遠(yuǎn)發(fā)展歷史當(dāng)中。其既要在當(dāng)前科學(xué)完善的體制下不斷體現(xiàn)相關(guān)主體擁有的權(quán)利屬性，同時(shí)也要根據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境的變化進(jìn)行科學(xué)的改變，從而更加高效地應(yīng)對(duì)來(lái)自各個(gè)方面的挑戰(zhàn)，以此推動(dòng)宅基地使用權(quán)和其他權(quán)利的分離，發(fā)揮其身份性價(jià)值。

一、宅基地“資格權(quán)”的概念引入

（一）宅基地三權(quán)分置政策提出的歷史必然

宅基地制度是我國(guó)關(guān)涉土地權(quán)利的獨(dú)有制度，對(duì)于具備社會(huì)福利和民生保障機(jī)制的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)從多個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范約束。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的逐步變革，農(nóng)村所擁有的各項(xiàng)資源表現(xiàn)出了更大的資本屬性，農(nóng)村生產(chǎn)狀態(tài)不斷經(jīng)歷轉(zhuǎn)型。宅基地作為農(nóng)民最寶貴的財(cái)富，雖然具有巨大的實(shí)用價(jià)值，但卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)模式體現(xiàn)出其商業(yè)屬性，在一定程度上限制了農(nóng)民發(fā)展。傳統(tǒng)的宅基地所有權(quán)與使用權(quán)模式，已然無(wú)法順應(yīng)目前農(nóng)村發(fā)展的需求。為盤(pán)活農(nóng)村閑置土地，助推鄉(xiāng)村振興，我國(guó)提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策意見(jiàn)。

（二）宅基地“資格權(quán)”概念的引入

“宅基地資格權(quán)”被設(shè)計(jì)為政策權(quán)利之一，設(shè)計(jì)此種權(quán)利的目的是針對(duì)原來(lái)的宅基地集體所有權(quán)以及宅基地使用權(quán)進(jìn)行分離并且分別作出規(guī)定，以此均衡農(nóng)民居住權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)兩者間的聯(lián)系。

就其本質(zhì)而言，宅基地資格權(quán)的概念囊括了兩種層面的意思：一是農(nóng)民可以根據(jù)宅基地資格權(quán)要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配宅基地；二是農(nóng)民可以抵押的形式將宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)，以宅基地資格權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行租售并取得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益。換而言之，宅基地資格權(quán)不單單是農(nóng)民請(qǐng)求其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地的一類資格，亦是農(nóng)民把自己所擁有的宅基地使用權(quán)放入市場(chǎng)交易之后，從宅基地使用者手中收回宅基地的一種權(quán)利。

事實(shí)上，自從我國(guó)提出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)”至今，獲得了諸多具有極高效率的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，不過(guò)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)“宅基地資格權(quán)”仍處于初步狀態(tài)，具有較多的爭(zhēng)議和不確定性，所以界定宅基地資格權(quán)的含義和作用有著重大意義。

二、宅基地資格權(quán)的權(quán)屬界定

（一）宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)界定

為了全面掌握我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地的情況，2015年在多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了宅基地制度改革，各實(shí)踐區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)狀況訂立了宅基地政策。從宅基地資格權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，浙江義烏、河北定州、江西余江等具有代表性的地區(qū)傾向于將農(nóng)民資格權(quán)的性質(zhì)界定為成員權(quán)，而北京大興等地區(qū)則傾向于將其界定為用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)的屬性不明晰，會(huì)不利于宅基地資格權(quán)的健全，不利于各實(shí)踐地區(qū)的發(fā)展。要想順利推進(jìn)“三權(quán)分離”政策的實(shí)施，保障宅基地農(nóng)民的資格權(quán)利是首要面臨的問(wèn)題。

學(xué)界目前關(guān)于宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵存在三種學(xué)說(shuō)，第一種學(xué)說(shuō)是剩余權(quán)說(shuō)，該學(xué)說(shuō)主張，與宅基地有關(guān)的三種權(quán)利當(dāng)中的資格權(quán)，僅僅是對(duì)宅基地享有所有權(quán)的主體在移轉(zhuǎn)該使用權(quán)特定期限之后，對(duì)于原來(lái)的宅基地的剩余使用權(quán)。第二種學(xué)說(shuō)是成員權(quán)，該學(xué)說(shuō)主張，資格權(quán)應(yīng)當(dāng)歸入到成員權(quán)的范圍，凡是依然具備成員權(quán)的，在滿足法律規(guī)定要求的情況下，就能夠請(qǐng)求重新獲得特定范圍的宅基地。第三種學(xué)說(shuō)是宅基地使用權(quán)說(shuō)，該學(xué)說(shuō)主張，資格權(quán)便是原先的宅基地使用權(quán)。以上三類學(xué)說(shuō)都是不夠完整的，依照第一種學(xué)說(shuō)，對(duì)宅基地享有使用權(quán)的主體在轉(zhuǎn)讓該使用權(quán)之后，其依然有權(quán)利請(qǐng)求原來(lái)的使用權(quán)。但是為何集體成員可以重新享有原來(lái)的使用權(quán)，當(dāng)前并不存在有關(guān)的系統(tǒng)論證。盡管成員權(quán)理論在宅基地配置環(huán)節(jié)關(guān)注了成員權(quán)的價(jià)值所在，然而宅基地配置結(jié)束之后，資格權(quán)就已蕩然無(wú)存，這明顯是和法律相違背的。其原因是對(duì)宅基地享有使用權(quán)的主體，在移轉(zhuǎn)該權(quán)利之后，還有權(quán)依照資格權(quán)要求獲得剩余的使用權(quán)。而第三種學(xué)說(shuō)則主張，資格權(quán)便是原來(lái)所具有的宅基地使用權(quán)，其并未關(guān)注到資格權(quán)自身所獨(dú)有的作用，其不單單是一類財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且還具備居住保障權(quán)的屬性[1]。

1.不宜定性為次級(jí)用益物權(quán)

在現(xiàn)實(shí)情況中，諸多學(xué)者主張將宅基地資格權(quán)歸屬于次級(jí)用益物權(quán)的范圍，其提出此種主張的緣由是，對(duì)宅基地享有使用權(quán)的主體，盡管無(wú)法將該使用權(quán)當(dāng)做客體加以轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)予，但是為了輔助用益物權(quán)的行使，可以通過(guò)合適的方式引入次級(jí)用益物權(quán)模式，最終設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)的“用益物權(quán)-次級(jí)用益物權(quán)”權(quán)力構(gòu)成機(jī)制。

《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)歸為用益物權(quán)的范疇，并且限定了該權(quán)利的獲得、行使和移轉(zhuǎn)。在處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程中可采用國(guó)家權(quán)力部門(mén)制定的《土地管理法》與其他法律規(guī)范。通過(guò)具體的法律條文對(duì)宅基地資格權(quán)的屬性進(jìn)行明確說(shuō)明與規(guī)范。通常說(shuō)來(lái)，宅基地作為區(qū)別于城市用地的一種特殊資源，其使用權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)建立在資格權(quán)設(shè)置之上。所以從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在使用權(quán)方面的次級(jí)用益物權(quán)為資格權(quán)[2]。

現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，資格權(quán)缺乏確定為用益物權(quán)的各種內(nèi)、外部條件。第一，資格權(quán)自身具有獨(dú)立的功能屬性，與所有權(quán)不同，但內(nèi)在功能存在很大的一致性，而次級(jí)用益物權(quán)的界定卻在很多方面模糊了其功能屬性。之所以設(shè)置資格權(quán)，目的是促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)更加科學(xué)、順暢。第二，將該權(quán)利界定成次級(jí)用益物權(quán)會(huì)造成宅基地所有權(quán)的設(shè)計(jì)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。盡管根據(jù)中國(guó)當(dāng)前的法律，雖然農(nóng)民并不擁有宅基地的所有權(quán)，但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中其長(zhǎng)期擁有使用權(quán)，實(shí)質(zhì)上是擁有宅基地的所有權(quán)，對(duì)于集體組織來(lái)說(shuō)，其所擁有的所有權(quán)在本質(zhì)上是虛擬的。如果構(gòu)建“所有權(quán)——用益物權(quán)——次級(jí)用益物權(quán)”制度體系，將使宅基地所有權(quán)進(jìn)一步失效。村集體依照法律規(guī)定，針對(duì)宅基地進(jìn)行分配、使用和收益等相關(guān)責(zé)任將會(huì)得到約束，無(wú)法有效開(kāi)展管理，有礙于保障農(nóng)村社會(huì)的安定。

2.宅基地資格權(quán)應(yīng)回歸為成員權(quán)

實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)以及所有權(quán)可以按照現(xiàn)行法律體系合理劃歸為財(cái)產(chǎn)權(quán)或者物權(quán)的范疇之內(nèi)，資格權(quán)因?yàn)榕c所有權(quán)相比存在著財(cái)產(chǎn)權(quán)屬方面的不同，與使用權(quán)相比存在歸屬方面的不同，其一方面具有一定的人身屬性，另一方面又具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性。分析資格權(quán)的具體權(quán)利屬性可以發(fā)現(xiàn)，其人身權(quán)性質(zhì)并不單獨(dú)存在，財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)同樣也不單獨(dú)存在，但這二者都具有一定的權(quán)能。所以，資格權(quán)在本質(zhì)上就是一種成員權(quán)，擁有這種權(quán)利即代表在一個(gè)組織當(dāng)中，個(gè)體可以擁有相關(guān)利益。此項(xiàng)權(quán)利是針對(duì)權(quán)利主體獲得宅基地資格所作出的規(guī)制，與物權(quán)不在一個(gè)共性范疇之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)以成員權(quán)屬性對(duì)資格權(quán)予以認(rèn)識(shí)。當(dāng)前關(guān)于成員權(quán)存在多個(gè)觀點(diǎn)，比如，部分學(xué)者認(rèn)為社員權(quán)就是成員權(quán)，個(gè)體如果擁有社員權(quán)，那么其可以擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并可以在社團(tuán)當(dāng)中實(shí)施一定的管理行為。根據(jù)另外一部分學(xué)者的觀點(diǎn)，成員權(quán)代表的是一類權(quán)利的集合，即一旦擁有成員權(quán)，那么個(gè)體就可以享受相關(guān)一系列的權(quán)力。

雖然學(xué)術(shù)界關(guān)于成員權(quán)形成了各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，但資格權(quán)滿足成員權(quán)的基礎(chǔ)特征屬性：第一，獲得者依然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之一是取得宅基地資格權(quán)的前提條件，只要公民是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之一，該公民便能夠依法獲得宅基地資格權(quán)，倘若失去集體成員的身份，該公民也就不再繼續(xù)擁有宅基地資格權(quán)；第二，宅基地資格權(quán)的存在是基于集體組織這個(gè)機(jī)構(gòu)，并且只能在該組織中才得以存在，離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織，成員權(quán)也就失去了存在的意義；第三，宅基地資格權(quán)雖然是在國(guó)家法律規(guī)范體系下存在并發(fā)揮作用，但各個(gè)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在很大的差異性，所以成員權(quán)也是因?yàn)檫@些組織內(nèi)部的規(guī)定和意思自治內(nèi)容而產(chǎn)生[3]。

另外一些學(xué)者則認(rèn)為，資格權(quán)具有的屬性同民法上的期待利益具有高度相關(guān)性。第一，擁有資格權(quán)，即說(shuō)明該權(quán)利主體可以擁有期待性財(cái)產(chǎn)保障利益。第二，當(dāng)前國(guó)家法律規(guī)范體系下的農(nóng)地體系權(quán)利構(gòu)造相對(duì)來(lái)說(shuō)非常固定，針對(duì)宅基地的三種權(quán)利進(jìn)行分別規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是健全了當(dāng)前已有的宅基地政策，而非針對(duì)該政策加以否認(rèn)?！叭龣?quán)分置”使得宅基地運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效，其價(jià)值可以在更大方面體現(xiàn)出來(lái)，而且與之前實(shí)施的兩權(quán)分離體系并不矛盾。“宅基地資格權(quán)”充分尊重原有法律規(guī)范確定的所有權(quán)與使用權(quán)，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，其沒(méi)有改變成員權(quán)的特征，僅僅是表現(xiàn)為一類期待利益[4]。

（二）宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容界定

權(quán)能是主體依照其所擁有的各類權(quán)利施行多種外部行為的可能性，故對(duì)權(quán)利內(nèi)容的明確界定，有利于規(guī)范主體權(quán)利的行使方式，促進(jìn)權(quán)利目的的實(shí)現(xiàn)。宅基地資格權(quán)所具備的權(quán)能重點(diǎn)涵蓋下列幾種：

1.宅基地分配權(quán)

“農(nóng)村居住戶”具有要求集體依照本地相關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)無(wú)償?shù)姆绞綖槠渑渲锰囟ǚ秶幕赜脕?lái)建造房屋，進(jìn)而提出宅基地使用請(qǐng)求。所以，擁有宅基地分配權(quán)是成員達(dá)到其擁有居住房屋等基礎(chǔ)生活保障目的的主要依托，具備了宅基地的生活保障性質(zhì)。基于司法視角而言，應(yīng)該保證宅基地分配權(quán)的主體在法律規(guī)定的范疇里通過(guò)其自身的意愿行使此種權(quán)利抑或是資質(zhì)的要求，也就是應(yīng)該完全遵循，而且維護(hù)權(quán)利主體和集體形成的獲得配置宅基地方面的共同意思。僅有在宅基地資格權(quán)初始取得制度當(dāng)中，切實(shí)遵循設(shè)置目前的合意原則，才可以恢復(fù)物權(quán)法將該權(quán)利確定成用益物權(quán)的私權(quán)利性質(zhì)，以此有效維護(hù)農(nóng)民得以合法使用宅基地。

2.宅基地處分權(quán)

農(nóng)民對(duì)通過(guò)初始分配或受讓的方式取得的宅基地使用權(quán)具有抵押、出租以及轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)能，且依資格權(quán)受讓的本集體的宅基地使用權(quán)和其初始分配取得的宅基地使用權(quán)在權(quán)利內(nèi)容方面不會(huì)因權(quán)利取得方式的差異而有所不同，農(nóng)民可以享受完整的宅基地使用權(quán)，然而在行使權(quán)利的過(guò)程中會(huì)遭受一定的約束。在目前倡議加強(qiáng)宅基地使用權(quán)用于物權(quán)性質(zhì)，可針對(duì)宅基地的三種權(quán)利進(jìn)行分離并且分別作出規(guī)定的環(huán)境之下，農(nóng)民有權(quán)依照特定的條件，針對(duì)宅基地使用權(quán)作出合理處置，可以自己使用，也可以在將宅基地出租、抵押等符合條件的情況下流轉(zhuǎn)其使用權(quán)。

3.宅基地收益權(quán)

此處所提及的收益權(quán)所指的是，享有宅基地資格權(quán)的主體將其所擁有的所有亦或是部分宅基地轉(zhuǎn)讓給他人，亦或是將宅基地退回集體組織，因此而獲得轉(zhuǎn)讓價(jià)格和退出補(bǔ)償費(fèi)用的權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)益并不包括使得宅基地資格權(quán)和使用權(quán)一同消滅的征收所做出的補(bǔ)償，除此之外也不包括農(nóng)戶因?yàn)樽孕欣谜囟@得的經(jīng)營(yíng)收入。詳細(xì)而言有兩種：第一種是流轉(zhuǎn)收益，也就是權(quán)利主體針對(duì)宅基地采取出租、交易、抵押、入股、出資等形式，將使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他人員，用來(lái)開(kāi)展符合法律規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此而獲得等價(jià)收入。第二種是宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償。當(dāng)前實(shí)行的法律規(guī)定，針對(duì)農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，自愿拋棄集體組織成員所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并不具備統(tǒng)一性的補(bǔ)償規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)情況中，地方政府通常會(huì)根據(jù)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)戶提供費(fèi)用補(bǔ)償。針對(duì)在短期內(nèi)不愿退出宅基地，但是又無(wú)法尋找到適宜的流轉(zhuǎn)途徑，僅能把宅基地退回給集體組織的，則由于不能采用征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定而僅能要求集體組織提供費(fèi)用補(bǔ)償。

4.宅基地救濟(jì)權(quán)

《物權(quán)法》明確指出了集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)抑或是負(fù)責(zé)人員侵害集體成員利益的，可以要求法院作出判決予以撤銷。因?yàn)檎刭Y格權(quán)是基于集體組織成員權(quán)發(fā)展而來(lái)的，以上所提及的針對(duì)集體成員加以救濟(jì)的方法也可被用來(lái)對(duì)宅基地資格權(quán)受到損害的農(nóng)戶進(jìn)行救濟(jì)。在資格權(quán)人的利益遭受侵害的情況下，資格權(quán)人可依法提出撤銷決定的請(qǐng)求。除此之外，資格權(quán)人符合法律規(guī)定所獲得的宅基地受到集體亦或是其他人員違法損害以及占用的情況下，資格權(quán)人還有權(quán)要求加害人返回其宅基地，并且消除因?yàn)檫`法占用宅基地所產(chǎn)生的影響，則由于不能采用征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定而僅能要求集體組織提供費(fèi)用補(bǔ)償[5]。

三、宅基地資格權(quán)的制度設(shè)計(jì)

確定了資格權(quán)的法律內(nèi)涵之后，需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則設(shè)計(jì)，以完善資格權(quán)的實(shí)施路徑。

(一)宅基地資格權(quán)概念法定化

當(dāng)前實(shí)行的法律并未針對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的明確作出說(shuō)明。所以，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法等手段確定農(nóng)戶資格權(quán)所具有的高效作用。首先，需要豐富《民法典》關(guān)于成員權(quán)的規(guī)定，繼而采用修訂有關(guān)法律規(guī)定的方式確定農(nóng)戶資格權(quán)成員權(quán)的性質(zhì)，同時(shí)對(duì)其權(quán)能范圍進(jìn)行界定；其次，關(guān)于農(nóng)戶資格權(quán)的流轉(zhuǎn)，由于該權(quán)利最為核心的作用是維護(hù)農(nóng)戶基礎(chǔ)居住權(quán)利，所以需要嚴(yán)格界定其流轉(zhuǎn)的范圍，不應(yīng)當(dāng)超出組織范疇，而且通過(guò)嚴(yán)格的法律規(guī)定約束其不能用于抵押或者擔(dān)保，確保農(nóng)民可以隨時(shí)擁有該項(xiàng)權(quán)利，可以采用轉(zhuǎn)讓、替換、贈(zèng)與等形式。

宅基地資格權(quán)雖然尚未納入法律，但其具備了入法基礎(chǔ)，包括權(quán)利基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)以及實(shí)踐基礎(chǔ)。首先，宅基地資格權(quán)法定化具備權(quán)利基礎(chǔ)。一是享有資格權(quán)的前提條件是該公民屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之一。二是宅基地資格權(quán)的對(duì)象為農(nóng)民的宅基地，以及在宅基地上建造的房屋及其附屬設(shè)施。三是農(nóng)民擁有資格權(quán)即可以根據(jù)需要，隨時(shí)向組織提出申請(qǐng)，擁有相應(yīng)的權(quán)利和宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化后的收益權(quán)。其次，宅基地資格合法化具有政策依據(jù)。自從十八屆三中全會(huì)指明了必須向農(nóng)民授予更為廣泛的財(cái)產(chǎn)權(quán)至今，中央陸續(xù)頒布了諸多維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的有關(guān)制度，使得宅基地使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)流通和轉(zhuǎn)讓，據(jù)此提高農(nóng)民的收益，為宅基地資格合法化奠定堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。中央在2008年下發(fā)的一號(hào)文件中提出，應(yīng)當(dāng)針對(duì)與宅基地有關(guān)的三種權(quán)利進(jìn)行分離、做出分別規(guī)定，為宅地資格權(quán)的設(shè)計(jì)和規(guī)定奠定堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。最后，宅基地資格合法化具有現(xiàn)實(shí)依據(jù)。宅基地資格合法化具有廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，2015年以來(lái)，我國(guó)宅基地改革試點(diǎn)工作逐步在浙江省義烏市等地區(qū)開(kāi)展，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[6]。

（二）宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與確權(quán)登記

1.厘清資格權(quán)取得的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)戶資格權(quán)的目的是保護(hù)集體成員的基本居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障功能。資格權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)而獲得的一種專有的成員權(quán)。然而中國(guó)當(dāng)前實(shí)行的法律，對(duì)于集體成員的范疇并未作出清晰界定。所以，需要構(gòu)建一個(gè)完善、科學(xué)的集體成員確定機(jī)制，根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看，不同省市地區(qū)對(duì)集體成員身份進(jìn)行的確定工作依據(jù)不夠統(tǒng)一，所采用的標(biāo)準(zhǔn)各有差異等。建議在國(guó)家層面制定集體成員資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，遵循國(guó)家立法和集體自治相聯(lián)系的要求。允許各集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜制定具體實(shí)如天津市以戶籍，輔之生產(chǎn)、生活保障為標(biāo)準(zhǔn);重慶市以固定的生存生活加生活保障，輔之戶籍為標(biāo)準(zhǔn)施細(xì)則，完善成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，優(yōu)化資格權(quán)利取得機(jī)制。

2.完善資格權(quán)的登記頒證制度

保護(hù)農(nóng)民資格權(quán)利的最好辦法是做好資格權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，用合法有效的證書(shū)確認(rèn)農(nóng)民資格，確保農(nóng)民權(quán)利的明晰和穩(wěn)定，明確農(nóng)民作為資格權(quán)利人，有權(quán)接受本集體成員的宅基地轉(zhuǎn)讓，便于資格權(quán)利的明確有效行使。同時(shí)，出臺(tái)資格權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定，亦有助于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織針對(duì)宅基地開(kāi)展管理工作，使其掌握集體宅基地的整體利用與剩余情況，合理規(guī)劃和把控宅基地。資格權(quán)登記發(fā)證由縣土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。資格權(quán)證書(shū)應(yīng)當(dāng)載明權(quán)利人詳細(xì)身份情況、家庭成員及所屬集體經(jīng)濟(jì)組織的情況，以及權(quán)利人可以轉(zhuǎn)讓的宅基地最大面積等，以確保集體宅基地在成員之間的公平、合理分配，方便集體經(jīng)濟(jì)組織針對(duì)宅基地做出分配和管理規(guī)制。

（三）宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制

集體組織有權(quán)基于處理宅基地的目標(biāo)通過(guò)有償?shù)姆绞交厥胀恋厥褂脵?quán)，宅基地、有償回購(gòu)集體成員資格權(quán)、重新優(yōu)化土地資源配置的唯一責(zé)任主體。在制定通過(guò)有償方式退出宅基地權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要統(tǒng)籌考慮各個(gè)方面的條件因素，比如相關(guān)資金來(lái)源情況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況等，統(tǒng)籌考慮上述因素后，村集體組織按照實(shí)際情況予以確定。不但不可過(guò)于嚴(yán)格，繼而造成某些家庭由于退地的時(shí)候不夠謹(jǐn)慎，而在未來(lái)返回農(nóng)村時(shí)無(wú)處可居，導(dǎo)致社會(huì)失去安定；亦不可過(guò)于寬松，導(dǎo)致激勵(lì)強(qiáng)度被減弱，繼而無(wú)法實(shí)現(xiàn)政治效果。

資格權(quán)退出對(duì)于成員來(lái)說(shuō)，影響巨大，所以必須謹(jǐn)慎進(jìn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的確定。一是對(duì)村民的居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)確進(jìn)行把握，合理處理兩者之間的作用關(guān)系。二是禁止資格權(quán)轉(zhuǎn)讓。禁止轉(zhuǎn)讓資格權(quán)是確保資源不集中到少部分人群當(dāng)中。資格權(quán)退出后一般說(shuō)來(lái)對(duì)農(nóng)民具有以下影響：第一，保留相關(guān)權(quán)利機(jī)制。部分村民暫時(shí)退出，為了其隨時(shí)可以再次擁有權(quán)利資格，通過(guò)相關(guān)操作，保留資格權(quán)利。他們能夠根據(jù)“不保留土地而保留權(quán)利”的規(guī)則而繼續(xù)享有相關(guān)權(quán)利資格。第二，構(gòu)建科學(xué)的反悔機(jī)制。部分村民向村集體提出退出申請(qǐng)，因此而獲得一定的費(fèi)用補(bǔ)償，一旦這些村民由于各種原因需要回到農(nóng)村繼續(xù)居住，這時(shí)可以實(shí)施反悔機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，村民需要將原本村組織支付給其的費(fèi)用補(bǔ)繳回來(lái)，當(dāng)然補(bǔ)繳的費(fèi)用需要按照當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平靈活確定。然后按照預(yù)先設(shè)定的程序完成資格權(quán)登記備案,重新獲得資格權(quán)[7]。

在設(shè)立資格權(quán)退出反悔制度的情況下，農(nóng)戶在退出宅基地的時(shí)候，就不會(huì)因此而失去資格權(quán)，此種制度變成了保護(hù)農(nóng)民利益的工具。資格權(quán)能夠防止農(nóng)民不會(huì)無(wú)處可居，有效保障了集體成員的利益，確保農(nóng)村社會(huì)的安定。

“三權(quán)分置”模式的宅基地權(quán)力架構(gòu)有助于激活宅基地這個(gè)巨大的資源，對(duì)于農(nóng)民發(fā)展具有積極的促進(jìn)意義，其改革試點(diǎn)工作才剛開(kāi)始起步，尚未形成一個(gè)規(guī)范、科學(xué)的制度框架體系。需要將宅基地“三權(quán)分置”模式探索同農(nóng)地改革完美地結(jié)合起來(lái)，靈活推動(dòng)提升各項(xiàng)制度實(shí)施過(guò)程中的契合度。通過(guò)宅基地使用、流轉(zhuǎn)體系的科學(xué)制度體系，激活宅基地這個(gè)巨大的資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。