王利剛，高 西

（海河水利委員會綜合管理中心，天津 300170）

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制。2014 年1 月1 日開始，水利行政事業(yè)單位全面建立、完善內(nèi)部控制建設(shè)，確保對單位層面和業(yè)務(wù)活動層面的全覆蓋，貫穿于權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，對單位全體人員起到規(guī)范作用。截至2020 年，海委為貫徹落實習(xí)近平總書記治水重要論述精神和“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)，逐步完善內(nèi)控制度建設(shè)，積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得顯著成效。

1 水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的依據(jù)

2012年11月，為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，財政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式施行，意味著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)正式拉開序幕。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”這為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

2015 年12 月，財政部出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號），對全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了指導(dǎo)意見。

2017 年1 月，為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號），規(guī)范了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量。

2 水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

隨著水利行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)的逐步深入，其意義也逐漸顯現(xiàn)。強(qiáng)化行政單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，建立完善的內(nèi)部控制體系，是保證行政事業(yè)單位管理職能和提升社會服務(wù)水平的基礎(chǔ)和條件，是加強(qiáng)水利行政事業(yè)單位職能運(yùn)行能力和效率的重要措施。

大多數(shù)水利行政事業(yè)單位能夠做到按照內(nèi)控的相關(guān)要求建立內(nèi)部控制制度；按照評價打分標(biāo)準(zhǔn)，完善單位內(nèi)部控制體系；按照相關(guān)規(guī)定，完成內(nèi)部控制報告。有的單位已將內(nèi)控工作納入單位的績效考評體系中，促進(jìn)單位內(nèi)控制度的健全和完善，但內(nèi)部控制建設(shè)是個長期性、常態(tài)化的工作，縱觀水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)仍存在一些問題。

2.1 內(nèi)部控制意識薄弱

內(nèi)部控制對水利行政事業(yè)單位而言，是一個“新生事物”，內(nèi)部控制建設(shè)還不夠成熟，內(nèi)部控制意識仍相對薄弱；內(nèi)部控制建設(shè)的積極性不足，導(dǎo)致相關(guān)制度的形同虛設(shè)，內(nèi)控管理工作也可能流于形式。具體表現(xiàn)為，對內(nèi)部控制的了解較為片面和局限；對內(nèi)控制度建立、健全的重要性認(rèn)識不深刻；在經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面，個別單位對建設(shè)項目管理、合同管理等方面的制度建設(shè)意識不足?？傊?，樹立正確的內(nèi)部控制意識，加深對內(nèi)部控制工作的了解，是內(nèi)部控制建設(shè)有效開展的關(guān)鍵因素。

2.2 內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程不夠完善

一方面，內(nèi)控制度不健全、不完善，制度之間銜接不緊密、不科學(xué)。例如，一些水利行政事業(yè)單位即使制定了內(nèi)控制度，但不夠全面、系統(tǒng)，未能全面覆蓋經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)的各階段、各環(huán)節(jié)；另一方面，業(yè)務(wù)流程控制不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致內(nèi)控制度無法落實到位。內(nèi)控制度主要是將不相容崗位相分離、分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、歸口控制、定期輪崗、預(yù)算控制、信息公開等方法用于單位的管理當(dāng)中，達(dá)到制衡的作用，從而使水利行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。如果制度和業(yè)務(wù)流程出了問題，會使內(nèi)控工作的效果大打折扣，甚至影響水利行政事業(yè)單位的整體工作成效。

2.3 關(guān)鍵崗位人員管理不足

一些水利行政事業(yè)單位存在關(guān)鍵崗位職責(zé)不清、崗位分工混亂等情況，未能定期對關(guān)鍵人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)和指導(dǎo)，未能完成定期輪崗等機(jī)制。例如，一些像財務(wù)崗位等關(guān)鍵崗位，未能制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膷徫宦氊?zé)分工，常年崗位固定，未能實現(xiàn)輪崗機(jī)制，存在一定的隱患，不利于防范舞弊和預(yù)防腐敗，不利于水利行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3 海委內(nèi)部控制建設(shè)的實踐

自2017 年開始，海委按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號）開展了2016 年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，截至2020 年，已經(jīng)連續(xù)開展4 a。海委根據(jù)內(nèi)部控制建立與實施的實際情況，明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級及崗位的職責(zé)權(quán)限，按照規(guī)定的方法、程序和要求，有序開展內(nèi)部控制報告的編制、審核、報送、分析使用等工作。

3.1 單位層面的基本情況

（1）內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)情況和內(nèi)控制度的完善情況。按照財政部、水利部的相關(guān)規(guī)定，海委進(jìn)一步明確了單位職責(zé)和部門職責(zé)，合理規(guī)劃崗位職責(zé)權(quán)限，科學(xué)制定業(yè)務(wù)流程，對不相容崗位進(jìn)行有效設(shè)計，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，用制度約束各個環(huán)節(jié)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，確保各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋，力求做到將內(nèi)部控制工作貫穿于各層級，發(fā)揮內(nèi)部控制在提升管理水平、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的積極作用。

（2）關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況。2006 年海委成立了綜管中心，其主要職責(zé)之一就是代理委單列機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位的會計集中核算工作，被核算單位包括水資源保護(hù)局、水文局、海委直屬7家處級事業(yè)單位以及水資源保護(hù)局所屬2 家事業(yè)單位。綜管中心以會計核算科為重點崗位，制定崗位輪換計劃。近幾年，克服財務(wù)人員短缺、專業(yè)能力缺乏等客觀因素導(dǎo)致輪崗責(zé)任制落實不到位的困難，通過對會計核算人員的集體培訓(xùn)和實操訓(xùn)練，滿足了大部分財務(wù)人員的輪崗需求、使更多的財務(wù)人員有機(jī)會接觸更全大范圍的核算業(yè)務(wù)，個人的業(yè)務(wù)能力得到全面提升，有效的推進(jìn)了輪崗責(zé)任制的落實，為更好的完成會計核算工作提供了保障。

（3）財務(wù)信息的編報情況。2019 年開始實行新政府會計制度，因此在編報2019 年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告時，嚴(yán)格按照新政府會計制度對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事項進(jìn)行賬務(wù)處理并完成財務(wù)會計報告的編制。

3.2 經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)層面

根據(jù)財政部、水利部的相關(guān)規(guī)定，海委制訂、完善了“三重一大”決策制度和內(nèi)部控制規(guī)范，制訂、完善了預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、合同業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理制度。

在預(yù)算編制方面，海委各部門之間充分協(xié)調(diào)溝通，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)和開支范圍執(zhí)行預(yù)算，確保支付進(jìn)度達(dá)標(biāo)；收支管理方面，收入實現(xiàn)歸口管理，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定保管和使用印章，要求財務(wù)人員嚴(yán)格按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性等；在政府采購方面，海委按照預(yù)算批復(fù)組織政府采購業(yè)務(wù)，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行政府采購活動和執(zhí)行驗收程序。

4 水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

4.1 強(qiáng)化內(nèi)控意識

（1）壓實單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控責(zé)任。確立單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)控制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識，主持制定方案、劃分權(quán)責(zé)、完善機(jī)制、促進(jìn)監(jiān)督，推動本單位內(nèi)部控制建設(shè)，并對本單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（2）提升全員內(nèi)控意識。在內(nèi)控管理過程中，不僅需要牽頭部門做好有關(guān)工作，其它部門也要提高認(rèn)識、積極配合，只有確保全員參與、全員提高才能將整體內(nèi)控工作落實到位，推動內(nèi)控工作順利實施。

4.2 完善內(nèi)部控制制度

在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成等單位層面以及在預(yù)算管理、收支管理、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等業(yè)務(wù)層面健全制度，只有內(nèi)控制度越來越健全才會使水利行政事業(yè)單位內(nèi)部組織更合理、分工更明確、職責(zé)更清晰、管理更有效。定期對內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行自查自評，并結(jié)合實際工作中出現(xiàn)的新問題、新情況，不斷完善、健全內(nèi)控制度，逐步建立起不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。

4.3 堅持問題導(dǎo)向

在內(nèi)部控制建設(shè)的過程當(dāng)中，水利行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重點查找薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，通過梳理業(yè)務(wù)流程、確定風(fēng)險點，特別是涉及財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共工程建設(shè)等方面，合理分配職權(quán)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，完善監(jiān)督體系，提高內(nèi)部控制的有效性，保障內(nèi)控工作有序、科學(xué)高效運(yùn)行。

4.4 提高人員綜合素質(zhì)

（1）組織培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)。采用多種培訓(xùn)形式，加強(qiáng)對水利行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理人員、關(guān)鍵崗位人員的業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)和職業(yè)道德教育，從而提升業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。此外，還可以采用自學(xué)方式提升個人能力，用好績效考核評價機(jī)制，增強(qiáng)作為內(nèi)部控制管理人員、關(guān)鍵崗位人員的主觀能動性，積極參與單位日常工作、發(fā)展規(guī)劃，提高自身素質(zhì)、增強(qiáng)自律。

（2）加強(qiáng)各部門溝通交流，提升總體水平。增加水利行政事業(yè)單位各部門之間的聯(lián)系往來，積極創(chuàng)造部門之間進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)方面專項學(xué)習(xí)的機(jī)會，使各部門之間的聯(lián)系更加緊密，提高聯(lián)合管理意識，增強(qiáng)各部門全體人員對本單位進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任感。