施川，陳雅翔，梁莎莎，錢(qián)釗暉

(生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心，北京 100035)

實(shí)施污染物排放許可制度是我國(guó)打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。但我國(guó)在實(shí)施排污許可制度過(guò)程中，暴露出對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定不夠嚴(yán)格，缺少詳細(xì)追責(zé)程序和方式等問(wèn)題。美國(guó)排污許可制度一直沿用至今，對(duì)保護(hù)和改善美國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。為此，本文從法律角度，系統(tǒng)介紹了美國(guó)排污許可制度中的企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告及其責(zé)任追究做法，分析了我國(guó)在實(shí)施排污許可制度過(guò)程中存在的不足，并提出了相關(guān)政策建議。

1 美國(guó)排污許可制度中企業(yè)自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)及其提交虛假陳述的法律責(zé)任

排污許可制度是美國(guó)環(huán)境管理的核心制度。美國(guó)《清潔水法》《清潔空氣法》《資源保護(hù)與恢復(fù)法》等主要環(huán)境法律規(guī)定所有排污企業(yè)均需實(shí)行排污許可制度，并對(duì)實(shí)行排污許可制度的企業(yè)規(guī)定了嚴(yán)格的自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)。

在美國(guó)排污許可制度的相關(guān)要求中，企業(yè)提交的自行監(jiān)測(cè)報(bào)告須由企業(yè)負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)。為了確保企業(yè)所提交數(shù)據(jù)的真實(shí)性，美國(guó)的環(huán)境法律對(duì)企業(yè)提交虛假陳述(謊報(bào)、瞞報(bào)、篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù))的行為規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任，包括追究刑事責(zé)任。如《清潔水法》第309條，除明確了民事責(zé)任外，還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“虛假陳述”刑事責(zé)任：“故意在依據(jù)本法提交或者本法要求保持的申請(qǐng)、記錄、報(bào)告、計(jì)劃或者其他文件中作虛假陳述、描述、證明者，或者故意偽造、破壞、篡改本法要求維持的監(jiān)測(cè)設(shè)施或方法者，一旦被定罪，處一萬(wàn)美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁；或者二者并罰。對(duì)于累犯者，處每日兩萬(wàn)美元以下罰金或者四年以下監(jiān)禁，或者二者并罰?！?/p>

在日常執(zhí)法中，美國(guó)環(huán)保局(EPA)和聯(lián)邦司法部緊密合作，對(duì)違反環(huán)境法律規(guī)定的如實(shí)申報(bào)義務(wù)的違法者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。在這種嚴(yán)格的法律規(guī)范下，絕大多數(shù)企業(yè)能夠依照許可證的要求履行自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)企業(yè)如實(shí)披露違法信息，對(duì)于違反許可證義務(wù)的行為，尤其是較為輕微的違法行為，如企業(yè)如實(shí)披露，環(huán)保部門(mén)往往會(huì)對(duì)其減輕甚至免于處罰。

2 美國(guó)排污許可制度中對(duì)于企業(yè)違反許可證行為的追責(zé)方式

2.1對(duì)企業(yè)違反排污許可證行為的認(rèn)定

根據(jù)美國(guó)EPA《關(guān)于行政機(jī)關(guān)評(píng)估民事處罰以及撤銷(xiāo)/終止或暫停許可證的統(tǒng)一實(shí)踐規(guī)則》[1]，美國(guó)的環(huán)保部門(mén)要對(duì)企業(yè)違反許可證義務(wù)的行為進(jìn)行處罰，尤其是按日計(jì)罰，須收集證據(jù)證明：(1)企業(yè)存在違法行為；(2)企業(yè)的違法行為開(kāi)始以及持續(xù)時(shí)間。在絕大多數(shù)情形下，美國(guó)的環(huán)保部門(mén)只有證明企業(yè)違反了許可證義務(wù)，才能對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行處罰；只有證明企業(yè)的違法行為屬于持續(xù)性違法行為，才能進(jìn)行按日計(jì)罰[2]。在計(jì)算企業(yè)違法持續(xù)時(shí)間時(shí)，要嚴(yán)格基于證據(jù)而不能基于推定[3]。

實(shí)踐中，美國(guó)EPA認(rèn)定違法行為開(kāi)始時(shí)間或持續(xù)時(shí)間的證據(jù)包括：

一是企業(yè)提交的自行監(jiān)測(cè)報(bào)告。根據(jù)《清潔水法》頒發(fā)的國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)許可規(guī)定，每個(gè)排污企業(yè)每月要向美國(guó)EPA或州環(huán)保部門(mén)提交排污監(jiān)測(cè)報(bào)告。環(huán)保部門(mén)可根據(jù)排污企業(yè)定期提交的守法報(bào)告或者偏離報(bào)告，發(fā)現(xiàn)其是否存在違反許可證排污的行為、違法行為何時(shí)開(kāi)始、是否屬于持續(xù)性違法行為以及持續(xù)的時(shí)間。

二是環(huán)保部門(mén)從其他途徑獲得的企業(yè)違反許可證的相關(guān)信息。當(dāng)環(huán)保部門(mén)懷疑企業(yè)存在違法行為，也可通過(guò)其他途徑收集證據(jù)。證據(jù)類(lèi)型包括“證人證言”(如企業(yè)員工或附近居民提供的證言)、“書(shū)證”(如企業(yè)的生產(chǎn)記錄)、“物證”(如企業(yè)排放或泄露遺留在現(xiàn)場(chǎng)的污染物)、“鑒定結(jié)論”(如對(duì)土壤或水體或生物體內(nèi)污染物含量的鑒定)等。

2.2 企業(yè)違反排污許可證行為的分類(lèi)

企業(yè)違反排污許可證行為分為實(shí)體性違法行為和程序性違法行為。“實(shí)體性違法行為”是指對(duì)環(huán)境或人體健康存在實(shí)質(zhì)性危害的違法行為，最典型的即無(wú)證排污或超證排污?！俺绦蛐赃`法行為”是指履行程序性義務(wù)時(shí)的違法行為，如未能依法履行定期監(jiān)測(cè)、定期報(bào)告、信息公開(kāi)義務(wù)等。由于這兩類(lèi)違法行為在性質(zhì)上存在較大差異，在證據(jù)認(rèn)定上也有所不同。對(duì)于“實(shí)體性違法行為”，除非上文提及的法律明確規(guī)定了履行某個(gè)義務(wù)的時(shí)間，或有證據(jù)證明企業(yè)超標(biāo)超總量排放，否則不能“推定”違法行為持續(xù)的時(shí)間，只能尋找其他證據(jù)來(lái)證明。但對(duì)于“程序性違法行為”，由于許可證中明確規(guī)定了定期監(jiān)測(cè)的時(shí)間、提交監(jiān)測(cè)報(bào)告的時(shí)間，如果行為人未能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行該義務(wù)，則可推定自履行期限屆滿至改正之日一直持續(xù)違法。

2.3 對(duì)企業(yè)違反排污許可證義務(wù)的追責(zé)方式

根據(jù)美國(guó)環(huán)境法律的規(guī)定，企業(yè)違反排污許可證義務(wù)的懲罰措施可包括罰款、刑事處罰、禁令、補(bǔ)償環(huán)境項(xiàng)目、將違法企業(yè)列入政府采購(gòu)黑名單等。公眾也可以對(duì)企業(yè)的違法行為提起公民訴訟。罰款與刑事處罰在前文已經(jīng)介紹，本節(jié)主要介紹后幾種措施。

2.3.1 禁令

根據(jù)《清潔空氣法》規(guī)定[4]，美國(guó)EPA可以對(duì)污染排放源的經(jīng)營(yíng)者和所有者提起民事訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)其違規(guī)行為進(jìn)行民事制裁或?qū)嵤┙睢＝畎ㄅR時(shí)禁令和永久禁令。臨時(shí)禁令即責(zé)令違法企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)。企業(yè)整改，經(jīng)環(huán)保部門(mén)檢查合格之后，方可恢復(fù)運(yùn)營(yíng)。永久禁令是非常嚴(yán)厲的制裁形式，只有在違法企業(yè)具有繼續(xù)違法趨勢(shì)情形下，法院才會(huì)批準(zhǔn)永久禁令。

2.3.2 補(bǔ)償環(huán)境項(xiàng)目

補(bǔ)償環(huán)境項(xiàng)目是指違法企業(yè)在其必須承擔(dān)的法律責(zé)任外，為換取美國(guó)EPA從輕處罰而自愿開(kāi)展的一些對(duì)環(huán)境有益的項(xiàng)目。如某煉油廠的日常生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)地下水體造成了污染，其在接受法定處罰之外，自愿建立一個(gè)新的供水系統(tǒng)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁╋嬘盟凸喔扔盟男袨椤?/p>

2.3.3 列入政府采購(gòu)合同黑名單

美國(guó)在多部法律中明確規(guī)定了政府采購(gòu)黑名單相關(guān)事宜。如美國(guó)《清潔空氣法》[5]和《清潔水法》[6]中均規(guī)定，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不得采購(gòu)違法企業(yè)的貨物、材料和服務(wù)，除非采購(gòu)方認(rèn)為供應(yīng)商的相關(guān)違法行為已得到有效糾正。

2.3.4 公眾對(duì)企業(yè)違法行為提起公民訴訟

根據(jù)《信息自由法》，公民有權(quán)從美國(guó)EPA的許可證服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中獲得某一指定設(shè)施的違規(guī)信息，且公民可以對(duì)任何違反許可證要求的企業(yè)提起公民訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該企業(yè)進(jìn)行民事處罰或禁令。

3 我國(guó)排污許可制度存在的不足

3.1 在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的證據(jù)效力不夠明確

在我國(guó)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，雖然《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》及《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》中均明確了自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，但很少有單獨(dú)通過(guò)在線監(jiān)測(cè)進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的案例。一般情形下，環(huán)境執(zhí)法均需將在線監(jiān)測(cè)和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)等其他方式聯(lián)合構(gòu)成處罰依據(jù)，造成較大執(zhí)法負(fù)擔(dān)。

3.2 程序性違法處罰力度較弱

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律對(duì)于自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)等程序性違法行為沒(méi)有明確規(guī)定，僅規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款或責(zé)令停產(chǎn)整治。相對(duì)而言，上述處罰力度較弱，企業(yè)違法成本較低。

3.3 現(xiàn)有措施難以遏制主觀造假

根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，屬于“嚴(yán)重污染環(huán)境”，構(gòu)成“污染環(huán)境罪”。但僅將“篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或者干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施”的行為入刑，并且僅限于排放“化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”，難以有效遏制重點(diǎn)排污單位其他類(lèi)型的環(huán)境信息造假行為。

3.4 公眾在公益訴訟中的作用不足

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》僅授權(quán)符合條件的社會(huì)組織“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”提起環(huán)境公益訴訟，但這種環(huán)境公益訴訟更多是一種針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)了實(shí)際損害后果的環(huán)境違法行為的救濟(jì)。如企業(yè)違反了許可證義務(wù)，但尚未造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的實(shí)際后果，尤其是一些程序性的違法行為，公眾很難提起環(huán)境公益訴訟。

4 政策建議

4.1 通過(guò)法律確立在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)證明力

在法律法規(guī)中明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在進(jìn)行行政處罰時(shí)可直接利用在線監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，無(wú)需進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，但如果企業(yè)可以提出未超標(biāo)排放的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)免予處罰。這樣一是可以充分發(fā)揮在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的作用，二是可以極大地減輕環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，有利于對(duì)潛在的違法企業(yè)形成較大的威懾力。

4.2 將程序性違法行為也納入按日計(jì)罰的范疇

鑒于自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)對(duì)于排污許可證管理十分關(guān)鍵，未來(lái)環(huán)境法律可考慮將程序性違法行為也納入按日計(jì)罰的范疇，當(dāng)違法企業(yè)拒不承擔(dān)自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告義務(wù)并拒不改正時(shí)，可以按日計(jì)罰，從而加大程序性違法行為的違法成本。

4.3 將偽造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的行為入刑

嚴(yán)格執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條的規(guī)定，對(duì)通過(guò)篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的方式違法排放污染物的企業(yè)直接負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員，處以行政拘留，以加大其違法成本。未來(lái)我國(guó)“污染環(huán)境罪”可進(jìn)一步拓展“信息造假”入罪的范圍，將重點(diǎn)排污單位在自行監(jiān)測(cè)和報(bào)告中的信息造假行為篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的行為，均納入刑事制裁范疇。

4.4 允許公眾對(duì)企業(yè)違反許可證義務(wù)的行為提起環(huán)境公益訴訟

我國(guó)的環(huán)境法律可考慮授權(quán)符合條件的社會(huì)組織對(duì)企業(yè)違反許可證義務(wù)的行為，無(wú)論是超標(biāo)超總量排放，還是未能履行自行監(jiān)測(cè)或報(bào)告義務(wù)或信息公開(kāi)義務(wù)，都可以提起環(huán)境公益訴訟。盡最大可能發(fā)揮公益訴訟的“預(yù)防”效果，并促進(jìn)更多的環(huán)保社會(huì)組織投入到通過(guò)公益訴訟的方式監(jiān)督企業(yè)日常的環(huán)境表現(xiàn)中來(lái)。

5 研究小結(jié)

我國(guó)在實(shí)施排污許可制度過(guò)程中，暴露出對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告義務(wù)的法律責(zé)任規(guī)定不夠嚴(yán)格，缺少詳細(xì)追責(zé)程序和方式等問(wèn)題。美國(guó)排污許可制度一直沿用至今，對(duì)保護(hù)和改善美國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用，尤其在企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和責(zé)任追究方面的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

本文從法律角度，系統(tǒng)介紹了美國(guó)排污許可制度中的企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告及其責(zé)任追究做法，分析了我國(guó)在排污許可制度實(shí)施過(guò)程中存在的不足，并針對(duì)我國(guó)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的證據(jù)效力不夠明確、程序性違法處罰力度較弱、現(xiàn)有措施難以遏制主觀造假、公眾在公益訴訟中作用不足等問(wèn)題提出了相關(guān)政策建議如下：一是通過(guò)法律確立在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)證明力；二是將程序性違法行為也納入按日計(jì)罰范疇；三是將偽造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)行為入刑；四是允許公眾對(duì)企業(yè)違反許可證義務(wù)行為提起環(huán)境公益訴訟。