歐愛(ài)民，何 靜

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

“任何黨內(nèi)法規(guī)，如果不能付諸實(shí)施，那只不過(guò)是一紙具文，實(shí)現(xiàn)不了它的價(jià)值，亦體現(xiàn)不了它的規(guī)范效力。”①在特定情形下，有制度不執(zhí)行，甚至比沒(méi)有制度危害還要大。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完備，執(zhí)行作為制度優(yōu)勢(shì)與治黨效能之間轉(zhuǎn)化的橋梁，其重要性愈加彰顯。但“天下之事，非難于立法，而難于法之必行”，黨規(guī)實(shí)踐還存在“執(zhí)行虛置、象征性執(zhí)行、扭曲性執(zhí)行”等“執(zhí)行難”問(wèn)題②，成為全面從嚴(yán)治黨必須攻克的頑癥。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要切實(shí)強(qiáng)化執(zhí)行的廣度、深度，絕不能單兵突進(jìn)，“攻其一點(diǎn)不及其余”，必須從執(zhí)行的內(nèi)在結(jié)構(gòu)出發(fā)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行本身進(jìn)行檢視，深入分析其構(gòu)成要素，客觀評(píng)估其外在運(yùn)行的實(shí)效，唯有如此，才能“知其然，也知其所以然”，才能有針對(duì)性提出優(yōu)化對(duì)策，確保黨內(nèi)法規(guī)能“立得住、行得通、真管用”，充分發(fā)揮黨規(guī)制度的導(dǎo)向和約束功能，增強(qiáng)全黨運(yùn)用法治思維、法治方式管黨治黨的能力。

一、黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成：四要素說(shuō)的提出

構(gòu)成是指一個(gè)事物的結(jié)構(gòu)。所謂黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成是指黨內(nèi)法規(guī)得以執(zhí)行所需必要條件的有機(jī)統(tǒng)一。一個(gè)事物的內(nèi)在構(gòu)成決定著該事物外在功能的實(shí)效性。因此，研究黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行構(gòu)成，可以更清楚地探究出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的生成原因、運(yùn)行實(shí)效與優(yōu)化方案等，具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

（一）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的內(nèi)在要素

系統(tǒng)論認(rèn)為，世界萬(wàn)物是有系統(tǒng)的，世界上沒(méi)有離開(kāi)系統(tǒng)的物質(zhì)。“系統(tǒng)”在于“系”，就是組成系統(tǒng)各要素之間的聯(lián)系；在于“統(tǒng)”，即要素之間聯(lián)系成為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體③。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行必然是一個(gè)系統(tǒng)，必須運(yùn)用系統(tǒng)論進(jìn)行分析，以免陷入“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”的片面性、碎片化困境。

從系統(tǒng)論的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行是由一系列要素所組成，這一系列要素即構(gòu)成要素。所謂構(gòu)成要素就是確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行所必須具備的條件?？傮w而言，影響黨內(nèi)法規(guī)有序運(yùn)行的因素固然很多，但根據(jù)重要性、涵蓋性、可行性等篩選標(biāo)準(zhǔn)，其中起決定作用的因素還是清晰可見(jiàn)的，不外乎“體系本身、執(zhí)規(guī)主體、監(jiān)督過(guò)程和制度環(huán)境”等四個(gè)方面④。綜合而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成可概括為四個(gè)要素，即執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控，從而形塑出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的四要素說(shuō)。

執(zhí)行主體、執(zhí)行客體解決的是“由誰(shuí)執(zhí)行”“執(zhí)行什么”的問(wèn)題，執(zhí)行資源解決的是“靠什么執(zhí)行”的問(wèn)題。上述三者自然是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的必備條件，理應(yīng)納入執(zhí)行構(gòu)成要素。將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成要素，主要原因有二：一是不可分性。雖然執(zhí)行監(jiān)控并非執(zhí)行本身，但與執(zhí)行具有不可分性?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”⑤，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行也不例外。缺乏執(zhí)行監(jiān)控，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的有序性就會(huì)斷鏈，為此，必須將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成中，作為構(gòu)成要素。二是現(xiàn)實(shí)必要性。曾幾何時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)控疲軟，公款消費(fèi)盛行，“幾十個(gè)文件管不住一張嘴”。黨的“八項(xiàng)規(guī)定”頒布以后，各級(jí)紀(jì)委狠抓落實(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督“嚴(yán)起來(lái)、實(shí)起來(lái)、硬起來(lái)”，“八項(xiàng)規(guī)定”由此改變了中國(guó)，作風(fēng)建設(shè)已經(jīng)成為我們黨的一張亮麗名片。就此而言，將執(zhí)行監(jiān)控納入執(zhí)行構(gòu)成具有現(xiàn)實(shí)必要性。

由此可見(jiàn)，四要素說(shuō)既滿足了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成的完備性，完成了執(zhí)行構(gòu)成要素的閉環(huán)，還實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行構(gòu)成的集約化、簡(jiǎn)單化，為更直觀簡(jiǎn)便分析、解決黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行問(wèn)題，提供了理論基礎(chǔ)與方法論支撐。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行要素彼此獨(dú)立，且缺一不可，共同構(gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)，形成了“你中有我，我中有你”的耦合結(jié)構(gòu)，具有如下鮮明特征。

（1）獨(dú)立性。在執(zhí)行系統(tǒng)中，各構(gòu)成要素彼此獨(dú)立，承擔(dān)著特定的功能和作用。具體而言，執(zhí)行主體解決“由誰(shuí)執(zhí)行”的問(wèn)題，承擔(dān)執(zhí)行系統(tǒng)主體的評(píng)價(jià)功能；執(zhí)行客體解決“執(zhí)行什么”的問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的清理評(píng)估等途徑，承擔(dān)起立規(guī)質(zhì)量的反饋功能；執(zhí)行資源解決“靠什么執(zhí)行”的問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注執(zhí)行資源的構(gòu)成與配置，承擔(dān)著執(zhí)行的保障功能；執(zhí)行監(jiān)控解決“執(zhí)行病理”問(wèn)題，主要關(guān)注執(zhí)行不作為、執(zhí)行亂作為等現(xiàn)象，承擔(dān)著預(yù)防、修復(fù)等功能。但構(gòu)成要素的獨(dú)立性是相對(duì)的，一旦執(zhí)行系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，各要素之間便產(chǎn)生關(guān)聯(lián)性，如執(zhí)行主體缺乏執(zhí)行資源的保障便寸步難行；執(zhí)行主體、執(zhí)行資源缺乏必要的監(jiān)控將可能導(dǎo)致執(zhí)行失真、執(zhí)行失效，甚至執(zhí)行腐敗。

（2）整體性。整體性是要素與系統(tǒng)之間呈現(xiàn)出的關(guān)系。執(zhí)行主體、客體、資源、監(jiān)控四大要素共同構(gòu)成執(zhí)行系統(tǒng)，每一要素的變化都可能引起整個(gè)系統(tǒng)或相關(guān)要素或大或小的變化⑥。此外，四大要素不是機(jī)械堆積，而是相互聯(lián)系、相互作用形成某種耦合狀態(tài)，產(chǎn)生出大于要素功能之和的整合效果。例如執(zhí)行資源、執(zhí)行監(jiān)控在執(zhí)行系統(tǒng)中分別承擔(dān)保障功能、修復(fù)功能，需要彼此融合，形成執(zhí)行合力，但如果兩者各自為政，就會(huì)造成執(zhí)行監(jiān)控的資源不足或資源配置過(guò)度，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)控弱化或異化現(xiàn)象。相反，如果兩者配置合理，執(zhí)行監(jiān)控就能得到合適的資源支撐，執(zhí)行資源的配置效益就能得以提升，執(zhí)行監(jiān)督效果就能充分彰顯。因此，在剖析黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題時(shí)，必須避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”條件式反應(yīng)，而應(yīng)從執(zhí)行構(gòu)成的整體出發(fā)，讓每一構(gòu)成要素“各得其所、適得其所”。唯有如此，方能確保黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮管黨治黨、從嚴(yán)治黨之實(shí)效。

（3）開(kāi)放性。任何系統(tǒng)均具有“運(yùn)作封閉”和“認(rèn)知開(kāi)放”兩大特征⑦。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)具有一定的封閉性，借此其能排除非正常的外部干擾，確保其能按照自身的邏輯運(yùn)行下去。例如按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第三條的規(guī)定，作為執(zhí)行客體的黨內(nèi)法規(guī)只能由黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定，其他任何黨組織出臺(tái)的制度文本只是黨內(nèi)規(guī)范性文件，不能納入黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行范疇。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行系統(tǒng)具有開(kāi)放性，總是依存并受制于更大的外部系統(tǒng)，例如國(guó)家的法治大環(huán)境、各種各樣的文化氛圍。上述外部環(huán)境因素從不同方面影響著執(zhí)行內(nèi)部構(gòu)成要素，并作用于執(zhí)行內(nèi)部生態(tài)環(huán)境。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要跳出“就事論事”的窠臼，應(yīng)當(dāng)充分利用外部?jī)?yōu)良環(huán)境，發(fā)展并提升內(nèi)部環(huán)境，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行汲取更多更優(yōu)質(zhì)的外部資源。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的展開(kāi)

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成是執(zhí)行系統(tǒng)要素的集合，具體包含四大要素，即執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源以及執(zhí)行監(jiān)控。其中，執(zhí)行主體、客體是最基本的要素，是執(zhí)行的“啟動(dòng)器”，決定執(zhí)行的基本運(yùn)作流程和方向；執(zhí)行資源是其他要素的物質(zhì)基礎(chǔ)，是執(zhí)行的“驅(qū)動(dòng)器”；執(zhí)行監(jiān)控作為“監(jiān)控器”，蘊(yùn)含監(jiān)督、控制功能，是執(zhí)行系統(tǒng)順利運(yùn)行的保障。

（1）執(zhí)行主體。執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的啟動(dòng)者，是負(fù)責(zé)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、落實(shí)立規(guī)目標(biāo)的人和組織。歸根結(jié)底，制度需要由人來(lái)制定與執(zhí)行，人是最終的決定因素⑧。質(zhì)言之，執(zhí)行主體在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中起統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，一方面，執(zhí)行主體是執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)要素的黏合劑，其將執(zhí)行客體、資源、監(jiān)控等要素有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，引導(dǎo)并推動(dòng)執(zhí)行系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，執(zhí)行主體本身的能力水平、素養(yǎng)高低等將直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的結(jié)果。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》）、《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)行主體包括地方各級(jí)黨委、黨的工作機(jī)關(guān)、黨組（黨委）、基層黨組織、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部等。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體包括兩大類型，即黨的各級(jí)各類組織以及全體黨員。

（2）執(zhí)行客體。執(zhí)行客體亦稱執(zhí)行標(biāo)的。顧名思義，黨內(nèi)法規(guī)本身即為執(zhí)行標(biāo)的。黨內(nèi)法規(guī)是支撐整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的軸心，執(zhí)行主體動(dòng)用執(zhí)行資源以及監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作都必須以黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和精神內(nèi)涵為基點(diǎn)，并沿著黨內(nèi)法規(guī)既定的方向目標(biāo)前進(jìn)。“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”⑨換言之，黨內(nèi)法規(guī)體系是否完備、具體規(guī)定是否合理、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是否銜接協(xié)調(diào)等會(huì)深刻作用于執(zhí)行主體，進(jìn)而引起其他黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素或好或壞的變化。因此，要提升黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，首先要確保良規(guī)善治，防止不合格的黨規(guī)產(chǎn)品流入執(zhí)行市場(chǎng)，從源頭上夯實(shí)依規(guī)治黨的先決性基礎(chǔ)。

從數(shù)量上而言，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不可同日而語(yǔ)，但其制度體系之宏大、規(guī)范數(shù)量之龐大出人意料，許多專家對(duì)此也驚訝不已⑩。截至2019 年11月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約6048 部。其中，中央黨內(nèi)法規(guī)269部，部委黨內(nèi)法規(guī)295部，地方黨內(nèi)法規(guī)5484部?。因此，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行涉及面廣，執(zhí)行對(duì)象千差萬(wàn)別，執(zhí)行資源需求各不相同，需要久久為功，方能取得實(shí)效。

（3）執(zhí)行資源。執(zhí)行資源是推動(dòng)執(zhí)行系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)最主要的物質(zhì)保障與動(dòng)力來(lái)源。執(zhí)行資源的供給狀況直接決定著黨內(nèi)法規(guī)能否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的成效。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源涉及面較廣，主要包括財(cái)物資源、信息資源和環(huán)境資源。其中，財(cái)物資源由財(cái)力和物力兩部分組成。財(cái)力是執(zhí)行系統(tǒng)所能掌握和使用的經(jīng)費(fèi)數(shù)額；物力是執(zhí)行活動(dòng)用以依托的有形物質(zhì)要素的總和，包括維持執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行以及對(duì)外開(kāi)展職能活動(dòng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、硬件設(shè)施設(shè)備等。兩者共同構(gòu)成保障黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

信息資源是指黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行活動(dòng)中積累起來(lái)的以信息為核心的各類信息活動(dòng)要素（信息技術(shù)、設(shè)備、設(shè)施、信息生產(chǎn)者等）的集合?。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程實(shí)質(zhì)上是各種信息不斷流通、選擇、整理、歸納和利用的活動(dòng)過(guò)程，信息傳遞效率的高低、上下溝通是否有效等關(guān)系到執(zhí)行是否順暢、執(zhí)行系統(tǒng)各要素運(yùn)轉(zhuǎn)步調(diào)是否協(xié)調(diào)一致。環(huán)境資源是指影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的各種文化因素的綜合。其中最為重要的是黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境，因?yàn)檎紊鷳B(tài)是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，也是黨員干部黨性、覺(jué)悟、作風(fēng)的綜合體現(xiàn)?。文化環(huán)境對(duì)人具有潛移默化的熏陶作用，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)所處的政治生態(tài)環(huán)境越是民主、公開(kāi)、清明，就越有利于激發(fā)執(zhí)行主體對(duì)制度的認(rèn)同感、尊崇感，越容易激發(fā)執(zhí)行主體的能動(dòng)性，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行向心力就會(huì)越強(qiáng)、執(zhí)行力度就會(huì)越大。

（4）執(zhí)行監(jiān)控。執(zhí)行監(jiān)控是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體、執(zhí)行結(jié)果等實(shí)施檢查、督促、問(wèn)責(zé)和評(píng)估的活動(dòng)，由執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行問(wèn)責(zé)和執(zhí)行評(píng)估三部分組成。

執(zhí)行監(jiān)督是檢查和督促黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行行為、執(zhí)行資源使用情況以及執(zhí)行結(jié)果的活動(dòng)，目的在于預(yù)防和糾正執(zhí)行活動(dòng)中可能發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的不執(zhí)行、錯(cuò)誤執(zhí)行、偏差執(zhí)行等行為。根據(jù)監(jiān)督主體的不同，執(zhí)行監(jiān)督可以分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督是黨組織內(nèi)部的監(jiān)督，包括自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督、同級(jí)機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的專責(zé)監(jiān)督四種模式；黨外監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，以國(guó)家機(jī)關(guān)、各民主黨派、社會(huì)組織、普通民眾等為主體，以檢舉、揭發(fā)、批評(píng)、建議等權(quán)利的行使為手段對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。

執(zhí)行問(wèn)責(zé)是對(duì)特定執(zhí)行主體依規(guī)追究執(zhí)行責(zé)任的活動(dòng)?！秷?zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》明確了五種問(wèn)責(zé)情形?，初步建立起黨規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，具有重大的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。一方面，執(zhí)行問(wèn)責(zé)能夠預(yù)先警示違規(guī)執(zhí)行后果，發(fā)揮預(yù)防教育功能，另一方面，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)，體現(xiàn)出事后的懲戒功能，可倒逼執(zhí)行主體強(qiáng)化黨規(guī)的執(zhí)行意識(shí)，提高執(zhí)行能力，降低執(zhí)行的錯(cuò)誤比例。

執(zhí)行評(píng)估是指評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用一定的評(píng)估方法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果進(jìn)行全面、系統(tǒng)的考核和評(píng)價(jià)，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)執(zhí)行構(gòu)成要素進(jìn)行優(yōu)化的活動(dòng)。一個(gè)完整的執(zhí)行評(píng)估活動(dòng)包含評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估程序等內(nèi)容，其目的是為了避免出現(xiàn)“播下去的是龍種，收獲的卻是跳蚤”的執(zhí)行失效現(xiàn)象。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的運(yùn)行評(píng)估：執(zhí)行難的病理診斷

近年，黨建的重心從建章立制嬗變?yōu)橥七M(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行，執(zhí)行現(xiàn)狀總體上呈現(xiàn)出積極向好的態(tài)勢(shì)，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還普遍存在“上熱中溫下冷”，先緊后松、上緊下松、外緊內(nèi)松等現(xiàn)象，機(jī)械執(zhí)行、選擇執(zhí)行、煩瑣執(zhí)行、變通執(zhí)行等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，“執(zhí)行難”問(wèn)題沒(méi)有得到根本性改觀。究其根源，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行結(jié)果是由系統(tǒng)各要素之間互動(dòng)所形成，因此，要想診斷出黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的病理，必須深入問(wèn)題內(nèi)核，從黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成各要素本身出發(fā)。

（一）執(zhí)行主體素養(yǎng)有待提升

任何一項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)都有賴于執(zhí)行主體去落實(shí)，執(zhí)行主體在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著原動(dòng)力和牽引力的關(guān)鍵作用，執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)與執(zhí)行效果呈現(xiàn)出正向關(guān)系。但在黨規(guī)實(shí)踐中，部分黨員干部思維素養(yǎng)、能力素養(yǎng)等存在缺失，引發(fā)“一著不慎，滿盤皆輸”的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

（1）執(zhí)行主體思維素養(yǎng)不強(qiáng)。思維素養(yǎng)是一個(gè)人意識(shí)形態(tài)、思維活動(dòng)、行為和作風(fēng)所顯示的思想、品性的綜合。在黨規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域，思維素養(yǎng)集中體現(xiàn)為執(zhí)行主體的執(zhí)規(guī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。在黨規(guī)實(shí)踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果不佳，與既定目標(biāo)存在較大距離，一方面是由于部分黨員干部執(zhí)規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有養(yǎng)成按照法規(guī)制度辦事的習(xí)慣，熱衷于“上有政策、下有對(duì)策”，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)采取實(shí)用主義態(tài)度，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行；另一方面是由于部分執(zhí)行主體責(zé)任意識(shí)薄弱，消極回避矛盾，執(zhí)規(guī)時(shí)“畏首畏尾”，滿足于“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”式機(jī)械執(zhí)行、敷衍執(zhí)行等，使得執(zhí)行流于形式。

（2）執(zhí)行主體能力素養(yǎng)不高。能力素養(yǎng)是指能勝任某項(xiàng)任務(wù)所體現(xiàn)出來(lái)的綜合素質(zhì)，在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域，其具體表現(xiàn)為認(rèn)知能力和執(zhí)行能力。知是行之始，行是知之成，認(rèn)知是正確執(zhí)行的首要前提，執(zhí)行是認(rèn)知的最終歸宿，二者缺其一，執(zhí)行都將會(huì)失敗。目前，一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果欠佳，一方面是執(zhí)行主體認(rèn)知能力欠缺，不能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容要求、精神實(shí)質(zhì)以及黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系；另一方面是執(zhí)行主體執(zhí)行能力薄弱，缺乏必要的執(zhí)行判斷能力、溝通能力、協(xié)調(diào)協(xié)作能力和應(yīng)變能力等。如一些執(zhí)行主體存在違背黨內(nèi)法規(guī)宗旨和目標(biāo)“不當(dāng)解釋”條文內(nèi)容、“變通”執(zhí)行、“拖延執(zhí)行”?、部門之間推諉執(zhí)行等。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系有待完善

黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)行的基礎(chǔ)和依據(jù)，如果制度本身存在瑕疵，執(zhí)行效果必定不盡如人意。目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入快車道，但黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部配套問(wèn)題、黨規(guī)質(zhì)量問(wèn)題、與國(guó)家法律體系銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題等還遠(yuǎn)未解決，很大程度上影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果。

（1）程序性法規(guī)不配套?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X”，其重要性不言而喻，沒(méi)有程序性法規(guī)的指引，抽象的實(shí)體性法規(guī)便會(huì)淪為一紙空文，無(wú)法在具體執(zhí)行中落地。但在制度建立伊始，黨內(nèi)法規(guī)一直存在“重實(shí)體、輕程序”的傾向，程序性法規(guī)不但數(shù)量較少，而且體系散亂，可操作性較弱?。黨的十八大以來(lái)，程序性黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開(kāi)始“趕跑”，整體情況得到明顯改觀，但冰凍三尺非一日之寒，程序性法規(guī)與實(shí)體性法規(guī)不配套的問(wèn)題仍然普遍存在。例如在黨員權(quán)利的保障領(lǐng)域，早在2005 年即發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，但至今仍缺乏與之配套的程序性規(guī)定；再如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，嚴(yán)格而言并無(wú)程序性條文，均為實(shí)體性規(guī)定。

（2）黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量參差不齊。習(xí)近平總書(shū)記指出“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)”，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)整體質(zhì)量得到明顯改觀，僅從立規(guī)技術(shù)角度而言，其還存在較大的提升空間。立規(guī)技術(shù)關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)表達(dá)是否完整、語(yǔ)言使用是否規(guī)范等細(xì)節(jié)問(wèn)題，立規(guī)技術(shù)水平越高，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量就越高，執(zhí)行就會(huì)越順暢。由于立規(guī)技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化，部分黨內(nèi)法規(guī)制定較為粗疏，可操作性較弱。如一些黨內(nèi)法規(guī)理想色彩過(guò)于濃厚，混淆了規(guī)范和道德的界限，導(dǎo)致無(wú)法執(zhí)行或難有實(shí)效；有些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)抽象，執(zhí)行時(shí)難以把握尺度；有些條文甚至邏輯結(jié)構(gòu)缺失，有行為模式而無(wú)法規(guī)后果，出現(xiàn)執(zhí)行漏洞等?。在語(yǔ)言使用方面，黨內(nèi)法規(guī)文本中存在大量類似于“及時(shí)”“全面”“高消費(fèi)娛樂(lè)”“貴重禮金”等模糊用語(yǔ)，彈性過(guò)大，不利于對(duì)具體條文的理解，導(dǎo)致執(zhí)行起來(lái)難度較大。

（3）黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)不暢。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是兩者邊界模糊，部分黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)越權(quán)調(diào)整現(xiàn)象?；二是兩者具體內(nèi)容存在交叉重復(fù)，聯(lián)合頒布文件性質(zhì)存在爭(zhēng)議；三是互動(dòng)銜接不足，既包括立法層面的互動(dòng)不足，也包括執(zhí)法層面的銜接不暢。例如在反腐領(lǐng)域，由于黨和國(guó)家的執(zhí)行部門在執(zhí)法中互相獨(dú)立、協(xié)調(diào)不足，反腐力度大大削弱?。黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)是推進(jìn)從嚴(yán)治黨的需要，若兩者存在“剪不斷理還亂”的關(guān)系，黨員和黨組織在執(zhí)行具體的制度時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)選擇困難或者無(wú)規(guī)可依的情形，從而導(dǎo)致執(zhí)行遇到阻礙。

（三）執(zhí)行資源配置有待優(yōu)化

資源的投入對(duì)制度的執(zhí)行有如賦予活力，其直接影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的動(dòng)力和效率。一些黨內(nèi)法規(guī)之所以執(zhí)行不暢、活力不足，與財(cái)力、物力資源配置標(biāo)準(zhǔn)缺失、執(zhí)行信息傳播渠道不暢、執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜等不無(wú)關(guān)系。

（1）財(cái)物資源配置標(biāo)準(zhǔn)缺失。財(cái)力和物力資源是最基本也是最不可或缺的執(zhí)行資源。資源是相對(duì)于需求而言的，面對(duì)不同情況、不同需求，物資配置的具體方法也應(yīng)有所不同。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行活動(dòng)有難有易，經(jīng)費(fèi)及辦公設(shè)施配備需求有多有少，執(zhí)行人員素質(zhì)需求有高有低，因此，財(cái)物配置也應(yīng)按需供給，遵循合比例性原則。但事實(shí)上，無(wú)論是制度層面還是具體執(zhí)行實(shí)踐中，都缺乏相應(yīng)的執(zhí)行資源配置標(biāo)準(zhǔn)，有的執(zhí)行活動(dòng)資源供應(yīng)不足，有的則供給過(guò)剩，造成執(zhí)行資源的空置和浪費(fèi)，嚴(yán)重影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的整體效果。

（2）執(zhí)行信息傳播渠道不暢。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行從上情下達(dá)、下情上報(bào)到執(zhí)行評(píng)估反饋，每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)信息的傳遞與溝通。信息傳播溝通不暢，很容易引發(fā)執(zhí)行“一步錯(cuò)、步步錯(cuò)”的連鎖反應(yīng)。一個(gè)完備的執(zhí)行信息應(yīng)當(dāng)具備內(nèi)容全面、反映真實(shí)、速度及時(shí)三要素以及全面性、可信性、連續(xù)性和時(shí)效性四個(gè)基本特征?。反觀黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行現(xiàn)狀，信息失效、失真現(xiàn)象常有發(fā)生，主要原因有二：一是信息傳遞媒介之信息機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失或閑置，有的基層黨委并未配備相應(yīng)的信息機(jī)構(gòu)；二是因?yàn)樾畔鬟f方式不合理?，執(zhí)行信息“上下流通”渠道較為單一，信息是否全面、真實(shí)、可靠難以得到印證。

（3）執(zhí)行環(huán)境依舊復(fù)雜。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn),黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行環(huán)境日趨凈化，但執(zhí)行環(huán)境依舊復(fù)雜，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是傳統(tǒng)“人情關(guān)系”思維根深蒂固，難以徹底根除。個(gè)別黨員干部習(xí)慣于“托關(guān)系”“走后門”，嚴(yán)重干擾黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行秩序，甚至引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。二是黨內(nèi)“潛規(guī)則”意識(shí)、“特權(quán)”思想仍然存在，嚴(yán)重干擾執(zhí)行主體的思想和行為，成為影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的“沉疴毒瘤”。三是執(zhí)行公開(kāi)力度不夠。目前黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)還存在一些盲區(qū)，一些黨組織借此規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行責(zé)任，造成選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等現(xiàn)象。

（四）執(zhí)行監(jiān)控力度有待增強(qiáng)

“一項(xiàng)制度即便在理論上非常完善，如果背后沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制使其得以嚴(yán)格執(zhí)行，那么這項(xiàng)制度就形同虛設(shè)?！?當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)控反饋糾偏渠道不暢，出現(xiàn)疲軟癥狀，主要源于相關(guān)制度尚不健全。

（1）執(zhí)行監(jiān)督存在漏洞。就黨外監(jiān)督而言，廣大群眾、新聞媒體以及民主黨派等外部監(jiān)督還缺乏配套的制度規(guī)定??！爸д咴诓菀啊?，人民群眾是施政的基礎(chǔ)，相關(guān)監(jiān)督條文的缺乏無(wú)異于阻擋了群眾監(jiān)督的腳步。就黨內(nèi)監(jiān)督而言，還存在“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn),下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難,同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟”等難題。此外，監(jiān)督方式單一、缺乏定期監(jiān)督等也一定程度上影響到執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)效。

（2）執(zhí)行責(zé)任落實(shí)難度大。習(xí)近平總書(shū)記指出：“不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人?！?“有些法規(guī)制度之所以執(zhí)行不了、貫徹不下去，一個(gè)重要原因就是責(zé)任不明確，違反規(guī)定后怎么處罰無(wú)章可循?！?執(zhí)行責(zé)任落實(shí)難度大，主要原因有二：一是責(zé)任主體分散，職責(zé)分工不明，對(duì)第一責(zé)任、主體責(zé)任、主要責(zé)任和直接責(zé)任等缺乏相應(yīng)的解釋，導(dǎo)致追責(zé)時(shí)互相推諉，無(wú)法追責(zé)；二是執(zhí)行責(zé)任配套制度出臺(tái)時(shí)間較晚，實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)尚需時(shí)日。2016 年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》、2019年印發(fā)的《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》、2020年印發(fā)的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》等，編制了較為嚴(yán)密的執(zhí)規(guī)責(zé)任之網(wǎng)，上述鐵規(guī)要發(fā)揮威力尚需時(shí)日，全面落實(shí)執(zhí)規(guī)責(zé)任制任重道遠(yuǎn)。

（3）執(zhí)行評(píng)估落實(shí)不到位。《制定條例》《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》對(duì)執(zhí)行評(píng)估的主體、范圍、計(jì)劃、方式和結(jié)果運(yùn)用提出了相關(guān)要求，但總體而言，上述規(guī)定較為宏觀、不夠全面細(xì)致，缺乏相應(yīng)的可操作性。近年，評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)尚處于探索階段，存在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確、評(píng)估程序不完善、評(píng)估成果運(yùn)用不充分等主要問(wèn)題?，不僅會(huì)導(dǎo)致評(píng)估工作的不確定性、“同規(guī)不同判”等不良后果，也會(huì)造成評(píng)估結(jié)果因缺乏公信力而束之高閣。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的優(yōu)化路徑：系統(tǒng)治理的分析框架

黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，自然攜帶潛在的執(zhí)行“基因”，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的優(yōu)化程度可以決定此種紙面上的執(zhí)行力在多大程度上轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的執(zhí)行力。運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成要素的分析框架，在找出“執(zhí)行難”的病灶，厘清其病理的基礎(chǔ)上，還應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，從細(xì)微處著手，優(yōu)化執(zhí)行構(gòu)成各個(gè)要素，從而探尋出黨內(nèi)法規(guī)“執(zhí)行難”的系統(tǒng)治理路徑。

（一）提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)

執(zhí)行主體是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成中唯一具有能動(dòng)性的因素，黨內(nèi)法規(guī)由人研究制定、貫徹執(zhí)行，如果人的素質(zhì)跟不上，最終會(huì)導(dǎo)致“制度與現(xiàn)實(shí)”的脫節(jié)。為此，必須提升執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)，切實(shí)系好黨規(guī)執(zhí)行的“第一?？圩印薄?/p>

（1）強(qiáng)化黨規(guī)宣教，提升思維素養(yǎng)。黨規(guī)制定之后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行思想動(dòng)員，加強(qiáng)知規(guī)、懂規(guī)宣傳教育，培養(yǎng)執(zhí)行主體的黨規(guī)思維、執(zhí)行意識(shí)。在實(shí)踐中，黨規(guī)宣教存在“重形式、走過(guò)場(chǎng)、輕實(shí)效”現(xiàn)象，為此，應(yīng)從以下幾方面著手：一是將黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍，建立同部署、同考核的協(xié)同機(jī)制；二是健全學(xué)規(guī)長(zhǎng)效機(jī)制，落實(shí)黨校（行政學(xué)院）、干部學(xué)院的黨規(guī)課程學(xué)習(xí)制度，探索建立黨內(nèi)法規(guī)的考試制度等；三是建立“誰(shuí)執(zhí)規(guī)誰(shuí)普規(guī)”的責(zé)任制，讓每一部黨內(nèi)法規(guī)均有相應(yīng)的責(zé)任者，讓每一個(gè)職能部門均有相應(yīng)的責(zé)任田；四是建立普規(guī)考核機(jī)制，將其納入各級(jí)黨委政府的績(jī)效考核范圍，并適當(dāng)加大分值權(quán)重。

（2）加強(qiáng)技能培訓(xùn)，提高執(zhí)規(guī)能力。執(zhí)行主體思維素養(yǎng)的培育是解決“為什么要執(zhí)行”的問(wèn)題，而執(zhí)行能力解決的是“能不能執(zhí)行好”的問(wèn)題，一個(gè)合格的執(zhí)行主體應(yīng)兼具執(zhí)行思維和執(zhí)行能力。執(zhí)行能力具有潛在性，可以通過(guò)相關(guān)技能培訓(xùn)獲得，為此，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)相應(yīng)制度建設(shè)，讓執(zhí)行主體有機(jī)會(huì)、有動(dòng)力學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，不斷提升溝通、合作、協(xié)調(diào)等執(zhí)行技能，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新執(zhí)行方式方法，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效率和效能。

（二）構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系

制度的科學(xué)性從根源上預(yù)設(shè)并決定了制度的可執(zhí)行性，而制度的體系性則從整體上決定了該制度的執(zhí)行效果閾值的大小?，構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系對(duì)于執(zhí)行活動(dòng)具有定方向、穩(wěn)大局的重要作用。

（1）強(qiáng)化程序性法規(guī)，滿足黨規(guī)建設(shè)的總體需求。黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上屬于行為規(guī)范，而行為要由程序來(lái)實(shí)施，結(jié)果要靠程序來(lái)表達(dá)，實(shí)體正義要經(jīng)程序正義來(lái)表征?。執(zhí)行是實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)，具有程序依賴性品格。缺乏程序性法規(guī)，執(zhí)行便無(wú)從談起，實(shí)體性法規(guī)也將處于沉睡狀態(tài)而失去意義。因此，在未來(lái)的立規(guī)規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)程序性法規(guī)的建設(shè)。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》是當(dāng)前立規(guī)規(guī)劃的指導(dǎo)性文件，明確提出“到建黨一百年時(shí)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)性、整體性明顯增強(qiáng)，執(zhí)行力明顯提升……要完善黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障法規(guī)”，但對(duì)于如何理順、平衡不同類型黨規(guī)（如程序性法規(guī)和實(shí)體性法規(guī)）之間的關(guān)系、如何把握不同類型的黨內(nèi)法規(guī)需求量等問(wèn)題并未給出明確的回應(yīng)?？梢?jiàn)，立規(guī)規(guī)劃還有待進(jìn)一步優(yōu)化，明確相關(guān)制度的總體需求量，強(qiáng)化評(píng)估清理制度、執(zhí)行問(wèn)責(zé)制度、干部人事制度、監(jiān)督制度等方面的程序性立規(guī)，切實(shí)保障黨規(guī)供給與黨建需求的匹配性。

（2）健全黨規(guī)制定技術(shù)，確保黨規(guī)條款的可操作性。首先，在黨規(guī)起草構(gòu)思階段，應(yīng)做到精準(zhǔn)定位立規(guī)目的、分析立規(guī)條件、明確適用范圍，深入調(diào)查研究，廣泛征求普通黨員與專家學(xué)者的意見(jiàn)。黨員是最基本的執(zhí)行主體，有著一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而學(xué)者作為領(lǐng)域?qū)＜?，往往?duì)問(wèn)題有著獨(dú)到的見(jiàn)解?。其次，在黨規(guī)文本的制作階段，應(yīng)注重語(yǔ)言技術(shù)和結(jié)構(gòu)技術(shù)的規(guī)范使用。在結(jié)構(gòu)方面，要注意邏輯結(jié)構(gòu)（假定、處理、法規(guī)后果）的完整性，對(duì)于所有具體的、行為上的、底線性的作為和不作為義務(wù)的違反，都應(yīng)設(shè)定法規(guī)后果，規(guī)定責(zé)任的種類、幅度和裁量基準(zhǔn)?。在語(yǔ)言方面，黨內(nèi)法規(guī)既然作為“法”，就應(yīng)具備法言法語(yǔ)的表述準(zhǔn)確、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶卣?。盡量減少模糊性詞語(yǔ)的使用，將黨內(nèi)法規(guī)的政治性融入規(guī)范的語(yǔ)言中，避免機(jī)械照搬黨的文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話等內(nèi)容。

（3）保證黨規(guī)、國(guó)法兩大體系的協(xié)調(diào)銜接。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均為龐大的規(guī)則體系，兩者要實(shí)現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)，首先要理順兩者存在的“并行關(guān)系、交叉關(guān)系、一體關(guān)系”?，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)邊界模糊、同國(guó)家法律內(nèi)容存在重疊、沖突的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行集中清理。其次，健全黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的執(zhí)行銜接機(jī)制，如執(zhí)行程序銜接、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)銜接、執(zhí)行方式銜接以及責(zé)任追究銜接等。執(zhí)行銜接多涉及同時(shí)追究黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨規(guī)責(zé)任與法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循全面化、精細(xì)化的原則，實(shí)現(xiàn)兩者在程序上前后相接、標(biāo)準(zhǔn)上相互呼應(yīng)、方式上協(xié)同一致、責(zé)任追究上區(qū)分明確，為執(zhí)行提供清晰明確的可操作性標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因程序、標(biāo)準(zhǔn)等銜接不暢導(dǎo)致執(zhí)行主體無(wú)所適從的情形。如在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面，什么情形應(yīng)當(dāng)予以黨紀(jì)處分、政紀(jì)處分，什么情形應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)，應(yīng)有明確的執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不能存在黨規(guī)、國(guó)法都不予規(guī)范的空白地帶?。

（三）優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源的配置

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)必然會(huì)消耗大量的“能量”，該“能量”不僅包括有形的財(cái)力和物力資源，還包括無(wú)形的信息和環(huán)境資源。為保障黨規(guī)執(zhí)行機(jī)器持續(xù)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅需要保證“量”的充足，而且更需要保障“質(zhì)”的優(yōu)良。

（1）確立財(cái)物資源配置標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)物資源配置涉及執(zhí)行系統(tǒng)各個(gè)方面，工作量大，煩瑣復(fù)雜。為確保資源得到最優(yōu)配置，應(yīng)當(dāng)確立科學(xué)合理的財(cái)物資源配置標(biāo)準(zhǔn)。首先要確定需求量，在執(zhí)行活動(dòng)開(kāi)始前對(duì)執(zhí)行所需資源進(jìn)行評(píng)估論證，形成資源需求計(jì)劃；其次是根據(jù)資源需求確定供應(yīng)計(jì)劃，該過(guò)程即是對(duì)資源進(jìn)行調(diào)度配置的過(guò)程；再次還要對(duì)資源配置進(jìn)行事后評(píng)估，評(píng)估的過(guò)程即是資源配置進(jìn)行調(diào)整、二次優(yōu)化以及更新的過(guò)程，是保障執(zhí)行資源“恰當(dāng)其所”的關(guān)鍵之舉。

（2）創(chuàng)新執(zhí)行信息溝通的渠道。信息溝通依賴于傳播渠道而實(shí)現(xiàn)，渠道越長(zhǎng)，原始信息完全通過(guò)的就越少，信息接收及時(shí)性就越低，執(zhí)行效率就越得不到保障。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的信息溝通渠道，逐步擺脫單純依靠紙質(zhì)文件“點(diǎn)到面”式層層傳達(dá)方式，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)“點(diǎn)到點(diǎn)”式扁平擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)信息溝通?。例如充分利用微博、微信、msn 等及時(shí)交互工具，構(gòu)建執(zhí)行主體交流互動(dòng)平臺(tái)，發(fā)布動(dòng)態(tài)執(zhí)行信息等，不斷拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代和“云技術(shù)”背景下執(zhí)行系統(tǒng)有效溝通的新渠道。

（3）加強(qiáng)執(zhí)行環(huán)境文化的培育。執(zhí)行文化可以提升人的精神境界，驅(qū)使執(zhí)行主體樹(shù)立正確的執(zhí)行認(rèn)知，增強(qiáng)執(zhí)行主體的執(zhí)行動(dòng)力。當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行存在的問(wèn)題在一定程度上均與精神受到落后文化的腐蝕有關(guān)。培育執(zhí)行文化應(yīng)當(dāng)秉承制度治黨與思想治黨相結(jié)合原則，從思想規(guī)范和行為規(guī)范兩方面著力：一是要強(qiáng)化理想信念教育，促使執(zhí)行主體尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的價(jià)值觀、紀(jì)律觀、責(zé)任意識(shí)?，引導(dǎo)執(zhí)行主體愛(ài)崗敬業(yè)，精益求精，做到以積極主動(dòng)執(zhí)行為榮，以消極怠慢執(zhí)行為恥，提高執(zhí)行的主動(dòng)性和自覺(jué)性；二是在行為規(guī)范方面，應(yīng)適時(shí)將具有普遍指導(dǎo)意義的、可操作性的價(jià)值理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行為規(guī)范，并要求執(zhí)行主體主動(dòng)遵循，徹底改變畸形的執(zhí)行觀念。

（四）增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督力度

“治亂存亡，其始若秋毫，察其秋毫則大物不過(guò)矣。”執(zhí)行監(jiān)控具有發(fā)現(xiàn)、判斷和糾錯(cuò)功能，是永葆執(zhí)行肌體健康的生命之源，更是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的題中要義。

（1）改革創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。在黨內(nèi)監(jiān)督方面：一是增強(qiáng)執(zhí)行公開(kāi)力度?！瓣?yáng)光是最好的反腐劑，燈泡是最有效的警察?！眻?zhí)行公開(kāi)不但能規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行程序，還能保障執(zhí)行結(jié)果的公平公正。二是強(qiáng)化紀(jì)委的獨(dú)立地位，探索紀(jì)委監(jiān)督的創(chuàng)新方式，改變同級(jí)監(jiān)督疲軟和長(zhǎng)期事后監(jiān)督的缺陷。三是不斷完善巡視監(jiān)督制度，防微杜漸，發(fā)揮好這把“利劍”明察暗訪的威懾作用，彰顯出其內(nèi)含的預(yù)防功能。四是注重同黨外監(jiān)督主體有機(jī)結(jié)合，如加強(qiáng)紀(jì)委與行政和司法監(jiān)督、金融監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管等的密切合作，互相配合，形成執(zhí)行監(jiān)督的制度合力?。在黨外監(jiān)督方面：一是健全黨外監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)程序化、規(guī)范化，具有簡(jiǎn)便性、可操作性，保障普通民眾能參與執(zhí)行監(jiān)督，能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；二是在保留傳統(tǒng)渠道的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷拓寬監(jiān)督渠道，保障普通民眾的表達(dá)權(quán)；三是將監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制納入制度化的軌道，做到有監(jiān)督必有回應(yīng)，對(duì)故意避重就輕、攔截過(guò)濾、敷衍回應(yīng)的執(zhí)行主體給予相應(yīng)的懲處，避免發(fā)生“監(jiān)督空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象?？偠灾鸩浇⒔∪喾N類、多層次、多功能、上下結(jié)合的多維監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成長(zhǎng)效黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。

（2）落實(shí)執(zhí)行問(wèn)責(zé)規(guī)范。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要完善和規(guī)范責(zé)任追究工作……以問(wèn)責(zé)常態(tài)化促進(jìn)履職到位，促進(jìn)黨的紀(jì)律執(zhí)行到位。”?近年，執(zhí)行問(wèn)責(zé)規(guī)范不斷完善，但要真正落地還尚需時(shí)日：一是嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制，梳理執(zhí)規(guī)職責(zé)清單、細(xì)化分解執(zhí)行責(zé)任，確保責(zé)任到事、責(zé)任到崗、責(zé)任到人，做到有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)。二是堅(jiān)持推進(jìn)執(zhí)行問(wèn)責(zé)公開(kāi)，杜絕“暗箱操作”，通過(guò)典型案例引導(dǎo)執(zhí)行主體合規(guī)履職，在全黨全社會(huì)營(yíng)造執(zhí)行問(wèn)責(zé)的濃厚氛圍。三是貫徹平等原則、民主集中制原則，保證執(zhí)行制度沒(méi)有例外，確?！巴竿小保瑘?jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（3）健全執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。執(zhí)行評(píng)估是執(zhí)行效果的標(biāo)尺，是反向?qū)崿F(xiàn)制度優(yōu)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的活動(dòng)，健全評(píng)估機(jī)制意義重大。首先，要明確評(píng)估的主體。根據(jù)《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)有權(quán)開(kāi)展評(píng)估，但立規(guī)主體的制度建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重，分身無(wú)術(shù)，可探索建立“制定主體主導(dǎo)、委托單位具體實(shí)施、各方參與”的多元化評(píng)估主體模式?。其次，要細(xì)化評(píng)估范圍。根據(jù)《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》的規(guī)定，可按照情勢(shì)變更標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、試行黨規(guī)標(biāo)準(zhǔn)?，進(jìn)一步細(xì)化黨規(guī)執(zhí)行的評(píng)估范圍，編制一個(gè)較為詳細(xì)的評(píng)估清單。再次，要合理選擇評(píng)估方式。目前評(píng)估方式包括專項(xiàng)評(píng)估和一攬子評(píng)估，前者效果好但成本較高，后者系統(tǒng)性強(qiáng)但時(shí)間緊促影響評(píng)估質(zhì)量。在具體評(píng)估過(guò)程中，要具體問(wèn)題具體分析，選擇最優(yōu)方式或方式組合。最后，要強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用力度。相關(guān)主體應(yīng)及時(shí)根據(jù)評(píng)估反饋結(jié)果進(jìn)行整改，涉及黨內(nèi)法規(guī)本身問(wèn)題的，還要適時(shí)啟動(dòng)黨規(guī)的立改廢釋程序，以保證評(píng)估結(jié)果的落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

“立規(guī)不易，執(zhí)規(guī)更難?！敝袊?guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心一份研究報(bào)告顯示，人們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的評(píng)價(jià)是67.1 分?。因此，相對(duì)于建章立制而言，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題更容易引發(fā)學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注，形成了較為豐碩的成果，但基本停留在描述性分析、事實(shí)性闡述層面，理論成色亟待強(qiáng)化。執(zhí)行構(gòu)成理論將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的內(nèi)在結(jié)構(gòu)歸結(jié)為執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源和執(zhí)行監(jiān)控四大要素，為黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行提供了一個(gè)明確且可操作性的分析框架，從而為客觀評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實(shí)效、內(nèi)在成因，進(jìn)而提出優(yōu)化方案提供了理論基礎(chǔ)與方法論支撐。萬(wàn)丈高樓平地起，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行構(gòu)成四要素說(shuō)只是創(chuàng)新執(zhí)行理論的第一步，希望能起到拋磚引玉之功效。

注釋：

①王振民、施新州等：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第184頁(yè)。

②④馬迅：《黨內(nèi)法規(guī)有序運(yùn)行的影響因素與保障機(jī)制論析》，《理論導(dǎo)刊》2020年第5期。

③霍紹周：《系統(tǒng)論》，科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社1988 年版，第24頁(yè)。

⑤阿克頓：《自由與權(quán)力》，譯林出版社2011年版，第285—286頁(yè)。

⑥張軍：《法理學(xué)》，中國(guó)民主法制出版社2014年版，第35頁(yè)。

⑦張海濤：《如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系——一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)理論的角度》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第2期。

⑧《江澤民文選》第二卷，人民出版社2006 年版，第557頁(yè)。

⑨《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994 年版，第333頁(yè)。

⑩宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第4頁(yè)。

?祝捷、王萌：《論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實(shí)現(xiàn)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。

?馬費(fèi)成：《信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2012 年版，第248頁(yè)。

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?具體是指：一是不貫徹執(zhí)行黨中央關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的決策部署以及上級(jí)黨組織有關(guān)決定；二是履行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等執(zhí)規(guī)責(zé)任不力；三是執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)打折扣、搞變通或者選擇性執(zhí)行；四是本地區(qū)本單位在執(zhí)規(guī)中出現(xiàn)重大問(wèn)題或者造成嚴(yán)重后果；五是其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

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?習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

?伊士國(guó)、郭康：《論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的主體與對(duì)象》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期。

?根據(jù)《執(zhí)規(guī)責(zé)任制規(guī)定》第十五條的規(guī)定，情勢(shì)變更標(biāo)準(zhǔn)涵蓋三種情況，即上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的，相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的，規(guī)范和調(diào)整事項(xiàng)發(fā)生較大變化的。可操作性標(biāo)準(zhǔn)涵蓋一種情形，即執(zhí)行過(guò)程中遇到較大困難、意見(jiàn)反映較多的。試行黨規(guī)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋一種情形，即試行期滿或者沒(méi)有規(guī)定試行期但試行超過(guò)5年的。

?宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。