王 剛，趙思方

（1.東北林業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040；2.東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040）

黨的十九屆四中全會提出“構(gòu)建基層社會治理新格局，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，對城市基層治理提出了全新要求。傳統(tǒng)“粗放式”治理模式在實踐中面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，為有效提升管理水平，變城市治理挑戰(zhàn)為城市發(fā)展機遇，全國各地嘗試了多種制度改進但是成效不佳。在此背景下，各級政府針對城市發(fā)展中的難題攻堅克難，大力推動基層治理創(chuàng)新，努力探索具有地方特色的城市精細(xì)化治理實踐。

一、網(wǎng)格化管理中的現(xiàn)實沖突與局部失靈

自北京市東城區(qū)2004 年率先進行基層社會網(wǎng)格化管理實踐以來，網(wǎng)格化管理已經(jīng)在全國范圍內(nèi)得到推廣。有學(xué)者在對這一政策工具進行梳理時認(rèn)為，網(wǎng)格化管理經(jīng)過“單元劃分—責(zé)任明確—團隊配備—部件編碼—流程優(yōu)化”的路徑，實現(xiàn)城市基層治理機制主動化、動態(tài)化、數(shù)字化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型[1]。網(wǎng)格化管理模式將城市管理區(qū)域按照屬地原則逐級劃分為三級網(wǎng)格，分別對應(yīng)到公共治理單元，任用公職人員以各級網(wǎng)格長身份下沉到基層，并同時下放城市管理權(quán)限，進行各具體領(lǐng)域的基層末端治理。明確網(wǎng)格化管理目標(biāo)在于通過關(guān)注治理成本、治理效率以及治理可持續(xù)性營造更好的發(fā)展環(huán)境與群眾生活環(huán)境，在管理平臺的基礎(chǔ)上形成治理體系。城市管理的難點在于涉及主體多、治理領(lǐng)域雜、責(zé)任劃分亂、治理周期長且反復(fù)，雖然網(wǎng)格化管理在城市基層治理的整體實施中取得了一定的成效，但在實際治理應(yīng)用中仍存在“局部失靈”的問題。

局部失靈表現(xiàn)之一是治理主體的行政一元化傾向。在網(wǎng)格化管理的應(yīng)然狀態(tài)中，管理主體呈現(xiàn)多元態(tài)勢。在一個相對獨立的理想化治理單元內(nèi)的管理主體不僅有政府及其工作人員等傳統(tǒng)城市管理主體，還有相關(guān)職能部門、社會團體、商戶以及居民等。但是在實際運行中的網(wǎng)格化管理主體往往局限于具有合法權(quán)威的行政主體（包括社區(qū)、相關(guān)事業(yè)單位等“泛行政主體”），使得基層行政主體主導(dǎo)的網(wǎng)格化管理具有明顯的“行政力量強化”色彩，制度從設(shè)計運行之初就有忽視社會力量參與治理的傾向。這種傾向隨之帶來基層實際治理主體數(shù)量與工作強度不對等弊病，與城市治理專業(yè)化趨勢相違背。

局部失靈表現(xiàn)之二是基層具體執(zhí)行者的“價值墮距”與“行動墮距”?；趭W格本“文化墮距”理論，在網(wǎng)格化管理中的基層具體執(zhí)行者同樣存在“墮距”現(xiàn)象，即“價值墮距”與“行動墮距”。城市基層治理在進行治理理念與制度轉(zhuǎn)變的同時，也對具體執(zhí)行者的價值和行動提出更高層次的要求。但是具體執(zhí)行者的價值認(rèn)知與自我角色定位并未朝實然方向自主轉(zhuǎn)變，他們認(rèn)為“網(wǎng)格化”只不過是一場治理形式的改革，其治理意識、協(xié)作意識并未及時有效樹立。這種“價值墮距”導(dǎo)致其“行動墮距”，基層執(zhí)行者在工作中采取原來的一元管理手段，忽視對于“人本”“責(zé)任”的價值思考，使其在實施效果上沒有達到理想的治理狀態(tài)。

局部失靈表現(xiàn)之三是治理責(zé)任落實不到位。在舊有的網(wǎng)格化管理模式中，治理責(zé)任僅是按照“重心下移、屬地管理、權(quán)責(zé)一致”的原則對城市基層管理職責(zé)進一步細(xì)化，實際落實程度不足。但是隨著大中型城市定位的轉(zhuǎn)變以及城市化帶來的治理挑戰(zhàn)升級，網(wǎng)格化管理所凸顯的責(zé)任問題越來越明顯。網(wǎng)格化管理中各職能部門下沉人員彼此獨立，職責(zé)行使“碎而不精”，本應(yīng)起到整合作用的網(wǎng)格長受工作內(nèi)容制約并未形成政策預(yù)期的“治理合力”。分散情況下的各部門在邊緣治理中扮演角色混亂致使相互推諉、權(quán)責(zé)異化，同時也造成公共領(lǐng)域的“公地悲劇”。而在遭遇重大突發(fā)事件時，這種不足更是被進一步放大，致使網(wǎng)格化管理在基層治理體系中沒有完全達成全面覆蓋、有效對接、精確管理的設(shè)計目標(biāo)。此外，治理矛盾還存在于制度原則所賦予的權(quán)責(zé)本身。基層“責(zé)大權(quán)小”的現(xiàn)實模糊了治理責(zé)任落實界限，不僅造成基層治理的低效與重復(fù)，而且也打擊了相關(guān)治理主體的治理熱情。

局部失靈表現(xiàn)之四是治理配套措施不完善。網(wǎng)格化管理采用數(shù)字化城市管理手段對城市資源進行整合，利用考核、激勵、宣傳、協(xié)調(diào)等措施環(huán)節(jié)保障制度的運行。但是在制度實踐的過程中城市基層治理配套措施尚不完善，仍存在考核環(huán)節(jié)“唯上級化”、激勵措施片面、宣傳手段局限、信息溝通不暢等諸多問題，制約了網(wǎng)格化管理作用的有效發(fā)揮。

二、城市基層治理精細(xì)化中的“路長制”新嘗試

在對城市基層治理進行改善和探索的過程中，“精細(xì)化管理”概念的提出與應(yīng)用帶來了新思路。通過理論設(shè)想與制度創(chuàng)設(shè)，部分大中城市自2017年開始陸續(xù)試點并推行“路長制”，在原有網(wǎng)格化制度之上進行二次構(gòu)建與責(zé)任夯實，以責(zé)任制為關(guān)鍵在基層構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、商戶自治、全民參與”的城市治理模式，使城市的吸引力與競爭力進一步增強。

（一）精細(xì)化管理：城市基層治理的元理論

城市基層治理精細(xì)化的理論基礎(chǔ)的回溯，首先需要追溯到發(fā)軔于企業(yè)管理領(lǐng)域的科學(xué)管理理論和與之一脈相承的“精細(xì)化管理”理念。“精細(xì)化管理”最早指的是在科學(xué)管理過程中強調(diào)對于“細(xì)節(jié)”的關(guān)注，并由此實現(xiàn)節(jié)約成本、增加收益的目標(biāo)，是有效提升管理質(zhì)量水平的一種企業(yè)管理理念、模式與文化，具有“責(zé)任明確化、規(guī)則具體化、手段科學(xué)化、運行標(biāo)準(zhǔn)化”等特征。該理念在新公共管理運動興起后被相關(guān)學(xué)者與政府管理人員遷移使用于城市管理領(lǐng)域，由此提出“城市精細(xì)化管理”概念。

學(xué)界普遍認(rèn)為，城市精細(xì)化管理的目標(biāo)與價值可以用西方新公共管理運動中的“無縫隙政府”理論進行解釋：引入市場競爭形成新的機制以取代舊有職能壁壘，重新整合部門的資源和功能，提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)公共管理的“流動、靈活、完整、透明、連貫、彈性”[2]。與此同時，治理概念通過調(diào)和各方利益與調(diào)動各方力量，從而使個人和機構(gòu)聯(lián)合行動以持續(xù)管理共同事務(wù)，進一步從目標(biāo)價值層面推動精細(xì)化管理在城市基層治理領(lǐng)域的適用性，其中對于服務(wù)性目標(biāo)、多元化主體、協(xié)作化方式的強調(diào)和城市精細(xì)化管理對治理效果、“以人為本”理念以及“服務(wù)型政府”定位的重視與凸顯，彼此呼應(yīng)、有機融合。城市基層治理的客體是復(fù)雜多變的，作為主體的基層政府及其工作人員履行城市管理職能（諸如市政、綠化、環(huán)衛(wèi)、民生、交通等）的重要條件之一是在執(zhí)行公務(wù)的過程中同個人、組織進行直接接觸。為了實現(xiàn)目標(biāo)與價值，城市精細(xì)化管理通過制度規(guī)范與責(zé)任分包分解治理對象與內(nèi)容：一是運用制度區(qū)分治理對象與其需求，并對治理程序和行為規(guī)范化；二是運用分包的方式將責(zé)任精確落實到治理主體中的個人。

綜上所述，城市精細(xì)化管理可以定義為政府及其工作人員秉持精細(xì)化理念，基于對服務(wù)型政府的價值理解與對公共事務(wù)的性質(zhì)衡量，協(xié)同多元主體，通過精巧的制度設(shè)計、細(xì)致的過程推進和精微的治理技術(shù)運用，綜合利用精準(zhǔn)目標(biāo)、具體規(guī)范、數(shù)字信息等工具實現(xiàn)公共資源在城市領(lǐng)域內(nèi)的高效利用，彈性回應(yīng)城市發(fā)展過程中的各方需求與整體環(huán)境變化，不斷進行主體自我完善并提升服務(wù)水平的一種管理模式。

（二）“路長制”：基層治理精細(xì)化的實踐探索

“路長制”（又稱“路長負(fù)責(zé)制”“街巷長制”等）是一種以屬地管理為原則，以全面提升政府服務(wù)水平為目標(biāo)，依托于道路網(wǎng)格和層級責(zé)任而建立的規(guī)范化、精細(xì)化、常態(tài)化、數(shù)字化的城市基層治理模式，被應(yīng)用于城市管理中的諸多領(lǐng)域。它在制度實踐層面以責(zé)任制為紐帶，聯(lián)動城市公共事務(wù)管理重要節(jié)點，在城市這一治理平臺上有機統(tǒng)籌社區(qū)、樓院、商戶單位等相對獨立的治理個體，針對公共事業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的節(jié)點問題予以精準(zhǔn)處置，充分發(fā)揮道路的聯(lián)系溝通作用，調(diào)動城市基層治理資源的有效下沉利用。

自2016 年起，杭州市和西安市率先進行“路長制”探索，隨之上海市靜安區(qū)、北京市大興區(qū)、廣州市越秀區(qū)等一線城市地區(qū)開始進行局部試點。此后深圳、長春、鄭州、濟南等城市相繼在精細(xì)化管理的思路指導(dǎo)下，基于自身情況，在原有的網(wǎng)格化管理制度基礎(chǔ)上改進出臺城市精細(xì)化管理工作“路長制”實施方案及相關(guān)配套制度，對城市管理制度進行情境性嵌入改革，在城市精細(xì)化管理與各地“路長制”實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際探索出“路長制”的自我模式。目前，“路長制”被視為在實踐層面利用負(fù)責(zé)制解決“城市痼疾”的一種具體的有效模式，河南省、山東省、浙江省、湖北省等省份在全省范圍推廣并建立面向大中小城市的“路長制”制度體系。

“路長制”的實際應(yīng)用領(lǐng)域與管理對象范圍比較廣泛，涵蓋圍繞道路進行社會治理的各方面。在不同城市，“路長制”的具體應(yīng)用各有差別。梳理國內(nèi)實施“路長制”的城市發(fā)現(xiàn)，城市治理范圍內(nèi)的“路長制”按照工作領(lǐng)域以及實施主體可分為交通管理類、市容環(huán)衛(wèi)建設(shè)類以及綜合治理類三類：第一類被應(yīng)用于交通管理領(lǐng)域，由交管支隊中各級負(fù)責(zé)人進行“承包”，從而有效解決道路擁堵與養(yǎng)護問題。第二類關(guān)注于市容環(huán)衛(wèi)建設(shè)領(lǐng)域，按行政區(qū)劃將各區(qū)縣道路尤其是背街巷道進行實名制分包，相關(guān)公職人員通過“承包”的方式對道路沿線的環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、戶外廣告、綠化管理、設(shè)施維護等實行管理。而第三類不再局限于環(huán)境整治，而是面向社會綜合治理，將工作內(nèi)容與社區(qū)網(wǎng)格化管理相聯(lián)系，通過多級聯(lián)動完善基層自治。

雖然這些實踐的具體治理對象與目標(biāo)各有不同，但治理機制與原理卻是突破與創(chuàng)新，具有如下兩方面特征：其一，“路長制”在機制上超越了原有“條塊分割”的管理框架，實現(xiàn)了基于組織“域”視角的跨域治理，在更高層面設(shè)立一級職位負(fù)責(zé)職能統(tǒng)領(lǐng)。機制核心在于重視整合城市各方主體和資源的紐帶，有效聯(lián)動實際范圍內(nèi)的多方行為體，對城市治理資源再分配。其二，“路長制”在運行原理上更加突出城市治理機制“責(zé)任制”遷移的“精細(xì)化”特征，強調(diào)用“分包-承包”的方式實現(xiàn)責(zé)任的精準(zhǔn)落實，并且配合“道路”這一場域達到提高治理成績的效果?！熬斌w現(xiàn)在這種“分包-承包”治理方式將城市管理責(zé)任精確到個人，“細(xì)”體現(xiàn)在治理過程中的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化與管理對象的細(xì)化，做到對城市基層治理的全覆蓋。

三、制度超越：“路長制”的模式創(chuàng)新

針對上述制度失靈問題，“路長制”的模式創(chuàng)新聚焦城市各具體治理領(lǐng)域中的“軟、差、亂、臟”問題并以此為治理導(dǎo)向，在政府主導(dǎo)和屬地管理的前提下廣泛發(fā)動部門、社會力量，運用責(zé)任制落實街道整治工作內(nèi)容，以嚴(yán)格的治理標(biāo)準(zhǔn)為基層著力解決街面問題構(gòu)建長效機制，是城市基層治理精細(xì)化體系的有機組成部分。

“路長制”在進行基層問題解決與落實中強調(diào)工作方式的處理專案化、研究定期化、解決及時化與流程閉合化。其具體工作流程遵循“問題發(fā)現(xiàn)、報送反饋、立案、處理、復(fù)查、結(jié)案”閉環(huán)管理工作機制。路長、城市管理巡查員、居民義務(wù)巡查員利用信息平臺對街面問題收集核實和分類后，組織城管執(zhí)法、交巡警、市政、工商質(zhì)監(jiān)、巡防隊員、黨員志愿者、商戶等多方治理力量對問題分類處理，并在問題解決后派遣督查組對結(jié)果進行督查落實并反饋，如不合格則再次進入問題處理閉合流程，直至問題得到有效解決?！奥烽L制”通過對“精明行政”[3]的體系構(gòu)建與多元治理格局的構(gòu)筑完成基層公共管理與公共服務(wù)的變革。本文認(rèn)為，這種從網(wǎng)格化管理向“路長制”的變遷實現(xiàn)了精細(xì)化驅(qū)使下的制度超越，具體表現(xiàn)在治理主體多元化、責(zé)任精確化與措施科學(xué)化重構(gòu)。

（一）治理主體多元化重構(gòu)

從主體分析角度看，各地“路長制”城市基層精細(xì)化治理模式中涉及的主體超越著重體現(xiàn)在主體多元化重構(gòu)，變“政府-社會”為“行政主體-社會成員-第三方”，為實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動提供更優(yōu)化的主體架構(gòu)，夯實城市基層治理主體基礎(chǔ)。

行政主體是治理主體中保障整個路長制得以運行的最重要的力量。這里的“行政主體”是一種廣義上的界定，不僅涵括行政機關(guān)（政府機構(gòu)、職能機構(gòu)、派出機構(gòu)等）及其工作人員，也包含了與之相關(guān)的擁有一定政治權(quán)力的其他城市國家機關(guān)及其工作人員。其中，承擔(dān)主要工作內(nèi)容與職責(zé)的“路長”的出現(xiàn)無疑是主體重構(gòu)與創(chuàng)新的核心?！奥烽L制”中的組織架構(gòu)呈現(xiàn)“345”的層級特點，即“文件里的三級、名稱上的四級、實際中的五級”?！拔募锏娜墶笔侵冈谡雠_的文件中的路長制組織結(jié)構(gòu)劃分按照“市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）”的層級進行——由城市精細(xì)化管理服務(wù)辦公室統(tǒng)籌謀劃，各區(qū)政府、管委會牽頭，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）具體落實工作?！懊Q上的四級”體現(xiàn)為在名稱上路長群體按照分包路段與職級的結(jié)合劃分為“四級路長”——各區(qū)政府、管委會領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任轄區(qū)總路長和副總路長，分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）的區(qū)（開發(fā)區(qū)）縣處級干部擔(dān)任所分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）的一級路長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）副科級以上干部擔(dān)任二級路長，最終端的社區(qū)干部擔(dān)任三級路長，每一級路長都受上一級路長的直接領(lǐng)導(dǎo)。然而在實際執(zhí)行過程中其實還存在第五級路長，即“實際中的五級”，他們是真正處理解決問題、擁有權(quán)力與話語、在服務(wù)的分配和執(zhí)行過程中具有一定自由裁量權(quán)的“街頭官僚”[4]。他們不再冠有“路長”的名稱卻執(zhí)行著路長的實際職能，其行政角色是由活動在“一線”的街道辦事處城管科等部門的工作人員、社區(qū)工作人員以及下沉到網(wǎng)格的相關(guān)職能部門辦事人員所扮演。此外，“路長制”更加強調(diào)具有監(jiān)督作用的行政輔助力量的加入，將“兩代表一委員”（即人大代表、黨員代表、政協(xié)委員）納入“路長”工作隊伍之中，落實黨員聯(lián)系群眾制度，發(fā)揮其外部監(jiān)督作用。

而由商戶、單位以及居民所組成的社會主體同樣不可忽視。在“政府主導(dǎo)、商戶自治、全民參與”的城市基層治理參與體系中，門店商戶、沿街單位在“路長制”中既是管理對象又是行動主體。門店商戶、沿街單位在“路長制”中具有不可忽視的能動性，通過“五商工作法”、商戶自治、星級評定落實其“四包”責(zé)任，他們主動參與到公共事務(wù)之中，不僅有效提升治理效率、節(jié)省治理成本，而且能樹立“共治合作”的城市治理參與價值觀，減輕了治理阻力。

社會主體中的居民扮演的角色更為多重。其一，居民是“路長制”城市基層治理模式的關(guān)鍵參與者，在其中發(fā)揮主要力量。其二，他們也是“路長制”治理成果的受益者。從直接受益角度看，“人民城管為人民”，在以人民福祉為城市工作目標(biāo)的今天，城市治理能力水平的提高直接關(guān)系到居民自身利益；而從間接受益角度看，城市治理能力的提高能帶動城市形象升級，從而帶來更多發(fā)展機遇，從長遠發(fā)展方面為居民帶來更多紅利。其三，居民也在“路長制”治理體系中扮演著重要的監(jiān)督角色。以鄭州市金水區(qū)為例，在其“1+2+N”工作模式中既包含由社區(qū)在轄區(qū)居民中推選出的居民義務(wù)巡查員，他們不僅對三級路長工作提供業(yè)務(wù)幫助，履行問題發(fā)現(xiàn)、動員群眾、維持秩序的工作職責(zé)，同時也監(jiān)督三級路長的工作落實情況。當(dāng)然這些居民巡查員同樣存在著角色兼職的現(xiàn)象——退休干部、相關(guān)部門在職工作人員等利用其所擁有的資源、權(quán)威、能力能夠有效助力其自身順利迅速地扮演好多重角色。

此外，“第三方”的引入與參與同樣對“路長制”的有序運轉(zhuǎn)起到推進作用。在廣州進行“路長制”試點時，就有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)在制度實施中引入“第三方”以平衡主體關(guān)系。因此在后續(xù)城市進行制度設(shè)計與實施時普遍重視通過招標(biāo)的形式公平地引入非本地“第三方”檢查考核組織，由相應(yīng)城市國家機關(guān)部門委托“第三方”每日堅持巡查，在數(shù)據(jù)量化的基礎(chǔ)上建立城市精細(xì)化管理工作周評比、周排名、周通報制度。這種“第三方”獨立檢查考核的形式從制度上突破了原有的單一考核機制，營造了公平合理的治理氛圍，為“路長制”的運行提供了良好的機制保障。

（二）治理責(zé)任精確化重構(gòu)

在治理主體多元化的同時，責(zé)任在現(xiàn)實情境下的城市基層治理中不斷得到重視。作為城市精細(xì)化治理體系中的重要組成部分，“路長制”與精細(xì)化管理一脈相承強調(diào)責(zé)任明確，并同個人負(fù)責(zé)制機制泛化建立聯(lián)系[5]，即體現(xiàn)在街面問題解決過程中的責(zé)任精準(zhǔn)落實。這種治理責(zé)任精確化重構(gòu)從價值引領(lǐng)、組織優(yōu)化和角色明確三個方向進行。

一是價值引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨在基層建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。“路長制”充分發(fā)揮黨政嵌入的組織優(yōu)勢和思想優(yōu)勢，強調(diào)黨建引領(lǐng)作用，將“全心全意為人民服務(wù)”的黨的宗旨在實際工作中落實為“人民城管為人民”的服務(wù)理念，從而在思想和行動上對整體工作模式實現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，縮小“價值墮距”與“行動墮距”。在基層方面，各社區(qū)黨支部以街道黨工委為中心共同參與“路長制”建設(shè)，支部書記作為三級路長帶領(lǐng)轄區(qū)黨員志愿服務(wù)隊、公共單位志愿服務(wù)隊、商戶代表積極參與城市精細(xì)化管理工作，切實發(fā)揮廣大黨員干部先鋒模范作用和基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。在整體體系中，“路長”群體自上而下也具有鮮明的黨政色彩，他們既是行政組織中的負(fù)責(zé)人，在實際行政工作中起到引領(lǐng)作用，受到上一級路長的直接領(lǐng)導(dǎo)；又是擔(dān)任一定黨內(nèi)職務(wù)的黨員，在黨組織內(nèi)受到黨組織領(lǐng)導(dǎo)?！奥烽L制”以“黨”的引領(lǐng)為紐帶連接各層面主體提升全社會的治理責(zé)任意識，激發(fā)社會主體的治理主動性。

二是組織優(yōu)化，遵照制度規(guī)范與流程標(biāo)準(zhǔn)，建立完善“路長制”工作責(zé)任機制和相關(guān)配套制度。其中，責(zé)任在組織層面轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于行政主體多元化趨勢下進行再整合，即“一長統(tǒng)領(lǐng)”的責(zé)任制的實行與強調(diào)。網(wǎng)格化管理在原有模式中雖然同樣強調(diào)各主體的多元協(xié)作，但始終受到職能“條塊分割”的束縛，各職能部門下沉人員難以針對單元內(nèi)的“城市痼疾”形成聯(lián)動處理隊伍進行有效解決。而在“路長制”的超越之下，各職能部門下沉人員與路長形成聯(lián)合執(zhí)法小組，促成橫向政府部門間的跨部門合作，變“零星執(zhí)法”為“集中整治”，使得城市基層治理“精細(xì)而不零散，高效而無遺漏”。

三是角色明確，建立責(zé)任制度并突出角色分類?！奥烽L制”在縱向上密切層級責(zé)任制度中行政主體間的層級關(guān)系，普遍形成“三級管理、四級服務(wù)”的城市管理網(wǎng)絡(luò)體系，并逐級進行職責(zé)區(qū)分與明確。市級行政主體統(tǒng)籌謀劃，突出規(guī)劃組織和監(jiān)督考核等職能；區(qū)級行政主體全面負(fù)責(zé)轄區(qū)城市管理工作，扮演統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)等職能角色；街道具體行使城市管理的管理權(quán)、指揮權(quán)和服務(wù)權(quán)，對自己的責(zé)任區(qū)域進行劃定落實并聯(lián)合執(zhí)法主體具體解決問題；社區(qū)在網(wǎng)格的基礎(chǔ)上對問題進行末端精細(xì)解決，落實服務(wù)責(zé)任。同時，在同一責(zé)任層級橫向地制度性界定與明確“牽頭部門、責(zé)任部門、協(xié)同部門”的責(zé)任角色，以便在實際執(zhí)行中實現(xiàn)責(zé)任精準(zhǔn)落實。

（三）治理措施科學(xué)化重構(gòu)

圍繞治理主體與責(zé)任落實，“路長制”工作模式從考核、激勵、宣傳、信息四方面對“路長制”進行科學(xué)化重構(gòu)，從而實現(xiàn)城市基層治理精細(xì)化的落實和保障。

一是形成集自評、督導(dǎo)、第三方評價、群眾評議等環(huán)節(jié)于一體的科學(xué)考核措施。自評環(huán)節(jié)是考核基礎(chǔ)，以街道為單位在基層機構(gòu)內(nèi)部開展，結(jié)合工作成效與路長互評以周、旬、月為考核周期對工作進行自我考核；督導(dǎo)環(huán)節(jié)是考核主體，建立以一級路長全面督導(dǎo)、二級路長重點督導(dǎo)、三級路長相互督導(dǎo)為基礎(chǔ)的三級督導(dǎo)機制并利用層級與權(quán)威促成問題的解決；第三方評價環(huán)節(jié)是考核關(guān)鍵，引入第三方部門對數(shù)字化案卷發(fā)生量、工作標(biāo)準(zhǔn)落實情況與群眾滿意度等數(shù)據(jù)進行量化處理和獨立評價；群眾評議環(huán)節(jié)是考核參照，由社會成員組成的監(jiān)督員群體通過巡查手段建立問題跟蹤臺賬，評議問題處理進程與結(jié)果。整體考核過程與結(jié)果面向全社會并作為激勵措施的主要參考依據(jù)。

二是實行透明公開、合理公正的激勵措施。路長制在量化考核結(jié)果的基礎(chǔ)上對商戶、道路、社區(qū)以及街道辦事處實施紅黑旗獎懲制度，并將每一考核周期的獎懲結(jié)果進行公示。激勵作為一種中立價值的管理手段是通過正激勵與負(fù)激勵引導(dǎo)、加強和維持管理主體的行為，使之能夠有利于組織目標(biāo)的實現(xiàn)。在原有的網(wǎng)格化管理中更多運用的是肯定、獎勵等正激勵手段，但隨著行政管理的發(fā)展，有學(xué)者認(rèn)為負(fù)激勵同樣是必要的，使用批評、行政處分、經(jīng)濟制裁、法律懲辦等方法強制修正有悖于組織目標(biāo)的行為，以此向行為者實施限制和施壓，減少不當(dāng)行為的發(fā)生[6]。此外，將精神激勵與物質(zhì)激勵相結(jié)合，直接關(guān)聯(lián)獎懲制度與資金劃撥，使得在提升路長和基層機關(guān)工作積極性的同時，也能有效調(diào)動社會力量，推動治理主體多元化良性發(fā)展。

三是運用融媒體、重實地的宣傳措施，推動“路長制”城市基層治理政策社會化。“路長制”對于網(wǎng)格化管理機制的科學(xué)化超越最顯著之處即體現(xiàn)在宣傳方面。舊有的網(wǎng)格化管理雖然同樣強調(diào)宣傳作用，但是受技術(shù)與治理思路的限制，僅聚焦于媒體宣傳層面。而“路長制”的宣傳機制從媒體和實地雙管齊下，一方面在媒體宣傳層面推進融媒體發(fā)展，運用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等融媒體手段實行政策宣講、典型梳理以及輿論引導(dǎo)，營造良好的輿論氛圍；另一方面在實地宣傳中廣泛利用文化墻、街頭花園、便民設(shè)施以及責(zé)任公示牌、宣傳標(biāo)語、觀摩會等實體宣傳形式增強群眾的實際獲得感與對基層治理者的信任感，強化群眾政策認(rèn)同從而減少政策推行阻力。

四是打造低門檻的群眾準(zhǔn)入、多平臺支持的信息措施，助力基層治理高效化、數(shù)字化發(fā)展?？萍贾问腔ヂ?lián)網(wǎng)時代創(chuàng)新社會治理的必要手段，但是在過去的基層治理中“智慧城管”卻陷入了工具使用“瓶頸”。基層“智慧城管”發(fā)展困難的癥結(jié)并非在于數(shù)字手段的不先進，而是群眾準(zhǔn)入門檻高以及由此帶來的使用主體單一與平臺參與度低。因此“路長制”針對此種現(xiàn)象重構(gòu)信息機制，在原有網(wǎng)格化管理臺賬的基礎(chǔ)上，主動降低群眾參與城市治理的準(zhǔn)入門檻，利用具有極高普及度的大眾即時通信平臺（政府微博、微信群、街道公眾號等），創(chuàng)新建立面向全社會的街面問題發(fā)現(xiàn)與收集平臺。對城市基層治理“內(nèi)卷化”問題進行一定程度的優(yōu)化，從而既逐步實現(xiàn)智慧城管建設(shè)、有效提升工作效能，又能遵循“人民城管為人民”的城市管理宗旨，主動降低群眾參與城市治理的門檻。

四、再精細(xì)化：城市基層治理的流程重塑

隨著城市治理水平的提高和城市化進程的深入，尤其是在重大突發(fā)公共事件對城市治理能力與治理體系發(fā)起多重考驗的關(guān)鍵時刻，“路長制”的創(chuàng)新性變革無疑為優(yōu)化城市基層治理提供了新的發(fā)展思路。在推動國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的時代背景下，“路長制”必然需要立足這一方向進行制度躍遷與流程重塑。

第一，采取立體治理模式，增強黨政領(lǐng)導(dǎo)。目前“路長制”通過構(gòu)建城市基層治理“點線面”模式實現(xiàn)了城市基層空間立體治理，但是深層推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，還需要在此基礎(chǔ)上對治理流程進行立體重塑。將黨政領(lǐng)導(dǎo)作為流程立體治理模式轉(zhuǎn)變的中樞，通過“路長制”這一富有黨政色彩的“治理線”聯(lián)通各級各類基層黨組織與黨員等“治理點”，構(gòu)成黨在城市基層的精細(xì)化“治理面”，從而形成與空間立體治理模式相配套的流程立體治理模式。

第二，加強主體雙向溝通，廣泛發(fā)動自治力量。在精細(xì)化發(fā)展過程中欲破解多元主體參與不足困境，需要推動行政主體與社會主體之間溝通雙向化，廣泛發(fā)動城市自治力量，實現(xiàn)治理主體協(xié)作。社會主體一方面要在交流與參與中樹立主人翁意識，從“被動參與”向“自發(fā)參與”轉(zhuǎn)變，擴展社會參與城市基層治理維度，實行群眾自我管理，主動維護城市基層治理成果；另一方面，更要切實履行自治群體的監(jiān)督職能，路長和居民自治力量雙方充分利用信息手段加強雙向反饋交流，并在街面問題的發(fā)現(xiàn)與處理機制中分級處理、相互監(jiān)督。慎防在行政主體“角色兼職”情況下，治理主體由“主體多元”向“一長多能”的現(xiàn)實轉(zhuǎn)變，使得基層治理再次面臨著雖能兼顧效率與專業(yè)但卻重回多元治理主體參與不足困境的可能。

第三，實現(xiàn)治理文化交疊，調(diào)整治理重心回歸。治理文化交疊既要以城市文化作為支撐，將城市治理文化與城市文化治理進行有機交疊，為城市基層治理精細(xì)化賦予一定的文化內(nèi)涵，也應(yīng)持續(xù)注重社會主義核心價值觀對于城市治理內(nèi)生動力的塑造力，調(diào)動行政主體與社會主體“對話”的積極性?！奥烽L制”在交疊中應(yīng)調(diào)整治理重心回歸到應(yīng)然的“人本”層面，在治理行動中將群眾需求和基層治理精細(xì)化進行有效結(jié)合。不僅要追求秩序，更要切實結(jié)合民生現(xiàn)實，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，以回應(yīng)群眾需求和訴求為制度的治理目標(biāo)與重心進行服務(wù)供給側(cè)的城市基層治理精細(xì)化改革，糾正治理目標(biāo)重心的“唯秩序化”目標(biāo)偏移。

第四，嵌入日常治理制度，重塑全周期管理流程?！奥烽L制”的突出作用在于對超大城市現(xiàn)代化治理中的重大突發(fā)公共事件給出新的疏解路徑，使“全周期管理”[7]步入公共管理研究視野。如何將目前的城市基層治理流程成功再造為“全周期管理”？“路長制”提供了可供參考的思路：將具有一定運動式治理特征的“路長制”嵌入城市基層日常管理之中，以制度紐帶的身份聯(lián)通不同階段的精細(xì)化治理制度，從而將臨時性制度設(shè)計與運動式治理嘗試立體疊加到城市基層治理體系之中，重塑基層全周期管理流程。