【內(nèi)容提要】美國(guó)是世界上醫(yī)療資源最為豐富的國(guó)家，而且自小布什政府起開(kāi)始重視生物防御，頒布過(guò)一系列應(yīng)對(duì)生物威脅的規(guī)劃，而特朗普政府還在2018年9月出臺(tái)了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，將生物防御問(wèn)題提升至國(guó)家層面。但是，醫(yī)療資源與戰(zhàn)略規(guī)劃并未能阻止2020年3月新冠肺炎疫情在美國(guó)大暴發(fā)，《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》提出的應(yīng)對(duì)生物危機(jī)的設(shè)計(jì)在疫情面前形同虛設(shè)。之所以出現(xiàn)這一情況，主要有如下原因：美國(guó)的生物防御戰(zhàn)略框架不夠完善，操作性不強(qiáng)；決策層漠視疫情預(yù)警，戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力不足；醫(yī)藥物資嚴(yán)重匱乏，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行手段無(wú)力；負(fù)有抗疫責(zé)任的官僚部門(mén)各自為政，缺少協(xié)調(diào)與合作。通過(guò)考察特朗普政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施與表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的生物防御戰(zhàn)略雖然打著“防御”旗號(hào)，但重心在維護(hù)其生物技術(shù)與生物經(jīng)濟(jì)霸權(quán)，而且在大選年其生物“防御”戰(zhàn)略更要服務(wù)于選舉目的。

2001年遭受炭疽桿菌病毒襲擊后，美國(guó)政府開(kāi)始高度關(guān)注生物威脅防御問(wèn)題。2004年4月，小布什總統(tǒng)簽署《21世紀(jì)生物防御》行政命令，確立了四大生物防御目標(biāo)和災(zāi)害救治機(jī)制。[1]The White House,“Biodefense for the 21st Century,” April 28,2004,https://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-10.html.2009年，奧巴馬政府推出了《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》，明確劃分了聯(lián)邦政府和地方政府的生物威脅防御職責(zé)。特朗普?qǐng)?zhí)掌白宮后于2018年9月18日頒布了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》[2]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.，將生物防御提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面,明確了在生物防御方面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，各方協(xié)同合作，積極實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。對(duì)于美國(guó)政府重視生物風(fēng)險(xiǎn)防御，并從戰(zhàn)略層面支持和領(lǐng)導(dǎo)生物防御的做法，輿論界、學(xué)術(shù)界和政界普遍給予了好評(píng)，并表現(xiàn)出樂(lè)觀情緒。但是，2020年初暴發(fā)的新冠危機(jī)令美國(guó)的生物防御戰(zhàn)略“現(xiàn)了原形”。1月21日美國(guó)出現(xiàn)第一例確診病例，疫情在3月份開(kāi)始大暴發(fā)，新冠病毒感染人數(shù)急速攀升。盡管病例出現(xiàn)和疫情大暴發(fā)之間有長(zhǎng)達(dá)近兩個(gè)月的爬坡期，但美國(guó)政府并未利用好這段黃金防疫時(shí)間。根據(jù)霍普金斯大學(xué)的數(shù)據(jù)，截至6月16日，美國(guó)的確診人數(shù)高達(dá)211萬(wàn)，超過(guò)全球總確診人數(shù)的1/4，其死亡人數(shù)則為11.6萬(wàn)多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于位列第二、三名的巴西和英國(guó)。[3]“COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering (CSSE) at Johns Hopkins University,” Mar 10,2020,https://coronavirus.jhu.edu/data.

回顧美國(guó)在抗疫初期的表現(xiàn)我們發(fā)現(xiàn)，其生物防御戰(zhàn)略并沒(méi)有在抗疫實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用；新戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的以集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方協(xié)同合作、積極創(chuàng)新對(duì)抗生物風(fēng)險(xiǎn)的要求淪為具文。雖然從1月29日美國(guó)成立的新冠肺炎疫情“專項(xiàng)任務(wù)小組”中我們能夠看到生物防御戰(zhàn)略的影子，但也僅此而已。生物防御連續(xù)得到多屆政府的高度重視，生物防御戰(zhàn)略如此完備的美國(guó)為何沒(méi)有抗住疫情傳播呢？主要有如下原因。

一、《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》框架欠合理，可操作性不強(qiáng)

在美國(guó)學(xué)界、政界和軍界的呼吁和施壓下，特朗普政府于2018年9月出臺(tái)了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，規(guī)定在生物防御問(wèn)題上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同作戰(zhàn)，并且首度將流行性傳染病與軍事上的生物威脅防御置于同樣的高度。該戰(zhàn)略提出，生物威脅隨時(shí)可能出現(xiàn)，唯一的應(yīng)對(duì)辦法是早做準(zhǔn)備，并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦、州，其他各層級(jí)的政府、非政府部門(mén)、私人企業(yè)、相關(guān)個(gè)人，以及國(guó)外相關(guān)組織與部門(mén)間通力合作的重要性?！秶?guó)家生物防御戰(zhàn)略》提出了五大目標(biāo)，分別為：建立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；確保預(yù)防能力；充分備戰(zhàn)以減少危害；快速應(yīng)對(duì)以減少其影響；危機(jī)后的全面恢復(fù)。在每項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)之下又有明確的分項(xiàng)目標(biāo)。此外，《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》還明確了政府部門(mén)在生物威脅防御中的相應(yīng)職責(zé)，即在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)之下，由國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)（Secretary of Health and Human Services）負(fù)責(zé)日常執(zhí)行工作。[1]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.

美國(guó)的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》雖然看似宏大，但卻存在一個(gè)重大缺陷，即缺乏具體的操作指導(dǎo)，更像是一幅規(guī)劃藍(lán)圖，而不是一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。這份戰(zhàn)略對(duì)上述每一項(xiàng)目標(biāo)雖然有著明確規(guī)定，但在具體執(zhí)行中由誰(shuí)或者哪些部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，以及每個(gè)部門(mén)分別承擔(dān)怎樣的責(zé)任卻未明確。此外，當(dāng)預(yù)估到危險(xiǎn)即將來(lái)臨，或者已經(jīng)身處危機(jī)當(dāng)中之時(shí)，該戰(zhàn)略也未就如何客觀理性地判斷形勢(shì)和制定應(yīng)對(duì)策略給出具體指導(dǎo)。對(duì)于這些問(wèn)題，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局已有所察覺(jué)。在新冠肺炎疫情出現(xiàn)和惡化后，該部門(mén)于2020年2月和3月分別推出了兩份有針對(duì)性的審計(jì)報(bào)告。2月的報(bào)告名為《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略：戰(zhàn)略的有效執(zhí)行亟需付出更多的努力》，指出《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》未就相關(guān)數(shù)據(jù)分析給出具體的指導(dǎo)方法，無(wú)法找出資源分配方面的差距與機(jī)會(huì)，尤其是當(dāng)相關(guān)資源由聯(lián)邦政府和地方政府共享時(shí)，如何進(jìn)行有效統(tǒng)籌就成了難以解決的問(wèn)題。此外，在決策方面，該戰(zhàn)略也未能明確指導(dǎo)負(fù)責(zé)生物威脅防御的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人如何做出決策，在聯(lián)合決策方面更是缺少明確、詳細(xì)的決策過(guò)程規(guī)定，也未能劃分出各機(jī)構(gòu)在決策中分別承擔(dān)怎樣的責(zé)任和發(fā)揮怎樣的作用，因此相關(guān)部門(mén)難以根據(jù)規(guī)定有效利用現(xiàn)有資源，也無(wú)法確定決策的具體實(shí)施方。[1]Report to Congressional Committees,National Biodefense Strategy: Additional Efforts Would Enhance Likelyhood of Effective Implementation, February 2020,GAO-20-273,March 5,2020,https://www.gao.gov/assets/710/704698.pdf.3月的報(bào)告名為《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略：前期實(shí)施中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，認(rèn)為美國(guó)政府對(duì)生物威脅防御決策程序、部門(mén)角色定位以及責(zé)任分配等方面的問(wèn)題仍未有明顯改進(jìn)。報(bào)告還特別指出“只有能夠付諸實(shí)施的戰(zhàn)略才是好戰(zhàn)略”。[2]Testimony before the Committee on Oversight and Reform,House of Representatives,National Biodefense Strategy: Opportunities and Challenges with Early Implementation, March 11,2020,GAO-20-483T,https://www.gao.gov/assets/710/705218.pdf.事后看，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局的上述評(píng)論相當(dāng)精準(zhǔn)、深刻和中肯。

事實(shí)上，美國(guó)政府并非沒(méi)有注意到上述問(wèn)題。奧巴馬政府在2016年曾出臺(tái)過(guò)一份應(yīng)對(duì)生物危害事件的操作手冊(cè)——《早期應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)新興傳染病威脅與生物危害事件操作手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》），長(zhǎng)達(dá)69頁(yè)，用于預(yù)防演練?！妒謨?cè)》第一部分為執(zhí)行大綱，包括對(duì)參與決策與協(xié)同作戰(zhàn)的部門(mén)的介紹、如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、可能相關(guān)的病原體種類及其危害等。第二部分詳細(xì)分析了在應(yīng)對(duì)國(guó)際或國(guó)內(nèi)暴發(fā)的傳染病時(shí)如何決策，并為每一項(xiàng)關(guān)鍵決策列舉了一系列需要關(guān)注的相關(guān)問(wèn)題；隨著風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)，關(guān)鍵決策也隨之改變。第三部分為附錄，內(nèi)容涉及對(duì)外公布災(zāi)害等級(jí)評(píng)定方式和醫(yī)學(xué)干預(yù)與隔離問(wèn)題的判斷標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于如何應(yīng)對(duì)初期疫情，《手冊(cè)》也有明確的規(guī)定，包括：一旦確認(rèn)威脅的存在，必須盡早為醫(yī)護(hù)工作者提前準(zhǔn)備個(gè)人防護(hù)裝備（PPE,Personal Protection Equipment）；迅速形成“早期診斷能力”。[1]“Playbook for Early Response to High-consequence Emerging Infectious Disease Threats and Biological Incidents,” Executive Office of the President of the United States,March 27,2020,https://assets.documentcloud.org/documents/6819703/WH-Pandemic-Playbook.pdf.可見(jiàn)，如果能在該《手冊(cè)》的基礎(chǔ)上將《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》提出的新要求與形勢(shì)變化結(jié)合起來(lái)，重新確定戰(zhàn)略的實(shí)施細(xì)則，問(wèn)責(zé)局報(bào)告中所指出的上述問(wèn)題便能得到順利解決。但由于這份《手冊(cè)》是奧巴馬政府的遺產(chǎn)，因此被特朗普政府束之高閣。[2]Dan Diamond and Nahal Toosi,“Trump team failed to follow NSC' s pandemic playbook,” POLITICO,March 25,2020,https://www.politico.com/news/2020/03/25/trumpcoronavirus-national-security-council-149285.

此外，特朗普引以為傲的所謂“新道路”，即生物威脅防御管理更集中、協(xié)同更順暢[3]Robert Burns,“White House sets ‘new direction’ in biodefense strategy,” AP News,September 19,2018,https://apnews.com/4c21af485a7d4ccebb22f7316b55d014/White-Housesets-'new-direction'-in-biodefense-strategy.，也因戰(zhàn)略框架設(shè)計(jì)考慮不周在執(zhí)行時(shí)無(wú)法取得預(yù)期成效。具體說(shuō)來(lái)，該戰(zhàn)略首次確定在美國(guó)政府內(nèi)成立一個(gè)內(nèi)閣級(jí)的“生物防御指導(dǎo)委員會(huì)”，由衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員包括國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、退伍軍人事務(wù)部部長(zhǎng)、國(guó)土安全部部長(zhǎng)，以及環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)等，共同負(fù)責(zé)監(jiān)管與協(xié)調(diào)戰(zhàn)略及其實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行，并確保國(guó)內(nèi)與國(guó)際政府和非政府伙伴團(tuán)體的密切合作。然而，到了具體實(shí)施階段才發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生部長(zhǎng)僅是內(nèi)閣成員之一，其推動(dòng)戰(zhàn)略執(zhí)行的能力非常有限，因而該指導(dǎo)委員會(huì)在實(shí)際行動(dòng)中難有作為。根據(jù)美國(guó)媒體2020年2月11日披露的消息，從國(guó)家生物防御戰(zhàn)略2018年推出直到消息發(fā)布當(dāng)日，“生物防御指導(dǎo)委員會(huì)”從未舉行過(guò)一次會(huì)議。[4]Lee Ferran,“Trump' s Top Biodefense Committee Has Yet to Meet,” Code and Dagger, February 11,2020,https://codeanddagger.com/news/2020/2/11/trumps-top-biodefensecommittee-has-yet-to-meet.在迎擊新冠肺炎疫情時(shí)，該委員會(huì)卻被晾在一邊，美國(guó)政府反而于2020年1月29日新成立了一個(gè)“專項(xiàng)任務(wù)小組”。這一情況突出反映了2018年《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠合理。

專項(xiàng)任務(wù)小組成員包括總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、疾控中心主任、美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院傳染病研究所所長(zhǎng)、副國(guó)務(wù)卿、國(guó)土安全部代理部長(zhǎng)，以及國(guó)土安全部、交通部、管理與預(yù)算辦公室等多個(gè)重要部門(mén)的核心成員，衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)阿歷克斯·阿扎爾（Alex Azar）擔(dān)任小組組長(zhǎng)。[1]The White House,“Statement from the Press Secretary Regarding the President' s Coronavirus Task Force,” January 29,2020,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-regarding-presidents-coronavirus-task-force/.2月26日，特朗普總統(tǒng)又委派副總統(tǒng)邁克·彭斯（Mike Pence）負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)專項(xiàng)任務(wù)小組。

正是因?yàn)椤秶?guó)家生物防御戰(zhàn)略》設(shè)計(jì)中缺少重要的具體實(shí)施細(xì)節(jié)，加上本應(yīng)起到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用的指導(dǎo)委員會(huì)未能及時(shí)到位，而疫情出現(xiàn)之后成立的專項(xiàng)任務(wù)小組本身具有臨時(shí)性，難以在短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮統(tǒng)一指揮的功效，導(dǎo)致一直到3月份還時(shí)常出現(xiàn)來(lái)自醫(yī)療機(jī)構(gòu)的反饋，抱怨聯(lián)邦政府、州政府、其他地方當(dāng)局以及疾控中心各自發(fā)出互不相同的指令，這不僅給公眾，也給醫(yī)院帶來(lái)了極大的困擾，從而嚴(yán)重耽誤了寶貴的疫情初期防控窗口期。[2]Spopescu,“Pandora Report,” April 10,2020,https://pandorareport.org/tag/biodefense/.

二、缺少戰(zhàn)略上的有效領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行力不足

一項(xiàng)戰(zhàn)略的切實(shí)推進(jìn)與領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力息息相關(guān)。如果戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)層缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，自身盲目樂(lè)觀，或者剛愎自用，都會(huì)影響到戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。不幸的是，在這次疫情中，美國(guó)決策層恰恰犯了上述毛病。

《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》非常重視有關(guān)生物威脅的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這一戰(zhàn)略提出通過(guò)監(jiān)測(cè)、分析、研究等手段盡早地發(fā)現(xiàn)生物危機(jī)的蛛絲馬跡，以便為高層決策提供參考。這意味著一方面需要有對(duì)生物威脅及時(shí)準(zhǔn)確的預(yù)警，另一方面也需要決策層對(duì)形勢(shì)有準(zhǔn)確判斷，只有如此才有可能在第一時(shí)間正確決策，盡早形成抗疫方案并開(kāi)展有效的抗疫行動(dòng)。由于“生物防御指導(dǎo)委員會(huì)”未能有效發(fā)揮作用，那么來(lái)自白宮的領(lǐng)導(dǎo)，特別是總統(tǒng)本人堅(jiān)定而有力的領(lǐng)導(dǎo)，將會(huì)對(duì)成功抗疫起到?jīng)Q定性作用。

但是，當(dāng)美國(guó)疫情迅速升級(jí)時(shí)，特朗普總統(tǒng)對(duì)疫情嚴(yán)重性的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)卻相對(duì)不足。在面對(duì)媒體與公眾越來(lái)越多的質(zhì)疑時(shí)，他反復(fù)重申的一句話是：“誰(shuí)都不可能預(yù)料到會(huì)有這樣一場(chǎng)流行性傳染??！”而實(shí)際上，早在新冠肺炎疫情2020年1月在武漢暴發(fā)之前，美國(guó)高層就已經(jīng)從多個(gè)渠道收到了有關(guān)可能出現(xiàn)全球性生物危機(jī)的警告。例如，自1984年起就擔(dān)任美國(guó)國(guó)家過(guò)敏癥和傳染病研究所（National Institute of Allergy and Infectious Diseases,NIAID）主任的頂級(jí)傳染病專家安東尼·福奇（Anthony Fauci）博士早在2017年就向特朗普政府發(fā)出生物危機(jī)預(yù)警，稱幾年內(nèi)可能會(huì)有一場(chǎng)流行性傳染病的“意外大暴發(fā)”，他還列出了一系列提前預(yù)防的措施，包括建立和加強(qiáng)全球衛(wèi)生監(jiān)察體系、公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、向公眾透明誠(chéng)實(shí)地傳遞信息、基礎(chǔ)和臨床醫(yī)學(xué)共同努力開(kāi)發(fā)疫苗等。[1]Nina Golgowski,“Dr.Fauci Warned In 2017 Of ‘Surprise Outbreak’ During Trump Administration,” HuffPost, April 6,2020,https://www.huffpost.com/entry/fauci-warned-oftrump-pandemic-2017.2019年1月，美國(guó)國(guó)家情報(bào)中心主任發(fā)布了題為《美國(guó)情報(bào)界對(duì)全球威脅的評(píng)估》報(bào)告，分析了美國(guó)國(guó)家安全所面臨的全球和地區(qū)威脅，其中提到的一種威脅就是“新的、毒性很強(qiáng)的、很容易在人和人之間傳播的微生物”，并指出了該病毒可能對(duì)美國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全等各個(gè)方面帶來(lái)嚴(yán)重影響。[2]Daniel R.Coats,Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community,Senate Select Committee on Intelligence,Jan.29,2019,https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/2019-ATA-SFR---SSCI.pdf.此外，就在世衛(wèi)組織宣布新冠肺炎疫情為公共衛(wèi)生緊急事件的1月30日，白宮國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主任彼得·納瓦羅（Peter Navarro）向白宮遞交了一份備忘錄，稱新冠肺炎疫情有可能會(huì)發(fā)展成為一場(chǎng)全球大流行的傳染病，敦促特朗普政府盡快做出相關(guān)決定。2月底，納瓦羅又向特朗普遞交了一份備忘錄，警告稱新冠病毒可能會(huì)導(dǎo)致美國(guó)接近200萬(wàn)人喪生，并且有可能造成美國(guó)數(shù)千億美元的經(jīng)濟(jì)損失。但是，特朗普政府并未特別重視上述提醒，雖然也采取了一些措施，但對(duì)絕大多數(shù)國(guó)家卻沒(méi)有任何往來(lái)限制，更沒(méi)有其他方面的預(yù)防措施。由于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，特朗普政府直到3月13日才宣布美國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并動(dòng)用聯(lián)邦政府的大量資源幫助醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)對(duì)危機(jī)。

除了對(duì)疫情造成的嚴(yán)重后果風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，美國(guó)決策層還非?！白孕拧?。在美國(guó)出現(xiàn)第一例確診病例之后，美國(guó)決策層，尤其是特朗普總統(tǒng)依然屢屢無(wú)視來(lái)自各方的提醒。2020年1月21日，美國(guó)疾控中心高級(jí)官員南?！っ匪髂釥枺∟ancy Messonnier）對(duì)記者說(shuō)，“我們認(rèn)為美國(guó)和全球的病例數(shù)一定會(huì)增加”。然而當(dāng)翌日特朗普總統(tǒng)被問(wèn)及是否擔(dān)心新冠肺炎疫情會(huì)發(fā)展成一場(chǎng)流行性傳染病時(shí)，他的回答則是“不，完全不擔(dān)心。這已完全在我們的掌控之中了，……一切都會(huì)沒(méi)事的”。2月20日，世界衛(wèi)生組織報(bào)告全球共有27個(gè)國(guó)家將近7.7萬(wàn)人感染了新冠病毒，但特朗普總統(tǒng)依然在各種場(chǎng)合表達(dá)樂(lè)觀看法。對(duì)特朗普來(lái)說(shuō)，他更關(guān)心的問(wèn)題是新冠病毒會(huì)對(duì)美國(guó)股市帶來(lái)怎樣的影響。2月28日，他指責(zé)民主黨把疫情政治化，說(shuō)這是其新騙局。然而就在前一天，“專項(xiàng)任務(wù)小組”成員安東尼·福奇卻說(shuō)：“我們正在應(yīng)對(duì)一場(chǎng)非常嚴(yán)重的病毒；我們正處于高度戒備狀態(tài)?！盵1]Mark Abadi,Jacqueline Baylon and Robin Lindsay,“6 times Trump contradicted public officials about the coronavirus pandemic,” Business Insider, March 19,2020,https://www.businessinsider.com/trump-coronavirus-contradicting-public-health-officials-2020-3.3月4—9日，特朗普在接受采訪時(shí)說(shuō)世衛(wèi)組織預(yù)估的新冠死亡率是“錯(cuò)誤的”，他認(rèn)為新冠肺炎“非常溫和”，那些感染的人只要“多休息”“正常上班”就能好轉(zhuǎn)；自己“一點(diǎn)也不擔(dān)心”，“我們做得非常棒”；指責(zé)民主黨人夸大其辭，“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)實(shí)”，暗示普通的流感都比新冠病毒嚴(yán)重得多。[2]Jon Greenberg,“Timeline: How Donald Trump responded to the coronavirus pandemic,” Politifact, The Poynter Institute,Mar.20,2020,https://www.politifact.com/article/2020/mar/20/how-donald-trump-responded-coronavirus-pandemic/; Ryan Bort,“‘Not Concerned at All’: A Timeline of Trump’s Coronavirus Dismissals,” Rolling Stone,March 19,2020,https://www.rollingstone.com/politics/politics-news/trump-coronavirustimeline-dismissed-969381/; Marshall Cohen and Curt Merrill,“Timeline: How Trump was out of Step with the CDC during Coronavirus Response,” CNN,Mar 2,2020,https://www.cnn.com/interactive/2020/03/politics/coronavirus-trump-cdc-timeline/.

盡管有來(lái)自各個(gè)渠道的預(yù)警，疫情初期有多方人士的不斷提醒，美國(guó)疾控中心也做出了及時(shí)反應(yīng)[1]例如，早在1月7日就成立了“COVID-19事件管理體系”，21日又啟動(dòng)了其“應(yīng)急行動(dòng)中心”（Emergency Operations Center），以便更好地為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情提供不間斷的支持。在接下來(lái)的時(shí)間里，疾控中心還在開(kāi)發(fā)快速準(zhǔn)確的病原體檢測(cè)手段、案例追蹤、隔離可能感染人群、配合聯(lián)邦政府其他部門(mén)確保海外感染人群順利回國(guó)，并對(duì)入境人員進(jìn)行相關(guān)檢測(cè)等方面取得顯著成果。Centers for Disease Control and Prevention,April 19,2020,https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/cases-updates/summary.html#anchor_1580064337377。，然而美國(guó)政府的反應(yīng)卻非常緩慢。正如《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》所指出的，生物危害事件的應(yīng)對(duì)需要所有部門(mén)全力配合，尤其是高層的集中有效領(lǐng)導(dǎo)。從現(xiàn)有的證據(jù)來(lái)看，在抗疫初期這一要素的缺失，已成為導(dǎo)致該戰(zhàn)略未能在抗疫過(guò)程中展現(xiàn)應(yīng)有作用的關(guān)鍵原因之一，而這直接造成了美國(guó)在疫情中的生命與財(cái)產(chǎn)損失成幾何倍數(shù)的增加。

三、醫(yī)藥物資嚴(yán)重匱乏，戰(zhàn)略執(zhí)行手段不強(qiáng)

戰(zhàn)略是以現(xiàn)有手段達(dá)成目標(biāo)的科學(xué)與藝術(shù)。缺少執(zhí)行手段，再高明的所謂“戰(zhàn)略”也只是空中樓閣。新冠肺炎疫情在美國(guó)暴發(fā)后，美國(guó)醫(yī)藥物資嚴(yán)重匱乏，現(xiàn)有手段無(wú)法滿足戰(zhàn)略目標(biāo)的需求。

根據(jù)《華盛頓郵報(bào)》2020年4月2日的報(bào)道，疫情暴發(fā)后不久，美國(guó)的口罩、手套以及其他醫(yī)藥物資緊急儲(chǔ)備已經(jīng)基本告罄，導(dǎo)致聯(lián)邦政府和各州在國(guó)際市場(chǎng)上爭(zhēng)相競(jìng)買(mǎi)，價(jià)格被人為抬高且無(wú)法滿足需求。隨著3月中下旬新冠肺炎疫情開(kāi)始在美國(guó)大范圍暴發(fā)，一線醫(yī)護(hù)人員不惜冒著生命危險(xiǎn)幫助越來(lái)越多的感染病人，衛(wèi)生官員、醫(yī)院行政人員、各州州長(zhǎng)則在大聲疾呼嚴(yán)重缺少保護(hù)性醫(yī)護(hù)裝備。兩名國(guó)土安全部官員聲稱衛(wèi)生與公共服務(wù)部的國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備庫(kù)已幾乎被掏空。[2]Nick Miroff,“Protective gear in national stockpile is nearly depleted,DHS officials say,” Washington Post, April 1,2020,https://www.washingtonpost.com/national/coronavirus-protective-gear-stockpile-depleted/2020/04/01/44d6592a-741f-11ea-ae50-7148009252e3_story.html.

顯然，關(guān)鍵醫(yī)藥物資的匱乏絕非疫情發(fā)生之后領(lǐng)導(dǎo)層的輕視與誤判所能解釋的。大規(guī)模傳染病疫情暴發(fā)之時(shí)，短時(shí)間內(nèi)需要有大量的醫(yī)藥物資支持，而只有前期做了充分的準(zhǔn)備才有可能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。而在這一問(wèn)題上，美國(guó)2018年《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》早有明確說(shuō)明，且對(duì)于儲(chǔ)備方面的匱乏美國(guó)政府也并非一無(wú)所知。

要“確保生物防御事業(yè)處于備戰(zhàn)狀態(tài)”，如下兩個(gè)方面的準(zhǔn)備必不可少：一是定期演練，以熟悉應(yīng)對(duì)過(guò)程、查找不足并加以改進(jìn)；二是確保儲(chǔ)備充足：保證危機(jī)暴發(fā)時(shí)的儲(chǔ)備及危機(jī)延續(xù)狀態(tài)下供應(yīng)鏈的有效及時(shí)。[1]The White House,National Biodefense Strategy(2018), September 8,2018,pp.16-17,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.根據(jù)前一項(xiàng)要求，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期舉行有關(guān)生物威脅和生物危機(jī)事件的演練，并對(duì)各級(jí)政府在各個(gè)階段的應(yīng)對(duì)能力加以評(píng)估和改進(jìn)。2019年8月，美國(guó)政府組織了“深紅色傳染病2019 應(yīng)對(duì)演練”（The National Crimson Contagion 2019 Functional Exercise）。這是一場(chǎng)由聯(lián)邦政府和多個(gè)州共同合作的演練行動(dòng)，目標(biāo)是關(guān)注疫情發(fā)生后政府應(yīng)當(dāng)如何反應(yīng)和決策。[2]Jesse Hicks,“A Pandemic Simulation Called ‘Crimson Contagion’ Exposed Weaknesses We're Seeing Now,” Men's Health, March 20,2020,https://www.menshealth.com/health/a31811652/coronavirus-pandemic-government-simulation-crimson-contagion/.當(dāng)年的另一次演練是由美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)衛(wèi)生安全中心聯(lián)合世界經(jīng)濟(jì)論壇和蓋茨基金會(huì)在紐約市舉辦的，代號(hào)為“201 事件”（Event 201）。這次演練更加突出在嚴(yán)重傳染病疫情發(fā)生后如何加強(qiáng)政府與私人部門(mén)之間的合作。[3]“Event 201: a Global Pandemic Exercise,” John Hopkins Bloomberg School of Public Health,World Economic Forum,Bill & Melinda Gates Foundation,March 13,2020,http://www.centerforhealthsecurity.org/event201/.在第一次模擬演練中，很多問(wèn)題已然被暴露出來(lái)。例如，當(dāng)虛擬的流感病毒開(kāi)始在美國(guó)國(guó)內(nèi)大范圍傳播時(shí)，聯(lián)邦政府和州政府的官員們卻無(wú)法確認(rèn)哪些員工必須繼續(xù)工作，居家辦公時(shí)需要有哪些裝備；被關(guān)閉的學(xué)校校園一片混亂。各州紛紛向聯(lián)邦政府請(qǐng)求緊急援助，令后者應(yīng)接不暇；一線醫(yī)務(wù)工作者發(fā)現(xiàn)缺少防病毒藥品、個(gè)人防護(hù)裝備以及呼吸機(jī)等。實(shí)際演練讓組織者意識(shí)到，美國(guó)十分缺乏應(yīng)對(duì)疫情的醫(yī)學(xué)設(shè)備，因?yàn)橐咔閬?lái)勢(shì)兇猛，不可能在極短時(shí)間內(nèi)快速生產(chǎn)出注射針頭、注射器、N95 防護(hù)口罩、呼吸機(jī)等。[1]Jesse Hicks,“A Pandemic Simulation Called ‘Crimson Contagion’ Exposed Weaknesses We're Seeing Now,” March 20,2020,Men' s Health, https://www.menshealth.com/health/a31811652/coronavirus-pandemic-government-simulation-crimson-contagion/.然而令人遺憾的是，這些問(wèn)題并未能引起美國(guó)政府的足夠重視。

當(dāng)然，醫(yī)用戰(zhàn)略儲(chǔ)備物資不足并不是問(wèn)題的全部。擔(dān)任美國(guó)儲(chǔ)備計(jì)劃（stockpile program）主管長(zhǎng)達(dá)12年之久的克雷格·布雷爾（Greg Burel）認(rèn)為，當(dāng)前出現(xiàn)的全國(guó)性個(gè)人防護(hù)裝備嚴(yán)重短缺，而且各州已經(jīng)需要從國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備中尋求幫助這個(gè)事實(shí)本身，就已表明美國(guó)的醫(yī)療服務(wù)體系出了問(wèn)題。“當(dāng)前大家的通行做法是有需求時(shí)再采購(gòu)，因?yàn)檫@樣能做到成本—收益最大化，然而有時(shí)候這卻有可能讓你在危機(jī)來(lái)臨的時(shí)候措手不及。”因此，除了聯(lián)邦政府之外，在州和其他地方政府層面，甚至個(gè)人的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施提供者，都應(yīng)當(dāng)確保那些最需要防護(hù)裝備的人能夠得到充分供應(yīng)，這需要提前計(jì)劃，甚至需要提前幾年時(shí)間做準(zhǔn)備。[2]Sarah Fitzpatrick,“Why the Strategic National Stockpile isn’t meant to solve a crisis like coronavirus,” NBC News, March 28,2020,https://www.nbcnews.com/health/health-care/why-strategic-national-stockpile-isn-t-meant-solve-crisis-coronavirus-n1170376.

無(wú)論如何，充足的資金是確保生物防御醫(yī)藥物資準(zhǔn)備充足的必要前提。然而，公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)問(wèn)題卻是近年來(lái)美國(guó)有關(guān)專家一直呼吁要求解決的問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，政府各個(gè)部門(mén)的官員應(yīng)當(dāng)共同制定聯(lián)合計(jì)劃，以確定政府資源的合理分配。然而，在這個(gè)問(wèn)題上，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局在2020年2月的報(bào)告中指出，美國(guó)政府中多個(gè)部門(mén)的官員表示不愿將原本用于其核心任務(wù)的資源進(jìn)行重新調(diào)整，以支持生物防御工程這一共同目標(biāo)。[1]Report to Congressional Committees,National Biodefense Strategy: Additional Efforts Would Enhance Likelyhood of Effective Implementation, February 2020,GAO-20-273,pp.27-31,March 5,2020,https://www.gao.gov/assets/710/704698.pdf.在經(jīng)費(fèi)的分配方面，近年來(lái)也出現(xiàn)了不利于傳染病危機(jī)預(yù)防的變化趨勢(shì)。例如，在特朗普政府2019年3月提出的《2020財(cái)年聯(lián)邦政府預(yù)算》計(jì)劃中，公共衛(wèi)生預(yù)算遭到大幅削減，其中衛(wèi)生與公共服務(wù)部的預(yù)算削減了12%，疾控中心的預(yù)算削減了10%。[2]Kim Krisberg,“President' s budget would hinder US public health progress: Huge cuts proposed,” The Nation' s Health, May 2019,49 (3) 1-14,http://thenationshealth.aphapublications.org/content/49/3/1.2.根據(jù)筆者的追蹤研究，美國(guó)“公共衛(wèi)生準(zhǔn)備與反應(yīng)”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算不斷受到削減，總額從2017年的14億美元縮減到2020年的8.5億美元。此外，盡管《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》要求加強(qiáng)生物威脅監(jiān)察體系，然而在2020財(cái)年的預(yù)算中，與之密切相關(guān)的兩項(xiàng)資金，即疾控中心的公共衛(wèi)生準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)計(jì)劃和衛(wèi)生與公共服務(wù)部的醫(yī)院準(zhǔn)備計(jì)劃資金，都遭到了削減。[3]Center for Disease Control and Prevention,FY 2020 Operating Plan, February 11,2020,https://www.cdc.gov/budget/documents/fy2020/fy-2020-cdc-operating-plan.pdf; Department of Health and Human Services,Putting America First: FY 2021 President' s Budget for HHS,March 15,2020,https://www.hhs.gov/sites/default/files/fy-2021-budget-in-brief.pdf.

在資金投入方面，除了預(yù)算遭到削減外，醫(yī)療保險(xiǎn)也存在很大隱患。在2018年10月，即國(guó)家生物防御戰(zhàn)略出臺(tái)的當(dāng)月就有專家提出了這一問(wèn)題。雖然《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》在傳染病防御方面提高了對(duì)疫苗開(kāi)發(fā)的重視程度，但在疫情暴發(fā)時(shí)盡早抑制病毒傳播是最有效的方式。2010年通過(guò)的《平價(jià)醫(yī)療法案》（Affordable Care Act），特別是該法案的“醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃”（Medicaid program），讓更多的美國(guó)居民和醫(yī)生與“醫(yī)療點(diǎn)”（medical home）建立了聯(lián)系。然而特朗普?qǐng)?zhí)政之后，卻努力削弱《平價(jià)醫(yī)療法案》的效力，導(dǎo)致沒(méi)有健康保險(xiǎn)的美國(guó)居民人數(shù)大為增多。缺少醫(yī)療保險(xiǎn)的人們?cè)谟龅浇】祮?wèn)題時(shí)往往不愿就醫(yī)，而一旦出現(xiàn)疫情暴發(fā)，這些人就有可能成為病毒傳播隱患。此外，移民問(wèn)題也是國(guó)家生物防御戰(zhàn)略中的潛在隱患。未被登記在案的移民為了不暴露身份，一般都會(huì)選擇盡可能避免到公共衛(wèi)生診所看病。特朗普總統(tǒng)新近出臺(tái)的“公眾負(fù)擔(dān)”提案（public charge proposal）對(duì)使用公共福利的綠卡持有者也增加了限制，導(dǎo)致合法移民也同樣盡量避免使用對(duì)于他們來(lái)說(shuō)本是合法的醫(yī)療服務(wù)。特朗普政府的上述措施成倍增加了確定疫情感染范圍的難度。[1]David Beier,Devabhaktuni Srikrishna,“The U.S.biodefense strategy is undermined by policies on health insurance and immigration,” Statnews, October 11,2018,https://www.statnews.com/2018/10/11/biodefense-strategy-undermined-policies-immigration-insurance/.

通過(guò)對(duì)醫(yī)療物資的匱乏所做的分析我們可以看到，國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的告急，公共衛(wèi)生中相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入不足，醫(yī)療保險(xiǎn)隱患叢生，都與資金投入不足密不可分。作為世界上最富裕的國(guó)家之一，特朗普政府的舉措似乎有些令人費(fèi)解。不過(guò)，通過(guò)對(duì)下面生物技術(shù)預(yù)算數(shù)據(jù)的分析，或許可以看出一些端倪。在美國(guó)看來(lái)，生物防御戰(zhàn)略的勝利離不開(kāi)先進(jìn)的生物技術(shù)，引領(lǐng)國(guó)防生物技術(shù)創(chuàng)新的部門(mén)非國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局（DAPAR）莫屬。通過(guò)對(duì)其國(guó)家生物防御戰(zhàn)略出臺(tái)前后，即2015—2020年有關(guān)生物技術(shù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，該部門(mén)生物技術(shù)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投資近年來(lái)逐漸減少，而應(yīng)用研究領(lǐng)域的投資則不斷上升。在應(yīng)用研究領(lǐng)域中，生物醫(yī)學(xué)技術(shù)所占比例有所降低，生物武器防御與生物材料與裝備預(yù)算則明顯增加。尤其是在2018年《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》出臺(tái)后，生物武器防御預(yù)算在總預(yù)算中所占比例從2018年的6.0%猛增到2019年的11.7%。[2]Defense Advanced Research Projects Agency,Budget, March 3,2020,https://www.darpa.mil/about-us/budget.此外，就在新冠肺炎疫情已在全球暴發(fā)的2020年2—3月期間，美國(guó)政府仍宣布2021財(cái)年預(yù)算中全球衛(wèi)生基金（global health funding）將由2020年的112億美元降到77億美元，降幅高達(dá)35億美元，為2008年以來(lái)的最低值，對(duì)帶領(lǐng)全球抗疫的世衛(wèi)組織的年度援助基金更是一減再減，甚至宣布退出該組織。[1]“Breaking Down the U.S.Global Health Budget by Program Area,” Global Health Policy, March 12,2020,https://www.kff.org/global-health-policy/fact-sheet/breakingdown-the-u-s-global-health-budget-by-program-area/; Robbie Gramer andColum Lynch,“Trump Seeks to Halve U.S.Funding for World Health Organization as Coronavirus Rages,” Foreign Policy, February 10,2020,https://foreignpolicy.com/2020/02/10/trumpworld-health-organization-funding-coronavirus-state-department-usaid-budget-cuts/.由此可見(jiàn)，盡管2018年的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》一再重申旨在保護(hù)美國(guó)人民的健康與安全，并且這一戰(zhàn)略本身也首次將自然發(fā)生的生物威脅放到與蓄意的生物攻擊同樣重要的高度，然而戰(zhàn)略的執(zhí)行者，即美國(guó)的當(dāng)權(quán)階層真正關(guān)注的還是后者，或者說(shuō)是美國(guó)在生物武器領(lǐng)域的霸權(quán)地位，而不是他們口口聲聲所宣稱的“人民的健康與生命安全”。

四、戰(zhàn)略執(zhí)行各自為政，缺少協(xié)調(diào)與合作

《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》高舉各部門(mén)“協(xié)同一致”的大旗，但在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，人們發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府與地方政府、聯(lián)邦各部門(mén)之間更多的是各自為政，而非“協(xié)同一致”。

除去決策層的因素，美國(guó)政府內(nèi)部缺乏有效合作是導(dǎo)致美國(guó)在疫情初期未能做好預(yù)防工作的重要原因?！?·11”恐怖襲擊事件和2002年出現(xiàn)的炭疽攻擊事件之后，美國(guó)啟動(dòng)了反恐戰(zhàn)略，并將反擊生物恐怖襲擊作為反恐的重要組成部分。[2]Melinda Cooper,“Pre-empting Emergence: the Biological Turn in the War on Terror,” Theory,Culture & Society 2006, London: SAGE,Vol.23(4),pp.113-114,February 24,2020,http://libyc.nudt.edu.cn:8000/rwt/BLYUN/https/NJYYK6UPMFXHGLUUMFUXK6DWMI YGG55N/doi/abs/10.1177/0263276406065121.此后，美國(guó)政府又專門(mén)出臺(tái)了多部生物威脅防御措施，如2009年的《反生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》和2012年的《生物監(jiān)測(cè)國(guó)家戰(zhàn)略》等。但是，隨著生物威脅越來(lái)越多，越來(lái)越復(fù)雜，部門(mén)機(jī)構(gòu)間責(zé)任關(guān)系也變得日益錯(cuò)綜復(fù)雜，出現(xiàn)了某一項(xiàng)任務(wù)分屬不同部門(mén)、多名官員負(fù)責(zé)的情況，導(dǎo)致責(zé)任不清。2018年的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》正是在這一背景下出臺(tái)的，其重要目標(biāo)之一就是要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門(mén)密切協(xié)作的關(guān)系。然而，當(dāng)新冠肺炎疫情開(kāi)始出現(xiàn)之時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)新戰(zhàn)略所預(yù)設(shè)的這一目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，甚至政府內(nèi)部本應(yīng)有的有效運(yùn)作機(jī)制也未能得到充分發(fā)揮。

政府內(nèi)部機(jī)制運(yùn)行效能得到充分發(fā)揮的首要前提就是部門(mén)間、人員間的密切合作。但保持政府內(nèi)部機(jī)制的高效運(yùn)行意味著既要充分發(fā)揮其既有的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持傳統(tǒng)中必要的環(huán)節(jié)與要素，使其效率得到最大化發(fā)揮，也要注意彌補(bǔ)其不足之處，打破繁文縟節(jié)所帶來(lái)的不必要約束，加強(qiáng)部門(mén)間的溝通與合作。然而由于種種原因，在很多政府中這一點(diǎn)都很難得到充分實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致缺少必要的信息溝通、明確的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與合理的資源分配。在美國(guó)，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因既有黨派間的不和，也有官僚機(jī)制的作用。在突如其來(lái)的危機(jī)面前，上述缺點(diǎn)有可能導(dǎo)致致命后果。

根據(jù)憲法，美國(guó)政府各部門(mén)負(fù)責(zé)人是在參議院的同意下由總統(tǒng)選擇的，總統(tǒng)換屆意味著內(nèi)閣構(gòu)成會(huì)出現(xiàn)大幅變動(dòng)。因此，總統(tǒng)間的平穩(wěn)過(guò)渡，尤其是不同黨派總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的政府間的平穩(wěn)過(guò)渡，對(duì)政府整體的順利運(yùn)行起到至關(guān)重要的作用。然而，在特朗普與奧巴馬政府的交接過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多異常情況。

對(duì)于可能出現(xiàn)的疫情以及應(yīng)對(duì)之策，現(xiàn)任美國(guó)政府事實(shí)上收到過(guò)多次不同形式的預(yù)警，其中就包括奧巴馬政府與特朗普政府交接時(shí)的一次演練。當(dāng)時(shí)演練的場(chǎng)景設(shè)定如下：一種新的H9N2 流感病毒在亞洲出現(xiàn)，亞洲的衛(wèi)生系統(tǒng)正面臨危機(jī)，不久，有消息傳來(lái)說(shuō)加州與德州也出現(xiàn)了病例，形勢(shì)似乎將要發(fā)展成全球性的疫情大流行，因?yàn)橛行l(wèi)生官員警告這有可能演變成1918年以來(lái)最嚴(yán)重的流行性傳染病。在有關(guān)流感的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，特朗普政府小組被告知他們可能將要面臨的挑戰(zhàn)，例如缺少呼吸機(jī)、抗病毒藥物，以及其他基本的醫(yī)藥設(shè)備與物資，他們還被告知必須要全國(guó)上下團(tuán)結(jié)一致、統(tǒng)一協(xié)調(diào)地加以應(yīng)對(duì)。此次交接會(huì)其實(shí)是自布什政府以來(lái)已形成傳統(tǒng)的、不同總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的政府班子交接程序之一，目的在于使新班子避免剛上任時(shí)由于不熟悉情況而導(dǎo)致的忙亂，而布什政府認(rèn)為自己正是深受其害。這一程序自2016年之后得到了立法保護(hù)。然而這次模擬演練顯然并沒(méi)有起到它所預(yù)期的效果。一方面，僅僅一場(chǎng)會(huì)議形式的演練和通報(bào)很難讓人跟現(xiàn)實(shí)中的危機(jī)災(zāi)難聯(lián)系在一起，因此很難引起在場(chǎng)人員的高度重視。另一方面，截至2020年1月，鑒于特朗普政府高頻率的人員更換，當(dāng)時(shí)參加會(huì)議的特朗普小組成員有2/3 已不再在政府任職，因此接替者根本不了解這次演練的內(nèi)容。更重要的是，很多特朗普小組成員并沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待這場(chǎng)交接會(huì)。至于特朗普總統(tǒng)本人，“他從來(lái)不會(huì)對(duì)只是有可能發(fā)生（但尚未變成現(xiàn)實(shí)）的情況感興趣；他一心關(guān)注的只有股市和經(jīng)濟(jì)，一有機(jī)會(huì)就猛烈抨擊自己的前任?！盵1]“Before Trump' s inauguration,a warning: ‘The worst influenza pandemic since 1918’,” POLITICO, March 16,2020,https://www.politico.com/news/2020/03/16/trumpinauguration-warning-scenario-pandemic-132797.

特朗普政府被指責(zé)無(wú)視甚至拋棄上一屆政府有價(jià)值的遺產(chǎn)的另一個(gè)更突出的例子，是把國(guó)家安全委員會(huì)下設(shè)的“全球衛(wèi)生安全辦公室”解散了。該辦公室成立于2016年，其職責(zé)是專門(mén)負(fù)責(zé)全球流行傳染病的準(zhǔn)備和預(yù)防。實(shí)際上，奧巴馬政府之所以成立該辦公室就是接受了2014—2015年間埃博拉傳染病應(yīng)對(duì)中的教訓(xùn)。2014年有兩名美國(guó)護(hù)士在照顧埃博拉病人時(shí)也受到傳染，為此多名共和黨議員指責(zé)奧巴馬沒(méi)有及時(shí)發(fā)布旅行禁令和實(shí)施隔離，并呼吁指定一名專人對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)進(jìn)行監(jiān)管。奧巴馬于是指定羅恩·克萊恩（Ron Klain）在兩位民主黨副主席的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)此事。危機(jī)解決后，克萊恩在2015年離職時(shí)強(qiáng)烈建議奧巴馬總統(tǒng)在國(guó)家安全委員會(huì)之下成立一個(gè)永久性的指導(dǎo)委員會(huì)，以便在全球流行病暴發(fā)時(shí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各個(gè)部門(mén)的準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)工作。奧巴馬接受了他的建議，創(chuàng)建了這一辦公室，旨在為未來(lái)應(yīng)對(duì)疫情做好準(zhǔn)備。[1]Deirdre Shesgreen,“‘Gross misjudgment’: Experts say Trump' s decisionto disband pandemic teamhindered coronavirus response,” USA Today, March 18,2020,https://www.recordnet.com/zz/news/20200318/gross-misjudgment-experts-say-trumps-decision-todisband-pandemic-team-hindered-coronavirus-response.

根據(jù)《華盛頓郵報(bào)》的報(bào)道，2018年5月，約翰·博爾頓（John Bolton）接任特朗普政府國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)后，經(jīng)特朗普總統(tǒng)同意解散了該辦公室。[2]Lena H.Sun,“Top White House official in charge of pandemic response exits abruptly,” Washington Post, May 11,2018,https://www.washingtonpost.com/news/to-your-health/wp/2018/05/10/top-white-house-official-in-charge-of-pandemicresponse-exits-abruptly/.隨著該辦公室的解散，多名資深全球衛(wèi)生專家被迫離開(kāi)政府，其中就包括原辦公室主任蒂莫西·齊默爾（Timothy Ziemer）。齊默爾曾經(jīng)在布什政府和奧巴馬政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全球反瘧疾計(jì)劃并取得顯著成效。[3]Lena H.Sun,“Top White House official in charge of pandemic response exits abruptly,” Washington Post, May 11,2018,https://www.washingtonpost.com/news/to-your-health/wp/2018/05/10/top-white-house-official-in-charge-of-pandemic-response-exits-abruptly/; Bethania Palma,“Did Trump Administration Fire the US Pandemic Response Team?” Snopes, March 13,2020,https://www.snopes.com/fact-check/trump-fire-pandemic-team/.對(duì)于他解散“全球衛(wèi)生安全辦公室”的指責(zé)，博爾頓的解釋是需要精簡(jiǎn)人員。[4]Jerry Hendrix,“Reducing NSC staff places Trump on right side of history,” The Hill,October 11,2019,https://thehill.com/opinion/national-security/465320-reducing-nscstaff-places-trump-on-right-side-of.新冠肺炎疫情暴發(fā)后，特朗普政府解散“全球衛(wèi)生安全辦公室”之舉更是遭到眾多批評(píng)，特朗普在2020年2月26日舉行的新冠肺炎疫情新聞通報(bào)會(huì)上回應(yīng)了上述批評(píng)，他稱：“我們是裁減了一些人，他們已經(jīng)很多很多年沒(méi)有發(fā)揮作用了……我是一個(gè)商人，我不喜歡有你根本不需要的幾千個(gè)人圍在你身邊。在我們需要他們的時(shí)候，我們可以很快把他們找回來(lái)?！盵5]Deirdre Shesgreen,“‘Gross misjudgment’: Experts say Trump' s decisionto disband pandemic teamhindered coronavirus response,” USA Today, March 18,2020,https://www.recordnet.com/zz/news/20200318/gross-misjudgment-experts-say-trumps-decision-todisband-pandemic-team-hindered-coronavirus-response.

但上述舉措意味著特朗普政府內(nèi)不再有高級(jí)政府官員專職負(fù)責(zé)全球衛(wèi)生安全工作。美國(guó)的一名前高級(jí)官員評(píng)論稱，“自從9·11 以來(lái)，美國(guó)這還是第一次沒(méi)有相關(guān)負(fù)責(zé)人能夠直接向總統(tǒng)匯報(bào)像全球流行傳染病這類威脅的?！盵1]Laura Strickler and Ken Dilanian,“Trump cuts to national security staff may hurt coronavirus response,former officials say,” NBC News, February 27,2020,https://www.nbcnews.com/health/health-news/trump-cuts-national-security-staff-may-hurtcoronavirus-response-say-n1143656.全球發(fā)展中心（the Center for Global Development）高級(jí)政策顧問(wèn)康因迪克（Konyndyk）也認(rèn)為，特朗普政府似乎是故意在無(wú)視我們?cè)谶^(guò)去15年當(dāng)中積累下來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

當(dāng)然，政府機(jī)制效能的效率低下也同美國(guó)政府機(jī)制中某些僵化、教條的官僚體制因素有著密切關(guān)系。例如，當(dāng)?shù)谝焕绹?guó)新冠肺炎病例在2020年1月被確診時(shí)，西雅圖流感研究所的華裔女科學(xué)家楚海倫博士（Dr.Helen Chu）提議用鼻拭子檢測(cè)新冠病毒并迅速向美國(guó)疾控中心提出申請(qǐng)，然而疾控中心卻把她的申請(qǐng)?zhí)呓o了美國(guó)食品和藥物管理局（FDA），后者則駁回了這項(xiàng)申請(qǐng)，理由是該實(shí)驗(yàn)室未獲批用于臨床目的。在沒(méi)有獲得批準(zhǔn)的情況下，楚海倫博士帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)還是開(kāi)始了測(cè)試工作，并在西雅圖地區(qū)發(fā)現(xiàn)了幾個(gè)病例。但是，此項(xiàng)工作開(kāi)展后不久她們就收到美國(guó)疾控中心和食品和藥物管理局的警告，要求立刻停止測(cè)試工作。一直到幾周后，食品與藥物管理局才最終同意私人公司進(jìn)行新冠病毒測(cè)試，條件是測(cè)試工作必須在兩周內(nèi)得到官方的批準(zhǔn)。上述例子表明，不僅官僚機(jī)制導(dǎo)致了非常狀態(tài)下政府部門(mén)仍保持僵化制度、缺乏靈活應(yīng)變與創(chuàng)新意識(shí)，而且政府部門(mén)之間以及政府與私營(yíng)公司、實(shí)驗(yàn)室之間仍然缺乏協(xié)作意識(shí)。不僅如此，根據(jù)《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》的設(shè)計(jì)，在疫情暴發(fā)的初期，除了實(shí)驗(yàn)室之外，醫(yī)藥物資供應(yīng)商、生產(chǎn)廠家等都應(yīng)當(dāng)在政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一加入到防御準(zhǔn)備當(dāng)中——這需要調(diào)用政府現(xiàn)有的儲(chǔ)備，同時(shí)發(fā)動(dòng)各大生產(chǎn)廠家和私營(yíng)公司同時(shí)開(kāi)始生產(chǎn)保證供應(yīng)。[1]Paul F.deLespinasse,“Coronavirus Demonstrates Bureaucracy's Strengths and Weaknesses,” Newsmax, March 18,2020,https://www.newsmax.com/paulfdelespinasse/coronavirus-bureaucracies/2020/03/18/id/958854/; Matt Purple,“The Coronavirus' s Spread is the Federal Bureaucracy' s Failure,” The American Conservative, March 24,2020,https://www.theamericanconservative.com/articles/the-coronaviruss-spread-is-bureaucracys-failure/; Jeffrey A.Singer,“Coronavirus testing delays caused by red tape,bureaucracy and scorn for private companies,” NBC News, March 18,2020,https://www.nbcnews.com/think/opinion/coronavirus-testing-delays-caused-red-tape-bureaucracy-scorn-private-companiesncna1162476.這本來(lái)也是戰(zhàn)略的創(chuàng)新點(diǎn)之一，然而遺憾的是，《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》的上述目標(biāo)在新冠肺炎疫情的初期抗疫中依然未能成為現(xiàn)實(shí)。追根究底，缺乏協(xié)同一致的根本原因還在于美國(guó)決策層在疫情暴發(fā)初期的誤判和輕視，以及缺少政府高層的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

五、結(jié)語(yǔ)

2020年初，面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，世界上多數(shù)國(guó)家一時(shí)間不知所措，國(guó)家甚至一度陷入混亂并不讓人奇怪。然而，美國(guó)在應(yīng)對(duì)此次疫情時(shí)陷入窘境卻令很多人深感意外，因?yàn)槊绹?guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，醫(yī)療水平先進(jìn)，根據(jù)霍普金斯大學(xué)與《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》智囊團(tuán)（Intelligence Unit）聯(lián)合編制的2019年全球衛(wèi)生安全指數(shù)系統(tǒng)（The GHS Index），美國(guó)以83.5的高分位居世界第一。[2]Global Health Security Index: Building Collective Action and Accountability, John Hopkins Center for Health Security,Bloomberg School of Health Security,October 2019,https://www.ghsindex.org/wp-content/uploads/2019/10/2019-Global-Health-Security-Index.pdf.該系統(tǒng)涉及6個(gè)大類、34項(xiàng)指標(biāo)和85項(xiàng)分指標(biāo)，對(duì)全球195個(gè)國(guó)家的衛(wèi)生安全情況進(jìn)行了評(píng)估，平均得分為40.2分，其中高收入國(guó)家的平均分為51.9；總的來(lái)看，這個(gè)世界對(duì)流行性傳染病的準(zhǔn)備程度十分不足。相較而言，這次評(píng)估中中國(guó)的得分為48.2，排在195個(gè)國(guó)家的第51位。特別是，美國(guó)早在2018年9月就出臺(tái)了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，提出以集中領(lǐng)導(dǎo)、多方協(xié)同、注重創(chuàng)新的方式應(yīng)對(duì)生物威脅。如前文所述，美國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)勢(shì)和特朗普政府制定的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》之所以在疫情到來(lái)時(shí)沒(méi)能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，與戰(zhàn)略本身的不完善和執(zhí)行不力有一定的關(guān)系，即：特朗普政府制定的生物防御戰(zhàn)略中未能明確實(shí)施細(xì)節(jié)，導(dǎo)致疫情出現(xiàn)時(shí)表現(xiàn)出了各部門(mén)職責(zé)不清、合作不密切；有關(guān)生物防御的指揮機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人的設(shè)計(jì)有誤，未能發(fā)揮有效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能；公共衛(wèi)生與醫(yī)療方面資金投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致用于達(dá)到防御生物威脅這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施手段存在很大缺陷；奧巴馬政府時(shí)期建立的用于防御生物威脅的重要機(jī)構(gòu)被特朗普政府裁撤，以及由此引起的人才流失，導(dǎo)致抗疫行動(dòng)運(yùn)行不暢。不過(guò)，總的根源可以歸結(jié)為：雖然打著“保護(hù)美國(guó)人民”的旗號(hào)，美國(guó)高層真正關(guān)心的卻并非是民眾的健康與安全，而是自身的權(quán)力與地位。正因?yàn)槿绱?，特朗普政府奉行“美?guó)第一”的大戰(zhàn)略才會(huì)將本應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生的資源挪出相當(dāng)大的一部分用于爭(zhēng)奪生物領(lǐng)域霸權(quán)；也正因?yàn)槿绱?，美?guó)最高層才會(huì)像鴕鳥(niǎo)一樣對(duì)病毒可能帶來(lái)的危害視而不見(jiàn)，反而指責(zé)民主黨故意夸大其辭以制造社會(huì)恐慌，且在整個(gè)疫情期間將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題擺在首位，以期穩(wěn)固手中的選票。所以，美國(guó)錯(cuò)失寶貴的抗疫黃金期，美國(guó)民眾付出了慘重的生命與財(cái)產(chǎn)代價(jià)，并不令人奇怪。