【內(nèi)容提要】美國對華實施、加強制裁或者放松、結(jié)束制裁，都服務(wù)于其特定時期的對華戰(zhàn)略和政策目標(biāo)。特朗普政府采取 “全政府”戰(zhàn)略對華實施了更為頻繁、劇烈、綜合的各類制裁措施，其新動向包括：綜合采用執(zhí)法和情報手段啟動“中國專案”，以二級制裁及人權(quán)和新冠肺炎疫情等議題為由顯著加強對華政治制裁，對華高技術(shù)出口管制力度空前加大，更頻繁地威脅使用金融制裁和加強資本脫鉤等。美國加強對華制裁的態(tài)勢與當(dāng)前兩國關(guān)系從“合作與競爭并存”走向“戰(zhàn)略競爭加劇”的巨大變局相關(guān)。未來美國對華制裁將呈現(xiàn)更加常態(tài)化和更具破壞性特征，其實際效果將取決于制裁方式、力度與相關(guān)制約因素之間的合力作用，后者包括美國行政部門內(nèi)部分歧、相關(guān)產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心損害商業(yè)利益、盟國在具體議題上態(tài)度與美國不一、各國規(guī)避美國制裁體系舉措逐漸增加等。

一、制裁背景

（一）制裁的內(nèi)涵與外延

制裁被廣泛視作國際關(guān)系中一個或多個主體（政府間國際組織或主權(quán)國家）對于另一個或多個主體（他國政府、企業(yè)及其他實體、自然人等）采取非武力、強制性、限制性措施，以達(dá)到自身政治、外交等戰(zhàn)略目標(biāo)的手段，涵括政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、社會等領(lǐng)域。[1]關(guān)于國際制裁的方式和手段，代表性的中外討論可見：Margaret Doxey,International Sanctions in Contemporary Perspective, London: Macmillan,1987; David A.Baldwin,Economic Statecraft, Princeton: Princeton University Press,1985；Edited by Natalino Ronzitti,Coercive Diplomacy,Sanctions and International Law, The Netherlands: Brill & Nijhoff,2016；張曙光：《經(jīng)濟(jì)制裁研究》，上海人民出版社2010年版；杜濤：《國際經(jīng)濟(jì)制裁法律問題研究》，北京：法律出版社2015年版；田斌：《經(jīng)濟(jì)制裁：有效與人道的權(quán)衡》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社2019年版。

《聯(lián)合國憲章》第41條規(guī)定：“安全理事會得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實施其決議……辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^”。授權(quán)安理會可采取不涉及武力的制裁措施，其目的包含支持和平過渡、阻止非憲法變革、遏制恐怖主義、保護(hù)人權(quán)和促進(jìn)不擴(kuò)散等。具體方式可包括經(jīng)濟(jì)制裁、貿(mào)易制裁、有針對性的措施（武器禁運、旅行禁令、金融或商品限制等）。[2]United Nations Security Council,“Sanctions,” https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/information.

除聯(lián)合國安理會授權(quán)實施的多邊制裁以外，美國當(dāng)前在全世界開展的單邊制裁次數(shù)最多、手段最多樣、影響最大。美國實施的制裁以應(yīng)對特定活動和其他國家對美國國家安全構(gòu)成的威脅、推進(jìn)符合美國國家利益的外交行為為目的，逐漸形成了包括國務(wù)院、商務(wù)部、財政部、國防部、國土安全部、司法部等行政部門在內(nèi)的制裁執(zhí)行主體，并在這些部門之間搭建起了成體系、相互補充配合的制裁方式和手段，其中包括但不限于政治制裁、貿(mào)易禁運、進(jìn)出口管制，特別是技術(shù)出口限制、金融制裁、域外管轄和執(zhí)法等。[1]United States Deparment of State,“Economic Sanctions Programs,” https://www.state.gov/economic-sanctions-programs/page/2/.

（二）美國對華制裁歷史沿革

自新中國成立以來，美國對華實施制裁都服務(wù)于其特定時期的對華戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，其歷史沿革大致可以分為以下幾個階段。[2]有關(guān)論述可見下列著作：肖虹：《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系史論：1950—2000年》，北京：世界知識出版社，2001年版；阮建平：《戰(zhàn)后美國對外經(jīng)濟(jì)制裁》，武漢大學(xué)出版社，2009年版；陶文釗主編：《中美關(guān)系史（第一—三卷）》，上海人民出版社，2016年版；汪熙：《汪熙論中美關(guān)系》，上海人民出版社，2019年版。

一是從新中國成立到中美建交期間，美國對華政策從制裁走向解除制裁。從新中國成立到朝鮮戰(zhàn)爭期間，杜魯門政府宣布凍結(jié)中國在美資產(chǎn)，對中國實施進(jìn)出口全面管制，實施單邊及多邊（聯(lián)合國、巴黎統(tǒng)籌委員會）對華貿(mào)易禁運，直至1971年中美關(guān)系緩和，尼克松宣布解除對華貿(mào)易禁運。1979年中美建交后，雙方最終達(dá)成償還中國被凍結(jié)資產(chǎn)協(xié)議，美國解凍了總額為8050萬美元的全部中國資產(chǎn)。

二是里根政府時期，美國放寬對華出口限制，政治和經(jīng)貿(mào)談判形勢影響美對華進(jìn)口限制措施走向。隨著蘇聯(lián)在上世紀(jì)70年代進(jìn)一步擴(kuò)張并在美蘇冷戰(zhàn)中一度占了上風(fēng)，里根政府采取了對蘇聯(lián)進(jìn)攻的態(tài)勢并在中美蘇三角關(guān)系中拉攏中國，進(jìn)而重視發(fā)展對華貿(mào)易關(guān)系，逐步放寬對華軍用和民用特別是技術(shù)出口限制。1982年，美國務(wù)院把中國從不發(fā)放武器出口許可證的國家名單中移除，美國商務(wù)部在出口指導(dǎo)方針中將中國從Y類（敵對國家）改為P類（非敵對國家）。1983年，美國商務(wù)部在出口管理條例修正案中將中國由P類改為V類（友好非盟國），采取與蘇聯(lián)和東歐國家不同的政策。此后幾年，美國對華出口綠區(qū)技術(shù)種類大幅增加，出口許可證審批時間大為縮短。與此同時，中美圍繞第二個紡織品貿(mào)易協(xié)定的談判進(jìn)程出現(xiàn)曲折反復(fù)，1983年美國單方面宣布限制進(jìn)口中國紡織品，中方隨后采取減少自美國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的反制措施，直至談判取得進(jìn)展且該協(xié)定于1983年生效，美宣布取消對華單方面進(jìn)口限制措施。

三是1989年中國發(fā)生政治風(fēng)波后和老布什政府初期，美國對華采取一系列制裁措施，但隨后很快走向緩和。1989年6月，老布什宣布暫停對華軍售和商業(yè)性武器出口，此后數(shù)月美國會先后通過對中國政府實施制裁的多項決議，內(nèi)容包含限制美國國際金融機構(gòu)對華貿(mào)易融資、暫緩對華發(fā)放出口許可證、限制技術(shù)出口、禁止核技術(shù)合作、擴(kuò)大武器出售禁令等，美國行政部門隨后采取停止中美改良戰(zhàn)斗機合同、取消核電裝置出口許可證、禁運衛(wèi)星、驅(qū)逐中國在美工程技術(shù)人員、重審最惠國待遇問題、施壓世界銀行推遲或取消對華貸款、施壓關(guān)貿(mào)總協(xié)定推遲中國入關(guān)討論、聯(lián)合盟國商討對華制裁等措施，中美關(guān)系遭遇建交以來最大危機。但與此同時，國際上呼吁放松對華制裁的聲音上升，布什政府也試圖緩和對華關(guān)系，并隨后采取允許波音公司對華出口飛機、批準(zhǔn)衛(wèi)星出口、批準(zhǔn)美國進(jìn)出口銀行對中海油貸款、世界銀行恢復(fù)對華貸款等措施，事實上放松制裁力度。1991年，美國務(wù)卿貝克訪華，雙方在取消制裁等問題上達(dá)成共識。1992—1996年，美國政府逐漸取消多項涉華制裁措施，主要集中在放寬軍用和民用技術(shù)出口、恢復(fù)進(jìn)出口銀行貸款擔(dān)保等方面。雖然1993年在“銀河號事件”和所謂“中巴導(dǎo)彈技術(shù)轉(zhuǎn)讓風(fēng)波”后，美方宣布將向中方進(jìn)行“二級制裁”，中方則宣布將重新考慮對《導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度》的承諾，但隨后雙方重新進(jìn)行了接觸并圍繞導(dǎo)彈技術(shù)擴(kuò)散問題展開談判，并于1994年發(fā)表《關(guān)于導(dǎo)彈擴(kuò)散問題的聲明》，就取消1993年制裁和控制導(dǎo)彈出口問題達(dá)成共識。

四是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美對華制裁集中在有限人權(quán)制裁、擴(kuò)大對華高技術(shù)出口限制、加強對中國公司的“次級制裁”等方面?？肆诸D政府時期，對華最惠國待遇問題和人權(quán)問題最終脫鉤。小布什政府時期，美國在原有的1989年版對華禁止出口軍品清單項目以外，又于2001年宣布禁止對華發(fā)放導(dǎo)彈技術(shù)控制制度清單項目的出口許可證；2007年修改對華出口和再出口規(guī)定，擴(kuò)大可能增強中國軍事力量的產(chǎn)品和技術(shù)出口限制范圍（涵蓋20個大類、31個小項）。從小布什到奧巴馬時期，美國政府多次以導(dǎo)彈技術(shù)和武器擴(kuò)散、涉伊朗出口軍用技術(shù)等理由，對北方工業(yè)、長城工業(yè)、中航技等中國企業(yè)開展“次級制裁”和遭遇制裁，手段包括將它們列入美出口管制實體清單、凍結(jié)在美資產(chǎn)等。

二、特朗普政府對華制裁措施及新動向

特朗普政府執(zhí)政以來，美國對華戰(zhàn)略和政策全面競爭化，先后在2017年《國家安全戰(zhàn)略報告》、2018年《國防戰(zhàn)略報告》等官方戰(zhàn)略文件中將中國定位為“競爭者”乃至“對手”。美國政府開始探索對華“全政府”（Whole-of Government）戰(zhàn)略，并在《2019財年國防授權(quán)法案》[1]U.S.Congress,“H.R.5515 - John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019,1115th Congress (2017-2018),”https://www.congress.gov/bill/115thcongress/house-bill/5515/text中提出“與中國進(jìn)行長期戰(zhàn)略競爭是美國的首要任務(wù)”，要求“總統(tǒng)應(yīng)在2019年3月1日之前向國會提交報告，應(yīng)包含對華‘全政府’戰(zhàn)略報告”，并“整合外交、經(jīng)濟(jì)、情報、執(zhí)法和軍事等多種要素保護(hù)國家安全”。美國對華“全政府”策略涵蓋網(wǎng)絡(luò)安全、出口管制、防擴(kuò)散、投資審查、簽證篩選等多方面政策。[2]U.S.Deparment of State,Remarks by Dr.Christopher Ashley Ford,Assistant Secretary of Bureau of International Security and Nonproliferation,“Bureaucracy and Counterstrategy: Meeting the China Challenge,” September 11,2019,https://www.state.gov/bureaucracy-andcounterstrategy-meeting-the-china-challenge/.在這一背景下，特朗普政府對華制裁政策和實踐呈現(xiàn)出一系列新動向。

（一）綜合采用執(zhí)法和情報手段，啟動“中國專案”行動

2018年11月，美國司法部正式宣布啟動包含十大任務(wù)的“中國專案”[3]U.S.Department of Justice,“Attorney Jeneral Jeff Session' s China Initiative Fact Sheet,” November 1,2018,https://www.justice.gov/opa/speech/file/1107256/download.，旨在針對涉華“從事商業(yè)秘密盜竊、黑客、經(jīng)濟(jì)間諜、技術(shù)轉(zhuǎn)移等活動”的人執(zhí)法，以及應(yīng)對5G等領(lǐng)域供應(yīng)鏈威脅、注銷代表中國政治進(jìn)程的外國代理人、開展海外反腐敗執(zhí)法等。該專案組的核心成員包括美國司法部和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的主要領(lǐng)導(dǎo)人，以及來自馬薩諸塞州、阿拉巴馬州北部、加利福尼亞北區(qū)、紐約東區(qū)、德克薩斯州北部的5名檢察官。這是美國司法部和FBI第一次大規(guī)模、系統(tǒng)性地以聯(lián)合執(zhí)法方式針對中國開展相關(guān)執(zhí)法和調(diào)查，以“落實總統(tǒng)的國家安全戰(zhàn)略”，并認(rèn)定“中國相關(guān)活動”已對美國家安全造成重大威脅。美國司法部聲稱，2012年以來提起的所有“經(jīng)濟(jì)間諜案”80%以上、“商業(yè)秘密盜竊案”60%涉及中國；FBI聲稱，2003年以來特別是近5—10年來，其調(diào)查的涉華“竊取科技案”數(shù)量越來越多。[1]根據(jù)2020年2月6日戰(zhàn)略與國際研究中心“中國專案”研討會信息整理。詳見Center for Strategic and International Studies,“China Initiative Conference,” February 6,2020,https://www.csis.org/events/china-initiative-conference.

本次“中國專案”的相關(guān)進(jìn)展[2]同上。如下:

一是被調(diào)查和執(zhí)法人數(shù)激增。FBI調(diào)查的“中國相關(guān)”案件中，5年前共逮捕19人，而2019財年即逮捕24人，2020財年截至2月已逮捕19人。在2019年7月向參議院司法委員會提供的證詞中，F(xiàn)BI局長克里斯托弗·雷聲稱，將對超過1000個涉華“知識產(chǎn)權(quán)盜竊”案件進(jìn)行調(diào)查。

二是對涉中國的“人”和“實體”綜合運用多種執(zhí)法、情報、制裁等手段。對于認(rèn)定涉華“經(jīng)濟(jì)間諜、商業(yè)秘密竊取、網(wǎng)絡(luò)黑客、非法技術(shù)轉(zhuǎn)移”等活動的自然人（包括中國人和美國人）或?qū)嶓w企業(yè)等機構(gòu)，采取刑事起訴和判刑、民事判決賠償、經(jīng)濟(jì)制裁、列入出口管制實體清單、取消簽證等措施。

三是聯(lián)邦和地方的行政部門、企業(yè)及高校之間加強聯(lián)動。FBI通過56個地區(qū)辦公室和設(shè)立的私營部門協(xié)調(diào)員，與地方、企業(yè)、高校加強信息共享，要求其謹(jǐn)慎開展涉華供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)和科研合作活動；通過“私營部門辦公室”宣傳“中國威脅”，通過“本土安全聯(lián)盟委員會”與“財富1000”上榜公司交換“中國竊取知識產(chǎn)權(quán)”的信息；與美國教育委員會、美國大學(xué)協(xié)會及公立和贈款大學(xué)協(xié)會加強合作，提醒其謹(jǐn)慎參與涉華科研合作和“千人計劃”活動。美國司法部還與美國中國商會等涉華組織展開合作，以應(yīng)對“中國威脅”。

四是加強涉華“海外反腐敗執(zhí)法”。根據(jù)《反海外腐敗法》（FCPA）重點針對與美國公司在海外有競爭關(guān)系的中國公司執(zhí)法。2017—2019年，在美國司法部FCPA 執(zhí)法案件中，涉中國賄賂案件的數(shù)量逐年上升，依次為1件、6件和8件，而此前基本長期保持在5件以下。[1]根據(jù)美國司法部網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理，詳見U.S.Department of Justice,“Foreign Corrupt Practices Act,” https://www.justice.gov/criminal-fraud/foreign-corrupt-practices-act.

（二）以二級制裁及人權(quán)和新冠肺炎疫情等議題為由，顯著加強對中國政府部門和高級官員的制裁

一是開展“長臂管轄”，以涉俄羅斯交易違反美國法律為由制裁中國軍方高級官員及相關(guān)部門。2018年9月，美國務(wù)院和財政部外國資產(chǎn)管制辦公室（OFAC）以中國人民解放軍總裝備部違反美國《通過制裁打擊美國對手法》（CAATSA）與俄羅斯進(jìn)行軍備交易為由，將該部門及其負(fù)責(zé)人李尚福上將列入“特別指定國民和被禁人員名單”（SDN），對該部門和個人實施拒絕發(fā)放出口許可證、禁止美國管轄范圍內(nèi)的外匯交易、禁止與美國金融系統(tǒng)進(jìn)行交易、封鎖美國管轄范圍內(nèi)的所有財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)益、禁止簽證等制裁措施。[2]U.S.State Department,“CAATSA Section 231: ‘Addition of 33 Entities and Individuals to the List of Specified Persons and Imposition of Sanctions on the Equipment Development Department’,” September 20,2018,https://www.state.gov/caatsa-section-231-addition-of-33-entities-and-individuals-to-the-list-of-specified-persons-and-imposition-of-sanctionson-the-equipment-development-department/.

二是借西藏、香港、新疆等問題及人權(quán)議題威脅對中國官員及政府部門進(jìn)行制裁。2018年12月，特朗普簽署《西藏旅行對等法》，要求國務(wù)卿每年向國會報告上一年拒絕或限制美國外交官及其他官員、記者和外國公民進(jìn)入西藏地區(qū)的中國官員名單，并對其采取拒絕或者撤銷簽證措施。[3]U.S.Congress,“H.R.1872 - Reciprocal Access to Tibet Act of 2018,115th Congress (2017-2018),” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872/text?q=%7B%2 2search%22%3A%5B%22Tibet%22%5D%7D&r=3.2019年4月，共和黨參議員盧比奧提出《香港民主與人權(quán)法案》，當(dāng)年10—11月在參眾兩院通過，針對所謂“破壞香港基本自由與自治的人”實施資產(chǎn)凍結(jié)（根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》》）、禁止發(fā)放簽證、撤銷現(xiàn)有簽證、禁止入境美國等制裁措施，此外還威脅取消香港“獨立關(guān)稅區(qū)”待遇并審查中國內(nèi)地實體利用香港規(guī)避美國出口管制和制裁的情況。[1]U.S.Congress,“S.1838 - Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019,116th Congress (2019-2020),” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838/text.2019年1月，盧比奧提出《2019年維吾爾人權(quán)政策法案》，12月在眾議院通過，根據(jù)1998年《國際宗教自由法》對中國政府所謂“嚴(yán)重侵犯宗教自由行為”實施制裁，根據(jù)《全球馬格尼茨基人權(quán)責(zé)任法案》對中國部分高級官員實施制裁。[2]U.S.Congress,“S.178 - Uyghur Human Rights Policy Act of 2019,116th Congress (2019-2020),” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/178/text?format=txt.2019年10月，美國商務(wù)部將新疆維吾爾自治區(qū)公安廳及其近20個附屬機構(gòu)列入“實體清單”（EL）。[3]Federal Register,“Addition of Certain Entities to the Entity List,A Rule by the Industry and Security Bureau on 10/09/2019,” https://www.federalregister.gov/documents/2019/10/09/2019-22210/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list.

三是國會特別是共和黨人借新冠肺炎疫情掀起“對華追償和制裁”浪潮。2020年3月，共和黨眾議員柯蒂斯等人提出《李文亮全球公共衛(wèi)生責(zé)任法案》，要求對“故意隱瞞或歪曲新冠肺炎疫情”相關(guān)國際公共衛(wèi)生緊急情況的中國官員實施拒絕發(fā)放簽證、凍結(jié)財產(chǎn)等制裁。[4]U.S.Congress,“H.R.6421 - Li Wenliang Global Public Health Accountability Act of 2020,116th Congress (2019-2020),” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/housebill/6421/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22hr1468%22%5D%7D&r=5&s=1.4月3日，共和黨眾議員古登提出《制止源自中國的病毒性傳染病法案》，提出修改《外國主權(quán)豁免法》（FSIA）例外情況，允許美司法部就所謂“故意制造生物武器”起訴中國。[5]U.S.Congress,“H.R.6444 - Stop COVID Act of 2020,116th Congress (2019-2020),” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6444/text?r=3&s=1.4月14日，共和黨參議員霍利等人提出《冠狀病毒受害者正義法案》，要求追究中國共產(chǎn)黨的責(zé)任、剝奪中國政府主權(quán)豁免、賦予美國法院凍結(jié)中國政府資產(chǎn)權(quán)力、開展國際調(diào)查并迫使中國政府賠償?shù)?。[1]“Senator Hawley Announces Bill to Hold Chinese Communist Party Responsible for COVID-19 Pandemic,” April 14,2020,https://www.hawley.senate.gov/senator-hawleyannounces-bill-hold-chinese-communist-party-responsible-covid-19-pandemic.4月14日，共和黨參議員克魯茲提出《終結(jié)中國審查和掩蓋醫(yī)學(xué)信息法案》，要求制裁“鎮(zhèn)壓”醫(yī)學(xué)專家、記者和“持不同政見者”的中國官員。[2]“Sen.Cruz to Introduce Legislation Sanctioning Chinese Officials For Censorship and Medical Cover Ups,” April 14,2020,https://www.cruz.senate.gov/?p=press_release&id=5046.4月16日，共和黨眾議員克倫肖和參議員科頓提出法案。[3]https://www.cotton.senate.gov/files/documents/Cotton-Crenshaw%20Bill%20to%20 Hold%20China%20Accountable%20(FINAL).pdf.4月20日，共和黨參議員布萊克本和麥莎麗提出《阻止源自中國的病毒性傳染病法案》[4]“McSally & Blackburn to Introduce the Stop COVID Act to Hold China Accountable for the Spread of the Coronavirus,” April 20,2020,https://www.mcsally.senate.gov/news/press-releases/mcsally-and-blackburn-to-introduce-the-stop-covid-act-to-hold-chinaaccountable-for-the-spread-of-the-coronavirus.，提議修改FSIA 并要求中國賠償。截至5月初，上述法案在國會暫時處于“提出”階段，尚未進(jìn)入兩院討論和投票程序。國會議員特別是共和黨人爭先恐后提出涉華追償和制裁議案，共和黨參議員全國委員會更是向競選機構(gòu)發(fā)放“甩鍋中國”備忘錄指南，這既與疫情在美國快速蔓延密切相關(guān)，更是當(dāng)前其國內(nèi)政治極化的結(jié)果，以及出于總統(tǒng)大選年“敲打中國”的傳統(tǒng)和“甩鍋”中國拉選票的國內(nèi)政治需要。

（三）對華高技術(shù)出口管制力度空前加強

自新中國成立乃至中美建交以來，出口管制特別是高技術(shù)出口管制一直是美國實施對華制裁最重要和影響最大的手段，也是兩國關(guān)系最主要的癥結(jié)之一。特朗普政府執(zhí)政以來，美國愈發(fā)將中國視作高技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域的競爭對手，將確保美國在高技術(shù)領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢作為重要戰(zhàn)略目標(biāo)。為使中國高科技發(fā)展與美國“脫鉤”，其對華高技術(shù)出口管制在范圍、影響、劇烈程度上都達(dá)到空前新高。

一是美國出口管制立法和相關(guān)規(guī)定升級。此前，美國出口管制沒有法律，依賴的是《出口管制條例》。2018年8月，特朗普簽署《2019 財政年度國防授權(quán)法》，其中包含的《2018年出口管制改革法》正式成為法律。[1]U.S.Congress,“H.R.5040 - Export Control Reform Act of 2018,115th Congress (2017-2018),” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text.該法擴(kuò)大了出口管制項目的范圍，特別要求總統(tǒng)與商務(wù)部、國防部、國務(wù)院、能源部等協(xié)調(diào)識別對美國家安全至關(guān)重要的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”，以實施額外限制并賦予商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）更多域外執(zhí)法權(quán)。當(dāng)年11月，BIS宣布對14類“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”實施出口管制。[2]包括生物技術(shù)、人工智能、定位導(dǎo)航授時技術(shù)、微處理器技術(shù)、高級計算技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、量子信息和傳感技術(shù)、物流技術(shù)、增材制造、機器人技術(shù)、腦機接口、高超聲速、高級材料、先進(jìn)監(jiān)控技術(shù)等。詳見Federal Register,“Review of Controls for Certain Emerging Technologies-A Proposed Rule by the Industry and Security Bureau on 11/19/2018,” https://www.federalregister.gov/documents/2018/11/19/2018-25221/review-of-controls-forcertain-emerging-technologies.2020年1月，BIS 頒布針對中國等國家限制“地理空間圖像軟件”出口條例。[3]Federal Register,“Addition of Software Specially Designed To Automate the Analysis of Geospatial Imagery to the Export Control Classification Number 0Y521 Series-A Rule by the Industry and Security Bureau on 01/06/2020,” https://www.federalregister.gov/documents/2020/01/06/2019-27649/addition-of-software-specially-designed-to-automatethe-analysis-of-geospatial-imagery-to-the-export.4月，BIS 發(fā)布新規(guī)要求對廣泛涉及“國家安全”的相關(guān)物項向受限國家出口、轉(zhuǎn)出口、境內(nèi)轉(zhuǎn)讓（不考慮最終用戶和最終用途）加強出口許可證管理，對目的地為中國、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉的出口活動加強備案和許可證管理。[4]Bureau of Industry Security,“Modification of License Exception Additional Permissive Reexports (APR)-Proposed rule; Elimination of License Exception Civil End Users (CIV)-Final Rule,” effective June 29,2020; “Expansion of Export,Reexport,and Transfer (in-Country) Controls for Military End Use or Military End Users in the People’s Republic of China,Russia,or Venezuela-Final rule,” effective June 29,2020,https://www.bis.doc.gov/index.php/federalregister-notices.

二是美國涉華出口管制的技術(shù)類別和被管制的中國實體數(shù)量大幅增加。2018年以來，美國商務(wù)部多次修改數(shù)類出口管制清單，大量納入中國實體。5月將11個中國企業(yè)和機構(gòu)納入“未經(jīng)驗證實體清單”（UVL）[1]Federal Register,“Revisions to the Unverified List (UVL)-A Rule by the Industry and Security Bureau on 05/17/2018,” https://www.federalregister.gov/documents/2018/05/17/2018-10528/revisions-to-the-unverified-list-uvl.；8月將44家中國企業(yè)和科研院所列入出口管制“實體清單”（EL）[2]The National Law Review,“U.S.Bureau of Industry and Security Updates Entity List with 44 Entities in China,” August 5,2018,https://www.natlawreview.com/article/us-bureauindustry-and-security-updates-entity-list-44-entities-china.，10月將福建晉華列入EL[3]Federal Register,“Addition of an Entity to the Entity List-A Rule by the Industry and Security Bureau on 10/30/2018,” https://www.federalregister.gov/documents/2018/10/30/2018-23693/addition-of-an-entity-to-the-entity-list.。2019年4月將37家中國企業(yè)及科研院所、學(xué)校等機構(gòu)列入UVL[4]Federal Register,“Revisions to the Unverified List (UVL)-A Rule by the Industry and Security Bureau on 04/11/2019,” https://www.federalregister.gov/documents/2019/04/11/2019-07211/revisions-to-the-unverified-list-uvl.，5月將華為及其68家子公司整體列入EL[5]Bureau of Industry Security,“Huawei and Affiliates Entity List Rule,” https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2394-huawei-and-affiliates-entitylist-rule/file.，10月將?？?、大華、曠視等科技公司列入EL[6]Federal Register,“Addition of Certain Entities to the Entity List,A Rule by the Industry and Security Bureau on 10/09/2019,” https://www.federalregister.gov/documents/2019/10/09/2019-22210/addition-of-certain-entities-to-the-entity-list.，受波及的中國實體涵蓋科技領(lǐng)域的國企、民企、科研院所、大學(xué)等，涉及航空航天、5G、半導(dǎo)體、芯片、人工智能等多個高技術(shù)行業(yè)。而且，列入EL 意味著被認(rèn)定為從事“違反美國國家安全和外交政策利益的活動”，其嚴(yán)重程度超過被列入UVL。

三是美國出口管制域外執(zhí)法的涉華性增強。中興自2016年被列入“實體清單”后，為尋求解禁，先后向美國支付了近14億美元的巨額罰款和4億美元的保證金，并被迫接受BIS 派出的協(xié)調(diào)人入駐。美國商務(wù)部于2018年10月將福建晉華列入“實體清單”后，美國司法部又于11月對福建晉華、聯(lián)華電子提起訴訟，指控其竊取美光的制造技術(shù)。美國一手制造華為“孟晚舟案”，指控其違反美國出口管制相關(guān)條例，向伊朗提供違禁品，該案至今仍懸而未決。

同時，為配合出口管制體系進(jìn)一步阻止中國“獲取關(guān)鍵技術(shù)”，美國聯(lián)邦政府還通過強化外國投資審查，加大對關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域投資并購的管制力度。美國2018年通過《外商投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法》（FIRMMA），擴(kuò)大外國投資審查委員會（CFIUS）權(quán)限，加強對中資收購美國科技類企業(yè)的管制。美國財政部2018年11月出臺規(guī)定，涉及27個行業(yè)“關(guān)鍵技術(shù)”的交易（即使是非控股投資）都必須提交CFIUS 審查。[1]27類“關(guān)鍵技術(shù)”包括：飛機制造、飛機發(fā)動機及部件制造、氧化鋁精煉和原鋁生產(chǎn)、滾子軸承制造、計算機存儲設(shè)備制造、電子計算機制造、導(dǎo)彈和航天飛機制造、導(dǎo)彈和航天飛機推進(jìn)裝置及推進(jìn)裝置部件制造、軍用裝甲車和坦克組件制造、核能發(fā)電、光學(xué)儀器及透鏡制造、其他基礎(chǔ)無機化學(xué)制造、其他導(dǎo)彈和航天飛行器零部件及輔助設(shè)備制造、石油化工、粉末冶金零件制造、電力配電和專業(yè)變壓器制造、電池制造、廣播電視和無線通訊設(shè)備制造、納米技術(shù)、生物技術(shù)研發(fā)、冶煉和合金化鋁、航空和航海系統(tǒng)儀器制造、半導(dǎo)體及相關(guān)器件制造、半導(dǎo)體機械制造、蓄電池制造、電話設(shè)備制造、汽輪機和汽輪發(fā)電機組制造。U.S.Department of Treasury,“Treasury Releases Interim Regulations for FIRRMA Pilot Program,” October 10,2018,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm506，https://home.treasury.gov/system/files/206/FR-2018-22182_1786904.pdf.2017年以來，美國政府叫停了多起中企投資并購美國企業(yè)或科技類初創(chuàng)公司的風(fēng)投交易，其中多項交易涉及芯片制造、軟件制造、半導(dǎo)體、生物技術(shù)、汽車發(fā)動機、高分子材料等行業(yè)。

（四）加強涉華二級制裁，威脅對華金融制裁和資本脫鉤

首先，通過加劇對涉伊朗、朝鮮等國的直接制裁，加強對涉華個人、企業(yè)和金融機構(gòu)的“二級制裁”。2016年以來，美國不斷加大對朝鮮的制裁力度，2018年退出伊核協(xié)議并宣布重啟和逐步加劇對伊朗制裁，使中國實體因涉及相關(guān)交易而被處以二級制裁的概率大幅提高。2016年后，被美國財政部OFAC 列入SDN名單的中國自然人和實體數(shù)量大幅增加，由此前大多數(shù)年度不到10個增加到每年度約30個，制裁原因多為涉伊制裁、涉朝制裁、涉大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等。[1]根據(jù)美財政部數(shù)據(jù)整理，詳見U.S.Department of Treasury,“Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN) Human Readable Lists,” https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/sdn-list/pages/default.aspx.此外，美國運用長臂管轄權(quán)加強涉華執(zhí)法。2019年8月，華盛頓聯(lián)邦上訴法院以三家大型中資銀行違反美國涉朝制裁規(guī)定為由，對其處以巨額罰款。[2]In first,“U.S.appeals court upholds contempt fines against three Chinese banks in North Korean sanctions probe,” Washington Post,July 31,2019,https://www.washingtonpost.com/local/legal-issues/in-first-us-appeals-court-upholdscontempt-fines-against-three-chinese-banks-in-north-korean-sanctionsprobe/2019/07/30/18585108-ae38-11e9-8e77-03b30bc29f64_story.html.

其次，更加頻繁地威脅使用金融制裁和資本脫鉤手段。一是威脅進(jìn)行匯率制裁。2019年8月，因受雙邊貿(mào)易爭端加劇等多重因素影響，美元兌人民幣匯率升至2009年以來的新高1:7，美國財政部違背自己所訂標(biāo)準(zhǔn)強行將中國列為“匯率操縱國”，直至2020年1月才取消該認(rèn)定。二是威脅凍結(jié)中國政府持有的美國債等資產(chǎn)。2019年8月中美經(jīng)貿(mào)爭端升級之際，特朗普在推特上威脅使用《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》對中國進(jìn)行制裁，而新冠肺炎疫情以來，美國國內(nèi)對于利用該法凍結(jié)中國在美資產(chǎn)的討論也逐漸升溫。依據(jù)該法，美可扣押和凍結(jié)中國持有的美債等官方儲備資產(chǎn)。三是醞釀采取“資本脫鉤”限制措施。針對部分公司，特別是中國中小企業(yè)在美發(fā)行新股存在交易量小、流動性低等情況，2018年10月納斯達(dá)克交易所首次提出修改上市規(guī)則并于2019年8月生效，提高了對股票平均交易量和股東在首次公開募股中個人投資額的要求。[3]Reuters,“Exclusive: Nasdaq cracks down on IPOs of small Chinese companies,” September 30,2019,https://www.reuters.com/article/us-usa-china-ipos-nasdaqexclusive/exclusive-nasdaq-cracks-down-on-ipos-of-small-chinese-companiesidUSKBN1WE0P5.2018年12月美國上市公司會計監(jiān)督委員會發(fā)表聲明稱，在美上市的全球224家存在監(jiān)管障礙的公司中有213家來自中國大陸和香港，并提醒投資人中概股公司信息披露質(zhì)量較低，存在更大風(fēng)險。[1]Public Company Accounting Oversears Board（PCAOB）,“Statement on the Vital Role of Audit Quality and Regulatory Access to Audit and Other Information Internationally—Discussion of Current Information Access Challenges with Respect to U.S.-listed Companies with Significant Operations in China,” December 7,2018,https://pcaobus.org/News/Speech/Pages/statement-vitalrole-audit-quality-regulatory-access-audit-information-internationally.aspx.2019年6月，共和黨參議員盧比奧提出《海外上市公司信息質(zhì)量與透明保證法》（簡稱“公平”法案），提出若外國公司不遵守美國審計和監(jiān)管規(guī)定，證券交易所應(yīng)執(zhí)行除名程序，其針對中國在美上市公司的意圖明顯。[2]U.S.Congress,“S.1731 - EQUITABLE Act 116th Congress (2019-2020),” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1731.2019年以來，特朗普政府和國會部分議員施壓“聯(lián)邦政府退休基金”，要求其不投資“存在國家安全風(fēng)險”“主要為國有企業(yè)”“與美國價值觀不符”的中國股票，或以摩根士丹利資本國際指數(shù)為代表的新興市場指數(shù)，涉及資金達(dá)500億美元左右。[3]Bloomberg,“Trump Weighs China Stock Ban for $50 Billion of Federal Savings,” May 2,2020,https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-05-01/trump-considers-order-to-blocksavings-fund-from-chinese-firms; Sens.Marco Rubio and Jeanne Shaheen,“Federal retirement savings should not fund China’s Communist Party,” September 30,2019,https://www.cnbc.com/2019/09/30/federal-retirement-savings-should-not-fund-chinas-communist-party.html.2020年4月，瑞幸咖啡財務(wù)造假事件發(fā)酵后，美證監(jiān)會主席公開發(fā)表聲明，建議“投資顧問、經(jīng)紀(jì)交易商和其他市場參與者應(yīng)考慮新興市場的風(fēng)險和局限性”。[4]U.S.Securities and Exchange Commission,“Emerging Market Investments Entail Significant Disclosure,Financial Reporting and Other Risks; Remedies are Limited,” April 21,2020,https://www.sec.gov/news/public-statement/emerging-market-investments-disclosure-reporting.

三、美國對華制裁前瞻及其影響因素

特朗普政府上臺以來，對華更為頻繁、劇烈、綜合地使用非武力、強制性、限制性的各類制裁手段，以服務(wù)于其對華戰(zhàn)略目標(biāo)，即全方位開展對華競爭以保持美國的領(lǐng)導(dǎo)力優(yōu)勢。美國對華制裁態(tài)勢在當(dāng)前節(jié)點下發(fā)生的重大變化，與建交40年來兩國關(guān)系從“合作與競爭并存”走向“戰(zhàn)略競爭加劇”的巨大變局相輔相成。從主觀意圖來看，美國對華制裁將在相當(dāng)一段時間內(nèi)呈現(xiàn)更加常態(tài)化、更具破壞性特征；從客觀效果來看，美國一些制裁手段是能否落地和達(dá)到預(yù)期效果，取決于其制裁方式、力度與一系列制約因素的合力作用，后者包括美國行政部門的內(nèi)部分歧、相關(guān)產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心商業(yè)利益受損、盟國在具體議題上與美國態(tài)度不一、各國規(guī)避美國制裁體系的舉措逐漸增加等。

（一）美國內(nèi)政治因素促使其對華制裁更加常態(tài)化

首先，美國在對華強硬和加強制裁上的“府會共識”和“兩黨共識”進(jìn)一步增加。[1]對此討論詳見:David Shambaugh,“The New American Bipartisan Consensus on China Policy,” September 21,https://www.chinausfocus.com/foreign-policy/the-new-americanbipartisan-consensus-on-china-policy; The Wall Street Journal,“Amid Polarization,Bipartisanship Emerges on China,Big Tech,Democrats and Republicans are more together than apart on trade with China and tech regulation,” June 9,2019,https://www.wsj.com/articles/amid-polarizationbipartisanship-emerges-on-china-big-tech-11560177194; Daniel Drezner,“Meet the new bipartisan consensus on China,just as wrong as the old bipartisan consensus on China,” April 28,2020,https://www.washingtonpost.com/outlook/2020/04/28/meet-new-bipartisan-consensus-chinajust-wrong-old-bipartisan-consensus-china/.歷史上，美國府會之間、兩黨之間在對外政策上并非一貫一致，例如在中美建交、中國最惠國待遇、中國入世談判等議題上，行政部門和執(zhí)政黨的推動力和作用大于國會。但在中美兩國面臨重大議題特別是涉及意識形態(tài)爭論的時候，美國府會和兩黨的共識往往會很快凝聚。例如，1989年中國發(fā)生政治風(fēng)波后，美國行政部門和國會很快聯(lián)手出臺了一系列對華制裁措施。但值得注意的是，當(dāng)時的布什政府在權(quán)衡多方因素后很快就推動了制裁措施的解禁。而當(dāng)前，府會和兩黨的對華強硬共識進(jìn)一步凝聚，反華態(tài)勢進(jìn)一步升溫，絕大多數(shù)涉華、反華提案在兩院和兩黨之間都能較快通過，一部分雖然提出但暫未進(jìn)入討論和投票程序的涉華議案，也能夠隨著中美在相關(guān)領(lǐng)域爭端的升溫而重新獲得關(guān)注和討論，并進(jìn)而發(fā)展形成“超越黨派”“全政府性”的系列涉華制裁舉措。根據(jù)皮尤研究中心的調(diào)查，美國兩黨對華負(fù)面情緒的一致性進(jìn)一步上升，親共和黨群體的對華負(fù)面看法達(dá)創(chuàng)歷史的72%新高，親民主黨群體則首次突破50%達(dá)62%。[1]Pew Research Center,“Amid Coronavirus Outbreak,Americans' Views of China Increasingly Negative,” April 21,2020,https://www.pewresearch.org/global/2020/04/21/u-s-views-of-chinaincreasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak/.

其次，美國社會的反華情緒有增強趨勢。長期以來，相對于府會，美國工商界、學(xué)術(shù)界、地方、民眾對華呈更加友好的認(rèn)知和態(tài)度，而隨著美國政府采取更為強硬的戰(zhàn)略及受經(jīng)貿(mào)爭端、新冠肺炎疫情等因素影響，美國社會的對華負(fù)面認(rèn)知進(jìn)一步上升。根據(jù)皮尤研究中心的最新調(diào)查，新冠肺炎疫情以來，66%的美國民眾對華持負(fù)面看法，創(chuàng)該調(diào)查2005年以來最高記錄：90%的美國民眾認(rèn)為中國是“威脅”，其中62%的人認(rèn)為是“主要威脅”；18—29歲年輕人的對華負(fù)面情緒也首次達(dá)53%。[2]同上。根據(jù)麥克勞克林公司的最新民意調(diào)查，受訪者中70%的人認(rèn)為中國有意隱瞞了新冠病毒數(shù)據(jù)，75%的人認(rèn)為新冠肺炎疫情后應(yīng)結(jié)束對中國進(jìn)口的依賴，72%的人認(rèn)為應(yīng)改變與中國的貿(mào)易關(guān)系，59%的人認(rèn)為美國應(yīng)該從中國轉(zhuǎn)移制造業(yè)。[3]McLaughlin & Associates,“National Survey of Likely Voters,” April 22,2020,https://mclaughlinonline.com/pols/wp-content/uploads/2020/04/National-RELEASEKadish-Presentation-April-2020.pdf.美國對華負(fù)面看法和全面競爭性戰(zhàn)略不僅愈發(fā)呈現(xiàn)“全政府性”，而且愈發(fā)凸顯“全社會性”。

第三，共和黨內(nèi)鷹派和右翼勢力攪動反華局勢。美國國會和共和黨內(nèi)部長期存在結(jié)構(gòu)性反華傳統(tǒng)，尤其是出現(xiàn)意識形態(tài)對立上升、人權(quán)和國家安全相關(guān)議題、美國經(jīng)濟(jì)放緩或失業(yè)加劇等情況時，“甩鍋中國”便更加嚴(yán)重。2020年初的新冠肺炎疫情與美國總統(tǒng)大選相互交織，指責(zé)中國確保選情對共和黨具有深厚的國內(nèi)政治需要。佛羅里達(dá)州聯(lián)邦參議員盧比奧、德克薩斯州聯(lián)邦參議員克魯茲、阿肯色州聯(lián)邦參議員科頓、密蘇里州聯(lián)邦參議員霍利、聯(lián)邦眾議員古登等共和黨內(nèi)對華極端強硬派人物在謀劃相關(guān)反華議案上都發(fā)揮了“急先鋒”作用。

（二）對傷害自身商業(yè)利益的擔(dān)憂影響美國強制“脫鉤”措施的實施力度和效果

首先，美國部分產(chǎn)業(yè)界和行政部門對強行進(jìn)行“科技脫鉤”造成的商業(yè)利益損失充滿擔(dān)憂。美國政府以維護(hù)“國家安全”為由將華為列入出口管制“實體清單”后，其對華為進(jìn)行全面出口管制的舉措出現(xiàn)反復(fù)。美國商務(wù)部先后于2019年5月、8月、11月及2020年2月、3月多次對華為的許可證進(jìn)行延期，以推遲美國企業(yè)對華為斷供的期限。近期，美商務(wù)部透露將允許華為參與到制定5G、人工智能等技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)的消息。反對和擔(dān)憂美國政府強行進(jìn)行“科技脫鉤”的主要來自美國對華出口產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)。成員占美國商業(yè)半導(dǎo)體公司銷售額95%的半導(dǎo)體工業(yè)協(xié)會（SIA）為維護(hù)該產(chǎn)業(yè)界利益，對于針對華為的出口管制一直持較強烈的反對態(tài)度并開展游說。[1]Semiconductor Industry Association,“SIA Statement on the Scope of the Addition of Huawei to the Commerce Department’s Entity List Friday,” June 21,2019,https://www.semiconductors.org/sia-statement-on-the-scope-of-the-addition-of-huawei-to-the-commerce-departmentsentity-list/; “SIA Statement on President Trump’s Tweets Regarding Export Controls,” February 18,2020,https://www.semiconductors.org/sia-statement-on-president-trumps-tweets-regardingexport-controls/.SIA 認(rèn)為，限制在中國這個主要市場銷售產(chǎn)品，將削弱美國半導(dǎo)體行業(yè)的競爭力，應(yīng)支持美國公司繼續(xù)向中國銷售產(chǎn)品。根據(jù)SIA 數(shù)據(jù)，2018年華為是美國集成電路商的第三大買家，采購額約110億美元，僅次于三星和蘋果，而2019年全球半導(dǎo)體行業(yè)銷售額受貿(mào)易戰(zhàn)影響同比下降12.1%。[2]Electronics Weekly,“SIA pushes for export permits for Huawei sales,” September 16,2019,https://www.electronicsweekly.com/news/business/sia-pushes-export-permits-huaweisales-2019-09/;“Global semiconductor sales drop 12% in 2019,says SIA,” February 4,https://www.digitimes.com/news/a20200204PR200.html.博通、高通、英特爾、微軟等主要美企對限制銷售同樣持反對態(tài)度。擔(dān)憂強行“科技脫鉤”的聲音不僅來自商界，美國行政部門內(nèi)部也存在較大分歧。相對于商務(wù)部和國會議員特別是部分共和黨議員的激進(jìn)態(tài)度，國防部和財政部則存在反對意見，反對的重要理由之一是該法規(guī)嚴(yán)重傷害美國半導(dǎo)體及相關(guān)產(chǎn)業(yè)公司對中國的銷售。[1]Reuters,“New U.S.curb on Huawei in limbo amid pushback from Pentagon: sources,” January 25,2020,https://www.reuters.com/article/us-usa-huawei-tech-restrictions/new-u-scurb-on-huawei-in-limbo-amid-pushback-from-pentagon-sources-idUSKBN1ZN1ZR; “The Wall Street Journal,Pentagon Blocks Clampdown on Huawei Sales-Proposed rules making it harder for American firms to sell to Chinese company are withdrawn,” January 24,2020,https://www.wsj.com/articles/pentagon-blocks-clampdown-on-huawei-sales-11579870801.

其次，美國在華工商界將產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移出中國的意愿不大。面對美國政府強力推動“科技脫鉤”，美在華企業(yè)界對兩國經(jīng)貿(mào)脫鉤的憂慮進(jìn)一步上升。為反擊美國政府對中國企業(yè)的強力制裁措施，中國政府于2019年6月推出“不可靠實體清單”制度，旨在對出于非商業(yè)目的對中國企業(yè)采取封鎖、斷供和其他歧視性措施及威脅全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全的實體和行為采取反制。代表200多家美國在華企業(yè)的美中貿(mào)易全國委員會表示，其會員企業(yè)對于這一清單的不確定性和負(fù)面影響的焦慮感上升。[2]Reuters,“U.S.firms fret as China's FedEx probe,planned hit-list heightens trade frictions,” June 4,2019,https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-china-companies/u-s-firms-fret-as-chinas-fedex-probe-planned-hit-list-heightens-trade-frictionsidUSKCN1T516V.盡管中美經(jīng)貿(mào)形勢緊張加劇，但基于中國市場容量大、營商環(huán)境不斷改善，目前在華美企將產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移出中國的意愿并不高。美國中國商會、美國上海商會和普華永道于2019年10月和2020年3月針對近百家在華大型美企的問卷調(diào)查顯示，受訪者中超過70%的人無將生產(chǎn)和供應(yīng)鏈及采購業(yè)務(wù)移出中國的計劃，約40%的人表示無論新冠肺炎疫情影響如何，其在中國的長期供應(yīng)鏈戰(zhàn)略將保持不變。[3]AmCham China,“Supply Chain Challenges for US Companies in China,” April 17,2020,https://www.amchamchina.org/about/press-center/amcham-statement/supplychain-challenges-for-us-companies-in-china; AmCham Shanghai,“A Joint Survey: Supply Chain Strategies Under the Impact of COVID-19 of Large American Companies Operating in China,” April 20,2020,https://www.amcham-shanghai.org/en/article/joint-surveysupply-chain-strategies-under-impact-covid-19-large-american-companies.

（三）盟友伙伴國特別是歐洲諸國在聯(lián)合制裁中國實體上與美國意見不一致

特朗普政府一直致力于阻止其盟友伙伴國及其他國家使用華為設(shè)備建設(shè)5G設(shè)施，對抵制華為采取“全政府”策略，其高峰為在2020年慕尼黑國際安全會議上美行政部門和國會多名高官接連“炮轟”華為。然而，隨著近年來美歐同盟關(guān)系遭遇美國單邊主義加劇等因素的負(fù)面影響，美國的盟友伙伴國在是否采用華為設(shè)備問題上大多與美國意見相左，并未在全球范圍內(nèi)形成“棄用華為潮”。2019年11月，作為對美國聯(lián)合歐洲各國排擠華為動向的回應(yīng)，德國總理默克爾稱，德國非?？粗貐⑴c5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)企業(yè)提出的安全要求，但不會為某個特定供應(yīng)商單獨設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)；法國總統(tǒng)馬克龍也表示，不會將任何特定電信公司或任何國家“污名化”。12月，德國三大電信運營商之一的西班牙電信（Telefonica）宣布擴(kuò)大5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)并繼續(xù)使用諾基亞和華為技術(shù)。2020年1月，歐盟委員會發(fā)布《歐盟5G安全指引》，并未禁止華為參與歐盟5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。3月，英國下議院維持了華為有限參與英國5G建設(shè)的原提案，法國也決定允許華為的設(shè)備參與其部分5G建設(shè)。

（四）各國規(guī)避美國制裁體系的舉措逐漸增加

美國得以在全球范圍內(nèi)大規(guī)模、精準(zhǔn)化、劇烈化地開展制裁特別是二級制裁，依賴于其美元霸權(quán)，即在全球儲備、支付、結(jié)算等領(lǐng)域長達(dá)幾十年的主導(dǎo)地位。美國金融制裁特別是二級制裁對第三方的巨大破壞性，使得歐盟國家愈發(fā)反對美國濫用長臂管轄權(quán)，更迫使多個國家近年來開始嘗試發(fā)展和使用規(guī)避美國制裁的非美元跨境支付體系。歐盟早在1996年就引入“阻斷法令”阻止美國對古巴、伊朗和利比亞的制裁波及歐盟實體。[1]內(nèi)容主要包括：宣布外國法院作出的裁決在歐盟境內(nèi)無效、允許歐盟實體因外國法律的域外適用而遭遇損失向法庭起訴要求賠償、禁止歐盟實體遵守外國制裁措施等。詳見European Commission,“Protecting EU operators,reinforcing European strategic autonomy,” https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and-finance/international-relations/blockingstatute_en.2019年8月美國退出伊核協(xié)議后，歐盟又一次啟動該法令阻止美國實施制裁。同年12月美國宣布制裁“北溪2號”項目，德國公開表示歐盟應(yīng)聯(lián)合抵制美國長臂管轄權(quán)。

盡管“阻斷法令”的實際執(zhí)行效果尚存爭論，但歐盟諸國為繞開美元支付結(jié)算體系而探索建立的“貿(mào)易互換支持工具”（INSTEX）的作用在進(jìn)一步凸顯。INSTEX 由英、法、德三國于2018年9月創(chuàng)建，2019年12月比利時、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、瑞典6國加入，旨在為與伊朗開展貿(mào)意的歐洲公司提供一個非美元結(jié)算的新機制。此外，其他國家也在提議建設(shè)和發(fā)展非美元支付體系。2018年12月，普京在歐亞經(jīng)濟(jì)理事會上提議在歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟框架內(nèi)建立統(tǒng)一結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施，以降低對美元等外幣的依賴。人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）也穩(wěn)步發(fā)展、業(yè)務(wù)量持續(xù)增長，2019年CIPS 處理業(yè)務(wù)188.43萬筆、金額達(dá)33.93萬億元，分別同比增長30.64%和28.28%。[1]《2019年支付體系運行總體情況》，中國人民銀行網(wǎng)站，2020年3月17日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3990497/index.html。

綜合來看，盡管非美元跨境支付結(jié)算體系在交易量、業(yè)務(wù)范圍等方面遠(yuǎn)不能與“全球銀行電信協(xié)會”（SWIFT）、“紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)”（CHIPS）等美元跨境支付結(jié)算相比較，其演變發(fā)展也面臨一系列挑戰(zhàn)，然而卻反映了各國規(guī)避和反制美國制裁的意愿不斷加大、舉措不斷增加，其政治意義不容忽視。

縱觀中美關(guān)系史，特朗普執(zhí)政以來美國對華制裁在數(shù)量、范圍、烈度等方面都達(dá)到了新高峰，對中國和中美關(guān)系產(chǎn)生的負(fù)面影響不容忽視。美國此輪“對華制裁潮”有著深刻的背景，與美國對華全面強硬、中美關(guān)系全面競爭化趨勢加強和美國國內(nèi)政治密切相關(guān)，但也應(yīng)看到美國各類對華制裁的效果將受到一系列因素的制約。對于中國而言，如何適應(yīng)和應(yīng)對美國對華制裁的新常態(tài)，將是今后處理對美關(guān)系中不得不面臨的重大命題。