【內(nèi)容提要】隨著中美經(jīng)濟競爭的加劇，美國的出口管制日益成為焦點。作為其維護其技術(shù)霸權(quán)的最重要工具之一，美國近年來對本國的出口管制制度進行了一系列改革，特別是2018年通過的《出口管制改革法》。該法為美國的兩用品出口管制制度提供了永久法律基礎(chǔ)，并特別增加了對新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制要求。該法逆轉(zhuǎn)了冷戰(zhàn)以后出口管制總體逐漸寬松的趨勢，而法律的改革內(nèi)容主要針對中國，為中美之間的高科技貿(mào)易增加了新的阻礙。本文主要梳理該法的重點內(nèi)容和特征，并就迄今的實施情況做一介紹。基于不同機構(gòu)、個人對于新興技術(shù)管制的實施條例的反饋，本文將系統(tǒng)分析美國實施新的出口管制法律所面臨的制約因素并判斷其未來趨勢。

中美暴發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)以來，在技術(shù)領(lǐng)域的競爭越來越占據(jù)雙邊關(guān)系中的重要地位，作為美國對中國科技發(fā)展打壓最重要的政策工具，出口管制也日益成為了一個熱點話題。美國現(xiàn)代出口管制制度自一戰(zhàn)以來經(jīng)歷了一個世紀的發(fā)展，已然成為了美國維護其技術(shù)霸權(quán)主義的重要工具。而在對華鷹派勢力的推動下，美國在《2019財年國防授權(quán)法》（NDAA）中附加通過了《出口管制改革法》（The Export Control Reform Act of 2018），對兩用品的出口管制進行了冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大的變革。這次變革改變了冷戰(zhàn)結(jié)束后逐步放寬出口管制體制的趨勢，對未來的中美大國競爭以及世界科技、經(jīng)濟發(fā)展有著潛在的重大影響。在這種背景下，對美國出口管制改革的內(nèi)容、條例實施以及發(fā)展趨勢的研究就顯得十分必要。[1]如無特別說明，本文討論的出口管制涉及的是兩用品的管制，由商務(wù)部的工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security）負責(zé)。軍品等其他管制目前沒有大的變動。

一、美國《出口管制改革法》出臺的背景

在2018年《出口管制改革法》出臺之前，美國出口管制條例的法律基礎(chǔ)是1979年頒布的《出口管理法》，但該法律在1994年過期，故除了2000年短暫延長了一年，其他大部分時間都是總統(tǒng)利用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》（IEEPA）宣布緊急狀態(tài)來維持出口管制條例（EAR）的實施。美國國會也曾長期致力于通過相關(guān)的法律，比如1996年、2001年、2012年國會都提出了出口管制法案，為出口管制條例的實施提供法律基礎(chǔ)，并改革美國的出口管制體系，但是由于美國國內(nèi)的政治斗爭，特別是主張放松管制與加強管制的不同派別之間的斗爭，使得這些法案最后都不了了之。不過，出口管制改革還是通過總統(tǒng)發(fā)布行政命令的方式進行了一些改革，特別是奧巴馬政府上臺后提出的一系列出口管制改革計劃（Export Control Reform）并取得了一定成效。而在2018年，《出口管制改革法》終于被納入《2019財年國防授權(quán)法》中并生效。這個法律是一次重大改革，是在一系列國際國內(nèi)的背景下通過的。

(一)中國崛起以及技術(shù)政治的興起

首先，國際體系層次的背景是中國的崛起以及技術(shù)成為了國際競爭的中心。經(jīng)歷了多年快速的經(jīng)濟發(fā)展，中國與美國的實力差距大為縮小，尤其是經(jīng)濟實力，中國已經(jīng)遠超當(dāng)年的蘇聯(lián)。中國經(jīng)濟實力的上升不僅引起了全世界的關(guān)注，也吸引了美國政客的注意力，愈來愈多的美國精英認為中國將是美國霸權(quán)的最大挑戰(zhàn)，而在許多人眼中，中國在經(jīng)濟甚至是技術(shù)上已經(jīng)成為了美國的同輩競爭者。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對中國的出口維持總體有所放松的底線，是要對中國保持“一到兩代”的優(yōu)勢。[1]Meijer Hugo,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,p.273.而美國有些精英則擔(dān)心按照目前的發(fā)展趨勢，美國恐難以維持其領(lǐng)先優(yōu)勢。因此，在特朗普政府高級官員的煽動以及智庫的助推之下，華盛頓掀起了一陣反華浪潮，在這種氛圍下，主要針對中國的《出口管制改革法》也取得了兩黨的支持并順利成為法律。

此外，近年來人工智能、量子計算機等先進技術(shù)的發(fā)展，使得人們?nèi)諠u相信一場新的技術(shù)革命即將到來。而掌握了這些先進技術(shù)的國家將能掌握人類的未來。如果說以往的大國競爭更多的是地緣政治的爭奪，那么未來的大國競爭將更多是技術(shù)的競爭。在維持美國技術(shù)優(yōu)勢的信念下，出口管制法律的制定就有了戰(zhàn)略上的緊迫性。

（二）特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略變化

深陷中東戰(zhàn)爭多年的美國厭倦了反恐戰(zhàn)爭對自身實力的消耗，開始嘗試轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心。奧巴馬政府時期，這種重心轉(zhuǎn)移體現(xiàn)在“重返亞太”戰(zhàn)略中，要將美國的戰(zhàn)略部署從中東轉(zhuǎn)向亞太。而當(dāng)強烈批判美國的中東干涉戰(zhàn)略的特朗普政府上臺后，也強化了這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，并在2017年的《國家安全戰(zhàn)略報告》中明確提出美國國家安全戰(zhàn)略的重點是大國競爭，尤其是與中國的競爭。而后推出的《美國國防戰(zhàn)略報告》《核安全態(tài)勢報告》等也強調(diào)了這種大國競爭，使得美國對華政策抱持強烈的零和博弈態(tài)度。因此，加強出口管制也成為了美國應(yīng)對中國科技崛起的重要戰(zhàn)略。

（三）美國國內(nèi)政治對所謂中國技術(shù)轉(zhuǎn)移的關(guān)注

特朗普對華發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)雖然因貿(mào)易逆差而起，但核心問題卻是中美之間的科技競爭。國際社會對中美科技競爭的關(guān)注源自于2017年美國國防創(chuàng)新小組（Defense Innovation Unit X，簡稱DIUx）的一份名為《中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略：中國在新興技術(shù)領(lǐng)域的投資如何使得其獲得美國創(chuàng)新的皇冠之珠》的報告。這份報告最初是保密的，但是在美國公布了所謂的“301報告”之后，這份報告的內(nèi)容也在2018年3月公開，以配合“301報告”共同影響輿論。[1]美國貿(mào)易辦公室的“301報告”于2018年3月22日公布，而DIUx放置在網(wǎng)上的報告文件顯示是在2018年3月24日創(chuàng)建的。DIUx報告的影響力還體現(xiàn)在它所提出的三個方面的政策建議都得到了采納，包括對外國投資審查法律的修改、出口管制法律的改革以及對中國赴美學(xué)者簽證的限制。其中DIUx的兩個研究者分析了中國從美國轉(zhuǎn)移技術(shù)的手段，并認為這些手段需要得到遏制，而改革投資安全審查、出口管制是最為重要的措施。這份報告在華盛頓精英圈里得到廣泛傳閱，而國會議員和政府高級官員也紛紛引用其內(nèi)容。而報告的顯著影響還體現(xiàn)在其主要內(nèi)容幾乎最終都變成了法案。而在《出口管制改革法》通過之前僅僅舉行了一次聽證會，也體現(xiàn)了美國的政治精英在該問題上立場的高度一致。

（四）特朗普政府的民粹主義傾向與不同聲音消失

特朗普自競選開始就高舉民粹主義大旗，攻擊華盛頓的政策精英，認為華盛頓是一個腐朽的沼澤，因此遭到華盛頓精英的輕視和反對。即便在特朗普成為共和黨候選人之后，仍有大量的共和黨精英聯(lián)名反對他，因此當(dāng)選后他也拒絕選用這些人進入政府。特朗普與政策精英的緊張關(guān)系及其對專業(yè)能力的輕視，使得他在內(nèi)閣及高官人選上選擇有限。他任內(nèi)官員的高流動率以及丑聞頻發(fā)，與他依賴于邊緣人物以及缺少有能力的管理團隊密切相關(guān)。缺少真正的管理人才也使得特朗普政府的政策更為簡單化和激進化。另一方面，傳統(tǒng)上主張對華實行寬松管制的國務(wù)院和商務(wù)部官員也為鷹派官員所削弱。因此，主張對華加強管制的聲音主導(dǎo)了特朗普政府內(nèi)部的討論。

（五）美國高科技公司的影響力下降及在華競爭日趨激烈

出口管制法律往往給受影響的公司增加沉重的負擔(dān)，但是其收益卻是非常分散和不可見的，所以利益受損的公司往往有巨大的動力來游說反對相關(guān)法律的出臺。在美國2018年的出口管制改革中，受影響最大的是集中在硅谷的高科技公司，但是這些公司卻未能游說和影響政府和國會，這與以硅谷為代表的新興高科技公司近年來與華盛頓的關(guān)系日益緊張密切相關(guān)。首先，硅谷的高科技公司與華盛頓有著巨大的文化差異，這使得雙方的關(guān)切難以相互理解，關(guān)系日漸疏遠。2018年爆發(fā)的谷歌等公司員工對于本公司參與國防項目的抗議即為例證。當(dāng)然，硅谷的高科技公司在日益受到監(jiān)管威脅下也加大了對華盛頓的游說努力，但是這種努力與傳統(tǒng)的華爾街或者制藥公司相比仍顯不足。2017年互聯(lián)網(wǎng)公司花費了6870萬美元用于游說，而油氣能源公司則花費了約1.2億美元，制藥公司約2.7億美元。而且，高科技公司的游說也呈碎片化，有多個不同的組織參與而未形成合力。[1]Jamie Davies,“Lobbying on the up as Silicon Valley Feels the Regulatory Squeeze,” Telecoms.com,January 23,2019,http://telecoms.com/494881/lobbying-on-the-up-assilicon-valley-feels-the-regulatory-squeeze/.

其次，以硅谷為代表的高科技公司在2016年的總統(tǒng)選舉中幾乎一邊倒的支持希拉里和民主黨，這使得特朗普意外勝利以后它們直接影響政府決策的能力不足。硅谷精英中唯一支持特朗普的是彼得·蒂爾(Peter Thiel)，但他對中國充滿敵意，支持加強出口管制。

再次，臉書、蘋果以及谷歌等高科技公司近年來深陷各種丑聞，而華盛頓掀起了對高科技公司的口誅筆伐，尤其是在2016年的大選中臉書大規(guī)模泄露用戶個人信息，扮演了極不光彩的角色。而亞馬遜、谷歌等公司也被指控壟斷和非法限制競爭。華盛頓掀起了一波加強對高科技公司管理的浪潮。在這種背景下，這些高科技公司也并不愿意公開挑戰(zhàn)政府并大力反對這些以國家安全為名的改革。

第四，特朗普經(jīng)常在推特上點名攻擊個別公司，包括通用、波音、亞馬遜等都不止一次被其公開批評，給公司股價帶來壓力。因此，許多公司都不愿意公開反對特朗普的政策。

此外，雖然中國市場的日益完善以及中國企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的向上移動，原本著力推動減少對華出口管制的美國公司在中國也面臨著日益激烈的競爭，這使得它們更缺少動力去游說華盛頓減少對華的管制。

二、改革的主要內(nèi)容與特征

在時隔近半個世紀之后，美國在2018年終于通過了新的《出口管制改革法》，體現(xiàn)了國際局勢與美國國內(nèi)政治的新變化，這個法律的主要內(nèi)容和特征體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，目的是全面保持美國的技術(shù)優(yōu)勢。1979年的《出口管理法》規(guī)定了出口管制的目的是為了防止美國的技術(shù)用于增強美國對手的軍事潛力和力量、限制會顯著增強危害美國國家安全的國家或國家團體的軍事潛力的物品和技術(shù)。對華管制也是為了限制中國軍事能力的提升。在冷戰(zhàn)時期，美國與主要對手蘇聯(lián)之間的競爭主要是軍事競爭，而非科技競爭，因為當(dāng)時的蘇聯(lián)和中國在科技上都不能與美國相抗衡。但是隨著近年中國科技實力的發(fā)展，美國自身的科技霸權(quán)受到了挑戰(zhàn)，而科技霸權(quán)是美國全球霸權(quán)的基礎(chǔ)。因此，《出口管制改革法》中對美國國家安全的范圍進行了更為全面的界定，即“要求美國維持在科學(xué)、技術(shù)、工程和制造業(yè)部門，包括對創(chuàng)新至關(guān)重要的基礎(chǔ)技術(shù)中的領(lǐng)導(dǎo)”。[1]Export Control Reform,US Code,Title 50,Ch.58,§ 4811（3）,https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/chapter-58.該法還明確規(guī)定在發(fā)放出口許可時必須考慮其對于國防工業(yè)基礎(chǔ)的影響。同時，申請出口許可的個體也需要對其所出口產(chǎn)品的國防工業(yè)基礎(chǔ)影響進行說明。2018年10月底，美國將福建晉華集成電路公司加入出口管制的實體名單，美國商務(wù)部給出的理由是晉華大規(guī)模生產(chǎn)存儲芯片會導(dǎo)致該商品過于廉價，使得美國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以為繼，而美國軍隊必須能夠從其國內(nèi)公司采購存儲芯片。這種以影響美國公司生存能力為理由的出口管制標志著對相關(guān)法律的使用嚴重擴大化。

雖然為了避免出口管制泛化，《出口管制改革法》規(guī)定了管制僅針對那些對國家安全有重要影響的物項，但在特朗普政府對中國的一系列政策中，體現(xiàn)了對國家安全過度寬泛的理解，從而不可避免地導(dǎo)致出口管制范圍的擴大。

第二，引入了對新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)的管制?！冻隹诠苤聘母锓ā芬蟪闪⒁粋€由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的跨部門（國務(wù)院、商務(wù)部、能源部、國防部）機構(gòu)來確定新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)。DIUx 關(guān)于中國技術(shù)轉(zhuǎn)移的報告認為傳統(tǒng)貿(mào)易管制的一個主要缺陷在于它針對的是產(chǎn)品而非技術(shù)，而在當(dāng)前科技進步飛快的時代，等到產(chǎn)品成熟再對其進行管制已經(jīng)無法阻止新興技術(shù)流入他國了。同時傳統(tǒng)上出口管制與投資審查是相分離的，通過2018年的改革，這些新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)也與投資安全審查中的關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)聯(lián)。確定新興技術(shù)與基礎(chǔ)技術(shù)的聯(lián)合機構(gòu)也需要考慮外國投資委員會（CFIUS）審查中確定的關(guān)鍵技術(shù)和其他信息。但是法律并未明確規(guī)定出口管制的嚴格程度，只是說最低限度上對將這些新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)出口到美國實行禁運的國家要求許可。這一條款實際是針對中國的，因為美國對中國實施武器禁運，所以無論如何我國都在限制范圍。此外，在對這些技術(shù)的出口和再出口申請許可的時候，申請方還必須進行相關(guān)的信息披露，對主要利益相關(guān)的外國實體進行情況說明，這也是為了提防中國投資在世界各地的公司獲得美國的技術(shù)。此外，法律也說明了管制新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)時需要考慮的三大因素，即技術(shù)在外國的可得性、對美國國內(nèi)的影響以及單邊管制的有效性。

第三，為美國的出口審查制度提供永久的法律基礎(chǔ)，并增加了工業(yè)與安全局（BIS）的權(quán)力。自2001年《1979出口管制法》再次過期以后，美國的出口管制制度僅依賴于總統(tǒng)基于緊急狀態(tài)法的授權(quán)，缺少永久的法律基礎(chǔ)導(dǎo)致部分刑罰標準較低、限制執(zhí)法人員的權(quán)力。[1]比如，在原有的制度下，執(zhí)法人員無法得到法院的授權(quán)去偵聽違法出口管制的實體。同時，依賴于總統(tǒng)的行政命令也增加了出口管制條例的不確定性，不利于其說服其他國家配合美國的出口管制。[2]Ian F.Fergusson,The Export Administration Act: Evolution,Provisions,and Debate,pp.13—14,https://fas.org/sgp/crs/secrecy/RL31832.pdf.這次改革增強了工業(yè)與安全局的權(quán)力，特別是賦予其設(shè)置臨時管制（interim control）的權(quán)力，這使工業(yè)與安全局可以在法規(guī)制定之前針對特定的交易和技術(shù)進行管制，可以在管制特定交易的同時不管制特定的技術(shù)類別，也可以在不將交易方列入實體名單的情況下管制特定的交易。

第四，逆轉(zhuǎn)了冷戰(zhàn)結(jié)束以來出口管制日益放松的趨勢。在冷戰(zhàn)結(jié)束以后，除了衛(wèi)星技術(shù)外，在美國業(yè)界游說以及部分政府官員的聯(lián)合推動下，美國出口管制改革一直是趨于放松管制的。其中信息和通信產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了推動放松管制的中堅力量。[3]Hugo Meijer,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,2016,pp.101-191.美國政府對中國也采取了一些放松管制的措施，比如2007年推出的合格最終用戶項目等。但是在這次改革中，加強管制的聲音占據(jù)了主導(dǎo)地位，信息和通信產(chǎn)業(yè)首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊。在對新興技術(shù)管制的征集意見公告中列舉了14大類技術(shù)，信息相關(guān)技術(shù)是其中的核心，包括人工智能、量子信息和傳感技術(shù)、微處理器技術(shù)等。

第五，法案主要針對中國。法律條款中雖然沒有明確提及中國，但是不管是美國政客、媒體還是評論家都不諱言變革主要針對中國。推動法律改革的主要動力是DIUx 關(guān)于中國技術(shù)轉(zhuǎn)移的報告以及美國對中國科技發(fā)展的焦慮。在法律的相關(guān)內(nèi)容上，指向中國的主要是通過額外限制對美國實施武器禁運的國家來實現(xiàn)的，包括對新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)管控的最低要求、對相關(guān)國家出口許可政策的重新審查等。

三、 《出口管制改革法》實施情況

《出口管制改革法》被納入當(dāng)年的《國防授權(quán)法》并在2018年8月13日正式成為法律后，商務(wù)部陸續(xù)開始進行實施，但截至目前新措施較為有限。由于涉及的技術(shù)問題過于復(fù)雜，整體實施方案仍在制定當(dāng)中。在法律分別通過了參議院和眾議院后，工業(yè)與安全局即開始為新興技術(shù)咨詢委員會（Emerging Technology Technical Advisory Committee）進行為期一個月的新成員招募，從學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等招募專業(yè)人士，為實施新的出口管制尤其是新興技術(shù)方面的管制提供專業(yè)指導(dǎo)。最為引人關(guān)注的是在2018年11月19日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局出臺了一份針對新興技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口管制法規(guī)提案建議，面向公眾征詢意見，尤其是如何界定新興技術(shù)。征詢意見為期一個月，后來又延長至2019年1月10日。

關(guān)于新興技術(shù)的管制實施將面臨不同意見的激烈交鋒。冷戰(zhàn)后美國對出口管制的意見分為兩大派，一派是以國家安全人士為主，主張通過加強管制來限制中國發(fā)展科技和軍力，主要有與國家安全相關(guān)的國會議員、國防部、情報機構(gòu)人員等。另一派別主要是認為需要通過擴大美國科技公司的市場來幫助它們維持創(chuàng)新能力，因此需要寬松的管制，主要是來自商務(wù)部和國務(wù)院的官員。[1]Hugo Meijer,Trading With the Enemy: The Making of Us Export Control Policy Toward the People's Republic of China, Oxford University Press,2016,p.101.這種分歧也存在于特朗普政府內(nèi)部。盡管特朗普政府的高官對對華出口管制持極為強硬的立場，商務(wù)部的事務(wù)官員還是秉持了傳統(tǒng)的反對過于嚴厲的管制態(tài)度，更多與商界站在一起。負責(zé)出口管制的鷹派代理副部長(Acting Under Secretary for Industry and Security)在年中辭職，一個重要原因就是商務(wù)部內(nèi)對于如何實施管制存在巨大分歧，此代理副部長顯然遇到了無法處理的內(nèi)部反對壓力。另一方面，具體管制意見遲遲無法出臺，而對于所謂基礎(chǔ)性技術(shù)的管制甚至還未發(fā)布征求意見的公告，這除了內(nèi)部斗爭外的另一個重要原因是缺少人手和資源，目前負責(zé)出口管制的商務(wù)部工業(yè)與安全局依然沒有正式的副部長領(lǐng)導(dǎo)。[1]Ana Swanson,“Trump Officials Battle Over Plan to Keep Technology Out of Chinese Hands,” The New York Times, October 30,2019,https:// www.nytimes.com /2019/10/23/business/trump-technology-china-trade.html.

2020年1月3日，美國商務(wù)部終于推出了2018年的《出口管制改革法》中對于新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)管制的第一條具體實施意見，對人工智能識別地理圖像的軟件進行為期一年的臨時管制并立即生效。美國各界普遍認為這次實施的管制對相關(guān)產(chǎn)業(yè)是一個利好，首先是管制的范圍非常具體和狹窄，被管制的是一個非常具體的軟件，而更為基礎(chǔ)的相關(guān)算法并未受到影響。而且在人工智能應(yīng)用于圖片識別上中國的技術(shù)并不差。其次，這次管制是一年期的臨時管制，并要提交給“瓦森納協(xié)定”審議成為多邊管制的一項。這符合美國工業(yè)界反復(fù)提到的訴求，即不希望美國實施單邊管制，因為會給美國公司帶來與其他國家公司競爭的劣勢。一年后，如果沒有歸為管制對象，那么管制只影響到在特定出口管制清單上的公司?？傮w而言，這次出口管制具體條例的出臺顯示了美國工業(yè)界和科技界游說的勝利，美國工業(yè)界強烈要求管制范圍狹窄并尋求多邊管制，而鷹派要求的全面管制并未實施。而且，這個范圍狹窄的管制也是經(jīng)多次推遲才出臺的，并引起了相當(dāng)多鷹派人士的不滿。[2]Alexandra Alper,“U.S.Government Limits Exports of Artificial Intelligence Software,” Reuters,January 3,2020,https://www.reuters.com/article/usa-artificialintelligence/us-government-limits-exports-of-artificial-intelligence-softwareidUSL1N2980M0.

而針對所謂的基礎(chǔ)性技術(shù)商務(wù)部仍未公布公眾意見征詢公告，媒體報道這部分工作還沒啟動。[1]Adam Behsudi,“Commerce Aiming to Publish New Export Rules on Critical Technologies by End of Year,” Politico, September 19,2019,https://www.politico.com/story/2019/09/19/commerce-export-rules-technologies-1738335.由于對新興技術(shù)以及基礎(chǔ)性技術(shù)的界定即便在學(xué)術(shù)界和工業(yè)界也難以達成共識，商務(wù)部要出臺政策并非易事。

此外，《出口管制改革法》規(guī)定了商務(wù)部長需要與其他部門合作，重新審查對美國實施武器禁運的國家（針對中國）的出口許可制度，并在法律通過后的270天內(nèi)（2019年5月初）執(zhí)行重新審查的結(jié)果，但迄今商務(wù)部也沒有改變?nèi)魏螌θA出口的制度。不過，在2020年4月28日，商務(wù)部出臺了新規(guī)，擴大了對華涉及軍事方面的兩用品出口管制。[2]Karen Freifeld,“U.S.Imposes New Rules on Exports to China to Keep Them From Its Military,” Reuters,April 27,2020,https://www.reuters.com/article/us-usa-chinaexports/us-imposes-new-rules-on-exports-to-china-to-keep-them-from-its-militaryidUSKCN2291SR.此外，在正式通過《出口管制改革法》之前，行政部門已經(jīng)使用了該法律的一些邏輯來改變出口管制的做法，最重要的例子便是福建晉華事件，商務(wù)部以對美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的潛在傷害為由將晉華加入了出口管制“實體名單”，《出口管制改革法》更多是將這種做法法律化。

總體來看，美國《出口管制改革法》希望推動的改革的實施進步略為緩慢，而這與其面臨的各種制約因素密切相關(guān)。

四、美國出口管制改革的制約因素

在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，美國《出口管制改革法》的通過得到了廣泛關(guān)注，但是其實施過程較為緩慢，目前還未帶來明顯的變動。這與其試圖改革的主要內(nèi)容，即新興技術(shù)與基礎(chǔ)性技術(shù)的復(fù)雜性有關(guān)。如何定義并恰當(dāng)?shù)貙嵤@些技術(shù)的管制，不管是技術(shù)本身還是實施都面臨巨大的挑戰(zhàn)。2018年11月，美國工業(yè)與安全局公布了關(guān)于新興技術(shù)的征求意見稿后，不同的團體個人，包括軍工企業(yè)、高科技公司、大學(xué)、研究所、工業(yè)組織、外國組織等都提交了反饋意見。本文作者收集了美國政府網(wǎng)站上的來自各界的232條意見，這些意見涵蓋了國內(nèi)外以及不同類型研究機構(gòu)、行業(yè)對于相關(guān)管制的意見。這些意見中反映的各種憂慮正是制約美國推行過度的出口管制的諸多因素?；谶@些意見并結(jié)合其他公開研究及數(shù)據(jù)，本文將制約美國推行新的出口管制的因素大致分為以下幾點。

（一）技術(shù)與政府管理的困難

在原有的管制體系下，管制的是最終產(chǎn)品和最終用戶，這就省去了對中間技術(shù)過程的了解需要，但是2018年的出口管制改革中要對“技術(shù)”進行管制，就意味著政府需要涉入中間非常復(fù)雜的現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展過程。要對新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)進行管制，政府必須要明確定義其含義和范圍，但這本身就是一個極為困難的事情。

首先，新興技術(shù)中的“新興”是一個相對概念，什么樣的技術(shù)可以被稱為“新興”呢？工業(yè)與安全局提出的一系列技術(shù)中有許多已經(jīng)相當(dāng)成熟和商業(yè)化了，比如人工智能已經(jīng)有半個多世紀的歷史，深度學(xué)習(xí)也已經(jīng)有30多年的歷史。而半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)處理、物流建模、DNA測序等也早已不屬于“新興”的。如果是按照其發(fā)展前景來判斷，即對未來有重大影響的技術(shù)即為新興技術(shù)，那么政府需要判斷出一個技術(shù)發(fā)展的方向。這就帶來了另一個問題，新興技術(shù)的發(fā)展方向并不確定，技術(shù)突破的方向很多時候并不能事前預(yù)知，尤其是真正革命性的技術(shù)。若要有效管控前景不明的技術(shù)，意味著政府需要迅速更新管制清單，并且能夠長期跟蹤業(yè)界技術(shù)發(fā)展的前沿，政府必須要有足夠的資源去從事這項工作?，F(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)變得非常專門化，即便是最為專業(yè)的人士也只能對自己的領(lǐng)域做出一定判斷。對許多技術(shù)部門同時追蹤也就意味著政府同時需要不同部門的專家，需要有許多個專家委員會。但是在前沿科技問題上，往往即便在專家之間也很難達成共識。第二，許多新興技術(shù)的發(fā)展是在私營部門，這些技術(shù)往往涉及商業(yè)機密，它們不可能隨時向政府相關(guān)部門披露這些技術(shù)的最新發(fā)展。第三，判斷技術(shù)是否危及國家安全也是一個技術(shù)難題。在對新興技術(shù)管制立法的反饋意見中，許多機構(gòu)都要求關(guān)于特定技術(shù)對于國家安全的影響必須要具體說明，不能過于籠統(tǒng)。在技術(shù)尚未變成最終產(chǎn)品，甚至其發(fā)展路徑尚不確定的情況下，說明其與國家安全是否有關(guān)無異于憑空揣測。這種種困難無疑是給負責(zé)出口管制的政府部門提出了難以完成的任務(wù)，極大地制約了2018年出口管制改革的落地。而這也是為什么新的管制制度遲遲不能推出的最重要原因之一。

（二）對美國企業(yè)競爭力的影響

對新出口管制改革最大的擔(dān)憂是它會傷害美國企業(yè)在全球市場上的競爭力，在資本、市場、供應(yīng)鏈和人才上都會給美國企業(yè)帶來額外的負擔(dān)，其中對中小企業(yè)的沖擊會更大，而后者對一個國家的就業(yè)、創(chuàng)新和保持經(jīng)濟活力至關(guān)重要。

1.資本。嚴格管制新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)將使得美國作為投資目的地的吸引力下降。如果在美國研發(fā)的技術(shù)無法傳遞給外國的母公司，那么外國投資人自然需要考慮是否應(yīng)該在美國投資。面對美國的打壓，華為面臨的困境是其在美國研發(fā)的技術(shù)在實施禁令后無法傳遞回中國。[1]Dan Strumpf and Kate O’Keeffe,“U.S.Blocks Some Exports From Huawei' s Silicon Valley Unit,” The Wall Street Journal, January 10,2019,https://www.wsj.com/articles/u-sblocks-some-exports-from-huaweis-silicon-valley-unit-11547119803.同時，在美國研發(fā)的技術(shù)再與其他國家的技術(shù)和產(chǎn)品進行結(jié)合也會面臨額外的困難，這無疑會使得投資人在投資美國高科技公司時更加遲疑。在特朗普對華發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)并對中國科技企業(yè)進行不合理打壓之后，2019年中國對美投資從2016年的530億美元大幅下跌至約32億美元，其中對美國初創(chuàng)企業(yè)的投資也大幅下跌。[1]Derek Scissors,“Chinese Investments in the U.S.— Handout,” AEI,January 30,2020,https://www.aei.org/multimedia/chinese-investments-us-handout/; Rebecca Fannin,“How the Us-China Trade War Has Starved Some Silicon Valley Start-Ups,” CNBC,Feburary 1,https://www.cnbc.com/2020/01/31/chinese-venture-capitalists-draw-back-silicon-valleyinvestments.html.在美國政府對于科研投入日益減少的情況下，外國投資顯得尤為重要，而出口管制帶來的投資下降，無疑會影響美國企業(yè)的長期競爭力。

2.市場。如果美國擴大對技術(shù)的出口管制，特別是針對中國的管制，無疑將影響美國高科技企業(yè)的用戶市場，嚴格的出口管制會直接減少美國科技公司的客戶。根據(jù)一家華盛頓智庫的研究，工業(yè)與安全局對新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制將導(dǎo)致美國的出口在5年內(nèi)減少141億—563億美元。[2]Information technology & Innovation foundation,“How Stringent Export Controls on Emerging Technologies Would Harm the U.S.Economy,” Information Technology & Innovation Foundation,May 2019,http://www2.itif.org/2019-exportcontrols.pdf?_ga=2.114389639.1039504512.1570294245-1636337770.1570294245.根據(jù)另一項研究，美國的高科技出口管制導(dǎo)致了2010—2016年的中國對美貿(mào)易順差人為擴大了20%左右。[3]衛(wèi)平、張朝瑞：《美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制及其對兩國貿(mào)易影響》，載《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2018第1期，第83頁。在商業(yè)衛(wèi)星市場上，由于美國在21世紀初的嚴格管制，導(dǎo)致其在全球商業(yè)衛(wèi)星市場上的份額從1999年前的約50%下降到2008年的約30%。[4]何奇松：《美國的衛(wèi)星出口管制改革》，載《美國研究》2014年第4期，第17—19頁。

出口管制還會帶來間接的市場減少。因為管制將使得美國高科技企業(yè)的聲譽受到影響，其他國家的公司將考慮作為供應(yīng)商的美國公司是否值得信賴，尤其是中國公司，即使是不在黑名單上的公司也必須考慮美國的出口管制帶來的政策風(fēng)險。而不當(dāng)?shù)墓苤埔矔て鸨还苤茋颐癖姷牟粷M，導(dǎo)致他們自發(fā)抵制美國公司的產(chǎn)品，這些都將帶來額外的市場損失。市場減少也就意味著技術(shù)產(chǎn)生的收益減少，美國公司能夠投入技術(shù)再研發(fā)的資金減少，長期來看這會嚴重損害美國公司的競爭力。

3.供應(yīng)鏈。對技術(shù)的管制也將對全球供應(yīng)鏈帶來極大的沖擊。頻繁變更和復(fù)雜的出口管制將使得美國公司無法在全球范圍內(nèi)最優(yōu)配置其供應(yīng)鏈。尤其在新出口管制主要針對中國的情況下，美國企業(yè)利用中國的優(yōu)勢制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的能力將下降。作為世界第一制造業(yè)大國，如果無法高效利用中國的資源，對于美國企業(yè)將是一個巨大的損失。不僅像蘋果這種大公司需要中國的制造能力[1]Charles Duhigg and Keith Bradsher,“How the U.S.Lost Out on iPhone Work,” The New York Times, January 21,2012,https://www.nytimes.com/2012/01/22/business/appleamerica-and-a-squeezed-middle-class.html.，小的科技初創(chuàng)企業(yè)也需要通過中國的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈迅速將產(chǎn)品大規(guī)模生產(chǎn)投放市場。[2]Matt Sheehan,“Does Chinese Venture Capital in Silicon Valley Threaten US Tech Advantage?” Macro Polo,April 26,2018,https://macropolo.org/analysis/chinese-vc-siliconvalley-threaten-us-tech-advantage/.

另一方面，其他國家尤其是中國的公司將美國公司加入供應(yīng)鏈時也會變得更為謹慎。由于美國的出口管制法律不僅涉及了美國產(chǎn)品的出口，也涉及包含美國零件和技術(shù)產(chǎn)品的再出口。因此，那些需要將產(chǎn)品銷售到中國的歐洲、日、韓等國的公司，也會壓縮供應(yīng)鏈中美國公司的比例。中國是最大的制造業(yè)生產(chǎn)基地和眾多商品的最大消費市場，這也意味著美國新的出口管制將對供應(yīng)鏈產(chǎn)生極大的影響。而在全球產(chǎn)業(yè)鏈中，出口管制改革將使得美國公司在與歐洲、日本等國的公司競爭中存在額外的劣勢。

4.人才。美國的科技產(chǎn)業(yè)非常依賴外國的科技人才，尤其是來自中國的自然科學(xué)和工程人才。美國的科技專業(yè)（STEM）研究生項目的學(xué)生大部分來自海外，所占比例自50%—80%不等。以2015年的數(shù)據(jù)為例，電氣工程專業(yè)的研究生81%來自海外，計算機科學(xué)是79%，機械工程是62%。[3]The National Foundation for American Policy,“The Importance of International Students to American Science and Engineering,” NFAP Policy Brief, October 10,2017.http://nfap.com/wp content/uploads/2017/10/The-Importance-of-International-Students.NFAP-Policy-Brief.October-20171.pdf.如果沒有國際學(xué)生，大部分美國學(xué)校的理工科項目都難以為繼，而來自中國的學(xué)生和研究人員占了最大部分，在美國獲得理工科博士學(xué)位的國際學(xué)生中中國人占22.4%。[1]National Science Foundation,Science & Engineering Indicators 2018, January 2018,https://nsf.gov/statistics/2018/nsb20181/.由于出口管制也限制了技術(shù)信息的轉(zhuǎn)移，這意味著來自國外的技術(shù)人員參與美國的研究將面臨著更多障礙（要獲得專門的許可），而這也將影響美國的機構(gòu)招募國外人才的能力，這使美國科技公司也將面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

5.成本。美國的出口管制是一個復(fù)雜的體系，履行復(fù)雜的審批手續(xù)、應(yīng)對審批過程中的不確定性，都將增加企業(yè)的合規(guī)成本。漫長的審批過程也帶來了更大的時間成本。由于美國的出口管制法律比任何國家都復(fù)雜，美國的公司在這方面承擔(dān)的成本也相應(yīng)高于其他國家的企業(yè)，這也削弱了美國公司的國際競爭力。

（三）對美國科研優(yōu)勢的影響

不管是新興技術(shù)還是基礎(chǔ)性技術(shù)都涉及到基礎(chǔ)研究，而隨著多年的發(fā)展這些研究已經(jīng)形成了全球性的合作網(wǎng)絡(luò)。將這些技術(shù)納入管制范圍會破壞這種研究的生態(tài)系統(tǒng)，將美國的科研體系與其他國家隔離開來，這對美國保持科研優(yōu)勢將有著巨大的負面影響。

首先，科學(xué)研究需要來自不同國家和環(huán)境中的數(shù)據(jù)，美國的技術(shù)出口管制將妨礙這種基本數(shù)據(jù)的收集和共享。比如，美國種子貿(mào)易協(xié)會（The American Seed Trade Association）提交的反饋意見稱，他們需要分享技術(shù)，讓種子在其他國家生長，從而獲得不同自然條件下種子生長的數(shù)據(jù)，而新的技術(shù)管制將阻礙這一過程。

其次，科研成果也需要重復(fù)和驗證，如果其他國家的科研人員不能進行這種工作，美國的科研人員就必須依靠自己完成這些工作，并無法充分利用國際科研資源。

此外，在許多領(lǐng)域美國的科研并不具有壟斷地位，許多國家尤其是中國的科研水平已經(jīng)取得了巨大的進步，中國學(xué)者在各種國際學(xué)術(shù)會議和學(xué)術(shù)期刊中占據(jù)著重要地位，美國學(xué)者也需要了解其他國家學(xué)者的研究來提升自身的科研水平。如果技術(shù)管制使得美國科研人員無法與來自其他國家的科研人員交流，那么美國的科研水平必然受到影響。并且，美國以外的科研團隊也會不愿意接受美國人的參與，因為一旦有美國人的參與，將會使得研究受到美國出口管制的限制。這都將使得美國科研人員處于不利地位。

最后，美國本身的教育系統(tǒng)并不能夠提供足夠多的自然科學(xué)和技術(shù)人才，不僅是美國的科技公司，美國的科研機構(gòu)、大學(xué)等也都依賴于國外的人才。因此，吸引足夠多的國外人才是維持美國科研領(lǐng)導(dǎo)地位的必要條件。而對于新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的嚴格管制將損害美國的吸引力，更多的研發(fā)工作將會被轉(zhuǎn)移到海外，美國作為全球創(chuàng)新中心和領(lǐng)導(dǎo)者的地位將受到挑戰(zhàn)。

（四）對美國國家安全的影響

美國2018年的出口管制改革主要是國內(nèi)鷹派以國家安全為由推動的，旨在處理所謂的中國技術(shù)轉(zhuǎn)移問題，以應(yīng)對中國崛起對美國霸權(quán)的挑戰(zhàn)。但是這個改革從長遠來看對美國的國家安全有許多潛在的負面影響。

首先，新改革強調(diào)了維持美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的重要性，但是強化對技術(shù)的管制卻有可能削弱美國的科技領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及企業(yè)的國際競爭力，進而沖擊國防工業(yè)基礎(chǔ)。在國防工業(yè)日益依賴私營企業(yè)創(chuàng)新的情況下，美國企業(yè)的競爭力減弱就代表著其國防工業(yè)實力的下降。

其次，對技術(shù)的嚴格控制將迫使受美國管制的國家自行開發(fā)新技術(shù)，尤其是被美國視為同輩競爭者的中國，從而造成對國家安全的負面影響。美國的科技封鎖將進一步推動中國實現(xiàn)自主創(chuàng)新的決心和增加對科技的投入，長遠來看，這對美國的科技領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的威脅更大。在美國高科技產(chǎn)品的競爭下，中國的同類型產(chǎn)品在缺少補貼的情況下基本沒有生存空間，新改革將使得這些公司擁有更多的市場空間。美國對華為的圍堵已經(jīng)使得華為加大了對國內(nèi)供應(yīng)鏈廠商的扶持。因此在很多評論家看來，美國的科技封鎖正在給自己制造更強大的對手。

第三，在網(wǎng)絡(luò)安全等新興國家安全領(lǐng)域，跨國跨地區(qū)的信息和技術(shù)合作非常重要。在提交的評論中，網(wǎng)絡(luò)安全公司賽門鐵克指出，為了及時應(yīng)對不同威脅，網(wǎng)絡(luò)安全公司需要在不同地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，聘用不同地區(qū)的人才，而新的技術(shù)出口管制將削弱這種合作的能力，進而削弱國家安全。

（五）對國際公共利益的影響

雖然民粹主義和反全球化的浪潮近年來有愈演愈烈之勢，但是人類社會更為緊密連接在一起的趨勢并未改變，人們也面臨著越來越多的共同威脅。其中，應(yīng)對氣候變化、公共衛(wèi)生危機、網(wǎng)絡(luò)安全等都需要全球共同的努力。維護這些人類的共同利益需要各國在科研和技術(shù)上進行合作，美國的出口管制也將阻礙維護這種共同利益。比如在應(yīng)對氣候變化問題上，美國可以進行技術(shù)創(chuàng)新，而中國強大的制造業(yè)實力可以使得清潔能源更快地普及到全世界。為了人類共同福祉的醫(yī)療技術(shù)也不應(yīng)該受到管制，疾病并不會遵守技術(shù)管制的邊界。在網(wǎng)絡(luò)安全上，中國公司作為最大的硬件廠商，如果因為出口管制而無法參與國際性的網(wǎng)絡(luò)安全組織，將對世界網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)生不利的影響。華為因美國出口管制被網(wǎng)絡(luò)安全國際組織——事件響應(yīng)和安全小組論壇（The Forum of Incident Response and Security Teams）暫停資格，而考慮到華為設(shè)備的廣泛使用，沒有華為參與的世界網(wǎng)絡(luò)安全顯然更不安全。美國對新興技術(shù)和基礎(chǔ)性技術(shù)的管制無疑將會給維護人類共同利益帶來負面的影響。

五、中國的對策

美國的出口管制改革是在大國競爭日趨激烈的背景下做出的調(diào)整，而這些調(diào)整在實施時又面臨著多方面的制約因素，所以最終很有可能退回到控制最終產(chǎn)品和最終用途上來，而不是控制技術(shù)。實際上，美國現(xiàn)有的保密制度、安全許可制度、多邊管制組織以及知識產(chǎn)權(quán)保護體系已經(jīng)足以保護技術(shù)。不管美國整體的出口管制制度如何變化，美對華管制的針對性越來越強，中美之間的科技競爭在相當(dāng)一段時間內(nèi)會趨于強化。在應(yīng)對方面，中國應(yīng)該將強化自主創(chuàng)新與國際合作相結(jié)合，加強供應(yīng)鏈安全管理。

第一，加強中國自主創(chuàng)新能力的建設(shè)。習(xí)近平主席反復(fù)強調(diào)“大國重器必須掌握在自己手里。要通過自力更生，倒逼自主創(chuàng)新能力的提升”。但是核心技術(shù)是買不來的，必須依靠自主科研能力。對自主科研能力的培養(yǎng)則需要教育改革以及加大科研投入。

第二，中國應(yīng)該堅持改革開放，堅持擴展全球科研合作網(wǎng)絡(luò)，吸納全球科研人才?？茖W(xué)發(fā)展既是全球合作也是全球競爭的結(jié)果，充分利用全球資源才能更好地推動自身的科技發(fā)展。

第三，在美國加強對中國技術(shù)封鎖的情況下，中國企業(yè)也需要加強供應(yīng)鏈戰(zhàn)略管理的能力，并將其作為企業(yè)戰(zhàn)略的最重要的一部分。要培養(yǎng)和扶持可靠的供應(yīng)商，并且盡量避免依賴于單一國家單一供應(yīng)商的局面。華為與中興各自面對美國封鎖時不同的應(yīng)對措施很好地例示了這一點，華為長期的憂患意識為其應(yīng)對美國技術(shù)封鎖提供了緩沖和技術(shù)儲備，使其在供應(yīng)鏈受到極大干擾的情況下仍能維持運轉(zhuǎn)。中國的企業(yè)在日益全球化的環(huán)境中需要強化這種能力的培養(yǎng)。

最后，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和整體技術(shù)水平的提高，中國也有必要建立自己的出口管制體系，保證中國的技術(shù)和產(chǎn)品不為他國濫用而危害國家利益，而美國的經(jīng)驗以及其立法過程中遇到的種種問題也值得我們借鑒思考。