萬里鵬

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

一、問題提出

法治視域下的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，是指由憲法、法律確認(rèn)并保障中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過黨的各級組織依法執(zhí)政、管理社會公共事務(wù)[1]。憲法第五次修正案賦予“黨的領(lǐng)導(dǎo)”以直接的憲法規(guī)范效力，為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)一步融入國家法律體系厚植法理根基，滿足了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的規(guī)范性要求。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法相關(guān)內(nèi)容，既是對“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”原則的貫徹落實(shí)，也是將黨在憲法法律范圍內(nèi)的活動進(jìn)一步制度化。在國家治理體系中作為政治話語的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”及其制度規(guī)則，被寫入國家法律是一項長期性、基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工作，需審慎對待以下三方面重點(diǎn)難點(diǎn)問題。一是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律如何分工調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)涵豐富，作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)行為更是具有極高的權(quán)威性，這是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法質(zhì)的規(guī)定性。在黨規(guī)國法形成的二元法治體系中，除卻黨政混合領(lǐng)域中二者調(diào)整范圍上存在重合或交叉的情形，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在調(diào)整范圍方面具有相對明確的分工?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法不等于國家法律全面規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，否則會導(dǎo)致國家法律體系比重失衡。同時，考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)行為包含了大量政治性、政策性話語，其相關(guān)內(nèi)容需要與時俱進(jìn)而定期增減修改，這又不利于法律的穩(wěn)定性。二是立法程序方面的限制問題。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法需要嚴(yán)格遵循立法程序，將黨的話語轉(zhuǎn)化納入程序性規(guī)程，實(shí)現(xiàn)“黨言黨語”的規(guī)范化表達(dá)。黨的領(lǐng)導(dǎo)具有極高的權(quán)威性，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法條款“超然”于普通法律條款，但現(xiàn)有立法體例并未專門規(guī)范涉黨性條款這一特殊立法內(nèi)容，法律文本中更未有直接規(guī)定黨的組織參與立法程序之條款。與立法實(shí)踐相匹配的是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的程序、條件、范圍和幅度等內(nèi)容，需要同時兼顧黨規(guī)國法的約束性要件，再探討立法性法律法規(guī)的完善問題。三是具體條款設(shè)計如何做到科學(xué)規(guī)范。立法是運(yùn)用一定技術(shù)進(jìn)行的活動，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法應(yīng)當(dāng)遵循立法基本原則。以立法的科學(xué)性原則為例，就是要正確處理立法的超前、滯后和同步的關(guān)系；要顧及全局并做到全面、系統(tǒng)，以及要注重提高立法質(zhì)量等[2]。以此為準(zhǔn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法條款在科學(xué)性方面仍有很大的完善空間。

現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法問題的研究主要聚焦于三個方面：一是憲法視野下關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的憲法史變遷及法理解讀①；二是基于黨規(guī)國法功能分化黨的領(lǐng)導(dǎo)制度評價②；三是從學(xué)理上探討如何完善黨的領(lǐng)導(dǎo)入法相關(guān)政策制度③?？梢?，現(xiàn)有文獻(xiàn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法問題的研究提供了初步的理論框架和概念范式，尤其是從宏觀政策層面如何推進(jìn)入法提供了基本指引。但是，對于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的理論闡述仍需要進(jìn)一步拓展廣度和深度，相關(guān)實(shí)踐考察要增強(qiáng)歷史維度和體系化思維，在制度完善上要具體思考入法的難點(diǎn)、約束因素、程序設(shè)計、規(guī)范表達(dá)等內(nèi)容。基于此，本文試圖全面梳理黨的領(lǐng)導(dǎo)制度入法的歷史變遷、立法現(xiàn)狀和法理基礎(chǔ)，探索新時代完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度入法的基本原則、規(guī)則和主要內(nèi)容，為全面推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的科學(xué)性和規(guī)范性，以及充分發(fā)揮黨規(guī)國法“二元”治理模式的治理效能，提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐參照。

二、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的理論透視

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法就是以法文本形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度納入我國法律法規(guī)體系之中，是全面依法治國背景下加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要載體和制度支撐，有利于從根本上維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是中國特色社會主義法治發(fā)展的重要保障

從理論意義上講，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法，一方面集中詮釋了中國特色社會主義法治理論的馬克思主義法律思想根基。馬克思恩格斯經(jīng)典作家將法律界定為統(tǒng)治階級“共同利益所決定的意志表現(xiàn)”[3]。馬克思主義法律思想的主要特質(zhì)是歷史唯物主義，以實(shí)踐理性建構(gòu)中國特色依憲執(zhí)政模式體現(xiàn)了馬克思主義唯物史觀的基本精神。中國特色社會主義法治理論強(qiáng)調(diào)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)、法律要能夠反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、法律根據(jù)實(shí)踐發(fā)展變化進(jìn)行利益關(guān)系調(diào)整等。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法發(fā)軔于中央的決策部署和立法政策，更是對新時期全面依法治國實(shí)踐需求的及時回應(yīng)，是以更加定型、更加制度化的形式實(shí)踐“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”基本理念。另一方面，高度彰顯了中國特色社會主義法治理論的中國性和政治性。中國特色社會主義法治理論是根植于中國法治實(shí)踐所形成的法治理論，中國性就是體現(xiàn)法治的中國經(jīng)驗(yàn)、中國邏輯。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系，法治國家、法治社會、法治政府的關(guān)系，依法治國與依規(guī)治黨的關(guān)系等本土性重大議題具有強(qiáng)烈的政治色彩。通過檢索世界主要國家的憲法、憲法性法律和涉及政黨的法律法規(guī)，對于黨的領(lǐng)導(dǎo)或政黨法制化分化為兩種路徑：一是以越南、老撾、朝鮮和古巴為代表的社會主義國家在憲法中突出體現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是大部分國家通過專門立法對政黨參與國家政權(quán)的方式、途徑、范圍等作出規(guī)定，立法形式包括但不限于政黨法、社團(tuán)法、專項政黨立法等?？梢?，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法帶有鮮明的意識形態(tài)色彩，這與中國特色社會主義法治理論的性質(zhì)相暗合。

從制度完善上講，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是把黨的主張、路線、方針、政策和重大決策部署貫徹落實(shí)到法治體系之中的重要路徑。黨的十九大報告提出從2020年到21世紀(jì)中葉分兩階段安排戰(zhàn)略部署，相當(dāng)于為中國特色社會主義法治體系的健全完善設(shè)定了時間表和路線圖。政治屬性是中國立法工作的本質(zhì)屬性和第一屬性，立法工作要在政治性、政策性和政治方向上與黨的領(lǐng)導(dǎo)保持高度一致?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》對黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法工作提出具體要求④，就是旗幟鮮明地將黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、黨的主張和重大決策部署體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”之中。以新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革為例，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”統(tǒng)領(lǐng)改革全過程，并深度嵌入機(jī)構(gòu)改革涉及的法律法規(guī)、政策文本的制定修改中。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想關(guān)于黨規(guī)與國法關(guān)系論述的集中詮釋

在中國特色社會主義法治體系中，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系和以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系共同構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的兩根支柱。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個重要場合中對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了一系列重要論述，為新時代正確處理黨規(guī)國法關(guān)系指明了方向。

第一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是對黨規(guī)國法二元治理邊界的再調(diào)整。黨規(guī)國法二元主義是我們黨長期執(zhí)政形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，改變了國家法律一元主義的治理格局。黨內(nèi)法規(guī)具備法的基本屬性和表現(xiàn)形態(tài)，從規(guī)范主體、調(diào)整內(nèi)容、強(qiáng)制力等方面形成了對特定主體的規(guī)范約束力。同時，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，這是黨的使命以及黨員的先進(jìn)性所決定的。黨規(guī)國法二元治理模式是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的前提和基礎(chǔ)，入法并不是混淆二者的治理邊界，而是對邊界的優(yōu)化調(diào)整。一方面，立法工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)法律法規(guī)的制定實(shí)施必然涉及如何表述“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“黨的決策部署”等黨的話語范式和制度規(guī)則；另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主體部分，不同領(lǐng)域、層級的黨內(nèi)法規(guī)制度文本中都涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)問題，黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與被領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式、程序、責(zé)任等是相關(guān)領(lǐng)域立法的核心內(nèi)容。可以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度普遍存在于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系之中，總體發(fā)揮“黨政軍民學(xué)、東西南北中”的全領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)作用?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法就是將“黨言黨語”轉(zhuǎn)化為“法言法語”，載入法律文本就具有法律的規(guī)范效力，就具有國家強(qiáng)制性和普遍適用性。

第二，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法密切連通黨規(guī)與國法。黨規(guī)與國法具有功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、制度建設(shè)的銜接性，也存在規(guī)范對象和要求標(biāo)準(zhǔn)不同的差異性[4]。按照習(xí)近平總書記關(guān)于國家法律和黨內(nèi)法規(guī)“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”的重要指示，黨規(guī)與國法的銜接協(xié)調(diào)是制度建設(shè)的基本原則，超出黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的新規(guī)制定，要及時通過立法程序上升為國家法律。借助于黨的領(lǐng)導(dǎo)制度載體，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法連接黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，以法律的強(qiáng)制力保障黨的領(lǐng)導(dǎo)制度實(shí)施，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度定型化、法治化。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的共性在于實(shí)現(xiàn)治理效能的價值目標(biāo)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的必要性正是黨內(nèi)法規(guī)治理的局限性，這也正是國家法律治理的優(yōu)勢所在。

第三，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法促進(jìn)黨規(guī)與國法統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。黨的十八大以來，中央從頂層設(shè)計的角度加快補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的短板，相繼出臺黨內(nèi)法規(guī)制定“綱要”以及140多部中央黨內(nèi)法規(guī)的制定修訂。針對黨內(nèi)法規(guī)制定中存在的規(guī)范性欠缺、科學(xué)性不強(qiáng)、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范比例失衡等問題[5]，在未來一體化建設(shè)過程中會逐步予以化解。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法加快了黨規(guī)與國法一體化建設(shè)的進(jìn)程，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度被寫入法律文本必然會引起黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的連鎖反應(yīng)。在內(nèi)容方面，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的需求完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度；在制度方面，完善黨規(guī)制定工作的前置審核程序，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和科學(xué)性；在技術(shù)方面，完善黨內(nèi)法規(guī)語言技術(shù)規(guī)范，建立條款序號相對穩(wěn)定機(jī)制，以及處理好不同時期黨內(nèi)法規(guī)的文本兼容問題等。以法文本表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為黨內(nèi)法規(guī)體系完善提供重要契機(jī)，隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法入規(guī)的全面推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)籌力度更強(qiáng)、一體化建設(shè)步伐更快。

三、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的實(shí)踐考察

檢索以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”借由直接、間接或暗含的表述形式普遍存在于法律條款中，因其政策性的話語表述而具有立法目的、法律原則的基本屬性，或因其強(qiáng)制性的條文嵌入而成為該法調(diào)整領(lǐng)域的必備要件。

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法漸成體系

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)漸成體系，立法層級貫通憲法、法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等，調(diào)整領(lǐng)域涉及國家治理和社會生活的各方面。

從入法的效力位階來看，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的根本原則首先且必須體現(xiàn)在憲法中，然后才有法律法規(guī)涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的條款內(nèi)容。現(xiàn)行憲法序言和憲法條文中的諸多“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范，構(gòu)成憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系[6]。在憲法文本中寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范條款，是對中國依憲執(zhí)政理念的理論回應(yīng)與現(xiàn)實(shí)考量。與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入憲規(guī)范的體系化同步，相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定和修改中以不同形式增寫“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范條款。具體而言，首先，在我國的法律體系中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容主要體現(xiàn)在憲法性法律、立法性法律和行政法中，相應(yīng)條款表述是為確立黨在該立法領(lǐng)域中的宏觀領(lǐng)導(dǎo)地位，側(cè)重于調(diào)整政黨關(guān)系、政黨與國家關(guān)系、政黨與社會關(guān)系、國家與公民關(guān)系等，涉及平等民事主體之間的法律關(guān)系規(guī)范較少。其次，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為行政法的基本原則，行政決策、政務(wù)公開與黨的決策、黨務(wù)公開結(jié)合在一起[7]。現(xiàn)行有效的行政法規(guī)通過寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容，明確規(guī)定黨的思想引領(lǐng)力和黨組織政治核心力來彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)地位⑤。此類行政法規(guī)數(shù)量仍比較少，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度入法預(yù)留了很大的制度空間。再次，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)表述散見于地方性法規(guī)中，此類法規(guī)數(shù)量龐大，往往密切結(jié)合省域特色，突出地方立法的靈活性、創(chuàng)新性和時代性⑥。

從入法的調(diào)整領(lǐng)域來看，主要是以下五個方面：一是立法性的法律法規(guī)。《立法法》以及多部地方性立法條例都明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的指導(dǎo)思想、理論、政策等⑦。二是黨管干部、管人才的法律法規(guī)。在我國的干部人事測評體系中，政治標(biāo)準(zhǔn)是衡量干部的首要標(biāo)準(zhǔn)，多部法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)黨管干部、黨管人才原則⑧。三是政治色彩較強(qiáng)的法律法規(guī)。政治色彩判斷標(biāo)準(zhǔn)是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的先決條件，在政治性較強(qiáng)的法律法規(guī)中確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是執(zhí)政黨執(zhí)政的必然邏輯⑨。四是增強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的法律法規(guī)。為了增強(qiáng)基層黨組織在社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，諸多領(lǐng)域立法中都有規(guī)定基層黨組織的條款⑩。五是涉及重大事項請示報告的法律法規(guī)。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用以“把方向、管大局、保落實(shí)”為核心，黨委決策前置是重大決策事項的必經(jīng)程序。與立法職責(zé)相協(xié)同，黨委決策是體現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的主要途徑。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法通過顯性規(guī)范與隱性規(guī)范兩種形式呈現(xiàn)

基于立法需求和立法技術(shù)的考量，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)通過顯性規(guī)范和隱性規(guī)范兩種形式呈現(xiàn)。前者直接在法文本中寫入“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，引述黨的理論、路線、方針、政策，以及明確黨組織的核心地位等；后者則將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)含于法律主體、程序規(guī)則、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等具體內(nèi)容中，需要借助于法意解釋、體系解釋、歷史解釋等方法解讀出“黨的領(lǐng)導(dǎo)”意蘊(yùn)。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的顯性表達(dá)一般是在立法宗旨、立法原則部分，平鋪直敘黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，將“黨言黨語”作為規(guī)范條款，表述方式歸結(jié)為如下三種：一是某一立法領(lǐng)域要“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。以憲法總綱第一條第二款為例，新增“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，以及序言部分對中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民進(jìn)行長期的革命、建設(shè)、改革事業(yè)的闡述，展現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心統(tǒng)領(lǐng)地位。在法律法規(guī)中明確中國共產(chǎn)黨在某一領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位有著很強(qiáng)的政治宣示效力。二是在法律法規(guī)文本中引述黨的指導(dǎo)思想，貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署，立法宗旨與黨的政治方向保持一致。三是在規(guī)范主體方面，明確黨組織的核心地位，確保黨的組織尤其是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。這三種方式在同一法律法規(guī)中經(jīng)?；旌线m用，如《公務(wù)員法》既明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又完整引述黨的指導(dǎo)思想；《重大行政決策程序暫行條例》第四條涵蓋三重意蘊(yùn)，即重大行政決策必須“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署”以及“發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的隱性表達(dá)寓于法律主體、程序要件、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等法律術(shù)語之中，間接彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。隱性規(guī)范并非“黨言黨語”的引述，需要運(yùn)用法律解釋方法解讀出“黨”的意涵。憲法中大量存在此類規(guī)范，總綱第一條關(guān)于國體的規(guī)定，便間接傳達(dá)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范意蘊(yùn)。法律法規(guī)對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的隱性表達(dá)主要涉及兩類：一是涉及“黨”的程序要件規(guī)范，普遍存在于重大事項請示報告類的法律法規(guī)中；二是涉及“黨”的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，主要是對黨組織權(quán)能的細(xì)化配置。隨著“黨導(dǎo)立法”政策的全面推進(jìn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的隱性規(guī)范會越來越多，特別是社會治理領(lǐng)域的地方性法規(guī)以健全完善“黨建引領(lǐng)下”的基層治理機(jī)制作為規(guī)范表達(dá)。

顯性規(guī)范和隱性規(guī)范主要是從學(xué)理層面對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入法形式作區(qū)分，兩者是相輔相成、相互融合的關(guān)系。在立法實(shí)踐中，某一立法領(lǐng)域涉“黨”內(nèi)容的條款設(shè)計并無統(tǒng)一定式，以凸顯黨對本領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)地位、發(fā)揮黨組織的中樞作用以及提高黨員的引領(lǐng)力為入法目的。

（三）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法存在頂層設(shè)計不足、邊界模糊、規(guī)范性弱等問題

目前，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法仍存在頂層設(shè)計不足、與黨內(nèi)法規(guī)的邊界模糊、部分條款規(guī)范性弱等問題亟待解決。

1.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的頂層設(shè)計不足

全面推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法是一項系統(tǒng)工程，需要法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)配合。現(xiàn)行法律法規(guī)對于“黨”的表述內(nèi)容仍比較零散，條款效力更多定位于政治性功能，未能與其他法治系統(tǒng)形成暢通的銜接關(guān)系，這勢必影響入法條款的實(shí)施效力。《立法法》僅在第三條中原則性規(guī)定堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，此外并無任何涉“黨”性立法規(guī)定，實(shí)際上是黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的“規(guī)范退隱”。這客觀上造成了黨的文件的政治要求并未明確為國家立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，不同層級立法機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐缺乏機(jī)制保障和程序依托，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作未能完全實(shí)現(xiàn)法治化。與此相同，行政立法領(lǐng)域的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》亦未細(xì)化規(guī)定涉“黨”性條款，立法性法律法規(guī)的規(guī)范缺失成為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的制度掣肘。由于缺乏立法的頂層設(shè)計，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的程序、主體、權(quán)限等內(nèi)容的制度化水平不高，難以與法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系以及法治保障體系相互融通。

以入法的程序?yàn)槔?，立法?shí)踐中關(guān)于涉“黨”性條款的研究、起草、決策、審議等環(huán)節(jié)缺少制度規(guī)范。在立法規(guī)劃階段，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的法律法規(guī)類型和效力層級缺少規(guī)范，黨委決策機(jī)制難以過濾入法的泛化現(xiàn)象，實(shí)踐中很多低位階地方性規(guī)章是不宜規(guī)定黨組織職權(quán)內(nèi)容的；在立法起草階段，黨組織的法制部門何時參與、如何參與以及參與的深度并不明確，實(shí)踐中往往是依據(jù)工作慣例和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在推進(jìn)工作；在備案審查階段，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)并無法定職權(quán)審議法規(guī)中的涉黨性條款內(nèi)容，很大程度上仍取決于人大立法部門與同級黨委之間的請示報告工作機(jī)制是否順暢銜接。再以入法的主體為例，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于黨組織的權(quán)利義務(wù)責(zé)任設(shè)定存在缺陷。如前所述，有的法律法規(guī)具體規(guī)定了黨組織的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，但黨組織是否具有承擔(dān)責(zé)任的能力在學(xué)界也未有定論[8]，更何況在司法實(shí)踐中因其不具有可訴性而無法立法審查，相關(guān)條款設(shè)計仍存在性質(zhì)認(rèn)定方面的模糊?？梢姡瑸榱舜_?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，亟須從頂層設(shè)計的高度對一些基礎(chǔ)性、理論性命題給予充分論證。

2.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法與入規(guī)的部分邊界模糊

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條以“正面列舉+排他條款”形式，對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限做了規(guī)定。其中，第一款主要是界定“適合”制定黨內(nèi)法規(guī)的事項，第二款主要是確定“只能”由黨內(nèi)法規(guī)而不能通過規(guī)范性文件作出規(guī)定的“專屬事項”。關(guān)于第二款，還有另一層解釋，從黨內(nèi)立法法的角度對黨規(guī)與國法調(diào)整領(lǐng)域劃界，“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的”，亦只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?，F(xiàn)行部分法律法規(guī)存在涉及黨組織職權(quán)職責(zé)和黨員權(quán)利義務(wù)的條款，是否排除國家法律對上述事項作出規(guī)定屬于立法中的重大問題，可能影響到某一立法領(lǐng)域的制度變革和機(jī)制創(chuàng)新，遵循“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調(diào)”的立法原則，入法與入規(guī)的邊界問題仍值得商榷。

比如，立法事項定性的問題。創(chuàng)設(shè)型的黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員權(quán)利義務(wù)以及黨的紀(jì)律處分和組織處理只能由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，那么非創(chuàng)設(shè)性的、基于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的細(xì)化內(nèi)容能否由法律法規(guī)規(guī)定？黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨組織的職權(quán)職責(zé)和黨員的權(quán)利義務(wù)，法律法規(guī)協(xié)同規(guī)定了黨組織、黨員的責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容，是否與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定存在沖突？黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員權(quán)利義務(wù)等概念的法文本表達(dá)，是依據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)概念的內(nèi)涵外延還是黨內(nèi)法規(guī)術(shù)語等問題界定不清。再比如，立法解釋的問題。鑒于立法事項定性存在模糊地帶，就需要立法解釋進(jìn)行補(bǔ)充說明?！爸醒朦h內(nèi)法規(guī)由黨中央或者授權(quán)有關(guān)部委解釋”，法律法規(guī)一般由全國人大、國務(wù)院、地方人大等立法主體負(fù)責(zé)解釋，黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)的立法解釋系統(tǒng)并未建立制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制。法律法規(guī)中的涉黨性條款如果與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容存在權(quán)限沖突，現(xiàn)行立法解釋系統(tǒng)是難以兼顧的。對此，立法部門即使按照重大事項請示報告程序征求同級黨委或上級黨委意見，仍是依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)履行程序，而未真正實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的法治化，這也是有學(xué)者建議制定黨領(lǐng)導(dǎo)立法方面“工作規(guī)程”的根本動因[9]。

3.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的部分條款表述規(guī)范性弱

總體而言，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法尚處于起步階段，技術(shù)粗疏的現(xiàn)象難以避免。全國人大常委會法工委編制的《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》是立法規(guī)范化指引，但并沒有涉及“黨”的法文本技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致立法實(shí)踐中缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，徒增立法工作中的協(xié)調(diào)成本。結(jié)合“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法現(xiàn)狀，本文重點(diǎn)從語言規(guī)范的角度探討部分條款規(guī)范性弱的問題。

與國家法律不調(diào)整思想、形式上中立、理性利己主義假設(shè)等特質(zhì)正好相反[10]，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法條款具有鮮明的思想性、政治性和道德性特質(zhì)，這是立規(guī)技術(shù)規(guī)范問題研究的前提。如某一領(lǐng)域工作“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”、貫徹落實(shí)黨的理論路線和決策部署之類語言適應(yīng)了黨內(nèi)活動所要求的政治性、戰(zhàn)斗性，表達(dá)了政治忠誠[11]，卻不具備法律規(guī)范所要求的嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確性。因?yàn)樯纥h性條款如果離開政治語境、黨務(wù)活動和領(lǐng)導(dǎo)人重要講話，是難以通過字面含義把握規(guī)范要義的，如“貫徹習(xí)近平總書記治邊穩(wěn)藏重要論述”之類的表述。但是，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)內(nèi)容又無法剔除此類概念，否則將失去其本質(zhì)。思想性、政治性和道德性特質(zhì)決定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表述存在一定的抽象性、模糊性和不確定性。實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)仍屬于“黨言黨語”，或是對黨內(nèi)規(guī)范的直接引述。過多的政策性話語、語言過于含混，難以對每個人喚起同樣的觀念[12]。類似問題還有，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法條款在結(jié)構(gòu)上缺少法律責(zé)任，即便是相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了對黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任承擔(dān)條款，仍不能以黨紀(jì)責(zé)任完全代替法律責(zé)任。如《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程”，但并沒有進(jìn)一步規(guī)定黨的組織機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力過程中的程序性規(guī)定，入法表述過于籠統(tǒng)；有的入法條款已經(jīng)規(guī)定了“黨組織的行為義務(wù)”，卻因沒有責(zé)任承擔(dān)條款而不具備實(shí)施效力。

四、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的制度完善

黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提出了新的要求，在“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”之后加了“體系”，體現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的全面性、系統(tǒng)化。立法規(guī)范化要求“黨的領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到“科學(xué)立法”、由“增加數(shù)量”到“提高質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。

（一）完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的法律轉(zhuǎn)化機(jī)制

黨的十九屆四中全會對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)提出了一系列新主張新要求新論斷，為推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入國家法律提供了基本遵循?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法一方面要依照法定權(quán)限和程序；另一方面更要從國家整體利益出發(fā)，從維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的高度進(jìn)行制度設(shè)計。

第一，黨的政策主張依據(jù)法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。黨的主張是我國政治生活和國家治理體系中極端重要的概念，但也往往易于為理論界和立法實(shí)務(wù)領(lǐng)域所忽視?？v觀黨的歷史及黨建實(shí)踐，黨的主張是黨的意志和人民意志的具體體現(xiàn)，對于國家法律的制定、修改、解釋等發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。黨的政治報告集中承載了大量黨的主張，包括諸多需要貫徹落實(shí)和進(jìn)行必要轉(zhuǎn)化的政策制度。一般來講，黨的各類主張和意見并不是命令性或強(qiáng)制性的，而是號召性、導(dǎo)向性和建議性的。黨的主張往往隱含著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范意蘊(yùn)。根據(jù)實(shí)際立法工作需要，黨的主張被寫入相關(guān)法律法規(guī)，成為全體國民一體遵循的、具有普遍約束效力的行為規(guī)范。黨的政策主張入法過程中暗含著一個很重要的現(xiàn)象是，黨的政策提出之初往往與法律規(guī)定不一致，并且通常表現(xiàn)為黨的政策內(nèi)涵及其調(diào)整內(nèi)容領(lǐng)先于國家法律規(guī)定，或者是沒有法律依據(jù)。依據(jù)“凡屬重大改革要于法有據(jù)”的基本理念，黨的政策主張應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。

第二，在重要法律法規(guī)中明確規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法律地位。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法側(cè)重于黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作、黨的組織建設(shè)、黨組織活動的法律法規(guī)保障，在這幾方面存在廣闊的立法空間。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律法規(guī)，不僅限于對黨的領(lǐng)導(dǎo)工作專門立法，從立法成本和法治實(shí)踐的角度，比較可行的是在必須體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”地位的法律法規(guī)體系中設(shè)置相應(yīng)條款，以突顯在該領(lǐng)域中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵地位，是保障該法律法規(guī)體系完整、邏輯順暢的必備要件。此類法律法規(guī)的政治屬性會比較強(qiáng)，條款表述通常是直接寫入“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”或是“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”等。其二，黨的組織建設(shè)和黨組織活動的法律法規(guī)，是通過國家法律調(diào)整執(zhí)政黨的組織行為，目前的法律法規(guī)體系中直接規(guī)定的比較少，黨組織行為主要是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。從立法角度，國家法律對于黨組織行為的調(diào)整，未來主要仍是間接調(diào)整，即法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不是為黨組織建設(shè)和黨組織活動設(shè)置法律程序或負(fù)擔(dān)責(zé)任，而主要是為了保障黨組織建設(shè)和黨組織活動，為其提供合法性依據(jù)。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”已然獲得憲法直接效力的前提下，可以順理成章地加快黨組織建設(shè)及其活動的立法工作，并將其寫入相關(guān)法律法規(guī)中。

（二）構(gòu)造“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的原則及標(biāo)準(zhǔn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)屬于廣義上的黨內(nèi)事務(wù)，主要應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。同時，黨要領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)民主黨派、領(lǐng)導(dǎo)社會，有必要將黨的領(lǐng)導(dǎo)原則寫入憲法和國家法律，否則，黨的領(lǐng)導(dǎo)要約束非黨組織與黨外人士缺乏法律依據(jù)。為此，憲法和國家法律應(yīng)當(dāng)適度規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，至于黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)涵、基本途徑、保障手段等具體內(nèi)容則應(yīng)留給黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。現(xiàn)有黨領(lǐng)導(dǎo)立法的體制機(jī)制在實(shí)踐中能夠相對順暢運(yùn)行，很大程度上依賴于黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的相關(guān)規(guī)定，與立法法相互配合、相互補(bǔ)充。

黨領(lǐng)導(dǎo)一切并不是黨包攬一切，更不是黨深度介入國家治理和社會生活的方方面面。同樣地，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法不可能也不應(yīng)當(dāng)具體介入法律調(diào)整領(lǐng)域。越是抽象的，越具有引領(lǐng)性、普遍性、基本性；反之，則越具有個性化、部分性、易變性。國家法律只對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”予以抽象確認(rèn)，即沿襲現(xiàn)有立法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”表述方法，國家法律僅對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行原則性規(guī)定。從法的要素上定性，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)表達(dá)屬于“法律原則”范疇，是為其他規(guī)則提供基礎(chǔ)性或本源的綜合性規(guī)則或原則。例如，“擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)”成為黨管干部、管人才規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。按照法律原則的分類標(biāo)準(zhǔn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則屬于政策性原則和基本法律原則?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法的原則屬性得以明確，即憲法和法律僅對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作出原則性規(guī)定，無論是現(xiàn)狀和今后“入法”趨勢，都需要遵循這一基本原理。換句話說，國家法律不對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行具體規(guī)定，黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、黨具有什么樣的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力等事項、黨組織怎么開展領(lǐng)導(dǎo)工作等，不宜由國家法律作出過多過細(xì)規(guī)定。為了確保國家法律體系的穩(wěn)定性，對于涉及面廣且內(nèi)容復(fù)雜的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范內(nèi)容依托黨內(nèi)法規(guī)去調(diào)整，從而真正發(fā)揮黨規(guī)國法二元結(jié)構(gòu)的特色和優(yōu)勢。

由此得出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的標(biāo)準(zhǔn)是政治色彩判斷標(biāo)準(zhǔn)。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，并不等于要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全面寫入法律法規(guī)。前文已述，要在重要法律法規(guī)中明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。相反，在國家法律中全面寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”會造成入法的泛化現(xiàn)象，會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，造成“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的形式主義問題。所以，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的前提是區(qū)分何為“重要法律法規(guī)”，也就是判斷標(biāo)準(zhǔn)問題?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”入法是為了通過立法程序強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)法律效力，借執(zhí)政黨的極高權(quán)威為法律法規(guī)做背書，最終目的是確保該部法律法規(guī)的公共利益價值訴求之達(dá)成。因此，為了體現(xiàn)“公”字，只有涉及貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策等政治性及較強(qiáng)的國家法律才需要抽象確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。比如，直接涉及黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的憲法性法律，涉及黨管軍隊、黨管干部、黨管人才、黨管意識形態(tài)的法律法規(guī)，涉及國家安全的法律法規(guī)等，有必要抽象規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。嚴(yán)格限定政治色彩判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是為了避免混淆公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的邊界，防止把私人空間泛政治化傾向。對于政治色彩較弱的法律法規(guī)，比如調(diào)整平等主體之間的民事類法律法規(guī)就不宜寫入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容。

（三）制定涉黨性條款的立法規(guī)范

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法要嚴(yán)格遵循立法技術(shù)規(guī)范。為彌補(bǔ)當(dāng)前立法規(guī)范不足和進(jìn)一步提高“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法質(zhì)量，全國人大常委會法制部門極有必要研究制定涉黨性條款的立法技術(shù)規(guī)范，從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度確立“黨”的法文本表述必須遵循的根本原則，為立法工作人員提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和剛性約束。相應(yīng)地，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法技術(shù)規(guī)范的實(shí)現(xiàn)路徑主要是兩種：一種是在《立法法》總則部分規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法相關(guān)技術(shù)規(guī)范，補(bǔ)足各層級立法依據(jù)；另一種將相關(guān)規(guī)范補(bǔ)充到《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》中，作為立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作的剛性約束。兩種實(shí)現(xiàn)路徑都是可行的，關(guān)鍵是確定根本性的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法技術(shù)規(guī)范。

第一，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，合理控制語言上的抽象性和模糊性?！读⒎ǚā房倓t第六條規(guī)定，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”，這為我國立法工作確立了指導(dǎo)思想和根本遵循。在全面推進(jìn)依法治國、提高立法質(zhì)量的新時代背景下，包括涉黨性條款在內(nèi)的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)盡量做到具體和明確，即提升立法工作的精細(xì)化水平?？紤]到黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容政治性強(qiáng)以及相關(guān)表述模糊的特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)注意把握涉黨性內(nèi)容表述與“明確、具體”的法律規(guī)范之間的平衡。對于政治色彩較強(qiáng)的法律法規(guī)，難免要寫入一些黨的思想理論和政策性很強(qiáng)的內(nèi)容，都是為彰顯黨對該領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，著眼于法律引導(dǎo)推動政策施行，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法文本表達(dá)仍應(yīng)以“明確、具體”為根本遵循。從立法規(guī)范化的角度考量，甚至可以確立“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的量化指標(biāo)去衡量涉黨性條款的明確具體程度。比如，有總則部分的法律法規(guī)，僅可以在總則部分規(guī)定黨的理論、路線、政策和決策部署等較為宏觀或政治性強(qiáng)的內(nèi)容，不宜在其他章節(jié)的法律規(guī)范中出現(xiàn)涉黨性條款；沒有總則的法律法規(guī)，涉黨性內(nèi)容不應(yīng)超過一定比例，相應(yīng)的立法程序要更為嚴(yán)格，條款表述的法律規(guī)范性應(yīng)高于總則部分的涉黨性條款表述。

第二，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法規(guī)范應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)現(xiàn)法律用語的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一?，F(xiàn)行《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》有法律常用詞語方面的規(guī)范要求，但是沒有涉黨性詞語方面的規(guī)范要求，亟須補(bǔ)足這方面內(nèi)容。在缺少技術(shù)規(guī)范指引的現(xiàn)實(shí)立法體制機(jī)制下，為了匹配法律條款的規(guī)范效力，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)應(yīng)盡可能適用法律用語。特別是涉及具體的主體要件、法律程序、權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)等內(nèi)容，此類條款的政治性偏弱但法理性較強(qiáng)，需要嚴(yán)格按照現(xiàn)行立法規(guī)范設(shè)計條款內(nèi)容，避免表述不規(guī)范而引起歧義或可能的法律實(shí)施問題。當(dāng)然，從完善技術(shù)規(guī)范的角度講，還需要考量“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法條款的立法解釋主體、立法審議程序、立法清理程序和技術(shù)等，以及在立法工作過程中需要的大量公文體式等內(nèi)容，在此不予贅述。良法是善治的前提，完備的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法技術(shù)規(guī)范是提高涉黨性條款質(zhì)量的重要保證。只有汲取法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，又反映黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的政治性和道德性特質(zhì)的立法技術(shù)規(guī)范，才是符合全面推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法需要的立法技術(shù)準(zhǔn)則。

當(dāng)然，立法技術(shù)規(guī)范僅是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法完善路徑的一個面向。全面推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法入規(guī)是一項系統(tǒng)工程，包括但不限于立法規(guī)劃、起草、草案形成、立法解釋、修改等多個階段，需要人大、黨委、政府法制機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，還要處理好國家法律與黨內(nèi)法規(guī)分工調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)制度相互關(guān)系，才能提高“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入法的規(guī)范化、法治化目標(biāo)。

注釋：

①范進(jìn)學(xué)：《2018 年修憲與中國新憲法秩序的重構(gòu)》，《法學(xué)論壇》2018 年第3 期；周葉中、林駿：《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法學(xué)思考》，《法學(xué)論壇》2018年第5期；秦前紅、劉怡達(dá)：《中國現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019 年第6 期；劉松山：《黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入1982 年憲法的歷史回顧與新期待》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2014年第3期。

②歐愛民、向嘉晨：《第五次憲法修正案蘊(yùn)含的黨規(guī)與國法關(guān)系》，《理論與改革》2019 年第6 期；宋儉：《論黨內(nèi)法規(guī)體系與國家治理體系》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第3期；王若磊：《依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系》，《法學(xué)研究》2016年第6期；韓強(qiáng)：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同問題研究》，《理論學(xué)刊》2015年第12期。

③王春業(yè)、周笑：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)入法》，《上海政法學(xué)院學(xué)報》2019 年第2 期；羅宗毅：《把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)》，《紅旗文稿》2019年第22期；蔣勁松：《政黨的國法治理》，《法學(xué)》2016年第1期；李振寧：《“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)》，《湖湘論壇》2020年第1期。

④如“制定和修改有關(guān)法律要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”，“將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會組織等的章程”，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)”等。

⑤如《中華人民共和國學(xué)位條例》《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例等。

⑥如：《西藏自治區(qū)立法條例》第三條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)“貫徹習(xí)近平總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想”；《天津市物業(yè)管理條例》第九條規(guī)定，“黨組織在開展物業(yè)管理活動中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。

⑦如：《重慶市地方立法條例》第三條規(guī)定，地方立法應(yīng)“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”；《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第五條專門規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款等。

⑧《中華人民共和國公務(wù)員法》第四條、《事業(yè)單位人事管理條例》第二條、《中國人民解放軍文職人員條例》第三條、《現(xiàn)役軍官法》第八條、《法官法》第十二條等。

⑨如：《中華人民共和國監(jiān)察法》第二條規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”；《中華人民共和國工會法》第四條規(guī)定“工會必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”；《中華人民共和國國家安全法》第四條規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)”等。

⑩如：《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》第三條規(guī)定，“轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制必須發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的基層組織在企業(yè)中的政治核心作用”；《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第十條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在集體企業(yè)的基層組織是集體企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心”；《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”等。