苑寧寧

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 102249）

一、問題的提出

新一輪的司法體制改革，出現(xiàn)了質(zhì)疑未成年人檢察、未成年人審判的聲音，核心依據(jù)是未成年人司法在法理上不是一類必須獨立的業(yè)務(wù)類型，完全可以分散到傳統(tǒng)的刑事司法、民事司法、行政司法中。隨著司法實踐的進步，對于未成年人司法的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)深化，如果再繼續(xù)將未成年人司法看作刑事司法的一個分支，將處理未成年人犯罪案件的特殊做法僅僅限定為一項特殊的刑事政策，就會嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實狀況，而且會造成很多難以解釋的理論困境。對此，實務(wù)界和學(xué)界一直存在呼吁和堅持未成年人司法獨立性的主張。要解決這種分歧，關(guān)鍵是能否在法理上從名稱、內(nèi)涵和規(guī)律方面證成未成年人司法，并結(jié)合我國實際提出切實可行的本土發(fā)展路徑。

二、未成年人司法名稱的再確定

一直以來，法學(xué)界多使用“少年司法”“未成年人司法”這兩個術(shù)語，且存在爭論①。我國根本法《憲法》第四十六條規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！庇纱朔治?，在我國，少年和兒童應(yīng)當(dāng)是并列且不同的群體，少年不能等同于未成年人。至于少年、兒童的界限，法律并沒有進一步的規(guī)定。根據(jù)不同學(xué)科的理解，少年的范圍也沒有統(tǒng)一認(rèn)識，有的認(rèn)為是指十歲左右到十五六歲的人②，也有的認(rèn)為是十二三歲到十五六歲的人③。我國進行法律制度構(gòu)建時，是使用“未成年人司法”，還是使用“少年司法”，應(yīng)當(dāng)進行充分論證，既要有國際視野，更要考慮我國國情。

第一，從制度起源及其功能來看，使用“未成年人司法”更為準(zhǔn)確。眾所周知，未成年人司法制度起源于美國，其功能主要是發(fā)揮國家親權(quán)，特殊對待犯罪的未成年人以及保護拯救被忽視、受虐待的未成年人④。英文中，未成年人司法對應(yīng)的術(shù)語是“juvenile justice”，其中“juvenile”是指各州法律規(guī)定的一定年齡以下的公民，即未成年人法院的管轄對象，其中大部分州規(guī)定的是不滿18周歲的任何人⑤。目前，我國尚沒有獨立的未成年人司法體系，但從現(xiàn)有的專門辦案機構(gòu)來看，其主要是負(fù)責(zé)辦理未成年人犯罪的案件和未成年人被侵害的案件，即犯罪行為人或被害人不滿18 周歲的案件。在我國法律術(shù)語語境下，如果使用“少年司法”一語，管轄范圍就限定在了憲法所規(guī)定的“少年”范圍，這明顯不具有周延性，無法涵蓋所有適用對象。

第二，從域外立法來看，使用“未成年人司法”更符合發(fā)展趨勢。據(jù)考證，“少年司法”一詞是在引介西方和日本未成年人法律制度的過程中出現(xiàn)的。我國臺灣地區(qū)以及一些國家將未成年人區(qū)分為兒童、少年兩個群體，并分別單獨立法，但近年出現(xiàn)將二者合并的趨勢⑥。日本法律中的“少年”是與“成年人”相對應(yīng)的概念，其界定范圍不同于我國法律中的“少年”⑦。另外，大多數(shù)國家的立法以及聯(lián)合國的公約都是將未成年人作為一個整體進行立法的⑧。雖然我國《憲法》區(qū)分了少年、兒童，但是從立法趨勢和域外經(jīng)驗來看，完全沒有必要就這兩個群體再分別單獨立法。當(dāng)然，兒童和少年在某些方面還存在一定差異，在制度設(shè)計上仍可以進行必要的區(qū)分。比如，可以借鑒有些國家的做法，在《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》中設(shè)定一定的年齡界限，在處理低齡未成年人的犯罪行為時更加強調(diào)福利色彩。

第三，從現(xiàn)有法律制度框架來看，使用“未成年人司法”更契合。我國關(guān)于未成年人的核心法律《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》，以及《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等均使用的是“未成年人”這一術(shù)語，范圍也是相對明確的，即未滿十八周歲的自然人。另外，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門出臺的文件都是使用“未成年人”術(shù)語，比如“未成年人審判工作”“未成年人檢察工作”等，許多機構(gòu)的名稱受此影響，使用的也是“未成年人”，比如“未成年人案件綜合審判庭”“未成年人檢察工作辦公室”等。因此，使用“未成年人司法”與我國現(xiàn)有法律制度更契合。有學(xué)者建議在我國修改或者調(diào)整有關(guān)法律，制定“少年法”或者“少年事件處理法”。對此，筆者認(rèn)為修改我國法律時，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有法律體系和術(shù)語，不應(yīng)生搬硬套域外經(jīng)驗、機械地效仿域外的法律規(guī)定。我們完全可以將《未成年人保護法》打造成我國未成年人權(quán)益保障法律，其中包括福利制度；將《預(yù)防未成年人犯罪法》打造成中國特色的未成年人司法法或者未成年人事件處理法，沒有必要推倒重來、另起爐灶⑨。

基于以上理由，我國在理論體系構(gòu)建時，應(yīng)本著嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的原則，尊重現(xiàn)有法律體系的特定法律術(shù)語，采用“未成年人司法”。

三、未成年人司法內(nèi)涵的新剖析

從域外歷史發(fā)展進程來看，未成年人司法從刑事司法中分離出來，以區(qū)別成年人的方式來處置未成年人的犯罪行為。因此，英文中關(guān)于“未成年人司法”的解釋，主要是指專門處理未成年人犯罪行為（deliquency）的一套獨立體系，與處置成年人犯罪行為的“刑事司法”（crime justice）相對應(yīng)。20 世紀(jì)80 年代，未成年人司法在我國開始萌芽，同樣起源于刑事訴訟。在我國現(xiàn)行的司法制度中，未成年人司法通常是指辦理未成年人刑事案件的偵查、起訴、審判、懲罰與幫教等法律適用活動的統(tǒng)稱⑩?？梢钥闯觯壳瓣P(guān)于未成年人司法的學(xué)理認(rèn)識，主要是立足于區(qū)別處置未成年人的犯罪行為與成年人的犯罪行為。

制度一旦產(chǎn)生，在發(fā)展中往往會衍生出創(chuàng)立之初預(yù)想不到的種種新內(nèi)容。當(dāng)前，未成年人司法機構(gòu)已經(jīng)不再只是處理未成年人犯罪的案件，管轄范圍比創(chuàng)立之初已經(jīng)有很大擴展。在美國，多數(shù)州的未成年人法庭還要負(fù)責(zé)處理以下幾類涉及未成年人的案件：身份罪錯類案件（status offense）、受虐和被忽視類案件（abuse and neglect）、監(jiān)護類案件（custody）、收養(yǎng)類案件（adoption）、撫養(yǎng)類案件（support）等。加拿大、英格蘭和威爾士、德國、日本等負(fù)責(zé)審理未成年人犯罪案件的司法機構(gòu)均有這一趨勢。我國的未成年人法庭、未成年人檢察機構(gòu)所辦理案件的范圍同樣在不斷擴大，向著綜合型方向發(fā)展。獨立建置的未成年人法庭起初主要受理未成年人犯罪的案件，后來逐步擴大到未成年人被害的案件，再后來還受理涉及未成年人權(quán)益的撫養(yǎng)、監(jiān)護、探視等民事案件和當(dāng)事人為未成年人的行政案件等。我國的未成年人檢察機構(gòu)目前正在開展未成年人刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點工作，主要涉及以下方面：對民事行政、婚姻家庭、房產(chǎn)糾紛、繼承糾紛案件中涉及監(jiān)護侵害和監(jiān)護缺失及未成年人人身損害、賠償、撫養(yǎng)、教育權(quán)的監(jiān)督，依法督促和支持起訴、抗訴；對有關(guān)行政部門不履行或者不當(dāng)履行未成年人保護職能進行監(jiān)督，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好涉案未成年人的維權(quán)和安置、救助幫扶等工作；對未成年人的民事行政檢察工作、刑事執(zhí)行檢察工作中侵犯未成年人合法權(quán)益的其他有關(guān)問題依法實施監(jiān)督，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，主動鏈接社會資源，對服刑人員的未成年子女、被解救拐賣等困境兒童進行安置救助；等等。

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，根據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的屬性不同，司法可以劃分為民事司法、行政司法、刑事司法，三大司法活動在訴訟目的、適用原則、參與主體、所調(diào)整的法律關(guān)系、程序和措施等方面存在一定程度的差異。這種觀點一直深刻地影響著我國法律制度構(gòu)建和司法體系建設(shè)。法律的生命在于經(jīng)驗，而非邏輯。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，未成年人群體出現(xiàn)的問題越來越復(fù)雜，其成長過程中面臨的風(fēng)險越來越多，三大傳統(tǒng)司法活動很多時候已經(jīng)難以滿足辦理未成年人案件綜合性、專業(yè)性的需求。因此，涉及未成年人的相關(guān)司法業(yè)務(wù)逐漸從傳統(tǒng)的三大司法活動中獨立出來，形成一類越來越具有自身特點和規(guī)律的司法活動——未成年人司法。這既是司法日益文明、精細(xì)化、專業(yè)化的表現(xiàn)，也是社會治理科學(xué)化的需求。筆者認(rèn)為，為促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)強化未成年人司法的獨立性，將其作為一項與民事司法、刑事司法、行政司法相并列的專業(yè)司法活動，在目的、調(diào)整對象和屬性等方面應(yīng)當(dāng)承認(rèn)并突出其異質(zhì)性。

第一，未成年人司法的目的是促進未成年人正常實現(xiàn)社會化。從社會學(xué)的角度來看，未成年時期是一個自然人從動物性占主導(dǎo)的嬰幼兒成長為社會性占主導(dǎo)的成年人的階段。心理科學(xué)、神經(jīng)科學(xué)、行為科學(xué)等都對這個階段進行了深入的研究，將其根本特征總結(jié)為：不斷試錯、糾錯，最后逐步走向社會化。社會化是個人通過與他人和社會的互動，形成個性，獲得社會角色及社會行為規(guī)范，不斷適應(yīng)和參與社會生活的過程。在這個過程中，潛藏著內(nèi)外各種風(fēng)險和障礙，當(dāng)出現(xiàn)問題行為或者被侵害時，如果不能及時在可塑性強的時期進行干預(yù)，就很有可能對其一生產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響。為此，涉及未成年人的家庭撫養(yǎng)、學(xué)校教育、社會保護、政府干預(yù)、司法處遇等活動，都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于這一目的。從這個角度上講，未成年人司法是促進未成年人正常實現(xiàn)社會化的最后一道保障。

司法的功能之一是社會防衛(wèi)，促進社會穩(wěn)定和諧。未成年人司法是司法活動，同樣應(yīng)當(dāng)具備這一功能。需要注意的是，在實現(xiàn)這一功能時，未成年人司法活動具有特殊性。未成年人司法的一個根本性理論前提是：未成年人與成年人是不同的，而這些不同足以影響其司法處遇。就未成年人違法犯罪而言，這種不同體現(xiàn)為未成年人身心處于發(fā)展過渡階段，容易追求刺激行為、自我控制能力較差、理性思維能力不足，導(dǎo)致他們很有可能會實施違反社會規(guī)則的行為。針對未成年人，要實現(xiàn)社會防衛(wèi)，只能分析和查找他們違法犯罪的原因，有針對性地提供幫助和開展教育矯治，使其重新融入社會，防止他們成為未來危害社會的因素。就未成年人被侵害而言，這種不同體現(xiàn)為未成年人人身依附性強、自我保護意識差、辨別是非能力弱、身心脆弱等，一方面他們?nèi)菀壮蔀檫`法犯罪侵害的對象，另一方面侵害行為會給他們造成足以影響其人格發(fā)展的后果。針對被侵害未成年人，要實現(xiàn)社會防衛(wèi)，首先應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊和制裁成年人侵害未成年人的違法犯罪行為，對成年人形成足夠的震懾；其次應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r間對未成年被害人進行干預(yù)，最大限度地緩解與消除侵害行為造成的影響，幫助他們恢復(fù)正常的學(xué)習(xí)與生活?？梢姡闯赡耆怂痉ㄖ挥袌猿执龠M未成年人正常實現(xiàn)社會化的目的，才能發(fā)揮社會防衛(wèi)的功能。

第二，未成年人司法的調(diào)整對象是未成年人法律關(guān)系。未成年人健康成長，需要生活照料、全面教育、醫(yī)療衛(wèi)生等多個環(huán)節(jié)的保障，離不開家庭、學(xué)校、政府、司法機關(guān)等多個主體的密切配合。在成長過渡到成年階段前，未成年人與監(jiān)護人、學(xué)校、政府、司法機關(guān)以及社會有關(guān)主體存在和發(fā)生各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有很強的綜合性、復(fù)合性。這既是客觀事實，也是一條根本規(guī)律。從表面來看，其中有些法律關(guān)系可以從性質(zhì)上歸為民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系，但如果簡單孤立地來看這些法律關(guān)系，彼此割裂地予以調(diào)整，就無法實現(xiàn)預(yù)期目的。比如，當(dāng)未成年人出現(xiàn)違法犯罪行為后，不能簡單地按照刑事法律關(guān)系來進行處理。除糾正未成年人心理行為偏差外，發(fā)現(xiàn)家庭監(jiān)護存在問題時，很有可能強制監(jiān)護人履行接受相關(guān)教育的義務(wù)，嚴(yán)重的情形下監(jiān)護人還有可能會被撤銷監(jiān)護權(quán)和被追究刑事責(zé)任。在后期回歸社會時，有關(guān)行政部門要對未成年人給予幫教，學(xué)校以及社會其他方面不能歧視其，等等。再比如，當(dāng)未成年人受到侵害后，如果發(fā)現(xiàn)家庭和學(xué)校存在未成年人被害的隱患時，同樣需要采取有關(guān)措施，如強制父母接受教育、提高監(jiān)護能力，督促學(xué)校加強管理，等等?？梢?，處理未成年人違法犯罪案件，要幫助涉事未成年人順利回歸社會，涉及的法律關(guān)系不能機械地拆分為民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系，而是應(yīng)當(dāng)將這些法律關(guān)系看作一個整體。

未成年人法律關(guān)系是一種以未成年人為中心，涉及家庭（主要是監(jiān)護人）、學(xué)校、國家（政府、司法機關(guān)）以及其他社會主體的多邊社會關(guān)系，是一個不可割裂的整體（如圖1所示）。這一法律關(guān)系明顯具有以下特征：一是以未成年人為中心。在未成年人法律關(guān)系中，未成年人居于核心地位，其他主體為未成年人正常社會化提供保障與服務(wù)，在權(quán)利義務(wù)方面并不具有對等性，鮮明地體現(xiàn)了未成年人利益最大化。二是多邊性和復(fù)合性。未成年人法律關(guān)系包含多邊的子法律關(guān)系：家庭-未成年人之間、學(xué)校-未成年人之間、國家-未成年人之間、社會-未成年人之間的法律關(guān)系。每個子法律關(guān)系都具有各自的特定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，予以調(diào)整的法律規(guī)范依據(jù)主要是《未成年人保護法》中家庭保護、學(xué)校保護、司法保護、社會保護的相關(guān)規(guī)定和《民法總則》《義務(wù)教育法》等的相關(guān)規(guī)定。三是聯(lián)動性。如圖1所示，未成年人法律關(guān)系是一個四位一體的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，其中一個子法律關(guān)系出現(xiàn)問題都會影響到其他子法律關(guān)系。比如，當(dāng)家庭監(jiān)護不力時，就意味著家庭-未成年人之間的法律關(guān)系出現(xiàn)了問題，此時政府相關(guān)職能部門依法介入，對未成年人的家庭監(jiān)護問題進行干預(yù)，經(jīng)過評估如果認(rèn)定原生家庭不具備監(jiān)護能力或者不再適宜進行監(jiān)護，則會根據(jù)國家-未成年人之間的法律關(guān)系啟動國家監(jiān)護。當(dāng)啟動國家監(jiān)護后，并不意味著簡單地由代表國家的機構(gòu)進行監(jiān)護，在符合未成年人利益的前提下應(yīng)當(dāng)安排寄養(yǎng)或者送養(yǎng)，讓其回歸家庭，在家庭中成長，從而使得家庭-未成年人法律關(guān)系恢復(fù)到正常狀態(tài)?？梢姡闯赡耆朔申P(guān)系的結(jié)構(gòu)與特點與傳統(tǒng)的民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系等有著很大的差異，在調(diào)整方式上應(yīng)當(dāng)尊重這些差異。

圖1 未成年人法律關(guān)系示意圖

第三，未成年人司法具有明顯的延伸性和社會化特點。未成年人司法工作既是司法的有機組成部分，也是整個社會未成年人工作的重要環(huán)節(jié)。因此，未成年人司法除具備司法的被動性、中立性、權(quán)威性、獨立性、公正性、程序性等特征外，還具有明顯的延伸性和社會化特點。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是除在查明事實基礎(chǔ)上裁判外，還要深層次化解矛盾，解決特定未成年人面臨的具體問題，這是辦理涉及未成年人案件的固有內(nèi)容；二是除司法人員參與案件辦理外，很多時候還需要社會力量的參與配合，包括司法社工、心理咨詢師、家庭教育指導(dǎo)師等；三是除傳統(tǒng)的司法工作與受案范圍外，很多工作是及早干預(yù)、提前預(yù)防、事后跟蹤幫教，比如必要時對不良行為、違反治安管理的違法行為進行教育矯治，對回歸社會的未成年人進行跟蹤幫教，等等。從這個意義上講，不能以傳統(tǒng)司法所理解的“案件”來看待未成年人司法工作中的“案件”，未成年人司法中的司法內(nèi)涵具有一定的特殊性。

可見，隨著司法文明不斷進步，涉及未成年人的相關(guān)司法業(yè)務(wù)逐漸從傳統(tǒng)的三大司法活動中獨立出來，形成一類越來越具有自身特點和規(guī)律的司法活動——未成年人司法。即公安司法機關(guān)依法辦理涉及未成年人的案件，調(diào)整未成年人法律關(guān)系，保障和促進未成年人正常實現(xiàn)社會化的法律適用活動。這既是司法日益精細(xì)化、專業(yè)化的表現(xiàn)，也是社會治理科學(xué)化的需求。從性質(zhì)上看，未成年人司法受理的案件雖包括民事、刑事、行政等類別，但有了未成年人司法這一上位概念的統(tǒng)領(lǐng)，辦案的理念、程序、方式、適用措施以及具體工作內(nèi)容均可以與傳統(tǒng)的三大司法活動保持必要的差異，遵循客觀規(guī)律并一以貫之，從而實現(xiàn)更好的法律效果和社會效果。

四、建設(shè)中國特色未成年人司法的路徑

體系，泛指有關(guān)事物或某些意識按其內(nèi)部聯(lián)系而構(gòu)成的一個有系統(tǒng)的、有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機整體。完整的司法體系，包括明確的司法理念、專業(yè)的司法機構(gòu)、科學(xué)的法律制度。構(gòu)建中國特色的未成年人司法體系，既要尊重司法規(guī)律還要符合中國國情。對此，筆者特提出如下路徑：

（一）正確樹立未成年人最佳利益的理念

對于犯罪的未成年人而言，其最佳利益就是順利回歸社會；對于被侵害的未成年人而言，其最佳利益是最大限度地恢復(fù)身心健康。為促進這一最佳利益的實現(xiàn)，未成年人司法采取了一系列有別于成人司法的程序、制度和措施。由此，應(yīng)當(dāng)摒棄一些成人司法理念的限制，樹立正確的未成年人司法理念。

第一，正確認(rèn)識未成年人最佳利益和社會利益的關(guān)系。傳統(tǒng)的刑法理論認(rèn)為，犯罪行為是對社會秩序的一種嚴(yán)重沖擊和破壞，為保護社會利益，需要通過刑罰打擊來控制犯罪。未成年人司法理論認(rèn)為，未成年人的犯罪行為是其成長過程中出現(xiàn)的一種嚴(yán)重問題，原因很多時候是社會問題的一種反映和縮影，要實現(xiàn)社會利益，需要充分利用未成年人可塑性強的特點，通過多元化、有針對性的干預(yù)措施，幫助其順利回歸社會。可見，對于未成年人犯罪而言，保障未成年犯罪人的最佳利益，就是從更長遠(yuǎn)的角度維護社會利益，二者并不沖突。

第二，正確認(rèn)識保護被害人的利益。一直以來，多數(shù)觀點認(rèn)為保護被害人的利益就是要懲罰犯罪行為人。有些人對未成年人司法制度產(chǎn)生了誤解，認(rèn)為保障未成年犯罪人的最佳利益對被害人不公平，沒有保護他們的利益。其實，保護被害人的利益，不一定意味著要嚴(yán)厲處罰犯罪行為人，而是要彌補被害人遭受的損傷，使其恢復(fù)正常的生活。特別是在未成年人司法領(lǐng)域，不能將被害人的利益和犯罪行為人的利益對立起來。

第三，正確處理罪責(zé)刑相適應(yīng)原則與未成年人司法理念的關(guān)系。通常來說，罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，是指刑罰的輕重應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)。有學(xué)者提出，對于未成年人從輕處罰或者不適用刑罰措施不符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，有違公平正義。其實，這是一種對刑法理念的機械誤讀。罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，是在罪刑均衡和刑罰個別化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，融合了二者的合理內(nèi)容。根據(jù)這一原則，量刑時既要考察行為，又要評價行為人，目的是解決犯罪人改造教育、回歸社會的問題。據(jù)此，對于未成年人這一特殊群體，是否適用刑罰以及如何適用刑罰，完全可以有特殊考慮和安排。

（二）因地制宜設(shè)置未成年人司法專門機構(gòu)

由于未成年人司法在理念、法律適用、工作內(nèi)容上與成年人司法存在很大差別，需要專門化的機構(gòu)和具備一定專業(yè)知識的人員。這是未成年人司法規(guī)律的必然要求。同時，也要注意到，我國幅員遼闊，地區(qū)之間差異較大，情況也不盡相同，在設(shè)置未成年人辦案機關(guān)時要因地制宜，選擇最合適的措施。

公安機關(guān)處在刑事司法的最前沿，是第一時間接觸涉罪未成年人的機構(gòu)。專門、專業(yè)的未成年人警務(wù)建設(shè)，不僅事關(guān)未成年人的合法權(quán)益，而且對于從根源上繼續(xù)改善社會治安、降低犯罪數(shù)量有著重要作用，是一項管根本、抓長遠(yuǎn)的事情。當(dāng)前，我國未成年警務(wù)建設(shè)基本上處于空白，只有極個別地方進行了一定的探索。因此，應(yīng)當(dāng)盡快將未成年人警務(wù)建設(shè)納入公安改革，歸口負(fù)責(zé)公安事務(wù)中涉及未成年人的各項職能。具體來說，建議整合相關(guān)職能與編制，在公安部設(shè)立“未成年人警務(wù)局”，主要職責(zé)是統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督地方公安機關(guān)依法辦理未成年人涉嫌違法的治安案件和涉嫌犯罪的刑事案件、未成年人被侵害的案件，組織和指導(dǎo)地方公安機關(guān)開展未成年人網(wǎng)絡(luò)安全保護、禁毒等未成年人保護和犯罪預(yù)防工作。參照公安部的設(shè)置，省級、州市級公安部門建立相應(yīng)機制和專門機構(gòu)，承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。在涉及未成年人案件數(shù)量較多的區(qū)縣，公安（分）局成立未成年人警務(wù)大隊，承擔(dān)相關(guān)職責(zé)。在暫不具備條件或者案件數(shù)量不多的區(qū)縣，公安（分）局成立專門的中隊或者指定專人負(fù)責(zé)相關(guān)工作。在探索執(zhí)法辦案中心的區(qū)縣，設(shè)立專門的辦案區(qū)，配備熟悉未成年人身心特點和相關(guān)法律規(guī)定的人員。在派出所，對三名以上的民警進行培訓(xùn)，使其專門兼辦未成年人案件，以保障24小時有熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的民警能第一時間對案件進行妥善處理。

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在刑事訴訟程序中處于前承偵查、后啟審判的重要樞紐地位，在促進政法各機關(guān)配合銜接和整合社會資源方面，具有無可比擬的條件和優(yōu)勢。在我國司法體制下，未成年人檢察工作具有大有可為的空間。從司法實踐看，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督與未成年人司法保護職能，未成年人檢察工作的專業(yè)化、規(guī)范化、社會化建設(shè)水平顯著提升，為拓展未成年人保護與犯罪預(yù)防工作空間、爭取各方支持做出了巨大貢獻。目前，最高人民檢察院已經(jīng)成立第九檢察廳，省級院基本上都設(shè)置了獨立的“未成年人檢察部”（以下簡稱“未檢部”）。在基層院，具備條件的設(shè)置獨立的“未檢部”，案件數(shù)量較少、確實難以成立獨立機構(gòu)的基層院，可以成立獨立的“未成年人案件檢察官辦公室”或“辦案組”，直接隸屬于分管檢察長。具備條件的地方，地市級院可以指定一個基層院設(shè)置獨立的“未檢部”，集中管轄、統(tǒng)一辦理轄區(qū)范圍內(nèi)的未成年人案件，確保在基層有專人研究和推動未成年人檢察工作。

法院是未成年人刑事司法中最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，不僅要審查證據(jù)和認(rèn)定事實，而且要針對未成年人的具體情況和問題判處有針對性的處置措施，最能體現(xiàn)未成年人司法的保護、恢復(fù)、預(yù)防理念。對此，應(yīng)當(dāng)加強未成年人法庭的普遍化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，在最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院以及具備條件的基層人民法院，設(shè)立未成年人案件綜合審判庭，在案件量有限的基層法院，可以設(shè)立獨立的審判團隊。這些審判庭和審判團隊專職負(fù)責(zé)審理涉及未成年人的刑事案件和民事案件以及行政案件。在時機成熟、條件具備的地區(qū)，可以探索試點專門法院——未成年人及家事法院，下設(shè)未成年人案件審判庭和家事案件審判庭。

（三）構(gòu)建未成年人問題行為分級干預(yù)制度

1.需要干預(yù)的問題行為

考慮到我國法律將危害社會的行為區(qū)分為違法行為（即違反《治安管理處罰法》）與犯罪行為（即觸犯《刑法》）的二元立法模式，同時借鑒域外的虞犯、身份犯制度，依據(jù)行為性質(zhì)和危險程度，本著具有可操作性、容易區(qū)分識別的原則，可將未成年人需要干預(yù)的問題行為分為三個層面：不良行為，治安違法行為，不予刑事處罰行為。

不良行為，是指不利于未成年人身心健康發(fā)展，與其年齡不符，容易引發(fā)違法犯罪的行為。包括曠課、逃學(xué)、沉迷網(wǎng)絡(luò)、夜不歸宿；抽煙、酗酒、觀看或收聽淫穢的音像制品或讀物；與社會上具有不良習(xí)性的人員交往，參加不良團伙；進入法律、法規(guī)禁止未成年人出入的場所；其他不利于未成年人身心健康、與未成年人年齡身份不符的行為。治安違法行為，是指未成年人實施的違反《治安管理處罰法》的行為。不予刑事處罰行為，是指未成年人觸犯了《刑法》，但因未達(dá)刑事責(zé)任年齡而不負(fù)刑事責(zé)任的行為。

2.需要干預(yù)的對象

毫無疑問，分級干預(yù)制度的適用對象是未成年人。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，未成年人是指不滿十八周歲的任何自然人。

在刑事責(zé)任年齡標(biāo)準(zhǔn)不調(diào)整的前提下，對干預(yù)的對象有必要作進一步的層次區(qū)分。具體來說：不滿十二周歲的未成年人具有很強的家庭依賴性，通常尚未進入青春期；已滿十二周歲的未成年人處于養(yǎng)成和完善自我控制能力和辨別是非能力的關(guān)鍵期，已經(jīng)處于或者即將進入容易叛逆的青春期。對不同的對象進行干預(yù)，應(yīng)當(dāng)尊重這些差異。我國澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)等也采取了這種區(qū)別干預(yù)的做法。我們在構(gòu)建未成年人問題行為分級干預(yù)制度時，應(yīng)當(dāng)吸收科學(xué)合理的內(nèi)容，將干預(yù)對象區(qū)分為不滿十二周歲和已滿十二周歲兩個層次，分別設(shè)置符合其身心特點的干預(yù)措施。

3.具體干預(yù)措施

其一，適用于未滿十二周歲未成年人的干預(yù)措施。未滿十二周歲的未成年人具有很強的家庭依賴性，對其干預(yù)應(yīng)當(dāng)堅持兒童福利原則，以家庭加強管教為主、機構(gòu)教養(yǎng)為輔。

其二，適用于已滿十二周歲未成年人的干預(yù)措施。對于已滿十二周歲的未成年人，需要設(shè)置一些帶有強制性的針對行為的管束矯治措施，解決行為人的心理行為偏差問題。具體包括以下幾種措施：

第一，校方告誡改正。發(fā)現(xiàn)未成年人有不良行為的，校方應(yīng)對其進行批評教育、警示談話、將表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評價，對其給予必要的紀(jì)律處分，告知并支持其監(jiān)護人加強管教。根據(jù)需要成立有具有心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等知識的人員參加的幫教小組，針對未成年人的問題制定改正計劃。

第二，警察訓(xùn)誡改正。發(fā)現(xiàn)實施治安違法行為的，或者實施不予刑事處罰行為且情節(jié)較輕的未成年人，公安機關(guān)可以訓(xùn)誡。訓(xùn)誡時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令、支持監(jiān)護人嚴(yán)加管教或改進管教方式，告知學(xué)校予以配合，要求行為人向受害人賠禮道歉、賠償損失，取得受害人的諒解。根據(jù)需要，成立有具有心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)等知識的人員參加的幫教小組，針對未成年人的問題制定相應(yīng)的改正計劃，并監(jiān)督改正情況。

第三，法官誡令。發(fā)現(xiàn)實施不予刑事處罰行為的未成年人，公安人員經(jīng)過調(diào)查后，認(rèn)為警察訓(xùn)誡改正不足以矯正未成年人問題的，可以提交檢察院進行審查，最后由法院裁決，并根據(jù)需要適用以下一種或幾種誡令：（1）向被害人致歉和賠償令；（2）行為規(guī)范令；（3）教育矯治令；（4）校內(nèi)服務(wù)令，即要求參加校內(nèi)公共服務(wù)等活動；（5）保護觀察令；（6）家庭教育令。

第四，轉(zhuǎn)入專門學(xué)校。有下列情形之一的，可以依法轉(zhuǎn)入專門學(xué)校學(xué)習(xí)：（1）實施治安違法行為，適用警察訓(xùn)誡改正后，仍不改正的，由公安機關(guān)審批決定；（2）實施不予刑事處罰行為，適用警察訓(xùn)誡改正或者法官誡令后，仍不改正的，由法院作出裁定。人民檢察院對轉(zhuǎn)入專門學(xué)校的決定或裁定進行法律監(jiān)督。

第五，收容教養(yǎng)。實施不予刑事處罰行為，具有嚴(yán)重暴力傾向或者嚴(yán)重危害社會的未成年人，可以依法由法院決定收容教養(yǎng)。省級司法行政部門和省級教育行政部門聯(lián)合設(shè)立教養(yǎng)學(xué)校，負(fù)責(zé)執(zhí)行收容教養(yǎng)。原則上每個省級行政區(qū)域設(shè)立一所教養(yǎng)學(xué)校，在地域范圍廣闊、交通不便或未成年人口數(shù)量較多的地區(qū)，根據(jù)需要可以增設(shè)一所到兩所教養(yǎng)學(xué)校。教養(yǎng)學(xué)校校長應(yīng)當(dāng)由教育行政部門選聘具有相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗的人員擔(dān)任，干警負(fù)責(zé)校園安全秩序維護，教師負(fù)責(zé)日常教學(xué)和培訓(xùn)，同時配備負(fù)責(zé)心理輔導(dǎo)和行為矯正的專業(yè)人員。公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)符合收容教養(yǎng)條件的，應(yīng)當(dāng)寫出收容教養(yǎng)意見書，移交人民檢察院。對于公安機關(guān)移送的或者在審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人符合收容教養(yǎng)條件的，檢察院應(yīng)當(dāng)向法院提出收容教養(yǎng)的申請。法院認(rèn)為符合收容教養(yǎng)的，作出收容教養(yǎng)的決定。

注釋：

①主張采用“少年司法”的學(xué)者，理由大致包括五個方面：（1）未成年人包括兒童和少年；（2）少年法制更適宜與兒童福利相對應(yīng)；（3）少年司法的概念更能將兒童的概念區(qū)分出去；（4）《未成年人保護法》的現(xiàn)有法律名稱并不能根本否定“少年”的使用；（5）“少年司法”一詞的使用逐漸成為習(xí)慣。主張采用“未成年人司法”的學(xué)者，理由主要集中在以下幾點：（1）未成年人的年齡概念更為準(zhǔn)確；（2）與現(xiàn)有立法中使用的詞語能夠保持一致；（3）“未成年人司法”的適用，并不否認(rèn)其中少年群體的存在。參見周穎：《近代少年司法制度研究》，華東政法大學(xué)2015 年博士學(xué)位論文，第5—6頁。

②參見董大年主編：《現(xiàn)代漢語分類大辭典》，上海辭書出版社2007年版，第1211頁。

③參見張俊武主編：《新編實用醫(yī)學(xué)詞典》，北京醫(yī)科大學(xué)/中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)聯(lián)合出版社1994 年版，第608頁；吳澤霖主編：《人類學(xué)辭典》，上海辭書出版社1991 年版，第556 頁；《中國百科大辭典》編委會編：《中國百科大辭典》，中國大百科全書出版社2005年版，第1124頁。

④See Karen M. Hess, Christine Hess Orithmann,John Paul Wright, Juvenile Justice, Sixth Edition,Wadsworth, 2013, p.3.

⑤See John T. Whitehead & Steven P. Lab, Juvenile Justice： An Introduction, Eighth Edition,Routledge, 2014, p.6.

⑥我國臺灣地區(qū)以十二周歲為界限劃分少年和兒童。從我國臺灣地區(qū)未成年人法律體系的發(fā)展來看，已經(jīng)展現(xiàn)出“少年”與“兒童”相關(guān)法律合并之趨勢。在我國臺灣地區(qū)，未成年人法律體系的兩大支柱是“兒童及少年福利與權(quán)益保障法”和“少年事件處理法”。2003年我國臺灣地區(qū)將“兒童福利法”與“少年福利法”合并修改為“兒童及少年福利法”，后來變更為“兒童及少年福利與權(quán)益保障法”。我國臺灣地區(qū)“少年事件處理法”自1962年1月31日出臺至今，進行了3次調(diào)整、6次修正。立法之初，“少年事件處理法”僅適用于少年，即十二周歲以上未滿十八周歲之人。后來逐漸意識到也需要對兒童觸犯刑法行為予以干預(yù)。于是，在1971 年調(diào)整時，增加了對兒童觸犯刑法行為的處置。時至今日，最新的“少年事件處理法”第85-1 條更加明確，規(guī)定“七歲以上未滿十二歲之人，有觸犯刑罰法律之行為者，由少年法院適用少年保護事件之規(guī)定處理之。前項保護處分之執(zhí)行，應(yīng)參酌兒童福利法之規(guī)定。從“少年事件處理法”的演變來看，這部法律不僅適用于少年，也適用于部分兒童，只是在對兒童執(zhí)行保護處分措施時更加重視福利色彩，但終歸是由少年法院處理的。確切地說，我國臺灣地區(qū)的“少年事件處理法”是處理少年及兒童事件的法律。與我國臺灣地區(qū)相類似的是《新加坡兒童與少年法》，其規(guī)定“少年”一般是指滿14周歲但未滿16周歲者，“兒童”是指未滿14周歲者。

⑦從日本的未成年人法律體系來看，其對“少年”的界定不同于我國臺灣地區(qū)。《日本少年法》第2條規(guī)定，本法中所謂的“少年”，是指未滿二十周歲者，“成年人”是指年滿二十周歲者。換言之，在日本“少年”一語與“成年人”相對，未滿二十周歲者均是未成年人。同時，《日本少年法》也采取了相對區(qū)別的做法，對于未滿十四周歲的少年，適用兒童福利處分優(yōu)先原則，若非由福利機關(guān)進行移送，則不能提交審判。與此類似的還有《印度1960年中央少年法》規(guī)定，“少年”是指未滿16周歲的男性和未滿18周歲的女性。

⑧比如，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，規(guī)定的對象即是18周歲以下的任何人。

⑨關(guān)于未成年人法律體系的詳細(xì)研究，參見宋英輝、苑寧寧：《完善我國未成年人法律體系研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。

⑩郭翔：《中國大陸少年犯罪和少年司法制度》，載陳欣欣主編：《少年司法制度學(xué)術(shù)研討會論文集》，澳門青少年犯罪研究學(xué)會2001 年版，第30頁。類似的理解參見康樹華：《少年司法制度發(fā)展概況》，《法學(xué)雜志》1995 年第2 期；康均心、韓光軍：《試論我國少年司法制度的不足與完善》，《青少年犯罪問題》2006年第6期。