楊麗天晴，公 婷

（香港城市大學 公共政策學系，香港 999077）

一、引言

在國際上，“善治”（good governance）這個概念是20 世紀90 年代由世界銀行、國際貨幣基金組織等提出的。追求善治被認為是治理改革的首要目標。Landell和Serageldin在世界銀行1991年的一份報告中將善治解釋為國家制度化和結構化的決策安排，其目的是實現(xiàn)整個社會的經(jīng)濟、人口和體制的發(fā)展[1]。其后，世界銀行又進一步指出，善治關乎權力在管理國家經(jīng)濟和社會發(fā)展資源中的運行，以及政府制定和實施政策的能力①。國際貨幣基金組織則在2005年做了更具體的說明，善治的基本要素包括弘揚法治、提升效能、加強問責、透明決策、清廉施政；也只有在善治的框架下，經(jīng)濟才能發(fā)展繁榮②。善治的概念是在一些重要的學術思潮影響下產生的，尤其受到20 世紀90 年代制度學派的三個代表作的影響③。這幾位作者均強調（正式和非正式）制度和規(guī)則對社會經(jīng)濟發(fā)展的重大影響力。也就是說，政府可以通過善治，即建立理想的制度、規(guī)則和政策運行機制，推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展。善治在發(fā)展中國家的語境下發(fā)展尤其迅速，被認為既是國家發(fā)展的目標，同時又是手段。也有學者指出，善治是對風靡一時的“華盛頓共識”的否定。“華盛頓共識”以發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展為模板，提倡減少市場干預，降低公共開支，保護產權，大規(guī)模推行私有化。而這些新自由主義經(jīng)濟學的主張在發(fā)展中國家并未奏效[2]，究其原因，主要是這些國家的制度環(huán)境同發(fā)達國家存在很大差異。Rodrik 認為，善治意味著建立有效肅貪的管制體系，包容和諧的社會，化解社會紛爭的機制，法治和清廉的政府[3]。而這些制度性的改革絕不是信手拈來，或者是一蹴而就的。

善治的概念在21世紀初進入中國學界，引起了廣泛的關注。俞可平把善治定義為“使公共利益最大化的社會管理過程”，并認為它有十個基本要素：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正[4]。王利明則提出，善治包含雙重含義：一是指理想的治理方式和模式，善治即是良法之治；二是指一種秩序和結果，即良好的治理狀態(tài)[5]。由此可見，善治是一個含義很廣的概念。但是，萬變不離其宗，無論對善治如何界定，它都以廉潔治理作為基本內涵之一。換言之，廉政是實現(xiàn)善治的必要條件。那么，廉政與善治究竟存在怎樣的關系？反腐敗工作如何為善治的大格局作出貢獻？本文將討論這些問題。

二、廉政與善治的關系

（一）反腐敗是善治的重要內涵

廉政與善治的關系是研究善治無法繞開的話題。不可否認的是，為政清廉是善治不可或缺的一個環(huán)節(jié)。以往的研究從理論和實踐的角度說明了反腐敗有助于善治的實現(xiàn)。

La Porta 等學者曾提出善治的主要目標是促進經(jīng)濟發(fā)展[6]；而Rothstein等則認為，撇開社會的整體發(fā)展而談論善治未免失之偏頗，善治更應當包括清廉、民主、高效、公平和公正，其終極目的是使人們的生活質量和幸福感得以提升[7]。要實現(xiàn)善治，建立一個清廉的政府是必不可少的條件。世界銀行早在20世紀90年代就把為政清廉視為善治的重要組成部分，學者們也對此作了實證考察[8]。例如，Javaid 以巴基斯坦為例，說明廉潔具有深層次的社會意義，它是政權合法性的基礎。只有在廉潔的社會，善治才有可能[9]。Rothstein以土耳其安卡拉的飲水安全為切入口，探討了政府治理質量與人民生活水平息息相關，而造成治理水平差異的根源是劣政。判斷治理水平高低的標準是法律和政策是否得到有效的執(zhí)行，而只有清廉的政府才能保證有效的治理[10]。Kaufmann 強調，在厘清反腐敗與善治關系的同時，應特別關注社會廉潔對發(fā)展中國家的重要性[11]。其中一個關鍵的問題是，社會廉潔與人們的生活水平是否密切相關？二者看似沒有直接的聯(lián)系，但二者之間存在著一條不可回避的邏輯鏈：社會廉潔意味著法治的良好運行、公務員隊伍的清廉、社會整體運行成本的降低、社會發(fā)展成果的合理分配，而這一切都直接影響到人們的生活水平。

這些論述的內在邏輯是：廉政是實現(xiàn)善治的條件、路徑、手段，也是善治是否達成的重要標志和判斷標準。廉政對善治的根本貢獻在于，它可以最大限度地提升國家治理能力，從而實現(xiàn)社會的廉潔、穩(wěn)定、繁榮和發(fā)展。

（二）成功的反貪機構之于善治的意義

實現(xiàn)善治有賴于國家能力、法治建設、經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素，而成功的反貪機構則可以為實現(xiàn)善治提供制度和機構上的保障。所謂反貪機構的成功，指的是有效地宣傳和執(zhí)行反腐敗法律，將腐敗維持在較低的水平上。廉潔社會的實現(xiàn)有賴于反貪機構的有效運作，它們對善治有著深遠的意義。目前全球有190 多個反貪機構，而真正奏效的反貪機構卻寥寥無幾。實際上，設立反貪機構的初衷各異，有的是為了實現(xiàn)政府和社會的廉潔，而有的則潦草敷衍，甚至是為了打擊政敵而設。不同國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟狀況不同，腐敗的形式多種多樣并隨時間而不斷變化，反貪機構的賦權方式、組織形式也就各不相同。但可以肯定的是，一個成功的反腐敗機構給社會帶來的益處不可估量。從價值角度來說，它可以維護善治的價值體系，包括透明度、責任性、廉潔、公正等。從規(guī)則的角度來說，它是落實反腐敗法律、維持反貪機制有效運轉的主要實體[12]。

Heilbrunn總結了成功的反貪機構的三種模式，分別是香港廉政公署的全方位模式、新加坡貪污調查局的專職調查模式和澳大利亞新南威爾士的向議會負責模式[13]。香港廉政公署采取“三管齊下”的全面的反腐策略，分別由執(zhí)行處、預防貪污處和社區(qū)關系處來實現(xiàn)執(zhí)法、預防和教育的功能。新加坡貪污調查局的模式以腐敗調查為主要任務，實現(xiàn)以精干的人員維護社會整體廉潔的目標。澳大利亞新南威爾士模式側重腐敗預防，定期向議會匯報工作，在廉潔層面為新南威爾士地區(qū)的商業(yè)發(fā)展保駕護航。Quah在研究了亞洲地區(qū)反貪機構后發(fā)現(xiàn)，在1952 年到2014 年期間，亞洲地區(qū)的23 個國家和地區(qū)共成立了29個反貪機構，然而其中經(jīng)受時間的考驗并稱得上成功的只有新加坡貪污調查局和香港廉政公署[14]。他總結了決定反貪機構成敗的幾個關鍵要素，包括政治意愿、充足的資源和社會支持[15]。成功的反貪機構有一些相同的特質，其根本要素是自身的制度化，在完善的反貪法律法規(guī)的保障下開展工作[12]。成功的反貪機構對于善治的貢獻在于：第一，維護法律的權威，并通過實踐彰顯法治精神；第二，通過誠信管理，建立廉潔高效的公務員隊伍；第三，促進全民對腐敗的零容忍，借此進一步推動善治。

三、反腐敗與善治：香港廉政公署的實踐經(jīng)驗

反腐敗，顧名思義是控制和預防腐敗。因此，一般會認為，反貪機構的使命是打擊腐敗、做好廉潔教育。我們的看法是，這些僅僅是反貪機構的基本功能，它們能做的遠不止于此。反腐敗要建立大格局，這個大格局就是以善治為目標，通過肅貪倡廉為善治創(chuàng)造條件，提升施政的合法性和效率，增強問責力度，提高透明度，大力弘揚法治，構建以誠信作為基礎的公平公正的社會秩序。

通過預防腐敗達到善治可以有兩種路徑：以規(guī)則為基礎的路徑和以價值為基礎的路徑。以規(guī)則為基礎的路徑指的是通過建立和推行反腐敗法律及各種規(guī)章制度的方式推進廉政。而以價值為基礎的路徑則更加柔性，它強調通過一些核心觀念的滲透來傳導廉潔理念，從而進行有效的腐敗預防。香港廉政公署將兩種路徑有效結合起來，通過治理腐敗在政治、經(jīng)濟和社會不同層面對善治作出卓越貢獻。40 余年來，以規(guī)則為基礎，以法律為依托的誠信管理體制使香港發(fā)生了根本性變化，由一個腐敗猖獗的社會轉型為一個清廉社會。接下來，我們以香港廉政公署為例，探討反貪機構可以為實現(xiàn)善治作出什么貢獻以及如何貢獻。分析表明，香港廉政公署在維護和弘揚法治，加強公務員隊伍的誠信管理，以及構建社會對腐敗的零容忍這三個方面開展了一系列工作，有力地助推了目標的善治。

（一）維護和弘揚法治精神，依法治腐

“法治”是廉政建設的根本。香港的主要反腐敗法律條例有1971年制定的《防止賄賂條例》、1974年廉政公署建立之初的《廉政公署條例》和2000 年為確保選舉公平公正而制定的《選舉（舞弊及非法行為）條例》?！斗乐官V賂條例》的立法精神是維護香港社會的廉潔公正，而《廉政公署條例》則賦予了香港廉政公署執(zhí)法權和獨立性，它具有包括調查、拘捕、搜查、扣留等在內的種種權力。除此之外，在1999年和2000年分別由公務員事務局制定了《公務員良好行為指南》（以下簡稱《指南》），由香港廉政公署和公務員事務局合作編寫了《持廉守正：公務員管理實務手冊》（以下簡稱《手冊》）。這兩份文件在公務員內部廣泛傳閱，以期達到香港廉政公署與公務員事務局開展的“公務員廉潔守正計劃”的目標④⑤。

為弘揚法治，香港廉政公署在為政府部門、公共機構和私營機構制定行為規(guī)范方面發(fā)揮了重要作用。公務員事務局負責管理公務員隊伍，以確保香港17 萬公務員高效專業(yè)、廉潔公正地為市民服務。香港廉政公署幫助公務員事務局更新了公務員的行為和紀律的指南模板⑥。公務員事務局于2009 年起草了《公務員守則》并開始實施。該守則還包含公務員隊伍的紀律建設，這是香港政府部門守則的一個顯著特征?！豆珓諉T守則》塑造了公務員隊伍的核心價值，包括誠實和廉潔，客觀和中立，決策、行動和奉獻的責任心，專業(yè)和勤勉，等等。但各部門還需要結合自身情況詳細闡述它們在實踐中的意義。例如，香港海關以公務員核心價值為基礎建立了自己的行為守則和紀律，但也進一步詳細解釋了對官員個人來說意味著什么。它特別指明在哪些領域官員要特別留意利益沖突問題，例如在處理進出口、貨幣兌換和匯款、集裝箱裝卸以及機動車事宜時要尤其注意。它也提供了一份長長的列表，列出了利益沖突可能在哪些環(huán)節(jié)發(fā)生，包括招聘、采購、政府服務外包甚至是接受活動贈券⑦。重要的是，這些行為守則具有極強的可操作性，方便公務員自己及其他相關人士查閱，以及檢視政府行為的合法性和廉潔程度。與此同時，香港廉政公署也為公共機構、私營機構和企業(yè)提供制定行為守則的咨詢意見，并為他們制作和更新公務員行為守則的范本。

為了保證法律法規(guī)的實施，香港廉政公署對政府部門及公共機構中容易出現(xiàn)貪污的領域進行審查研究，堵塞可能存在的腐敗漏洞。而據(jù)我們所知，對這方面的研究文獻相對較少。實際上，同調查腐敗、積極聯(lián)系社區(qū)一樣，審查研究也是香港廉政公署的一項重要日常工作。審查研究的對象涵蓋了幾乎所有政府部門和大部分公共機構。審查研究的范圍也非常廣泛，包括執(zhí)法狀況、發(fā)牌及監(jiān)管制度、采購工作、合約管理、人事管理及工程項目等。每年的審查項目由香港廉政公署的防止貪污咨詢委員會確定，主要關注有關政府部門、公共機構和私營機構在常規(guī)工作和程序上有腐敗風險之處，并向廉政公署專員建議應予以審查的項目及審查次序。審查次序按照腐敗風險的輕重緩急安排，將工作重點放在備受市民關注、涉及民生及公眾安全的事宜上⑧。例如在2018 年，香港廉政公署完成了69 項審查工作報告，其中62 項關乎政府部門和公共機構的工作，涉及審查政府統(tǒng)計處的住戶統(tǒng)計調查的外包等。在確定審查研究的項目之后，其基本流程是由香港廉政公署搜集資料，制定建議，審查研究委員會審閱，最后由審查研究項目的主管部門負責落實各項建議⑨。表1展示了2008年到2018年之間，廉政公署防貪處為各個政府決策部門所提供的審查研究數(shù)目。

表1 香港廉政公署防貪處的審查研究所涉及的決策局和政府部門（2008—2018年）

香港廉政公署的審查研究不僅涉及政府部門，也包括公共機構和其他組織（私營企業(yè)、非政府組織等）。從圖1來看，在1997年到2018年之間，對政府部門所做的審查研究呈現(xiàn)下降的趨勢，為公共機構提供的審查研究數(shù)量較為穩(wěn)定?？梢?，政府部門在決策上逐步清晰和明確了廉潔準則，其所需要的審查研究數(shù)量逐漸減少，香港廉政公署把更多的精力投入公共機構和企業(yè)上，以幫助鞏固廉潔的社會和市場運行。

圖1 香港廉政公署防貪處的審查研究趨勢圖（按機構分類）

審查研究為政府決策和施政的廉潔公正作出了巨大的貢獻。通過審查研究，防貪處設置了一些監(jiān)督程序，不僅每個決策局和政府部門必須遵循，也確保與決策局和政府部門有合作關系的外部機構必須遵循，從而保證政府為政清廉。概括而言，香港廉政公署的審查研究為政府部門、公共機構和私營機構帶來了明確的信息：第一，哪些行為是允許的，而哪些是不允許的；第二，違反這些法律會帶來什么后果，應當通過什么機制和程序予以糾正，以確保達到要求；第三，如何通過糾偏舉一反三，對未來決策和施政提供警示。

（二）加強公務員隊伍的誠信管理

具有高度職業(yè)操守、敬業(yè)精神和盡忠職守的公務員隊伍是實現(xiàn)善治的根本。這支隊伍的素質關系到善治的成敗。然而，作為“社會人”，公務員也會面臨形形色色的誘惑。在香港，近年以賄賂為主要形式的傳統(tǒng)腐敗呈下降趨勢，現(xiàn)在的腐敗更多的是以嚴重的利益沖突、公職人員退休后再就業(yè)問題等形式出現(xiàn)。近期出現(xiàn)的香港市政總署的雇員推諉工作、消防員欠債并被放高利貸者控制、香港房屋署出現(xiàn)貪污案件等，都表明要加強公務員隊伍的利益沖突管理和誠信教育[16]。政府過去更多地以基礎的方法利用規(guī)則來解決問題。規(guī)則固然可以強化對公務員的約束，但是已有的規(guī)則無法替代以核心價值為基礎的倫理觀念（個人責任感、誠信、對道德兩難困境更清醒的認識等）。規(guī)則也不是無所不包的，更不是萬能的，它們固然可以解決一時一地的問題，但也有很大的局限性。比如，法規(guī)往往有滯后性，通常在問題出現(xiàn)之后建立。再如，對規(guī)則的理解和詮釋會出現(xiàn)偏差。因此，僅僅依靠規(guī)則顯然不能應對社會環(huán)境的快速變化，以及由此帶來的腐敗形式的多樣化和復雜化。香港廉政公署高度重視以規(guī)則為基礎的路徑和以價值為基礎的廉政路徑之結合，既強調法治的重要性，同時也通過各種方式大力傳導公正、平等和透明等價值元素，在公務員隊伍中營造“思廉”“崇廉”和“尚廉”的氛圍。

以“公務員廉潔守正計劃”為例。這是香港廉政公署和公務員事務局于2006 年聯(lián)手推出的一項極為重要的工作。該計劃的目標是“進一步鞏固決策局和政府部門的廉潔價值，使得誠信文化能夠持久地在公務員隊伍中發(fā)揚光大”。其核心是成立誠信事務主任制度，每個決策局和政府部門都于2006年引入了這一新的職位。誠信事務主任是首長級官員，由其所在的部門委派，并由公務員事務局批準。根據(jù)立法會的授權，誠信事務主任的職責包括：檢視防貪審查研究的進度；確定需要復查防貪的領域；制定未來防貪審查研究的重點；根據(jù)香港廉政公署建議跟進有關案件并采取相應紀律或行政處分；采取措施以防止已經(jīng)揭露的貪污和不當行為的再次出現(xiàn)；根據(jù)實際情況的變化檢視政府的行為守則和紀律；與工作人員溝通他們所要達到的誠信標準；關注工作人員對貪污的態(tài)度以及要求他們在諸如政府服務外包合同管理這類事務中避免利益沖突⑩。

誠信事務主任的工作既重要又很具體。以政府項目外包為例，雖然香港政府與私營機構的關系已經(jīng)不像其他一些實行新公共管理的國家和地區(qū)那么密切，但許多政府部門仍在一定程度上參與了服務外包。在這種情況下，誠信事務主任直接參與，向政府部門和合同承包公司的工作人員提供培訓和指導，介紹最佳運作方式。對采購程序也同樣，明確規(guī)定哪些做法是允許的或不允許的。此外，公務員的債務問題也引起誠信事務主任的關注，因它可能會有損公務員的廉潔，接受利益可能意味著違反《防止賄賂條例》（以下簡稱《條例》）。另一個潛在的問題是接受饋贈和公務宴請。誠信事務主任經(jīng)常被問到是否應該接受饋贈和公務宴請，以及這些行為是否違反《條例》。誠信事務主任就這些情況著手建立一些公務行為的指引。盡管有些情況需交由香港廉政公署或公務員事務局做最終裁定，也有很多規(guī)則規(guī)范了接受饋贈和公務酬酢，但誠信事務主任的引導是很重要的。接受饋贈和公務宴請可能會發(fā)展成“糖衣炮彈”。即使沒有直接的證據(jù)證明某一公務員貪污，但如果他接受奢華的公務宴請，也可能會被辭退。

誠信事務主任的角色因部門不同而有明顯的差異。規(guī)模較大的部門資源較多，也因此有更多的自主權來設計他們的誠信管理。例如，規(guī)模較大的警務處投入很多人力負責廉潔教育。規(guī)模較小的部門則必須依靠香港廉政公署和公務員事務局提供的信息和講座來協(xié)助制定廉潔計劃。香港廉政公署和公務員事務局持續(xù)關注公務員隊伍的廉潔狀況，公務員培訓處和一些規(guī)模較大的部門提供入職時的廉潔培訓，也有一些特別的計劃幫助公務員在他們事業(yè)的不同階段不斷更新有關法律和法規(guī)知識。這些都要誠信事務主任配合工作。

除此之外，誠信事務主任還起到?jīng)Q定公務員是否有利益沖突的作用?！豆珓諉T守則》規(guī)定：公務員必須確保公職與私人利益之間不會出現(xiàn)實際、觀感上或潛在利益沖突。如出現(xiàn)實際、觀感上或潛在利益沖突，他們須向上司申報，以便上司決定如何妥善處理或視需要把事情提交更高層的人員作出決定。一旦公務員申報了利益沖突，并不需要采取任何個人行動，此事就交由誠信事務主任來處理?？傊?，誠信事務主任制度已融入香港已有的預防腐敗運作機制和組織架構，并成為其中不可或缺的重要組成部分。

（三）促進社會對腐敗的零容忍

實現(xiàn)善治離不開民眾的支持和配合。就廉政建設而言，其成功有賴于在社會上構建對腐敗的零容忍。香港廉政公署為此作出了堅持不懈的努力。

香港廉政公署為私營企業(yè)的廉潔治理提供了各種支援，尤其是對香港的跨境企業(yè)予以幫助，使它們在不同的社會環(huán)境和文化背景下能夠知法守法、廉潔從業(yè)。香港廉政公署防止貪污處一直在為商業(yè)機構提供行為優(yōu)化的準則與建議。它于1985年成立私營機構顧問組，隨即收到來自商業(yè)機構的7000 多個咨詢請求。這個顧問組在2015 年被重新命名為防貪咨詢服務處。防貪咨詢服務處已經(jīng)為許多行業(yè)的采購制作了培訓課程，包括建筑業(yè)、餐飲業(yè)、零售業(yè)，還為上市公司制作了防貪指南。圖2是有關私營機構腐敗的檢控宗數(shù)，包括私營機構因貪污及相關罪行而被檢控的人數(shù)，以及因貪污觸犯《廉政公署條例》第204 章第10（5）條而被檢控的人數(shù)，可見從1997年到2018年，私營機構腐敗的整體趨勢是下降的。

圖2 有關企業(yè)腐敗的檢控宗數(shù)（1997—2018年）

為了進一步支持企業(yè)發(fā)展、把關企業(yè)廉潔，香港廉政公署還同商會建立合作伙伴關系。隨著私營機構貪污舉報數(shù)量增多，香港廉政公署逐步投入更多資源來處理該領域的問題。1995年，香港廉政公署在社區(qū)關系處之下成立了香港道德發(fā)展中心（后在2015年更名為香港商業(yè)道德發(fā)展中心），其目的是通過多種方式幫助企業(yè)在國際上“贏得競爭優(yōu)勢”。例如，推廣誠信合作文化與善治；減少由貪污、欺詐和不良行為造成的損失；通過贏得顧客、供貨商和職員的信任和忠誠來增加利潤和生產力。具體而言，商業(yè)道德發(fā)展中心有一整套處理商業(yè)機構貪污的方法，且積極地付諸實踐。第一，發(fā)展中心做了不少工作來推廣對企業(yè)的服務。發(fā)展中心提供咨詢的優(yōu)點是，它帶有香港廉政公署的認可，其建議的程序可以幫助企業(yè)防貪合規(guī)。它的培訓可以幫助企業(yè)了解其自身制度存在的漏洞。發(fā)展中心還努力提升服務意識，主動接觸股票市場的新上市公司，建議它們在上市的3 個月內接受一次咨詢。2015年，大約有六成新上市公司采納了這個提議。將重點放在這些上市公司十分重要，特別是內地公司，因為它們可能不太了解香港的法律。發(fā)展中心亦組織教育和宣傳活動，將他們的服務推廣給其他公司。大中型企業(yè)與發(fā)展中心合作的比例一般高于中小企業(yè)。第二，雖然發(fā)展中心不太可能聯(lián)系到每一家公司，但它已經(jīng)積極地建立起聯(lián)絡網(wǎng)，聯(lián)絡人是商業(yè)機構特定部門的相關人員。例如，銀行的防貪聯(lián)絡網(wǎng)由90家銀行和存款企業(yè)組成，包括200 名管理人員。這個聯(lián)絡網(wǎng)主要是推廣防貪信息。此外，發(fā)展中心還建立了一個由70家中小貿易企業(yè)構成的網(wǎng)絡，目的是宣傳反貪法律，香港廉政公署為企業(yè)的4 萬名成員提供服務。第三，發(fā)展中心為特定機構制作專門的材料，為金融服務、保險、房地產、旅游業(yè)組織培訓會議，還為銀行從業(yè)者和與建筑業(yè)相關的專業(yè)人員制作了網(wǎng)絡學習包。發(fā)展中心“強調其服務是以用戶為中心、具有實踐意義并且是度身訂造的”。第四，發(fā)展中心與各種專業(yè)機構合作推廣職業(yè)誠信，例如與會計、律師、建筑師、測量員、工程師等。這種合作關系包括持續(xù)的反貪專業(yè)培訓、防貪的合作以及將《防止賄賂條例》的問題融入有關的專業(yè)資格考試等。

為了讓市民意識到預防腐敗是一項緊迫而重要的工作，香港廉政公署在社會上大力開展廉潔教育。它認為，年輕人對腐敗的態(tài)度至關重要，關系到社會廉潔發(fā)展的未來，因此需要對青年人進行正確引導。香港廉政公署的社區(qū)關系處提供了從幼稚園到大學的一系列廉潔教育項目，為不同年齡層的兒童、年輕人提供有針對性、趣味性的反腐教育。為了建立與青少年的聯(lián)系，他們有許多有創(chuàng)意的設計，包括在香港各大高校開展“廉政大使計劃”，鼓勵大學生親身參與廉潔推廣工作，為青年人樹立正確的廉潔觀念打下基礎。為了擴大青少年廉潔教育的影響力，香港廉政公署建立了廉政公署德育資源網(wǎng)，鼓勵青年人創(chuàng)作誠信微電影并設立獎項，進行優(yōu)秀作品展映活動。2015 年，香港廉政公署開展了“全城·傳誠”微電影計劃。該計劃通過線上及線下的宣傳渠道向香港市民廣泛宣傳反貪理念。此外，香港廉政公署還在聯(lián)合國毒品及犯罪問題辦事處轄下的“國際反貪運動”專題網(wǎng)站上傳了有關禁毒署反貪工作的短片，向國際社會展示香港在維護廉潔方面的共同努力。

此外，香港廉政公署也很重視社會對腐敗問題及自己工作的看法與意見。自20世紀80年代起，它就開始進行年度民意調查來收集全港市民的想法，并作出分析報告。年度民意調查有助于識別出廉政問題的“高危人群”和“高危地帶”，了解輿情動向，掌握市民對廉政工作的滿意度，以便確定下一步的工作重點并作出部署。通過全社會的努力，香港的廉潔狀況在過去40余年間有了翻天覆地的改變。香港勝在有廉政公署，一個成功的反腐機構會帶來很多正面效應，但沒有社會的信任和支持，政府反腐敗的效能是無法轉化為善治的。

四、結論與啟示

廉政建設與善治目標有著天然的一致性。追求善治的社會基礎是廉潔，它需要通過成功的反腐敗實踐來實現(xiàn)。我們試圖將反腐敗工作放在大格局里考察，而不是單純以打擊腐敗為目的。所謂反腐敗的大格局，指的是跳出以腐敗懲治為主要著眼點的框架，通過建立規(guī)則、傳播價值觀和營造社會的清廉氛圍，從而實現(xiàn)善治。我們主張在研究腐敗問題的基礎上，探討更廣泛更深層的議題，例如，如何加強法治建設、如何降低社會對腐敗的容忍度、廉潔觀念是否深入人心、怎樣提升對政府的信任度等。這一切都關乎善治能否得以實現(xiàn)。我們以香港廉政公署為例，探討了一個有示范意義的反貪機構如何從規(guī)則和價值兩個層面著手，營造社會廉潔的氛圍，為社會整體意義上善治的實現(xiàn)作出貢獻。實現(xiàn)善治需要國家、社會、市場的緊密合作，而社會廉潔則是達成這一目標的重要手段。

注釋：

①IMF Policy Paper，“The role of the fund in governance issues Review of the guidance note Preliminary considerations Background note（August2017）file：///Users/user/Dropbox/down loaded/p080217-background-notes-the-roleof-the-fund-in-governance-issues-reviewof-the-guidance-note.pdf.

②IMF 2005，“The IMF’s Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption： A Guide”，https： // www. imf. org / external / np /gov/guide/eng/index.htm.

③它們分別是道格拉斯·諾斯的《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，詹姆斯·G.馬奇和約翰·P.奧爾森的《重新發(fā)現(xiàn)制度》，以及埃莉諾·奧斯特羅姆的《公共事物的治理之道》。

④公務員事務局（2005年）《公務員良好行為指南》，http：//www.ictregulationtoolkit.org/en/toolkit/docs/Document/3317。

⑤廉政公署和公務員事務處（2000 年）《持廉守正：公務員管理實務手冊》。

⑥公務員事務局網(wǎng)站，https：//www.csb.gov.hk/tc_chi/aboutus/welcome/1.html。

⑦香港海關（2015 年）《行為及紀律守則》第7 版，http：//www.customs.gov.hk/filemanager/common/pdf/pdf_publications/code_conduct_discipline_e.pdf。

⑧廉政公署防止貪污咨詢委員會，https：//www.icac.org.hk/sc/check/advisory/cpac/index.html。

⑨廉政公署防止貪污處，https：//www.icac.org.hk/icac/cpd/public/html/sc021.html。

⑩立法會，公共服務事務委員會（2009年）行動。