田 丹

一、問題的提出

在我國的長期貧困治理過程中，政府主導(dǎo)的行政化治理模式一度成為扶貧進(jìn)程中的主要治理模式。這種自上而下的治理方式既是國家治理體系中的主導(dǎo)特色，也是地方政府扶貧行為中的重要治理行為。但是在當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型的大背景下以及貧困治理的“瓶頸”時期，傳統(tǒng)的行政化治理模式已不再適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的貧困治理格局，它必須尋找出自下而上和平等互動的治理方式，進(jìn)而在兩條治理軌跡下共同推進(jìn)貧困治理。在當(dāng)前的貧困治理轉(zhuǎn)型中，走向互動式治理是國家治理體系創(chuàng)新的新方向。(1)顧昕：《走向互動式治理：國家治理體系創(chuàng)新中“國家—市場—社會關(guān)系”的變革》，《學(xué)術(shù)月刊》2019年第6期。互動式治理不同于以國家為中心的、自上而下的、行政化的傳統(tǒng)治理，而是通過被治理者參與的制度化和常規(guī)化以及治理者與被治理者之間互動，推動公共的政策理性決策和有效實(shí)施。(2)顧昕：《互動式治理模式有三：關(guān)系型契約主導(dǎo)的準(zhǔn)市場、公私合作伙伴關(guān)系、民主網(wǎng)絡(luò)》，《北京日報》2019年3月14日，第14版。這種互動式治理轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)貧困治理中的單一的政府行政化治理模式，這種轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在兩方面：一方面轉(zhuǎn)變了政府行政系統(tǒng)中的傳統(tǒng)管理模式，即從行政化權(quán)威走向集體協(xié)商互動；另一方面轉(zhuǎn)變了地方政府對社會的治理方式，即從政府主導(dǎo)的治理走向社會內(nèi)部中的合作與互動治理。

從當(dāng)前的貧困治理研究中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者主要關(guān)注扶貧基本定義、扶貧對象瞄準(zhǔn)、扶貧機(jī)制建設(shè)、扶貧路徑及邏輯、扶貧重大要義以及扶貧績效評價等。呂方、梅琳認(rèn)為貧困治理需要立足對貧困問題的科學(xué)研判，通過不斷優(yōu)化貧困治理的體制機(jī)制，增強(qiáng)國家減貧行動對于貧困地區(qū)、貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶減貧與發(fā)展需求的回應(yīng)能力，從而提升其內(nèi)生發(fā)展能力。(3)呂方、梅琳：《“精準(zhǔn)扶貧”不是什么——農(nóng)村轉(zhuǎn)型視閾下的中國農(nóng)村貧困治理》，《新視野》2017年第3期。楊瑚認(rèn)為貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏一定的科學(xué)性、扶貧對象瞄準(zhǔn)實(shí)踐背離扶貧意指的現(xiàn)象時有發(fā)生，因而提出了從扶貧對象認(rèn)定權(quán)上移、社會力量參與精準(zhǔn)扶貧、提升扶貧對象瞄準(zhǔn)的科學(xué)性三個方面來完善扶貧對象瞄準(zhǔn)的程序設(shè)計。(4)楊瑚：《精準(zhǔn)扶貧的貧困標(biāo)準(zhǔn)與對象瞄準(zhǔn)研究》，《甘肅社會科學(xué)》2017年第1期。萬君、張琦提出“內(nèi)外融合”是扶貧中的最有效機(jī)制，這種機(jī)制取決于外源推動的可持續(xù)力、外源推動的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、貧困社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展能力、外源推動和內(nèi)源發(fā)展的技術(shù)性手段與實(shí)施策略等四個約束條件。(5)萬君、張琦：《“內(nèi)外融合”：精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的發(fā)展轉(zhuǎn)型與完善路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。許漢澤、李小云發(fā)現(xiàn)扶貧背后隱藏的是鄉(xiāng)土社會的模糊性與農(nóng)民之間的平均主義、農(nóng)村扶貧主體缺失與小農(nóng)生存?zhèn)惱淼牡挚埂⒉块T之間條塊化分割與基層社會組織的鄉(xiāng)土邏輯，并提出了基層干部賦權(quán)、培育社會組織等政策建議。(6)許漢澤、李小云：《“精準(zhǔn)扶貧”的地方實(shí)踐困境及鄉(xiāng)土邏輯》，《河北學(xué)刊》2016年第6期。邢成舉認(rèn)為扶貧的重點(diǎn)工作是要實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)識別與致貧原因定位，扶貧工作統(tǒng)分結(jié)合，扶貧方式與目標(biāo)的精準(zhǔn)確立和扶貧人、事和物的精準(zhǔn)管理。(7)邢成舉：《精準(zhǔn)扶貧：背景、要義及其結(jié)構(gòu)性困境——基于甘肅個案的調(diào)研》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2017年第3期。陳升認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧績效的影響因素應(yīng)包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核4個層面的9個因素，其中核心影響因素是扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)與因村派人精準(zhǔn)。(8)陳升：《精準(zhǔn)扶貧績效及其影響因素：基于東中西部的案例研究》，《探索與爭鳴》2016年第9期。

從既有的貧困治理研究梳理來看，當(dāng)前關(guān)于扶貧的研究主要集中在內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、困境、機(jī)制、意義、邏輯及其績效等方面，側(cè)重于政治層面的意義、功能和作用機(jī)制的解釋，以及經(jīng)濟(jì)層面的指標(biāo)、技術(shù)、測量等方面的衡量，卻少有學(xué)者從社會治理層面來思考農(nóng)村社會治理與扶貧之間的關(guān)系。從治理角度而言，盡管也有相關(guān)的文獻(xiàn)研究鄉(xiāng)村社會治理與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的關(guān)系，(9)李博：《鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第8期。但是鮮有學(xué)者從地方治理的視角來研究地方政府在農(nóng)村扶貧治理場域中的治理狀態(tài)，尤其是缺少政府內(nèi)部的互動以及政府與社會互動的治理狀態(tài)考察。那么，在當(dāng)前的貧困治理中，地方政府是怎樣將扶貧工作與基層治理連接在一起？又是如何實(shí)現(xiàn)互動式治理？這種治理方式有著怎樣的治理邏輯，其效果又如何？對于這一系列的問題，我們?nèi)狈ω毨е卫碚w格局下對地方政府治理行為邏輯的研究。

本文主要運(yùn)用案例分析法來深入剖析以上問題，即通過對L縣地方政府扶貧行為邏輯的觀察來分析地方政府在基層治理中的互動式治理模式的發(fā)生邏輯、形成動因、治理困境及實(shí)現(xiàn)路徑。本文的資料來源于筆者2019年3月在L縣的實(shí)地調(diào)研。L縣位于鄂西南地區(qū)，總?cè)丝?3萬人，貧困人口74 052人，目前離脫貧摘帽的總要求還有1160人需要脫貧，長期以來處于深度貧困治理工作中，該縣也是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中重要的經(jīng)驗(yàn)試點(diǎn)縣市之一，在基層的貧困治理工作中取得了重要的成就。之所以選擇L縣作為本文的觀察對象，是因?yàn)樵摽h在扶貧過程中，為了實(shí)現(xiàn)扶貧總目標(biāo)和達(dá)成有序的社會治理，L縣政府轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)自上而下的行政主導(dǎo)的扶貧工作方法，采取政府系統(tǒng)組織內(nèi)部集體協(xié)商互動機(jī)制以及在基層扶貧場域內(nèi)與社會的互動成為扶貧中經(jīng)常采用的治理方法。因此，L縣的地方政府在貧困治理中的這種治理邏輯有助于深入認(rèn)識“互動式治理”理論以及豐富地方政府在貧困治理中的治理方式。

二、互動式治理：貧困治理中地方政府的運(yùn)作邏輯

在L縣貧困治理的長期實(shí)踐中，互動式治理無形之中成為地方政府扶貧工作中的治理手段和應(yīng)對措施。這種互動式治理在貧困治理的過程中主要體現(xiàn)在三個層面的互動：一是權(quán)力運(yùn)作層面的互動，主要表現(xiàn)在政府內(nèi)部間的交互作用以及上下級之間的連鎖互動；二是利益鏈接層面的互動，它涉及到通過社會動員策略來與社會主體達(dá)成 “互聯(lián)互通”的局面；三是基層社會協(xié)商層面互動，它包含了與基層各種組織和力量的互動過程建構(gòu)。

(一)權(quán)力運(yùn)作中的互動：內(nèi)部的交互及“上下聯(lián)結(jié)”

在傳統(tǒng)的貧困治理模式中，地方政府是扶貧工作中的唯一治理主體，因而所有的扶貧工作重?fù)?dān)都落到地方政府的肩上，為了確保扶貧過程中良好政績的實(shí)現(xiàn)，“上命下效”的機(jī)械式行政服從行為成為貧困治理的主導(dǎo)范式。但是，隨著現(xiàn)代治理技術(shù)的多樣性發(fā)展以及精準(zhǔn)扶貧政策的提出，相比傳統(tǒng)貧困治理強(qiáng)調(diào)扶貧產(chǎn)出的結(jié)果而言，當(dāng)前的貧困治理更加重視扶貧過程中的有效性所帶來的扶貧成效，而且地方政府的扶貧運(yùn)作也發(fā)生了本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。從L縣政府的扶貧實(shí)踐來看，“互動”是地方政府當(dāng)前貧困治理過程中行政運(yùn)作層面上的新的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，這種互動因子的顯現(xiàn)使得L縣政府在貧困治理過程中形成了有效的處理技術(shù)。與“絕對服從”這種傳統(tǒng)治理方式不同，L縣政府在長期的扶貧過程中十分重視行政上的“過程互動性”，這種互動性主要體現(xiàn)在政府內(nèi)部各組織間的交互作用上以及上下級之間的連鎖互動中。尤其是在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，對于扶貧治理中政府間的互動性的強(qiáng)調(diào)更加明顯。

L縣政府中內(nèi)部組織間的相互交流與互動探討是在貧困治理場域中發(fā)生的。內(nèi)部的交互實(shí)質(zhì)上是為了更好地促動政府內(nèi)部各組織之間關(guān)于貧困治理問題的協(xié)商解決，這種互動因素突破了地方政府傳統(tǒng)的管理模式，行政內(nèi)部間建構(gòu)的協(xié)商機(jī)制的互動性成為處理貧困問題的新的趨向。從L縣政府的扶貧實(shí)踐看，這種內(nèi)部的交互體現(xiàn)在以下方面：一是高位協(xié)商，主要是L縣政府“四大班子”關(guān)于L縣扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃、脫貧標(biāo)準(zhǔn)計劃、扶貧機(jī)制建立等多項實(shí)施方案的共同協(xié)商，之所以如此是因?yàn)樯霞壊块T并沒有相關(guān)的扶貧經(jīng)驗(yàn)，L縣政府只能根據(jù)自身實(shí)際來進(jìn)行縣級層面的頂層設(shè)計；二是集體協(xié)商，L縣政府從各部門和單位抽調(diào)精英骨干成立扶貧工作小組，深入到基層來發(fā)現(xiàn)存在的致貧問題，對于扶貧中存在的具體問題，則完全由組內(nèi)成員共同協(xié)商探討相應(yīng)的解決機(jī)制，每個成員都有具體的聯(lián)系點(diǎn)，而且所屬的部門也不同，因而組內(nèi)的交流與協(xié)商能夠彌補(bǔ)個體能力的不足?？偟膩砜?，地方政府內(nèi)部的交互實(shí)際上是在上級政府實(shí)施規(guī)劃的缺失和基層具體實(shí)踐的缺乏下而不得不為化解扶貧中的成本與風(fēng)險采取的互動機(jī)制，因而這種內(nèi)部的交互就成為扶貧過程中地方政府的化解機(jī)制。

行政上的這種互動性還體現(xiàn)在貧困治理中政府間的“上下聯(lián)結(jié)”上。在L縣的傳統(tǒng)貧困治理中，地方政府往往將貧困工作任務(wù)層層分解給下級工作人員，這種任務(wù)指派型的扶貧方式在嚴(yán)峻的貧困面前易使下級執(zhí)行人員出現(xiàn)消極扶貧行為，而不利于總體扶貧工作的有效進(jìn)展。自精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)任務(wù)提出后，L縣政府將扶貧工作視為重中之重，轉(zhuǎn)變了過去命令指派型的扶貧方式，而更加注重扶貧過程中的互動交流，尤其是基層執(zhí)行人員扶貧的積極性及其溝通性。具體說來，其一，經(jīng)驗(yàn)交流會，每一季度，L縣政府都會將各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要負(fù)責(zé)人聚在一起交流扶貧中的困難及商討化解之法，如了解各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧的基本情況、存在的問題以及共同解決具有共性的扶貧問題；其二，實(shí)地聯(lián)結(jié)制，L縣政府十分注重基層的扶貧實(shí)際，時常與村干部保持動態(tài)聯(lián)系，其主要目的是通過村干部來了解當(dāng)?shù)氐呢毨е卫砬闆r，這種治理的姿態(tài)是以雙方合作為基礎(chǔ)來層層推進(jìn)扶貧工作的進(jìn)展。于是，在L縣的貧困治理中，對于下層執(zhí)行人員在扶貧工作中的“過程互動”成為地方政府內(nèi)部行動的重要轉(zhuǎn)變策略，不過這種互動性仍然無法擺脫權(quán)力運(yùn)作中的步步遞進(jìn)。

(二)利益鏈接中的互動：與社會主體的“互聯(lián)互通”

除了行政體系中的互動外，與社會主體的有效互動也成為地方政府貧困治理中的重要方式。孫立平曾言：“中國社會的動員正表現(xiàn)出由‘組織化動員’向‘準(zhǔn)政治化動員’的變遷，而社會的動員方式逐漸發(fā)揮重要作用?！?10)孫立平、晉軍：《動員與參與》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第186頁。地方政府對社會的動員并不是單方面權(quán)力干涉下的動員，而是基于雙方的利益需要建立起來的有效的互動推動。L縣政府就是如此，在長期的貧困治理中，L縣政府意識到僅靠政府的力量來實(shí)現(xiàn)扶貧力量有限，還需要發(fā)動L縣境內(nèi)的社會力量來參與到扶貧的進(jìn)程中，進(jìn)而在雙方的協(xié)同和配合下來實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。L縣政府這種社會動員的策略建立在利益鏈接的基礎(chǔ)上，雙方利益實(shí)現(xiàn)以及這一過程中達(dá)成的“互聯(lián)互通”是扶貧工作得以取得良好成績的關(guān)鍵，繼而雙方有效的交流溝通保證了各主體間的利益平衡，使得貧困治理工作得以深入進(jìn)行和良好發(fā)展。

L縣政府對社會的動員策略主要是通過發(fā)動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以產(chǎn)業(yè)扶貧的模式來帶動貧困戶脫貧致富。在長期的貧困治理中，L縣政府逐漸意識到傳統(tǒng)的農(nóng)村反貧困模式在扶貧目標(biāo)上僅僅是緩解貧困，而沒有重視增強(qiáng)生計能力；在扶貧手段上，僅僅是“輸血”，沒有重視“造血”。(11)孫文中：《創(chuàng)新中國農(nóng)村扶貧模式的路徑選擇——基于新發(fā)展主義的視角》，《廣東社會科學(xué)》2013年第6期。L縣政府在吸取扶貧資金直接下放到農(nóng)戶手中效益不彰的教訓(xùn)后，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持從而帶動就業(yè)的造血式扶貧。(12)吳理財、瞿奴春：《反貧困中的政府、企業(yè)與貧困戶的利益耦合機(jī)制分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3期。為了將企業(yè)納入到扶貧的進(jìn)程中，在貧困治理中采取了一系列的互動策略。一是互動中的政策優(yōu)惠策略，L縣政府為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的有效模式，專門根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，提供了大環(huán)境允許下的政策優(yōu)惠，如金融貸款等；二是互動中的平臺建設(shè)策略，帶動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展后，L縣政府在與當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)的互動交流中，通過建設(shè)三大工業(yè)園區(qū)來促動企業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大扶貧產(chǎn)業(yè)的規(guī)模；三是互動中的激勵機(jī)制策略，為了鼓勵境內(nèi)的大多數(shù)中小企業(yè)參與到扶貧過程中，L縣政府在充分了解中小企業(yè)發(fā)展需要的情況下，通過建立一些獎勵機(jī)制來吸引其參與，如帶動一定數(shù)量人口脫貧后會給予其一定的補(bǔ)助等。

在地方政府的社會互動策略下，企業(yè)也會根據(jù)自身利益需求與地方政府進(jìn)行有效互動來實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，進(jìn)而帶動貧困戶脫貧。在協(xié)助L縣政府的貧困治理中，部分企業(yè)會基于扶貧實(shí)際而與地方政府進(jìn)行有效溝通，而地方政府也會根據(jù)他們的合理訴求提供相應(yīng)條件，以此在雙方合理的利益互動中達(dá)成合作共贏的局面。部分企業(yè)在幫扶的過程中常常會因?yàn)橹卫韱栴}而與政府進(jìn)行有效的互動。這種互動主要反映在企業(yè)在基層實(shí)踐中的具體難題與利益需求。如L縣的A企業(yè)因產(chǎn)業(yè)基地與貧困戶之間的道路阻塞而提出基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為修路是產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的關(guān)鍵，只有基礎(chǔ)設(shè)施改善后，才能加快貧困戶脫貧的步伐；B企業(yè)則向政府提出擴(kuò)大市場的需求，因企業(yè)在收購貧困戶的產(chǎn)品后，無法保證眾多產(chǎn)品的銷路，如此以來B企業(yè)不得不打壓價格來降低產(chǎn)品成本。面對這些企業(yè)提出的需求，縣政府則根據(jù)扶貧實(shí)踐并在當(dāng)前政策允許的范圍內(nèi)做出及時的處理，因而在這種互動過程中，政企的合作推動了扶貧工作的發(fā)展。

(三)基層社會協(xié)商中的互動：基層治理中的“合作共進(jìn)”

扶貧的過程實(shí)質(zhì)上也是一種多元共治的過程，扶貧不僅僅是地方政府的責(zé)任，也與社會上各種力量的關(guān)懷以及貧困戶群體自身的主動性相關(guān)?，F(xiàn)代政治的發(fā)展改變了地方政府傳統(tǒng)的施政理念，在民本施政理念下，尊重公民權(quán)利成為影響地方政府改革一大因素。(13)陳芳、陳振明：《當(dāng)代中國地方治理中的公民參與——?dú)v程、現(xiàn)狀與前景》，《東南學(xué)術(shù)》2012年第4期。地方政府的職能服務(wù)化傾向?yàn)楝F(xiàn)代民主政治的發(fā)展提供了自主空間，尤其是一定程度上促進(jìn)了基層民主意識的覺醒。越來越多的民眾開始看重自身參與公共事務(wù)的權(quán)利，特別是那些與他們的利益息息相關(guān)的公共事務(wù)。在貧困治理中，L縣政府非常注重扶貧過程中基層社會協(xié)商中的互動，試圖通過基層社會協(xié)商機(jī)制來加強(qiáng)貧困戶的脫貧觀念。一方面，政府十分重視基層治理中的各種理事會建設(shè)，常常以政策、資金、信息等多種資源助力農(nóng)村中多種組織的發(fā)展；另一方面，政府也接觸各種類型的貧困戶，時常深入貧困戶家中了解實(shí)際需求和發(fā)展困境。正是因?yàn)長縣政府與基層社會和貧困戶的協(xié)商互動，才逐步在扶貧治理過程中實(shí)現(xiàn)“合作共進(jìn)”。

與基層社會組織的互動過程建構(gòu)是L縣政府貧困治理中的主要協(xié)商途徑。這種做法是在縣政府的推動下，基于農(nóng)村貧困治理中的各種困難而建立相應(yīng)的扶貧理事會和各種類型的協(xié)會組織，如計劃生育協(xié)會主要在農(nóng)村開展計劃生育法律知識講座和宣傳、做好外出務(wù)工人員和其他流動人員的信息反饋工作；平安建設(shè)協(xié)會主要處理農(nóng)村中的各種矛盾糾紛和防止事態(tài)惡化、定期開展法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳、積極建設(shè)平安家庭；山泉水協(xié)會主要是解決人畜飲水和茶田灌溉問題，等等。這些協(xié)會組織的建立和發(fā)展與L縣政府的扶貧工作是相輔相成的，正是因?yàn)榭h政府力促這些組織的建立，才能在農(nóng)村社會形成有效的治理，進(jìn)而推動扶貧工作的順利進(jìn)行；在構(gòu)建這些協(xié)會組織的過程中，L縣政府是與基層社會的各種力量協(xié)商完成的，這樣一種協(xié)會組織參與基層社會治理的局面是在地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和在地居民的協(xié)商互動中達(dá)成的，可以說是與基層社會協(xié)商下的互動治理。

地方政府與基層社會中貧困戶的協(xié)商是貧困治理過程中的有效方式。這種互動式治理的模式是基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要，它改變了傳統(tǒng)貧困治理中地方政府只注重對貧困戶的經(jīng)濟(jì)援助，認(rèn)為貧困資金只要能發(fā)送到貧困戶手中就可以了，而忽視了基層治理過程中政府與貧困戶雙方互動的過程建構(gòu)。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的深化階段，L縣政府轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的治理方式，經(jīng)常深入農(nóng)村與貧困戶在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行互動。L縣政府與貧困戶的互動表現(xiàn)在三個方面：一個是經(jīng)濟(jì)扶助上的互動，政府除了基本的貧困救濟(jì)外，還特別深入到貧困戶的實(shí)際生活中，關(guān)注致貧因素，并同其共同解決；第二個是政策解讀上的互動，工作人員深入貧困戶中時常將黨的政策關(guān)懷和相關(guān)的優(yōu)惠政策解讀給貧困戶，并將其現(xiàn)實(shí)需要反饋給當(dāng)?shù)卣疀Q策者；第三個是情感上的互動，扶貧不僅是經(jīng)濟(jì)幫助，更為重要的是社會關(guān)懷和情感交流，L縣政府與貧困戶情真意切的交流是貧困戶主動脫貧的關(guān)鍵。因此，在貧困治理中，與貧困戶的互動交流至為重要，它甚至關(guān)系到扶貧工作的成敗。

三、利益與秩序：貧困治理中互動式治理實(shí)現(xiàn)的動因分析

互動式治理的實(shí)現(xiàn)并不是無條件的，它是在貧困治理實(shí)踐中產(chǎn)生的各種要素促發(fā)而形成。利益均衡的實(shí)現(xiàn)是保證互動式治理實(shí)現(xiàn)的協(xié)同行動機(jī)制，正是在多方利益均衡實(shí)現(xiàn)的格局下才保證了多方的有效互動。而且基層秩序的穩(wěn)定蘊(yùn)含在扶貧的深層目標(biāo)中，如何確?；鶎拥挠行е卫砭置媸腔邮街卫淼哪繕?biāo)追求。

(一)利益均衡實(shí)現(xiàn)：扶貧過程中的協(xié)同行動機(jī)制

貧困治理中政府、企業(yè)和貧困戶的利益均衡實(shí)現(xiàn)是確保扶貧正常運(yùn)作的協(xié)同行動機(jī)制，也就是說扶貧過程中互動式行為的達(dá)成是在三方利益均衡的格局下實(shí)現(xiàn)的。利益均衡實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是地方政府在扶貧過程中建構(gòu)了政府、企業(yè)和貧困戶之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益合作機(jī)制，使得扶貧資源的分配在不同程度上滿足了各類利益相關(guān)者的期望。利益均衡的實(shí)現(xiàn)確保了地方政府扶貧過程中的自立性、企業(yè)基于自身生存與發(fā)展的逐利性和貧困戶利益享受中的趨利性，正是因?yàn)槿皆谀撤N程度上達(dá)到了一定的利益關(guān)聯(lián)點(diǎn)，并進(jìn)一步將利益綁定在一起，才形成了三者之間休戚與共、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體，從而奠定了扶貧過程中政府、企業(yè)和貧困戶協(xié)同行動的基礎(chǔ)?？梢哉f利益均衡的實(shí)現(xiàn)是貧困治理中三方互動過程中集體行動達(dá)成的前提條件，在這一格局下，政府與企業(yè)的互動、政府與貧困戶的互動都建構(gòu)了一定的行動機(jī)制并促進(jìn)了扶貧中的協(xié)同行動。

地方政府與企業(yè)的互動是建立在雙方互利的前提下。從L縣的實(shí)踐過程來看，政府與境內(nèi)大多數(shù)企業(yè)的有效互動都以雙方的利益實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)。企業(yè)扶貧能夠彌補(bǔ)政府低效率的單一扶貧模式，而且這一扶貧模式能夠在一定時期取得較好效果。具體說來有三種好處：一則提高了L縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，二則體現(xiàn)了L縣政府的扶貧政績，三則提升了L縣政府的形象。扶貧的良好效果和民眾口碑奠定了L縣政府在基層社會治理中的形象。對于大多數(shù)的企業(yè)而言，企業(yè)扶貧能夠獲得L縣政府各方面的支持及實(shí)現(xiàn)自我的發(fā)展，主要有三點(diǎn)：一是政策優(yōu)惠，企業(yè)扶貧享受到了扶貧過程中的特殊政策；二是資金支持，能夠享受到扶貧貼息貸款以及可以向政府申請資金補(bǔ)助；三是資源優(yōu)勢，企業(yè)能夠免費(fèi)得到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)的信息資源支撐，獲得良好的發(fā)展環(huán)境。因而在雙方均衡獲利的情況下，雙方在扶貧中的互動性就更為頻繁，而且能夠產(chǎn)生有效的互動，共同推動扶貧工作的發(fā)展。

地方政府與貧困戶的互動也是基于雙方配合和獲利的需要。兩者之間的良好互動既實(shí)現(xiàn)了L縣政府的扶貧目標(biāo)，又使得貧困戶的利益得到保障。對于政府來說，脫貧攻堅工作本身就是政府的本質(zhì)工作，而幫助貧困戶脫貧意味著在完成扶貧任務(wù)的同時，也帶來其他好處。表現(xiàn)在這幾個方面：一是彰顯了L縣政府的責(zé)任形象，讓民眾重新認(rèn)識到政府的作用；二是拉近了政府與民眾的關(guān)系，改善了政社關(guān)系；三是提升了政府在基層的治理權(quán)威，這有利于L縣政府處理基層治理中的各種難題。作為受益方的貧困戶，更愿意看到政府的援助行為。L縣政府推動的產(chǎn)業(yè)扶貧模式和下基層的扶貧關(guān)懷不僅帶動了貧困戶的脫貧致富，而且在社會生活中也給予其一定的情感維系。在扶貧的政策關(guān)懷下享受到了最大的好處，因而貧困戶在享受到扶貧利益實(shí)惠后往往會配合扶貧工作人員的扶貧行為?；陔p方各自利益均衡的實(shí)現(xiàn)，奠定了L縣政府與貧困戶之間的相互合作意愿，達(dá)成了扶貧工作有效進(jìn)行的行動基礎(chǔ)。

(二)基層秩序維系：扶貧治理中的互動行動效果

在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，脫貧工作是地方政府的主要目標(biāo)追求，不過鄉(xiāng)村秩序的達(dá)成和維系卻是蘊(yùn)藏在扶貧運(yùn)作邏輯中的深層追求。(14)劉磊、吳理財：《精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中地方政府的動員式治理及其改進(jìn)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。在貧困治理中，利益均衡的實(shí)現(xiàn)奠定了政府與企業(yè)和貧困戶互動式治理的局面，而地方政府互動式治理的最終目標(biāo)是建構(gòu)農(nóng)村基層治理中的有序格局，因而為了促成基層治理中互動式治理的實(shí)現(xiàn)，地方政府往往將基層秩序與扶貧工作連接在一起，共同視為貧困治理中的重點(diǎn)目標(biāo)。地方政府互動式治理局面的形成是扶貧過程中與各利益主體關(guān)系互動行動的結(jié)果，即地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和貧困戶三者之間以互惠互利為前提，他們之間締結(jié)了緊密的利益關(guān)系，建構(gòu)了地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以及地方政府與貧困戶之間的有效互動，進(jìn)而在這種多方互動的過程中實(shí)現(xiàn)了造血式的脫貧模式，并進(jìn)一步達(dá)成了基層社會的有效治理。扶貧過程中這種治理的有效性有利于實(shí)現(xiàn)基層秩序穩(wěn)定，這種秩序的實(shí)現(xiàn)是政企、政社之間共同作用的結(jié)果。

地方政府與企業(yè)的互動不僅推動了產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展，而且還解決了地方政府在基層治理中的棘手問題，奠定了穩(wěn)定的治理局面。在L縣政府的扶貧過程中，地方政府的本意是期望與企業(yè)的有效合作來帶動貧困戶的脫貧，但卻未預(yù)料到企業(yè)的扶貧實(shí)踐在某些方面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會的有效治理。如企業(yè)扶貧中的飲用水治理問題，許多情況是在企業(yè)的帶動下共同集資解決，企業(yè)出大頭，其余部分由群眾籌集，主要目的是營造出互動合作的積極氛圍，進(jìn)而在這種互動的過程中實(shí)現(xiàn)有效治理。在當(dāng)前的扶貧過程中，如何使精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與農(nóng)村社會生態(tài)相適應(yīng)已成為脫貧攻堅階段決定農(nóng)村扶貧成效的決定性因素，(15)李博：《鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第15期。從這個角度看，扶貧不僅是某一單方面的行為，它與農(nóng)村治理是相輔相成的，因而企業(yè)在扶貧過程中額外地實(shí)現(xiàn)了有效治理這種溢出效應(yīng)。如此，L縣政府十分重視這種貧困治理效果，經(jīng)常深入企業(yè)中了解企業(yè)的需求與企業(yè)幫扶地的扶貧效果，通過兩者的互動合作來共同推動扶貧工作開展。

地方政府與貧困戶的互動是情感式治理的關(guān)鍵，它平和了部分貧困戶躁動和過激的行為，有利于奠定基層穩(wěn)定有序的治理秩序。L縣政府建立了兩種與貧困戶對接的機(jī)制：一種是常駐式的幫扶機(jī)制，L縣政府向每個貧困村都派有駐村干部，主要是了解村情、傳達(dá)上級的扶貧精神以及反饋村里的扶貧現(xiàn)狀，這種機(jī)制是扶貧過程中上下溝通的橋梁，同時，每個扶貧片區(qū)都有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，并經(jīng)常性地深入貧困戶家中慰問，每個周末也有相關(guān)的政府工作人員下鄉(xiāng)扶貧；二是不定期地集中下訪扶貧，主要由L縣政府的“四大班子”和相關(guān)部門的工作人員組成，其目的是深入扶貧片區(qū)進(jìn)行扶貧考察，既監(jiān)督政府工作人員的扶貧行為，又深入基層解決貧困戶的現(xiàn)實(shí)問題。兩種深入基層扶貧的機(jī)制是為了與貧困戶實(shí)行有效的互動，以此來激勵和帶動貧困戶的自主性脫貧。這種互動的手段一般是情感關(guān)懷、現(xiàn)實(shí)觸動、黨情感召和經(jīng)濟(jì)援助等，在這種有效的互動中達(dá)成良好的治理格局。

四、利益爭奪與治理失序：互動式治理中的治理困境

互動式治理需要利益和秩序這兩個基本的要素，一旦貧困治理中無法保證利益均衡的實(shí)現(xiàn)或者造成治理上的失序，那么就無法保證這種互動式治理的有效性。這種無效的互動表現(xiàn)在兩方面：一方面是對利益的爭奪，這種行為打破了利益均衡的格局并導(dǎo)致了互動“瓶頸”的出現(xiàn)；另一方面是基層治理的失序，失序的狀態(tài)容易導(dǎo)致消極互動的發(fā)生并滋生出過度逐利行為。

(一)利益爭奪：扶貧資源分配失衡下的互動“瓶頸”

互動式治理的根本前提是利益均衡的實(shí)現(xiàn)，一旦各利益主體之間互惠格局被打破，勢必將導(dǎo)致各利益主體之間爭奪利益資源，從而致使雙方無法建立有效的互動局面。利益爭奪的發(fā)生是因?yàn)榈胤秸鲐氋Y源配置的不均衡，地方政府為了能夠在一定期限內(nèi)達(dá)到扶貧效果，往往將扶貧資源向龍頭企業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)傾斜，而這些企業(yè)具備了一定的扶貧實(shí)力，能夠更快地帶動更多的貧困戶脫貧以及達(dá)到地方政府的扶貧期望。但是，如果地方政府偏離了扶貧的實(shí)際，因政績驅(qū)使而過度將扶貧資源向龍頭企業(yè)傾斜，就會導(dǎo)致地方政府無法與企業(yè)建立有效的互動局面。如L縣的B鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)有十幾家企業(yè)參與扶貧，但只有一家G龍頭企業(yè)，該鎮(zhèn)為了能夠盡快完成扶貧任務(wù)，而將大多數(shù)的扶貧資源向G企業(yè)傾斜。B鎮(zhèn)政府的這一行為卻導(dǎo)致了扶貧中的互動“瓶頸”。一個是政府與龍頭企業(yè)的互動變異，G企業(yè)在明晰自己在扶貧中的地位后，往往以帶動更多貧困戶脫貧為由而向B鎮(zhèn)政府要求更多的資源配置，如開拓市場等，這一舉動打破了政府與企業(yè)互動合作的理想層面，成為扶貧推動中的互動困境；另一個是政府與其他企業(yè)的互動失效，B鎮(zhèn)政府將扶貧資源重點(diǎn)向G企業(yè)傾斜，引起其他參與扶貧企業(yè)的不滿，他們往往不重視政府的扶貧行為，因而出現(xiàn)政府根本無法與其建立有效的互動局面。

扶貧資源分配不均衡容易導(dǎo)致地方政府與企業(yè)在互動過程中的不信任發(fā)生，這種情況主要發(fā)生在中小企業(yè)身上。中小企業(yè)參與扶貧，其主要目的并不是在于帶動貧困戶脫貧，而是尋求如何能夠在市場競爭之中生存下來，因而地方政府的扶貧資源對他們來說非常重要。通過扶貧利益實(shí)現(xiàn)而帶動貧困戶脫貧是中小企業(yè)參與扶貧的理想狀態(tài)，一旦地方政府的扶貧資源分配不均衡，勢必導(dǎo)致扶貧中的利益爭奪行為和對政府的不信任。如L縣地方政府在對中小企業(yè)的扶貧利益分配中，會因?yàn)槠淞α勘∪醪荒軒硪欢ǖ臉I(yè)績而分配較少的資源，這種做法導(dǎo)致了雙方在扶貧中的互動失效，其結(jié)果是地方政府無法規(guī)避部分中小企業(yè)的利益套取行為。L縣部分中小企業(yè)為了自我生存時常套取政府的扶貧資源，而地方政府要盡量減少并嚴(yán)肅處理這種惡劣行為。并且因?yàn)槔娣峙涞牟痪鈱?dǎo)致雙方無法實(shí)現(xiàn)有效互動，這更加重了地方政府對中小企業(yè)扶貧利益套取行為的刻板認(rèn)知，從而在扶貧的過程中減少對中小企業(yè)的資源分配，因而中小企業(yè)的資源競爭更加激烈，以致于地方政府陷入到無法管理中小企業(yè)行為的惡性循環(huán)中。因此，扶貧資源分配失衡導(dǎo)致的利益爭奪無法實(shí)現(xiàn)地方政府與企業(yè)之間的有效互動。

(二)治理失序：貧困治理中的消極互動及逐利化

這種互動的“瓶頸”不僅體現(xiàn)在因利益分配失衡而致使地方政府和企業(yè)在扶貧過程中的互動困境，而且還表現(xiàn)在壓力型體制下政府任務(wù)層層下壓所導(dǎo)致的行政工作人員在扶貧中的消極互動，以及非貧困戶和貧困戶的逐利化行為所導(dǎo)致的基層治理困境。在扶貧的過程中，如果貧困治理的進(jìn)度是在行政權(quán)力的壓制下進(jìn)行的，那么無疑將無法構(gòu)建地方政府與上級之間以及地方政府內(nèi)部的有效互動，進(jìn)而造成基層治理的紊亂。如在L縣政府的貧困治理中，精準(zhǔn)扶貧工作被視為一切工作的重心，為了完成扶貧目標(biāo)任務(wù)L縣政府的某些行為忽視了貧困治理中的互動性，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理的失序。一種是縣政府未能與上級政府進(jìn)行有效互動，這主要因?yàn)閴毫π腕w制下他們不得不按照上級政府的扶貧計劃進(jìn)行，而上級政府的扶貧計劃主要是圍繞脫貧目標(biāo)而定，在某些層面忽視了基層扶貧的實(shí)際，因而L縣政府未能及時與上級有效互動導(dǎo)致了基層治理的紊亂；另一種是L縣政府內(nèi)部缺乏有效的溝通，因扶貧過程中的急功近利，L縣政府反而忽視了內(nèi)部的互動性，并且將他們的扶貧工作與績效掛鉤，這就導(dǎo)致了L縣內(nèi)部工作人員表面上“鼓足干勁”，而實(shí)質(zhì)上卻是一種消極的扶貧方式，即為扶貧而扶貧，對于扶貧中的治理問題盡量避之。

貧困戶和非貧困戶的逐利化是地方政府不能與其實(shí)現(xiàn)有效互動的直接困擾，無效互動進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府基層治理中的脫序。從L縣政府的扶貧實(shí)踐來看，“逐利化”這一因素是扶貧過程中不能與貧困戶進(jìn)行有效互動的最大障礙。部分貧困戶在享受到國家的扶貧政策和政府提供的扶貧利益后，往往會基于“利益在場”的需要出現(xiàn)“返貧”行為，因?yàn)樨毨粢坏┟撠?，就不能享受到這種扶貧待遇。為了能夠長期獲得這種扶貧好處，他們往往不聽從地方政府的勸導(dǎo)而拒絕在脫貧考核中簽字，這就造成了扶貧資源的浪費(fèi)。本應(yīng)脫貧的貧困戶長期占據(jù)扶貧資源擠壓了其他貧困戶的脫貧需要，為地方政府的貧困治理帶來困境。而且這種“逐利化”行為不僅體現(xiàn)在貧困戶的返貧現(xiàn)象中，還表現(xiàn)在非貧困戶的“利益爭奪”中，非貧困戶不滿貧困戶不勞而獲的利益獲取行為，往往會基于利益最大化的需要向地方政府索取扶貧資源，甚至在某種程度上干擾地方政府的工作。因?yàn)槔娴臓帄Z而無法實(shí)現(xiàn)雙方的有效互動，進(jìn)而阻礙了地方政府在基層的有效治理。

五、利益耦合與分利秩序：貧困治理中互動式治理的實(shí)現(xiàn)路徑

在當(dāng)前的貧困治理中，互動式治理被地方政府視為扶貧工作的一種策略，它既是國家治理現(xiàn)代化取向下的一項重要議題，也是基層治理實(shí)踐中“治理有效”的一種策略性行為。從L縣的貧困治理實(shí)踐來看，之所以將互動式治理作為一種策略性行為，看中的正是其“效率性、互聯(lián)性、合作性”的特點(diǎn)，能夠起到積極的作用，但是互動式治理并不是輕而易舉就能夠?qū)崿F(xiàn)，還存在多方主體互動過程中的治理困境，突出表現(xiàn)在資源分配利益失衡和逐利化行為所帶來的消極互動上。為此，為破解這一治理困境，實(shí)現(xiàn)貧困治理中多方主體的有效互動局面，還需要以“利益耦合”和“分利秩序”來彌補(bǔ)互動式治理中的不足。

(一)利益耦合：互動式治理實(shí)現(xiàn)的核心動力

利益耦合就是地方政府圍繞企業(yè)和貧困戶各自的利益契合點(diǎn)和他們之間的利益紐帶而建立起來的相互合作、互惠互利的利益關(guān)系。從L縣的貧困治理實(shí)踐看，利益均衡的實(shí)現(xiàn)能夠使三方主體在貧困治理中達(dá)成有效的互動，一旦利益分配失衡就會致使三方互動性的缺失，可見利益耦合是地方政府援引多種資源來平衡各方的利益和化解矛盾，(16)李祖佩：《分利秩序:鴿鎮(zhèn)的項目運(yùn)作與鄉(xiāng)村治理(2007-2013)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第176頁。以促進(jìn)互動式治理實(shí)現(xiàn)的重要方法。從L縣的扶貧實(shí)踐和利益耦合方面看，互動式治理的實(shí)現(xiàn)需要兩個核心動力：一是利益契合點(diǎn)的奠定，即地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和貧困戶都有共同的利益需要。這種利益需要是出于貧困治理中基于實(shí)際情況而形成的剛性需求，對利益的真實(shí)需求是互動式治理實(shí)現(xiàn)的動力因素，它能夠保證各方之間達(dá)成有效的互動，而一旦超出這種利益契合點(diǎn)，那么就是對于利益的額外追求，也就會導(dǎo)致奪利行為的發(fā)生，即雙方對于利益的過度追逐而不能有效互動，進(jìn)而影響到互動式治理的形成。二是利益融合的達(dá)成，它表示雙方已經(jīng)形成了利益紐帶，并且構(gòu)建了共同利益的命運(yùn)共同體，這種利益融合是把雙方的利益捆綁在一起，形成“一榮共榮、一損俱損”的利益共同體。在這種情況下，雙方的互動格局更容易達(dá)成，為了達(dá)到共同的利益目標(biāo)，雙方更易出現(xiàn)頻繁的互動和有效的互動，因而基于利益融合的互動式治理局面也就相應(yīng)實(shí)現(xiàn)。

(二)分利秩序：互動式治理實(shí)現(xiàn)的價值目標(biāo)

分利秩序是在貧困治理中通過實(shí)現(xiàn)多方的利益平衡而形成休戚與共、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體，正是利益均衡的實(shí)現(xiàn)奠定了三方良好的互動格局，進(jìn)而通過三方良好的互動關(guān)系形成基層穩(wěn)定的治理局面。從L縣的扶貧實(shí)踐來看，其貧困治理的首要目標(biāo)是保證社會安定有序的局面，因此，基層秩序的維系始終是L縣政府在扶貧過程中追求的深層次目標(biāo)。以此來看，分利秩序也是秩序?qū)崿F(xiàn)的一種重要表現(xiàn)，它與通過政治、暴力等來達(dá)成秩序穩(wěn)定的傳統(tǒng)手段不同，它是通過利益來達(dá)成秩序的，這種利益是基于雙方互動的需要而形成的，因而建立在平等、自由的基礎(chǔ)上。在L縣政府的扶貧過程中，這種分利秩序在一定程度上滿足了地方政府的自利性、民營企業(yè)的逐利性和貧困戶的趨利性三者利益中的合理訴求部分。因而在利益剛性需求下，三方在貧困治理中能夠進(jìn)行有效的互動與交流，并共同筑成了“利益耦合”的格局，進(jìn)而在互惠互利的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系中，突破了傳統(tǒng)的政府單一扶貧模式，建構(gòu)了多方合作互動的良好局面，實(shí)現(xiàn)了基層社會有效的互動式治理格局。