張玉潔，李佳文

（廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州510006）

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，行政區(qū)劃約束下的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”型發(fā)展與政治經(jīng)濟(jì)的跨區(qū)域治理存在較大沖突。區(qū)域內(nèi)各省市現(xiàn)行的法律規(guī)范存在一定的適用沖突，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等條件導(dǎo)致的發(fā)展不平衡誘發(fā)了各地區(qū)法治發(fā)展的不均衡，而各地區(qū)之間又急需交流合作來相互填補(bǔ)自身資源的不足，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。立法是執(zhí)法和守法的依據(jù)，良好的法治環(huán)境以健全而運(yùn)行高效的法律規(guī)范體系為前提。其中，提高立法質(zhì)量尤為關(guān)鍵。此時便需要發(fā)揮地方立法的主動性和積極性，在具有協(xié)調(diào)可行性的方面，通過地方立法主體之間的溝通協(xié)調(diào)及商議，對區(qū)域內(nèi)需要解決的共同或相似的立法事項(xiàng)達(dá)成立法共識，出臺相關(guān)的規(guī)范性法律文件，以消除行政區(qū)劃的硬性約束導(dǎo)致的制度障礙，從而實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的法治一體化，促進(jìn)區(qū)域的全面發(fā)展。因此，合作型立法方法應(yīng)運(yùn)而生。然而，該方法在立法中還未得到較為規(guī)范的運(yùn)用。我國立法實(shí)踐中的區(qū)域合作立法還缺乏十分明確的憲法和法律的依據(jù)，立法合作進(jìn)程由于種種原因常常受到阻礙而無法有效開展，現(xiàn)有的立法成果質(zhì)量也呈現(xiàn)出參差不齊的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。合作型方法的運(yùn)用需要地方立法主體之間達(dá)成一致的立法共識，同時也需要遵守一定的規(guī)則。為此，我們需要明晰合作型方法的基本含義、影響因素以及功能定位，探究合作型方法運(yùn)用的立法依據(jù)，分析不同情況下合作型方法在立法實(shí)踐中的運(yùn)用類型，并提出規(guī)范化設(shè)置的方案，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的合作立法。

一、合作型方法概述

（一）合作型方法的基本含義

合作型方法是指基于解決阻礙區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會等發(fā)展的共同或相似的問題，地方立法主體在自愿、平等的基礎(chǔ)上，達(dá)成一致立法共識的立法方法。“合作”的漢語詞意為個人與個人、群體與群體之間為達(dá)到共同目的，彼此之間相互配合的一種聯(lián)合方式，重心在于“合”?！昂稀弊滞癸@了地方立法主體的互動與協(xié)調(diào)。不同于分散型立法方法、對抗型立法方法，合作型方法注重立法主體之間的互動與交流。立法方法是在整個立法過程中產(chǎn)生和運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)、知識和操作技巧，是一種科學(xué)的技術(shù)型方法。合作型方法要求在現(xiàn)有立法體制下立法主體之間進(jìn)行技術(shù)性合作，包括立法的原則、模式以及規(guī)范化設(shè)置等。合作型方法的目的在于共同制定相關(guān)的法律規(guī)定，以促進(jìn)區(qū)域間的整體發(fā)展。合作立法主體為享有地方立法權(quán)的一般地方立法機(jī)關(guān)，只能是相同行政級別的地方立法主體，并且各主體都應(yīng)依法享有立法權(quán)。因此，特定區(qū)域內(nèi)層級不同的地方立法機(jī)關(guān)之間不存在立法合作，也就沒有合作型方法的運(yùn)用空間。

合作型方法的重點(diǎn)在于科學(xué)而理性的合作。這在地方立法發(fā)展中，常常因各主體缺乏科學(xué)方法的指導(dǎo)而導(dǎo)致理念難以達(dá)成共識、立法程序難以達(dá)到一致等原因被忽視。倘若地方立法主體對于合作立法的事項(xiàng)無法達(dá)成共識，或者達(dá)成共識后只顧自身利益以至無視整體利益，則這種“不合作”下的區(qū)域發(fā)展是畸形的。隨著區(qū)域主體間長期的相互交流，“合作”帶來的長期利益必然大于“不合作”的短期成效。[1]利益是合作型方法運(yùn)用的原生動力，但利益之間的博弈也可能帶來沖突和斗爭。如何協(xié)調(diào)各方利益，突破地方利益拘束，是合作型方法在立法運(yùn)用中亟待解決的問題。在立法實(shí)踐中，由于區(qū)域內(nèi)各地方在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面長期不均衡發(fā)展，各方的利益沖突日益凸顯，這將會導(dǎo)致合作立法難以實(shí)現(xiàn)，合作立法結(jié)果無法得到有效落實(shí)。因此，需要探索出科學(xué)有效的立法方法，對合作立法進(jìn)行規(guī)范。

（二）合作型方法的影響因素

合作型方法的影響因素包括區(qū)域因素、需求因素以及契約因素。

在區(qū)域因素的影響下，合作型方法通常運(yùn)用于跨行政區(qū)劃的特定空間范圍內(nèi)。這些特定的區(qū)域內(nèi)多數(shù)有著相同或近似的經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境、社會習(xí)俗。在法律意義上，這些區(qū)域應(yīng)被視為一個有邊界范圍的空間。且區(qū)域一體化發(fā)展已成為我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的大勢所趨，必然要求區(qū)域法治的一體化。區(qū)域內(nèi)的立法主體進(jìn)行立法合作，可以跳出原有立法體制的剛性束縛，共同協(xié)商，設(shè)置相對統(tǒng)一的規(guī)則，對區(qū)域進(jìn)行治理。同時，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境、社會習(xí)俗不可能是完全相同的，這些差異也會造成區(qū)域一體化在法治發(fā)展中的矛盾。為了去除區(qū)域因素可能對地方立法造成的惡性作用，需要合作型方法為區(qū)域立法提供有力的方法指導(dǎo)。

需求因素是合作型方法最為關(guān)鍵的影響因素，是合作立法的動因。立法的本質(zhì)是不同利益需求的博弈，明確共同的立法需求才能形成集體行動的共同目標(biāo)，激發(fā)合作立法的動力。[2]一方面，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程下，共同的規(guī)則有利于區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)文化交流以及共同治理，鄰近地區(qū)之間發(fā)展需要建立一致的規(guī)則以達(dá)到獲取利益的最大化；另一方面，地區(qū)之間發(fā)展本就不平衡，發(fā)展較快的地區(qū)獲得的利益必然比較落后地區(qū)獲得的利益多。在利益的驅(qū)動下，地方保護(hù)主義等惡性觀念勢必影響地區(qū)間的立法合作。因此，在合作型方法的運(yùn)用中把握需求因素這一影響因素至關(guān)重要。

在契約因素的影響下，合作型方法是建立在平等、自愿的基礎(chǔ)之上，地方立法主體經(jīng)過協(xié)商或討論達(dá)成一致而進(jìn)行運(yùn)用的方法。合作立法本質(zhì)上是立法主體之間交易的過程，體現(xiàn)的是立法主體間的合意，具有契約的特點(diǎn)，并區(qū)別于立法主體的單方意志。[3]由于“契約”一詞在我國的民法含義較強(qiáng)，因而立法主體間達(dá)成的聯(lián)合意志以及成果采用“合作”一詞更為合宜。契約因素要求合作立法主體相互間遵循誠實(shí)信用原則，但一般缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的約束力。而受需求因素的影響，合作主體極可能會出現(xiàn)違約的情況。故在合作型方法的運(yùn)用過程中，還應(yīng)考量如何規(guī)范設(shè)置以約束立法主體之間的誠實(shí)守信。

（三）合作型方法的功能定位

合作型方法的基本功能在于實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的法治一體化。區(qū)域法治由區(qū)域立法、司法、執(zhí)法、守法等方面有機(jī)構(gòu)成，立法是優(yōu)化區(qū)域法治環(huán)境的首要環(huán)節(jié)，良好的法治環(huán)境以健全高效、平等公正的法律規(guī)范體系為前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系就必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。[4]合作型方法旨在將區(qū)域內(nèi)的共同問題納入立法范圍，加強(qiáng)地區(qū)之間的法律交流和合作，使地方立法形成的制度和實(shí)施之間能夠相互協(xié)調(diào)，避免發(fā)生沖突和矛盾，形成和諧統(tǒng)一的法治環(huán)境。同時，合作立法還可以降低地方立法主體的立法成本，并在橫向?qū)哟紊咸岣邊^(qū)域間的立法質(zhì)量，以促進(jìn)區(qū)域法治的良性發(fā)展。因此，通過合作型方法下的合作立法可以為區(qū)域間法治發(fā)展提供強(qiáng)有力的立法保障，夯實(shí)法治基礎(chǔ)，并最終實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的法治一體化。

合作型方法是共建共治共享理念在區(qū)域立法中的落實(shí)，主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：第一，合作型方法為區(qū)域立法樹立了科學(xué)的治理理念，為共建共治共享理念的落實(shí)提供了有力指導(dǎo)。新時代下社會治理需要解決的問題復(fù)雜多樣，而合作型方法以開放互利為取向，要求立法主體從區(qū)域的整體利益出發(fā)，以達(dá)到立法資源與立法結(jié)果共享的目標(biāo)，并協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系，平衡各利益主體的利益，為共建共治共享理念在區(qū)域立法中開拓了廣泛的空間。第二，合作型方法有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法在方法和手段上的創(chuàng)新，以完善共建共治共享的社會治理制度。社會治理的現(xiàn)代化離不開方法和手段上的現(xiàn)代化。合作型方法作為一種新型的立法方法，其中蘊(yùn)含的法治思維引領(lǐng)地方立法主體科學(xué)而合理地進(jìn)行區(qū)域立法活動，以實(shí)現(xiàn)對區(qū)域治理成果的維護(hù)，通過“共建”“共治”達(dá)到“共享”，從而使區(qū)域內(nèi)各主體共同發(fā)展。

合作型方法的功能還應(yīng)定位于提升特定領(lǐng)域的治理效能。國家治理效能是管理國家的各項(xiàng)制度在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行的實(shí)際程度，是既定任務(wù)和目標(biāo)的完成程度，是制度執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。[5]地方立法主體在進(jìn)行立法時往往對有迫切需求的領(lǐng)域優(yōu)先立法，尤其是在交通、經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域。而交通、經(jīng)濟(jì)這些社會公共事務(wù)領(lǐng)域向來不是單個地方行政區(qū)僅憑自身資源獨(dú)自發(fā)展和治理的，往往是跨省市的。如果缺乏立法上的協(xié)調(diào)，難免會出現(xiàn)阻礙社會治理的負(fù)面影響。合作型立法有利于在區(qū)域內(nèi)的特定領(lǐng)域建立相對統(tǒng)一的規(guī)則制度，以確保立法能夠匹配區(qū)域的實(shí)際發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源共享，促進(jìn)區(qū)域一體化的發(fā)展，以提升特定領(lǐng)域的治理效能。

二、合作型方法運(yùn)用的立法依據(jù)

（一）《憲法》和《立法法》的規(guī)定

我國有權(quán)立法主體的權(quán)力來源于憲法和法律的專門規(guī)定或授權(quán)規(guī)定，其中授權(quán)又有專門授權(quán)或法條授權(quán)之分。[6]就一般立法而言，有權(quán)立法主體是特定行政區(qū)域內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，包括省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會以及人民政府。而立法合作需求往往處于這類立法主體的行政區(qū)劃內(nèi)，因而我國《憲法》第100條中對省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及常務(wù)委員會有權(quán)依法制定地方性法規(guī)的規(guī)定以及《立法法》第72條中對地方性法規(guī)的規(guī)定和第82條中對地方人民政府規(guī)章的規(guī)定，都可以視為合作型立法方法適用的憲法性依據(jù)。合作立法應(yīng)建立在地方立法權(quán)的基礎(chǔ)上，地方立法權(quán)的合法性是合作立法權(quán)的合法性的來源。從權(quán)力基礎(chǔ)上看，地方立法機(jī)關(guān)在憲法的授權(quán)下享有立法權(quán)，在此權(quán)力基礎(chǔ)上進(jìn)行立法合作具備相對充分的依據(jù)。

我國《憲法》和《立法法》未對平行的立法主體區(qū)間能否合作立法作出明文規(guī)定，即合作立法缺乏直接而明確的法律依據(jù)。但可以看到的是，我國相關(guān)法律沒有禁止地方立法主體根據(jù)具體情況進(jìn)行立法合作來實(shí)現(xiàn)共同利益，這為立法主體間的合作提供了運(yùn)用的空間?！稇椃ā沸蜓灾械摹翱茖W(xué)發(fā)展觀”和“貫徹新發(fā)展理念”包含了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要素，是合作性立法運(yùn)用的有力依據(jù)。[7]同時，《憲法》第3條第4款規(guī)定了在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方應(yīng)充分發(fā)揮主動性、積極性的原則。合作型方法作為一種新型的立法方法以及技術(shù)，以促進(jìn)地方主動合作協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，是一種能夠充分發(fā)揮地方主動性和積極性的有效途徑，同時也是符合國家立法的發(fā)展方向的。此外，區(qū)域合作立法在實(shí)踐中已經(jīng)取得一定的成果，為區(qū)域一體化發(fā)展提供了有力的法制保障。因此，從權(quán)力來源和制度實(shí)踐的角度看，合作立法在我國具有現(xiàn)實(shí)的合理性。

（二）法律規(guī)范中的區(qū)域協(xié)商條款

在我國法律規(guī)范中，一般通過單行法中的協(xié)商條款對合作立法提供基本的法律依據(jù)。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定，跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)商解決，或由地方人民政府協(xié)商解決；又如，《大氣污染防治法》設(shè)立專章對重點(diǎn)領(lǐng)域的聯(lián)合防治進(jìn)行規(guī)定，提出建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。可見，大部分有關(guān)區(qū)域合作的立法都集中在環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)要素領(lǐng)域。[8]這類法律法規(guī)雖然對某些領(lǐng)域的立法合作作出了授權(quán)規(guī)定，但屬于對具體事項(xiàng)的分散立法，而沒有關(guān)于合作立法的準(zhǔn)則和運(yùn)行機(jī)制等規(guī)定?！凹词共糠纸Y(jié)構(gòu)體例屬于必要性重復(fù)，那也應(yīng)因地制宜，體現(xiàn)地方生態(tài)規(guī)律與特點(diǎn)，立法的立足點(diǎn)應(yīng)放在便于實(shí)施上?！盵9]對此，合作立法將會面臨合法性不足的障礙。正如宋方青所言，關(guān)于區(qū)域協(xié)商條款的授權(quán)性規(guī)定僅為專項(xiàng)授權(quán)，而非一般授權(quán)，僅有協(xié)調(diào)的授權(quán)，沒有協(xié)作的授權(quán)。[10]立法合作的目的是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃的法治協(xié)調(diào)，并非是超越現(xiàn)有的立法權(quán)限。因此，如何在現(xiàn)有的立法權(quán)限框架內(nèi)進(jìn)行合作立法，是合作型方法規(guī)范化設(shè)置的重要內(nèi)容。

區(qū)域協(xié)商條款主要包括下列三種模式：第一種模式，對于跨區(qū)域的事項(xiàng)，既可以由中央政府統(tǒng)一決定，又可以由地方政府共同協(xié)商解決；第二種模式，對于跨區(qū)域的事項(xiàng)，應(yīng)先經(jīng)各地方政府協(xié)商，未能達(dá)成共識才由中央政府解決；第三種模式，協(xié)商條款中規(guī)定授權(quán)或支持地方立法主體自行開展區(qū)域立法合作。[11]由此可見，區(qū)域協(xié)商條款授權(quán)的合作立法事項(xiàng)應(yīng)為地方的專屬事務(wù)，且立法主體可以根據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化變通。由于區(qū)域協(xié)商條款并未對地方立法主體如何開展立法合作的機(jī)制設(shè)置等作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，地方立法主體還需要根據(jù)區(qū)域協(xié)商條款對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行磋商，必要時可開展聯(lián)席會議或簽訂區(qū)域性合作協(xié)議，進(jìn)一步加強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)與合作。

（三）地方間的區(qū)域性合作協(xié)議

區(qū)域性合作協(xié)議是合作型方法在地方立法活動中運(yùn)用最為廣泛的依據(jù)。區(qū)域間的立法主體對立法事項(xiàng)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，就區(qū)域立法中的原則精神、特設(shè)規(guī)則、法律責(zé)任、文本結(jié)構(gòu)等達(dá)成一致的共識，并締結(jié)立法協(xié)議，聯(lián)合起草法律文本，實(shí)現(xiàn)立法合作。[12]早在2006年，黑龍江、吉林、遼寧三省就召開了立法工作協(xié)作座談會，形成了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，以達(dá)到共享立法資源、降低立法成本的目的，開啟了區(qū)域間合作立法的先河。區(qū)域性合作協(xié)議具有明顯的合同或契約屬性，協(xié)議對簽訂主體的立法合作行為作出了相應(yīng)的約定，是合作立法的直接依據(jù)。雖然區(qū)域合作立法不以簽訂區(qū)域性合作協(xié)議為必要前提，但區(qū)域性合作協(xié)議為合作立法提供了合作的基礎(chǔ)、方針指導(dǎo)以及程序規(guī)范等諸多前提。此外，我國法律并沒有對簽訂協(xié)議以立法的形式進(jìn)行確立，但在實(shí)踐中具有一定的法律實(shí)效。葉必豐認(rèn)為，區(qū)域性合作協(xié)議的法律效力具有實(shí)定法依據(jù)，地方立法主體之間對于誠實(shí)信用的遵守是區(qū)域性合作協(xié)議對締結(jié)契約主體產(chǎn)生法律拘束力的基礎(chǔ)。[13]

因此，相較單行法中的協(xié)商條款，政府間的區(qū)域性合作協(xié)議涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容更廣，是實(shí)現(xiàn)立法合作從而促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的一種實(shí)質(zhì)性手段。區(qū)域性合作協(xié)議是立法主體間協(xié)商下簽訂的約定，本身不是法律規(guī)范，故不能直接調(diào)整社會關(guān)系。雖然區(qū)域性合作協(xié)議尚未上升到法律文件層面，但協(xié)議中體現(xiàn)的合意為后續(xù)合作立法的進(jìn)程奠定了意向基礎(chǔ)，由此便可以引出合作立法的全過程：基于發(fā)展的需要，區(qū)域內(nèi)的地方立法主體相互之間進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和磋商，簽訂區(qū)域性合作協(xié)議，在協(xié)議中確定合作的領(lǐng)域和方式以及權(quán)利義務(wù)等，隨著合作的進(jìn)一步深入，立法主體將這些協(xié)議約定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為規(guī)范性法律文件。區(qū)域合作與一體化發(fā)展已經(jīng)成為大勢所趨，作為合作立法過程中的重要前提環(huán)節(jié)，完善區(qū)域性合作協(xié)議對于區(qū)域法治發(fā)展具有重大意義，而運(yùn)用合作型方法可更深層地發(fā)揮區(qū)域性合作協(xié)議的影響力。

三、合作型方法的立法運(yùn)用類型

（一）中央主導(dǎo)型

中央主導(dǎo)型合作立法又被稱為上級指導(dǎo)型立法，是由中央綜合考量區(qū)域內(nèi)各地方的具體情況，對跨行政區(qū)劃的相關(guān)協(xié)同治理事項(xiàng)以統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)定的立法類型。中央主導(dǎo)型立法又分為兩類，一類是中央立法模式，由全國人大常委會將特定區(qū)域一體化建設(shè)的政策和重大問題法律化；另一類是條款授權(quán)模式，通過法律法規(guī)授權(quán)立法的形式，授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)開展區(qū)域立法合作。中央立法模式是國家從全局性、整體性的角度對區(qū)域法治協(xié)同發(fā)展所作的頂層制度設(shè)計，以明確對特定區(qū)域發(fā)展的區(qū)域整體定位。該模式側(cè)重于以中央立法來滿足形式復(fù)雜區(qū)域的立法主體之間的立法合作，其中運(yùn)用最為典型的就是粵港澳大灣區(qū)的合作立法。當(dāng)前粵港澳三地法制建設(shè)不均衡，法治水平也參差不齊，需要從中央層面建立起區(qū)域合作立法機(jī)制，以落實(shí)中央的政策規(guī)劃。條款授權(quán)模式是指在單行法中采用特定的條款，對跨行政區(qū)劃的某一特定領(lǐng)域的合作機(jī)制和方式進(jìn)行統(tǒng)一的立法規(guī)定，如上文所述的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等。條款授權(quán)模式通常運(yùn)用于某一特定領(lǐng)域問題，效力及于全國范圍，通常具有普遍性和通用性，如環(huán)保問題，且往往只有寥寥數(shù)條相關(guān)條文，因而在適用范圍上也較為寬泛。為此，立法主體需要發(fā)揮主觀能動性，在后續(xù)立法中自行加強(qiáng)緊密合作。

中央主導(dǎo)型合作立法可以在全國范圍內(nèi)起到牽頭作用，發(fā)揮中央的號召力和行動力，促使各方達(dá)成立法合作，從而提高立法的效率。[14]同時，中央立法技術(shù)的科學(xué)性以及立法成果的水平較高，可以提高合作立法的質(zhì)量。此外，中央對于合作立法的介入，對各地方合作主體可以起到監(jiān)督的作用。但是，不能過度依賴于中央主導(dǎo)型方法，若對地方相關(guān)信息把握不準(zhǔn)，中央對地方的實(shí)際立法需求的把握可能有所偏頗。此外，面對全國范圍內(nèi)諸多治理難題，中央立法模式顯現(xiàn)的局限性也較為突出?；诹⒎ǔ杀疽约靶б娴目剂?，由中央立法的對象和數(shù)量都有所限制，不能滿足所有區(qū)域立法的需求。因此，中央主導(dǎo)型方法只能適用于我國涉及面較廣、立法技術(shù)要求較高的立法事項(xiàng)，大部分的區(qū)域合作立法事項(xiàng)不能由中央立法承擔(dān)。對于地域性較強(qiáng)的立法事項(xiàng)，還應(yīng)由地方自行進(jìn)行合作立法。

（二）磋商自主型

磋商自主型合作立法是指區(qū)域內(nèi)的立法主體相互之間進(jìn)行磋商，并達(dá)成合意，合作訂立立法合作協(xié)議，而后分頭進(jìn)入立法程序，各自進(jìn)行立法，將協(xié)商內(nèi)容轉(zhuǎn)化為本地區(qū)的地方性法規(guī)或規(guī)章。該類型的合作立法允許各地區(qū)在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上根據(jù)地方實(shí)際情況分別表述。該類型的立法運(yùn)用分為兩種情況，第一種情況是區(qū)域內(nèi)的地方人大及其常務(wù)委員會根據(jù)立法協(xié)議制定地方性法規(guī)，第二種情況是區(qū)域內(nèi)的地方政府根據(jù)立法協(xié)議制定地方政府規(guī)章。該模式的典型代表是上文提到的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。該協(xié)議明確了地方立法協(xié)作的緊密型、半緊密型和分散型三種方式，地方可以根據(jù)不同立法事項(xiàng)靈活選擇協(xié)作方式。但這種協(xié)作所形成的文本僅為立法范本，還需在各地方分別經(jīng)過所有的法定程序后才能公布實(shí)施。同時，該立法協(xié)作只是地方政府間的合作，未涉及地方人大之間的合作。磋商自主型合作立法還包括示范協(xié)調(diào)型立法，即以某區(qū)域內(nèi)某地的立法為主導(dǎo)，由該地圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目牽頭起草立法，立法資源與立法成果則由各主體共享。

相較其他合作立法方法，磋商自主型方法在我國區(qū)域立法中的運(yùn)用最為廣泛。基于可操作性較強(qiáng)的優(yōu)勢，地方立法主體在合作立法的過程中靈活性較強(qiáng)，各地方可以根據(jù)本地情況有針對性地進(jìn)行協(xié)商和溝通，在實(shí)際使用時也會呈現(xiàn)出不同區(qū)域的地方特色，更能發(fā)揮地方的積極性和主動性。然而，實(shí)踐中各個地區(qū)可能出于對本地區(qū)利益的考量，在各自立法中維持有利于本地的立法，忽略立法事項(xiàng)的區(qū)域整體性，同時也沒有其他主體對合作立法結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，可能會導(dǎo)致合作立法難以真正得到落實(shí)。所以，磋商自主型方法的運(yùn)用要求立法主體在合作立法過程中既要考慮到地方的實(shí)際情況，加強(qiáng)主體之間的合作關(guān)系，又能遵守立法合作所達(dá)成的共識，認(rèn)同合作立法的約束力。

（三）聯(lián)合立法型

聯(lián)合立法型合作立法通常運(yùn)用于各方面要素聯(lián)系較為緊密的區(qū)域，是一種較為集中的合作立法模式，是指區(qū)域內(nèi)的立法主體共同商議，聯(lián)合制定法律規(guī)范，適用范圍及于整個區(qū)域。聯(lián)合立法型可以被稱為磋商自主型的進(jìn)階模式：磋商自主型強(qiáng)調(diào)的是合作立法過程中的溝通協(xié)商，而聯(lián)合立法型則更為深化，注重立法主體間立法信息的交換及共享，并直接實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)整體、同步的合作立法。對區(qū)域發(fā)展影響重大、備受公眾關(guān)注的重點(diǎn)立法項(xiàng)目往往需要運(yùn)用聯(lián)合立法型方法，以加強(qiáng)地區(qū)之間的聯(lián)合。此前，聯(lián)合立法型的典型是《酉水河保護(hù)條例》。湖南省湘西州人大常委會與湖北省恩施州人大常委會通過多次的聯(lián)席會議共同商定，將《酉水河保護(hù)條例》納入立法計劃。雙方共同委托專家組起草文本，分別提交審議并出臺地方性法規(guī)。從多次聯(lián)席會議的效果以及立法的成果上看，兩地之間立法的同步性、協(xié)作性都比較強(qiáng)。

2020年1月11日，《河北省機(jī)動車和非道路移動機(jī)械排放污染防治條例》經(jīng)河北省第十三屆人民代表大會第三次會議審議通過。隨后，北京、天津兩地的同一條例文本也分別經(jīng)兩地人大會議通過。這三部條例將同步施行，標(biāo)志著全國首個區(qū)域全面協(xié)同立法項(xiàng)目的成立。三地的條例不僅在題目、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管和處罰措施措施上一致，且審議和出臺的時間也達(dá)到了同步性，是真正意義上的“同步立法”。條例中專門設(shè)立“區(qū)域協(xié)同”一章，對三地的大氣污染聯(lián)合防治排放超標(biāo)車輛的協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合督查以及相關(guān)的施行方式進(jìn)行了規(guī)定，“實(shí)現(xiàn)了由松散型協(xié)同向緊密型協(xié)同、由機(jī)制建設(shè)協(xié)同向具體項(xiàng)目協(xié)同、由單一的立法項(xiàng)目協(xié)同向全方位協(xié)同的轉(zhuǎn)變”。[15]京津冀地區(qū)的合作立法方式打破了以往相對封閉的立法模式，用更開放的運(yùn)行方式，以最低的立法成本實(shí)現(xiàn)了立法成果的共享，最大限度地發(fā)揮了合作型方法的優(yōu)勢，是當(dāng)前合作立法發(fā)展的最高形態(tài)，對構(gòu)建合作型方法的規(guī)范化設(shè)置有極大的參考價值。

四、合作型方法的規(guī)范化設(shè)置

（一）貫徹共同與包容原則

合作型方法需要立法主體在合作立法的全過程中遵守共同與包容原則。共同原則要求合作立法主體共同協(xié)調(diào)公共問題，并達(dá)成立法共識，使合作立法在立法過程和立法成果上具有相對一致性。共同原則注重立法主體之間分工與合作的結(jié)合，各合作主體應(yīng)穩(wěn)定而有序地分別制定立法計劃，并在時間和進(jìn)度上具有協(xié)調(diào)性。在立法內(nèi)容上，各立法主體須對立法事項(xiàng)達(dá)成一致的合意，尤其是關(guān)系到區(qū)域治理發(fā)展大方向的關(guān)鍵因素。如若各主體只考慮到本地區(qū)的利益而忽視了區(qū)域共同的立法需求，后續(xù)的分別立法只會是地方的單方立法。因此，共同原則中包含了“共贏”的理念。只有遵循區(qū)域間的利益平衡，為了長遠(yuǎn)的共同利益犧牲一定限度的個體利益，才能最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的共同發(fā)展。共同原則中還包含“誠信”的理念。各主體需要共同維護(hù)合作立法成果，不得因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義等原因背棄曾達(dá)成的立法共識。此外，立法主體在對合作立法成果的解釋、修改與廢止上也需要保持一定的同步性。

當(dāng)然，共同原則并不是要求區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)都要出臺完全一樣的法，這樣與《憲法》和《立法法》的立法精神相違背。“立法源于社會生活，又高于社會生活，為社會生活提供一般性的、規(guī)則性的指導(dǎo)，因此立法的一切活動須立足社會，以滿足社會需求、解決社會難題為目的?！盵16]故此，包容原則強(qiáng)調(diào)，各區(qū)域應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上，尊重和保障各地經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各方面的個別差異，使各地方都能在立法合作中尋求到適合本地區(qū)的最優(yōu)制度設(shè)計。而區(qū)域內(nèi)部普遍存在發(fā)展不平衡、差距較大的情況。對于法治實(shí)施能力較弱的區(qū)域，應(yīng)容許其根據(jù)自身情況有針對性地對合作立法進(jìn)行適當(dāng)變更后立法。在包容原則下，還可探尋出互補(bǔ)型的合作立法方法：對區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的資源優(yōu)勢進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌各方的資源分配，促進(jìn)弱勢地區(qū)的發(fā)展，給予最小受惠者較大的利益，讓合作各方均能受益。

（二）不得超越《憲法》和《立法法》確定的立法權(quán)限

在進(jìn)行合作立法時，應(yīng)以現(xiàn)有的政治體制和法律框架為基礎(chǔ)，發(fā)揮地方的主動性和積極性。合作型方法的運(yùn)用必須符合《憲法》和《立法法》的規(guī)定和宗旨，合作立法主體必須在上述法律規(guī)定的立法框架內(nèi)行使立法權(quán)。行政區(qū)劃的劃分和《憲法》及《憲法》相關(guān)法的穩(wěn)定對于我國政治法律制度來說具有全局性的意義，合作立法的問題與之相比并不具有基礎(chǔ)性。[17]而那些認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改《憲法》或《立法法》來進(jìn)行立法合作的觀點(diǎn)是十分片面的和不現(xiàn)實(shí)的。《憲法》規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸。地方性法規(guī)遵循“不抵觸”原則，要求合作型方法在運(yùn)用中不得抵觸憲法和其他法律規(guī)范的規(guī)定，合作立法成果要符合憲法和其他法律規(guī)范的基本精神和基本原則，立法內(nèi)容不得與上位法相沖突。而地方政府規(guī)章還需遵循“根據(jù)”原則，根據(jù)法律法規(guī)合作制定地方政府規(guī)章，且實(shí)施期限為兩年。

根據(jù)合作立法成果效力位階的不同，合作立法的運(yùn)用范圍也不盡相同?！读⒎ǚā穼Φ胤搅⒎ㄖ黧w的立法范圍作出了限定規(guī)定：立法事項(xiàng)須為執(zhí)行法律、行政法規(guī)之需要以及根據(jù)本地實(shí)際情況的事項(xiàng)，且設(shè)區(qū)的市的立法事項(xiàng)嚴(yán)格限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”；對于超越市級的立法權(quán)限但有立法合作需要的區(qū)域公共事項(xiàng)，可以設(shè)置相關(guān)合作平臺，市級立法主體共同將合作立法事項(xiàng)上報提交給省級立法主體，屆時由省級立法主體主導(dǎo)立法，并參考市級立法主體對立法事項(xiàng)達(dá)成的共識。至于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的選擇：對于急需行政管理的公共事務(wù)，地方政府之間可以先合作制定地方政府規(guī)章；對于關(guān)系到區(qū)域長期治理和發(fā)展的事項(xiàng)，則應(yīng)該由地方人大及其常務(wù)委員會合作制定地方性法規(guī)。

（三）明確合作型方法的表述詞

合作型方法的表述詞主要出現(xiàn)在合作立法的名稱和立法文本中，明晰且恰當(dāng)?shù)谋硎鲈~是合作立法成果的地位與權(quán)威的體現(xiàn)。表述詞不能準(zhǔn)確地反映出合作立法的類型或內(nèi)容，將會削弱合作立法的約束力，也不利于對合作立法成果進(jìn)行匯編和分類統(tǒng)計。對于普通民眾來說，不統(tǒng)一的名稱會造成查閱上的不便和理解上的偏差。因此，應(yīng)明確合作型方法使用的表述詞，并根據(jù)不同的運(yùn)用類型進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

首先，應(yīng)規(guī)范地方間的區(qū)域性合作協(xié)議的文件名稱。我國有關(guān)此類協(xié)議的名稱較多，如“（框架）協(xié)議”“協(xié)定”“意見”“章程”“守則”“意向書”“會議紀(jì)要”“規(guī)劃”“制度”等，而“意見”“會議紀(jì)要”“規(guī)劃”等名稱顯然不具備立法合作的約束力。[18]所以，在磋商自主型的立法運(yùn)用中，跨行政區(qū)劃合作協(xié)議的名稱應(yīng)一致使用“協(xié)議”“協(xié)定”的表述詞，以統(tǒng)一地反映出立法主體之間平等自愿的磋商合作過程，并體現(xiàn)出對主體的約束。其次，對于合作立法成果中關(guān)于“合作”的表述詞，應(yīng)根據(jù)合作立法的類型不同分別規(guī)范使用。針對磋商自主型的立法運(yùn)用，在合作立法成果中采用“協(xié)作”“聯(lián)合協(xié)作”的表述詞；對于聯(lián)合立法型的立法運(yùn)用，在合作立法成果中采用“協(xié)同”的表述詞；中央主導(dǎo)型的立法運(yùn)用則由中央根據(jù)授權(quán)的程度來采用，取用“協(xié)商”“協(xié)同”均可。最后需要注意的是，法律規(guī)范的名稱是立法內(nèi)容的高度概括，應(yīng)達(dá)到精確且規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)?！皡f(xié)商”一詞在我國立法中多指“民主協(xié)商”或“企業(yè)工資協(xié)商”，如在名稱中使用本詞將可能造成不必要的誤解和混淆，故在名稱中應(yīng)盡可能避免使用“協(xié)商”一詞。倘若必需使用“協(xié)商”一詞，應(yīng)在前面加上“立法”的前綴以規(guī)范。

（四）保持立法結(jié)構(gòu)的一致性

立法結(jié)構(gòu)屬于立法方法論的范疇，是指法律規(guī)范的構(gòu)成要素及其組合方式和需要遵循的邏輯結(jié)構(gòu)，為立法方法技術(shù)的核心部分。設(shè)計合理的立法結(jié)構(gòu)能為合作法律規(guī)范的實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)，并能更好地實(shí)現(xiàn)合作立法的立法價值。合作型方法要求合作立法保持立法結(jié)構(gòu)的一致性，立法結(jié)構(gòu)包括形式結(jié)構(gòu)和實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)。從制度化的角度上說，立法的形式結(jié)構(gòu)的一致性最容易實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化操作。立法的形式結(jié)構(gòu)包括法律規(guī)范的名稱、正文、目錄和附件、結(jié)構(gòu)單位的設(shè)置與排列、制定機(jī)關(guān)和頒布時間等。[19]在形成的合作立法文本中，應(yīng)盡可能保持框架結(jié)構(gòu)及其邏輯關(guān)系的合理性和一致性。對于章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的劃分，區(qū)域內(nèi)的合作立法文本保持基本一致，按一定的邏輯關(guān)系進(jìn)行有序排列。

立法的實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)又被稱為內(nèi)容結(jié)構(gòu)，是指法律規(guī)范中具有實(shí)質(zhì)意義的內(nèi)容成分，不僅包括立法目的或宗旨、基本原則、具體行為規(guī)則、效力范圍，還包含立法的邏輯結(jié)構(gòu)，即適用條件、行為模式以及法律后果。對于立法目的或宗旨以及基本原則，各地合作立法文本規(guī)定應(yīng)該具有高度的內(nèi)在一致性，并與目標(biāo)公共事項(xiàng)的立法需求相適應(yīng)。原因在于這些要素體現(xiàn)了合作立法的內(nèi)涵，是指導(dǎo)整個合作立法過程的思想和宗旨，并且是合作型方法高度運(yùn)用的范疇。在具體行為規(guī)則上，對于一些各地差別較大的問題可以允許適當(dāng)?shù)牟町?，但在總體上應(yīng)當(dāng)保持適用和實(shí)施的相對一致性。同理，在合作立法的邏輯結(jié)構(gòu)上，適用的條件應(yīng)明確具體并保持高度一致性，而行為模式以及法律后果上可以適當(dāng)保留本地區(qū)的特別情況，從而保證法律體系的統(tǒng)一性。

結(jié)語

作為一種促進(jìn)區(qū)域間法治互動和發(fā)展的立法方法，合作型方法旨在以現(xiàn)有的法律框架為基礎(chǔ)，解決阻礙區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會等發(fā)展的共同問題，以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃間的法治一體化。誠然，在現(xiàn)有的法律框架下，合作立法還要在未來的實(shí)踐中不斷嘗試和改進(jìn)，從合作立法的依據(jù)以及立法類型上都能發(fā)現(xiàn)需要規(guī)范的缺陷之處。對此，需要使用合作型方法進(jìn)行合作立法運(yùn)用以及規(guī)范化設(shè)置，以提升合作立法的規(guī)范性、可操作性與實(shí)效性，對具有現(xiàn)實(shí)需求的區(qū)域一體化發(fā)展作出立法上的回應(yīng)。因此，科學(xué)規(guī)范地使用合作型方法進(jìn)行立法合作，需要立法主體遵守共同與包容的基本原則，不超越《憲法》和《立法法》確定的立法權(quán)限，并明確合作型方法的表述詞，同時保持立法結(jié)構(gòu)的一致性。