彭小芬，宮志剛

（中國人民公安大學，北京100032）

隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展與交通基礎設施建設的不斷完善，消費主體年輕化、個性化的選擇偏好促使傳統(tǒng)住宿行業(yè)改變原有經(jīng)營模式，更加重視服務的個性化與私密性。與此同時，我國房屋空置率①房屋空置率指某個時間段空置房屋面積占房屋總面積的比例。不斷升高，為共享住宿行業(yè)運作新模式的崛起提供了物質(zhì)基礎與經(jīng)濟運作模式。各類非標準住宿模式不斷興起，在活躍住宿業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶來了一定的安全隱患。如何既尊重市場規(guī)律，又實現(xiàn)對治安秩序的引導規(guī)制，是理論和實戰(zhàn)部門面臨的巨大挑戰(zhàn)。本文擬對非標準住宿模式的治安管理對策進行理論探討，助益行業(yè)發(fā)展和實戰(zhàn)指導。

一、非標準住宿業(yè)治安管理研究概況

（一）理論研究現(xiàn)狀

非標準住宿模式起步較晚，但迅速在住宿行業(yè)占領一席之地。市場的自發(fā)性和趨利性導致其在發(fā)展過程中出現(xiàn)一系列問題。公安機關作為流動人口與旅館住宿業(yè)的主管部門，對于這一新興領域的治安管理對策研究是回應現(xiàn)實發(fā)展與社會需要的重要內(nèi)容。但是，目前公安機關對于非標準住宿業(yè)治安管理對策的探討較少，且缺乏系統(tǒng)的定性研究，造成現(xiàn)實發(fā)展與行業(yè)規(guī)范的異步，不利于行業(yè)的健康發(fā)展與治安秩序的監(jiān)管把控。

論文成果展示是分析一個領域發(fā)展水平的重要參考，且往往對相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有方向指導性作用。筆者以“非標準住宿”和“共享住宿”為關鍵詞在中國知網(wǎng)進行搜索，得到相關論文主題多集中于貿(mào)易經(jīng)濟、服務業(yè)經(jīng)濟以及旅游業(yè)等。從中選取下載量最高的200篇論文進行詞頻分析，可以看出，關注這一領域的學者多從“旅游業(yè)”“共享經(jīng)濟”等方向延伸。公安機關治安治理視角下的非標準住宿相關問題的學術探討較少，且主要集中于“民宿”和“網(wǎng)約房”等具體房源形式的分別研究，缺乏整體性、系統(tǒng)化梳理，不利于行業(yè)整合和宏觀把控。目前，住宿業(yè)各類新形態(tài)住宿產(chǎn)品名稱多樣，且缺乏統(tǒng)一明確定性，給公安機關業(yè)務部門管理帶來了阻力。因此，對新型態(tài)住宿模式予以整體化定性研究，探討公安機關治安相應管理對策是回應現(xiàn)實發(fā)展需要的必然要求。

目前，我國尚未出臺正式規(guī)范對“非標準住宿”進行定義。2015年中國酒店產(chǎn)業(yè)鏈資源整合高峰論壇首次對非標準住宿的定義進行探討。本文研究的“非標準住宿”是指區(qū)別于傳統(tǒng)住宿業(yè)態(tài)①2008年《中國住宿業(yè)發(fā)展研究報告》將傳統(tǒng)住宿業(yè)態(tài)分為政(公)務飯店、商務飯店、度假飯店、會議飯店、旅游飯店、主題飯店、精品飯店、交通飯店、長住飯店（公寓）、家庭飯店（旅館）十大類。，由個人房主、房源承租商或住宿服務機構利用自家閑置房屋、承租或托管房屋，為消費者提供特色住宿、短時休息、城市短租等私人住宿服務，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺線上管理并完成交易的新形態(tài)住宿模式，既包括“民宿”、城市短租等居住建筑，也包括“房車”“膠囊休息室”等具有住宿功能的流動型獨立空間。非標準住宿產(chǎn)品具有房源分散化、服務個性化、主體多元化、依賴互聯(lián)網(wǎng)等特征。目前國內(nèi)非標準住宿在線平臺經(jīng)營模式主要分為B2C（Business-to-Customer）和C2C Consumer to Consumer）兩種。B2C模式即房源來自房屋承租商或代理人，由商業(yè)公司托管，平臺經(jīng)營最后直接面向消費者。這類住宿模式較為典型的有“酒店式公寓”“膠囊休息室“等，往往在同一區(qū)域集中多間房源，具備一定經(jīng)營規(guī)模，由專門公司負責房源日常維護和手續(xù)辦理。另一類是C2C模式，即個人房東通過平臺發(fā)布房源信息，并直接與消費者聯(lián)系，最后在平臺提交申請完成交易。[1]這類住宿模式中較為典型的有“民宿”等，依托自家閑置房屋，由房主個人或以家庭副業(yè)形式參與接待管理，經(jīng)營規(guī)模較小，具有地域特色和個性化特質(zhì)。非標準住宿業(yè)與傳統(tǒng)酒店旅館業(yè)最大的不同在于形式靈活多樣且不局限于房屋原有性質(zhì)。其更加依賴互聯(lián)網(wǎng)平臺，形成既區(qū)別傳統(tǒng)酒店住宿業(yè)又區(qū)別房屋租賃的行業(yè)運作模式。

（二）理論研究的緊迫性

隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，航空、鐵路等基礎設施運輸承擔力增強，人均經(jīng)濟產(chǎn)值增長和經(jīng)濟結構轉型推動消費者旅行支出意愿大大提升，人們出行需求大大增加?；ヂ?lián)網(wǎng)技術發(fā)展，企業(yè)對移動端開發(fā)持續(xù)投入，app小程序等多種入口逐漸出現(xiàn)并升級，在線預訂住宿市場增長迅猛[2]。以上種種都刺激了住宿行業(yè)市場不斷擴大，并適應現(xiàn)實需要進行新一輪轉型升級。在線住宿市場趨向穩(wěn)定，預定類型選擇多樣化，滿足新生代消費者追求“個性”“自由”的產(chǎn)品選擇偏好。同時，“共享經(jīng)濟”的深入人心使共享住宿業(yè)以極快的速度占領市場份額，迅速成為年輕人出行住宿的新選擇。2019年我國共享住宿交易規(guī)模為225億元，同比增長36.4%，是共享經(jīng)濟中增速最快的部分。與此同時，共享住宿用戶規(guī)模達到8300萬人，年均增速33.4%。[3]用戶群體的擴大和訂購渠道的多樣以及注重特色私密住宿體驗的消費選擇推動住宿市場交易額不斷增長。新形態(tài)住宿模式的快速成長必然要求公安機關等管理部門積極承擔社會責任，推動非標準住宿行業(yè)現(xiàn)代化治理體系的建立與完善。

2015年，國務院頒布相關指導意見，明確指出：“積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長租公寓”等住宿行業(yè)新樣態(tài)，肯定其對帶動消費模式轉型升級、開創(chuàng)住宿業(yè)經(jīng)濟發(fā)展新增長點的積極作用。同時，國家宏觀決策層面也倡導“分享型經(jīng)濟”要在國家管控與市場自由的平衡關系間不斷調(diào)試，提出“堅持鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的監(jiān)管原則，探索建立政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及資源提供者和消費者共同參與的分享經(jīng)濟多方協(xié)同治理機制，做好與現(xiàn)有社會治理體系和管理制度的銜接，實施線上線下一體化管理”，充分顯示出國家對于新形態(tài)住宿產(chǎn)業(yè)的鼓勵扶持態(tài)度和管理，通過營改增等稅收政策落地，充分給予這一新興行業(yè)發(fā)展空間。

與行業(yè)發(fā)展的蓬勃生機相比，非標準住宿自身安全缺陷也日益明顯。缺乏系統(tǒng)的法律條例規(guī)制且未能形成一定行業(yè)自律，使各地陸續(xù)出現(xiàn)多起相關治安違法事件。非標準住宿項目往往與居民區(qū)緊密結合，一旦發(fā)生違法犯罪問題，將對當?shù)厣鐣踩腿嗣窠】地敭a(chǎn)安全造成極大影響。此外，人們對于這類住宿產(chǎn)品安全性的憂慮也會轉而嚴重制約這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景。因此，開展完善有效的治安管理對策研究迫在眉睫。

二、非標準住宿業(yè)治安管理的現(xiàn)實困境

基于相關理論研究的缺乏與政策規(guī)范的空白，公安機關治安管理部門對非標準住宿業(yè)的監(jiān)管在實踐中出現(xiàn)諸多困境。管理依據(jù)的泛化和統(tǒng)一定性分類的缺乏使日常管理工作缺少法律適用依據(jù)，底數(shù)摸排的困難和信息掌握的滯后帶來管理能力的局限，管理理念和管理方式的保守性使治安管理與行業(yè)發(fā)展間關系失衡，造成脫離監(jiān)管或管理僵化的局面?？傊矙C關傳統(tǒng)的單一型管理對策已不適應住宿行業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，管理中出現(xiàn)的諸多問題給行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和社會治安管控帶來雙重阻礙。

（一）管理制度不清帶來執(zhí)法缺乏依據(jù)

各類非標準住宿形式是“共享經(jīng)濟”下住宿模式的創(chuàng)新發(fā)展，其形態(tài)和運作模式不同于以往定義的“旅館業(yè)”或傳統(tǒng)“房屋租賃”。國家尚未系統(tǒng)出臺專門規(guī)范對各類非標準住宿形式進行定義與劃分標準，各地的規(guī)范性文件存在一定沖突，造成公安機關實際管理中面臨法律依據(jù)不明確的困境。首先，我國關于非標準住宿的相關法律中多持宏觀政策視角，對于審核機制、監(jiān)管方式等過程性治安管理內(nèi)容缺乏詳細規(guī)定。例如，《旅游民宿基本評價要求》未在具體管理流程等方面作出詳細注解，公安機關缺乏詳細治安管理對策指導，實際工作中多依據(jù)《消防法》《電子商務法》《治安管理處罰法》等相關法律交叉區(qū)域進行業(yè)務監(jiān)管。缺乏明確系統(tǒng)的相關業(yè)務管理規(guī)定，致使各地公安實戰(zhàn)部門在面對此類問題時面臨“無法可用“的局面。

同時，我國對各類新型態(tài)住宿產(chǎn)品未統(tǒng)一官方標準，實踐中各種產(chǎn)品經(jīng)營模式混淆。例如，“網(wǎng)約房”和“民宿”的主要區(qū)別在于“是否是以家庭副業(yè)為經(jīng)營方式”以及房屋屬性是否為“家庭閑置房屋”?？紤]到“民宿”業(yè)相關福利政策的優(yōu)惠，現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了很多假借“民宿”外衣的城市“網(wǎng)約房”。這類住宿產(chǎn)品逃避申報審核機制，私自改造房屋，不執(zhí)行各項信息登記要求，各類安全設施也得不到保障。但由于缺乏標準依據(jù)，這類違法經(jīng)營行為往往難以徹底查處，實際執(zhí)法中只能按照《旅館業(yè)治安管理條例》各項標準進行檢查和審核。而這類住宿產(chǎn)品由于規(guī)模和資金有限，往往無法達到旅館業(yè)各項標準。為繼續(xù)經(jīng)營，大量房源轉為“地下交易”，使行業(yè)發(fā)展進入“灰色地帶”，更不利于公安機關監(jiān)管，帶來巨大安全隱患。

（二）管理分類不明帶來管理方式混亂

住宿行業(yè)新需求的出現(xiàn)催生新形態(tài)細分產(chǎn)業(yè)。與傳統(tǒng)住宿業(yè)態(tài)形式相比，非標準住宿業(yè)具有主體多元、產(chǎn)品多樣、經(jīng)營形式靈活、名稱叫法不一等特點。我國對非標準住宿形態(tài)缺少規(guī)范化的分類標準與定性，造成各類住宿產(chǎn)品分類不明，整個產(chǎn)業(yè)處于房屋租賃業(yè)與旅館業(yè)的中間模糊地帶。目前，對非標準住宿的種類劃定依據(jù)主要包括產(chǎn)品名稱分類和交易對象分類。依據(jù)產(chǎn)品名稱分類是對產(chǎn)品的具體描述，缺乏概括性，因而較為片面。得到較多認同的是根據(jù)交易對象劃分，包括B2C和C2C兩種模式。但是，從實際角度考量，同一住宿產(chǎn)品可能同時存在兩種經(jīng)營模式。例如，“城市短租”包括“商業(yè)代理型”（即B2C）和“房東自營性”（即C2C）兩類。如果按照交易對象進行分類，就會造成定性交叉，產(chǎn)生管理對策制定上的沖突。并且，這一分類標準依據(jù)的是經(jīng)濟學中的交易方式，而不是治安管理的對象，不利于公安機關具體業(yè)務工作的明確和執(zhí)行。缺乏公安機關治安管理視角下的分類標準，給治安業(yè)務部門工作的開展帶來了管理方式適用性上的困境。

（三）底數(shù)摸排困難帶來管理能力滯后

房源底數(shù)信息是行業(yè)管理的前提?；凇熬W(wǎng)約房”“民宿”等新型態(tài)住宿業(yè)的分散性，公安機關很難對其底數(shù)進行徹底摸排。房源多隱藏于居民住宅、寫字樓中，領域私人性強，房屋性質(zhì)很容易變化，戶主態(tài)度不配合等因素都給公安機關數(shù)據(jù)摸排和更新帶來了很大困難。信息的滯后直接導致管理被動。公安機關掌握房源信息的滯后降低了對這一領域治安管理的覆蓋率和執(zhí)法打擊的威懾力。數(shù)據(jù)不清導致的監(jiān)管遺漏使經(jīng)營者缺乏接受公安機關審查和監(jiān)督的意識，跳過公安機關監(jiān)管，直接通過平臺進入市場，不利于良好治理秩序和行業(yè)自律的養(yǎng)成。而一旦形成趨勢，公安機關再進入市場管理，會遭到更大的抵觸心理。屆時再通過行政命令強行管理，必然會降低行業(yè)監(jiān)管效果。與此同時，用戶與房主的直接互動也跳過公安機關監(jiān)管，而網(wǎng)絡平臺又缺乏實際管控的效力，使對住宿人信息難以得到有效把控。目前市面上最常用的“Airbnb”“小豬”等住宿預訂平臺對這類房源用戶僅需手機號注冊即可，在訂購房間時只需填寫一位住宿人的身份信息，而對實際住宿人是否與登記信息相符等情況缺乏實際管控。各在線平臺未與公安機關共享實時數(shù)據(jù)，導致公安機關被排除于交易流程之外，難以形成有力監(jiān)管，造成信息失控。

（四）管理策略被動帶來管理效果失衡

缺乏統(tǒng)一規(guī)范性文件對公安機關新形態(tài)住宿相關業(yè)務職能進行界定，造成各地公安機關把控力度不一以及行業(yè)發(fā)展自由與治安管理策略間的失衡，致使實際管理效果不甚理想。國家層面肯定了非標準住宿業(yè)對帶動就業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，各項文件規(guī)定也明確表示各部門應采取合理管理舉措支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但未能從法律上明確公安機關作為主管部門的地位和責任。管理依據(jù)的缺乏使個別地方公安機關管理態(tài)度較為被動，疏忽日常性管理。目前，我國未將“民宿”等新型住宿形式產(chǎn)品納入《旅館業(yè)治安管理條例》，公安機關在其日常營業(yè)形態(tài)下往往不知如何監(jiān)管，待形成治安或刑事案件時才能按照相關條款處罰。事實證明，市場的自發(fā)性和趨利性必然要求對其進行規(guī)制和約束，放任其發(fā)展會造成更大問題。

與此對應，個別地市公安機關出于非標準住宿定性不明的憂慮，對其抱持否定態(tài)度，甚至認為其是轄區(qū)內(nèi)犯罪滋生溫床，采取抑制、僵化的管理策略，違背其客觀發(fā)展規(guī)律，忽視市場的調(diào)節(jié)作用，將“網(wǎng)約房”等新形態(tài)住宿模式籠統(tǒng)概括為“無證經(jīng)營旅店”，并將此偏見體現(xiàn)于日常管理活動之中。過于苛刻的審批條件和管理要求會激化市場與管理者角色的沖突，不利于新型態(tài)住宿行業(yè)的良好平穩(wěn)運行。如果完全按照傳統(tǒng)住宿業(yè)管理模式，這類住宿產(chǎn)業(yè)將會失去市場競爭優(yōu)勢，極大地降低用戶選擇，甚至失去發(fā)展土壤。

三、非標準住宿業(yè)治安管理新思路

非標準住宿行業(yè)規(guī)模的擴大必然使其風險指數(shù)上升，特別是分散性、隱密性的行業(yè)特質(zhì)，使其在脫離公安監(jiān)管狀態(tài)下很容易轉化為“犯罪場”。根據(jù)犯罪情景預防理論，必須通過防止易產(chǎn)生犯罪的情景的出現(xiàn)來培養(yǎng)犯罪阻卻情景，進而阻斷誘導犯罪產(chǎn)生的動機。[4]因此，對非標準住宿業(yè)的規(guī)制是犯罪預防的必然要求。從治安秩序維護過程性原理來看，非標準住宿行業(yè)治安管理對策必須涵蓋預防、控制、處置和行業(yè)秩序重建各個階段，[5]將平臺、房主、用戶多主體聯(lián)動，從底數(shù)摸排、資質(zhì)審查、產(chǎn)品定性、訂單監(jiān)管、信息登記各環(huán)節(jié)實現(xiàn)非標準住宿業(yè)的閉環(huán)管控與動態(tài)平衡?？紤]到這一新形態(tài)住宿行業(yè)的復雜性，公安機關治安管理對策的制定必須與市場進行相應調(diào)試，以建立良性治理體系，收獲良好治安效益。

（一）重塑公安機關視角下非標準住宿形態(tài)分類

筆者認為，對于非標準住宿業(yè)分類標準的探討可以回歸房源建筑性質(zhì)與公安管理業(yè)務模式進行綜合考慮，從而從形式多樣的住宿產(chǎn)品中理清類別。建議針對不同房源的性質(zhì)與特點，將目前國內(nèi)非標準住宿產(chǎn)品分為“類房屋租賃模式”“類旅館業(yè)模式”和“新型住宿功能空間”三種。理清非標準住宿中各類住宿產(chǎn)品的定義與種類，才能制定更具適應性和針對性的治安管理對策。

1.“網(wǎng)約房”“城市短租”等類房屋租賃模式

“網(wǎng)約房”“城市短租”等住宿產(chǎn)品都是將原私有民用住宅改造為具有商業(yè)性質(zhì)的住宿產(chǎn)品并單獨對外運營。浙江省率先出臺管理辦法，將“網(wǎng)約房”定義為“通過互聯(lián)網(wǎng)渠道發(fā)布房源、預訂并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他場所”。其具有房源底數(shù)多、開辦門檻低、管理網(wǎng)絡化的特點，滿足大眾多樣化、便利化的入住需求。

其交易流程主要為：房屋所有者在短租平臺發(fā)布房源信息（需要房產(chǎn)和身份核驗）或將房源交給承租商托管；在線短租平臺審核信息并上架房源，交易完成后抽取傭金；消費者注冊網(wǎng)站會員并選擇心儀房源，填寫房客信息后（只需填寫其中一名入住者身份信息，且無需線下核對）支付費用，最后獲取入住門鎖密碼，完成交易。這類住宿模式是房主（房屋代理人）將私人房屋使用權線上出租（轉租）給消費者用于短期居住，并獲取一定報酬。在線交易平臺的訂單記錄實際是特殊性質(zhì)的租房合約。參考《城市房地產(chǎn)管理法》相關規(guī)定，這類交易行為符合房屋租賃①《城市房地產(chǎn)管理法》第五十三條規(guī)定：房屋租賃，是指房屋所有權人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。的主要特質(zhì)。但由于租期較短，若將其籠統(tǒng)定義為傳統(tǒng)房屋租賃業(yè)，按照《租賃房屋治安管理規(guī)定》②《租賃房屋治安管理規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：與承租人簽訂租賃合同，承租人是外來暫住人員的，應當帶領其到公安派出所申報暫住戶口登記，并辦理暫住證。進行申報登記，既不方便群眾，也會給公安派出部門增加極大的業(yè)務壓力。因此，這類非標準住宿產(chǎn)品處于具有房屋租賃交易形態(tài)但區(qū)別于傳統(tǒng)租房管理方式的“類房屋租賃管理模式”。

2.“民宿”“酒店式公寓”等類旅館業(yè)住宿模式

“民宿”誕生于歐洲古羅馬時期，初衷是利用家庭閑置房屋，采用家庭副業(yè)的經(jīng)營模式，為游客展示當?shù)胤斤L土人情并提供特色住宿服務。隨著近幾年“共享經(jīng)濟”的發(fā)展、airbnb等海外民宿在線預訂平臺在中國的業(yè)務發(fā)展以及消費群體的年輕化、個性化趨向，我國民宿業(yè)市場不斷擴大。2019年我國文化和旅游部出臺的《旅游民宿基本要求與評價》將其定義為“利用當?shù)孛窬拥认嚓P閑置資源，經(jīng)營用客房不超過4層、建筑面積不超過800㎡，主人參與接待為游客提供體驗當?shù)刈匀?、文化與生產(chǎn)生活方式的小型住宿設施”。國家頂層設計方面也通過政策傾斜，加大發(fā)展扶持力度。

這類住宿模式交易流程為：房東線上發(fā)布房源信息（平臺無須審核民宿開辦資質(zhì)）；平臺處理房源信息并上架，交易成功后抽取傭金；消費者注冊網(wǎng)站會員并選擇心儀房源，填寫入住人信息后，支付費用完成線上交易；房主接待游客，進行入住人員基本信息對比并提供相關住宿服務。這類住宿模式依托“共享經(jīng)濟”理念，利用房主自住房屋，以家庭副業(yè)形式參與線下運營和管理，更加注重房主與房客的線下互動和情感交流，致力于培養(yǎng)“歸屬感”和“信任感”的旅行服務體驗。但是，其又不同于傳統(tǒng)旅館業(yè)的經(jīng)營模式，在資金成本、盈利規(guī)模、管理能力等方面都具有局限性。此外，公安部2017年發(fā)布的《旅館業(yè)治安管理條例（征求意見稿）》①《旅館業(yè)治安管理條例（征求意見稿）》第一章第二條規(guī)定：本條例所稱的旅館，是指按日或者小時計價收費，提供住宿必需的用品和設施，并有服務人員向社會公眾提供住宿服務的經(jīng)營場所，包括賓館、酒店、招待所、客棧、培訓中心、度假村、公寓式酒店、農(nóng)家樂、民宿以及提供住宿服務的洗浴、足療、按摩等經(jīng)營場所。中，首次提出將“民宿”納入旅館業(yè)管理序列?？梢钥闯?，“民宿”“酒店式公寓中”等是按照旅館業(yè)管理模式開展經(jīng)營活動，但未達到同等開設資質(zhì)的類旅館業(yè)住宿模式。

3.“太空膠囊”“共享房車”等新型住宿功能空間

“膠囊式住宿”（capsule）起源于日本，2016年開始陸續(xù)在國內(nèi)出現(xiàn)并投入運營。以機場為例，有兩種經(jīng)營模式；一類是供應商負責產(chǎn)品設計、安裝及日常維護和運營，機場或其他交通樞紐負責提供場地并收取租金；另一類是供應商只負責產(chǎn)品設計安裝，機場負責日常經(jīng)營與管理[6]。此類產(chǎn)品多出現(xiàn)于機場、火車站等區(qū)域，人員活動流量大，密度高，通過臨時搭建的獨立且具有住宿功能的空間，為旅客提供短時住宿服務。該類產(chǎn)品主要借助微信小程序、app等手段線上交易，操作簡單，使用簡便，即時性強，但對用戶個人信息登記查驗力度弱，使用過程監(jiān)管措施不足。

“房車”是一類集住宿、盥洗、爐具等多功能于一體的車種?！肮蚕矸寇嚒笔腔凇胺寇嚒弊赓U開展相關住宿業(yè)務。房車自身具備的居住功能，使其可以承擔住宿業(yè)務，繼而成為一種住宿功能空間，并因新奇、自由的特質(zhì)，業(yè)務規(guī)模處于迅速上升趨勢。這類產(chǎn)品具有區(qū)域流動性，且住宿營地往往設立于偏離市區(qū)的荒野地區(qū)，給自身安全性和人員活動管控帶來困難。

可以看出，這類住宿產(chǎn)品都具有住宿功能但又不同于傳統(tǒng)建筑模式，旨在利用其創(chuàng)設的獨立空間開展住宿業(yè)務，因而是一種新型住宿功能空間。

（二）出臺針對性規(guī)范文件，打破規(guī)范適用性沖突

國家法律規(guī)范的制定是各部門開展管理工作的依據(jù)和前提。我國共享經(jīng)濟相關產(chǎn)業(yè)近些年發(fā)展迅猛，但相關規(guī)范仍停留在傳統(tǒng)業(yè)態(tài)管理模式。要從根本上扭轉非標準住宿行業(yè)管理困境，國家就必須從宏觀層面出臺管理規(guī)范，明確其定性和類別，并根據(jù)住宿形態(tài)類別制定各自側重的標準要求，明確公安機關在此類新業(yè)態(tài)管理中的合法地位及職責范圍，為相關治安管理對策制定提供依據(jù)與保障。我國“網(wǎng)約車”行業(yè)規(guī)范體系在“共享經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展中較為完整和成熟[7]。交通運輸部、公安部等七部委聯(lián)合頒布的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》逐步建立網(wǎng)約車整體規(guī)范體系，隨后公安部就進一步加強網(wǎng)約車乘安全相關細節(jié)問題發(fā)布通知。這一做法給非標準住宿業(yè)管理規(guī)制提供了借鑒思路。近年來，多地陸續(xù)出臺相關地方性規(guī)范，但審核標準的差異給跨區(qū)域經(jīng)營活動帶來了規(guī)范適用沖突。目前，國家關于新形態(tài)住宿業(yè)方面的法律規(guī)范只有《旅游民宿基本評價要求》，但其中未對具體管理流程等作出詳細注解。公安部門必須積極承擔管理責任，在宏觀規(guī)范要求下把握自身管理定位并出臺相關更具現(xiàn)實參考性的業(yè)務流程管理規(guī)范，在流動人口登記、網(wǎng)絡平臺數(shù)據(jù)安全、房屋消防安全要求等具體業(yè)務板塊充分考慮到行業(yè)現(xiàn)實情況，制定合理化標準，使其切實起到約束規(guī)范作用。此外，針對“類旅館業(yè)住宿模式“與“類房屋租賃模式”，應注重其與傳統(tǒng)《旅館業(yè)治安管理辦法》和《租賃房屋治安管理規(guī)定》的區(qū)別，在各自原有管理模式的基礎上，創(chuàng)新針對性管理策略。在消防安全、視頻監(jiān)控等硬件設施審核標準上，要充分考慮其行業(yè)特質(zhì)與實際操作性。對于新型住宿功能空間等缺乏傳統(tǒng)管理模式借鑒的住宿類型，應明確其經(jīng)營主體資質(zhì)、開設許可和安全檢測標準，及時納入非標準住宿行業(yè)管理范疇。

微觀層面來看，經(jīng)營內(nèi)部治安管理責任必須明晰。非標準住宿行業(yè)底數(shù)多且分散，對行業(yè)內(nèi)部責任人的確定是公安機關有針對性地開展管理工作的必然要求。通過與經(jīng)營者簽訂《治安管理責任書》或設立相關考核機制等手段[8]，輔助形成內(nèi)部責任鏈，配合公安機關日常安全檢查與監(jiān)督，有利于良好行業(yè)自律的養(yǎng)成。

（三）轉變管理職能定位，調(diào)試行業(yè)秩序動態(tài)平衡

最早引入國內(nèi)的非標準住宿形態(tài)是“民宿”，初衷是利用家庭閑置房屋，為游客提供特色住宿服務。在亞洲，我國臺灣地區(qū)較早引入這一概念，現(xiàn)已發(fā)展為在特定地域的特色居住形式，在實現(xiàn)良好經(jīng)濟效益同時，也初步達到治安可控的穩(wěn)定狀態(tài)。這些成功管理經(jīng)驗充分證明，這一行業(yè)通過積極引導與規(guī)制，可與社會治理良性共存。對我國非標準住宿市場用戶基本屬性的研究發(fā)現(xiàn)，住宿人群以高學歷、已婚有子女人群居多。從用戶行為分析中可以看出，選擇目的多為商務出差和家庭度假，社會安全風險相對較低。因此，應從治理理念上充分認可和接受這一新業(yè)態(tài)的存在合理性，充分尊重共享業(yè)態(tài)基于“信任機制”的行業(yè)發(fā)展理念和文化。

社會系統(tǒng)具有一定自我調(diào)適功能，其“自由”與“秩序”的關系中軸具有動態(tài)性特質(zhì)[9]。非標準住宿業(yè)治安管理也應注重對“秩序”的靈活把控。一方面，公安機關維護治安秩序的任務要求其必須及時轉變職能定位，從“控制”和“打擊”轉向“治理”和“服務”。落實貫徹“放管服”①“放管服”是指簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱?！胺拧奔春喺艡?，降低準入門檻?！肮堋奔磩?chuàng)新監(jiān)管，促進公平競爭?！胺奔锤咝Х?，營造便利環(huán)境。改革，在登記審核、資質(zhì)審批、日常檢查等管理內(nèi)容充分體現(xiàn)人性化管理策略，以利于治安管理輔助行業(yè)發(fā)展。另一方面，公安機關與市場主體間應積極尋求發(fā)展的共同利益目標。消費者住宿安全感與房屋安全設施及周邊治安狀況密切相關[10]。因此，非標準住宿業(yè)發(fā)展規(guī)范化程度極大地影響著用戶選擇意向，而公安機關治安管理追求的社會治安秩序正是對其自身行業(yè)發(fā)展的規(guī)制與幫助。

社會信用制度缺失是目前阻礙共享業(yè)態(tài)發(fā)展的難題。可建立公安機關、房東、在線平臺、用戶多主體聯(lián)動信任機制，借助“信用權”等法律概念建立糾錯機制，督促各方主體積極承擔責任[11]，以建立行業(yè)協(xié)同的現(xiàn)代化治理模式?！懊袼蕖钡刃滦妥∷弈Ｊ疆a(chǎn)生于歐美地區(qū)，其發(fā)展土壤與中國政治體制有很大不同，對其原有治理經(jīng)驗也不可完全照搬。2016年，我國建立中國旅游協(xié)會客棧民宿與精品酒店分會，但地域下屬機構職能不明，未實現(xiàn)預期良好效果[12]。這一模式為非標準住宿業(yè)治安管理提供了有益思路。應動員市場、社會各主體，實現(xiàn)共同利益最大化，實現(xiàn)良好治安收益與治理效果。

（四）技術手段輔助治理，探索信息互聯(lián)共享平臺

非標準住宿模式是移動互聯(lián)時代共享經(jīng)濟的發(fā)展成果。要想順應其發(fā)展趨勢，必然也要運用技術手段，創(chuàng)新治理方法，提高治理效率[13]。但也應是正確看待技術手段的局限性，在有效規(guī)避風險前提下合理利用。

2019年以來，杭州市公安局在浙江省公安廳的試點指導下，圍繞“網(wǎng)約房”這一新興業(yè)態(tài)，構建以“信息匯聚1個系統(tǒng)、房源核驗2項環(huán)節(jié)、四實登記3類模式”為基礎的杭州網(wǎng)約房閉環(huán)管理體系，同時推出“唯一地址碼認證”“警務通在線管理”“違規(guī)房源平臺下線”等創(chuàng)新管理手段，為共享業(yè)態(tài)下網(wǎng)約房治安管理提供創(chuàng)新經(jīng)驗。目前，其已初步建成網(wǎng)絡預約居住信息登記平臺，全市所有分、縣局和163家派出所全部聯(lián)結該系統(tǒng)；匯聚5家（小豬短租、途家、美團榛果、愛彼迎、木鳥短租）網(wǎng)約房平臺以及線下通道上報的房源、訂單數(shù)據(jù)，由平臺提供實時房源預定信息，屬地民警結合日常走訪排查上門核查并反饋至系統(tǒng)。由此，將線上數(shù)據(jù)與線下管理結合，確保線上房源符合安全標準，并實現(xiàn)對租客用房情況的動態(tài)掌控。對于線下無人管理、租客自主入住的房源，推廣安裝由第三方公司提供入住登記代理服務產(chǎn)品，通過“智能門鎖”“智能貓眼”“視頻監(jiān)控”等智能感知設備，實時獲取房源入住信息與安全動態(tài)，并設置異常情況處置中心（虛擬前臺），保證反應迅速，及時處理各類突發(fā)警情。信息共享平臺的建立與電子技術的推廣極大加強了公安機關對這一住宿業(yè)態(tài)的掌控力度，使其各環(huán)節(jié)有跡可循，有力推進管理工作的開展。

但是，依賴技術設備仍存在一定缺陷。電子門鎖、電子貓眼等電子設備是通過互聯(lián)網(wǎng)公司進行后臺數(shù)據(jù)匯總與分析，進而獲取租客身份信息，會對公民個人隱私權利造成侵害。此外，統(tǒng)一的政令性管理要求必然導致區(qū)域內(nèi)行業(yè)壟斷。而背后對市場信息的爭奪可能造成行業(yè)內(nèi)正常生產(chǎn)秩序的波動。此外，公安機關過度參與市場經(jīng)營，不符合執(zhí)法機關的職責定位。因此，我們必須正確認識技術手段的利弊，不可過度依賴技術產(chǎn)品。應探索合理利用方式與管理手段，將其作為管理輔助手段，建立公安機關主導下的住宿業(yè)信息登記管理平臺，動員組織市場、社會各主體形成行業(yè)自律，以建立非標準住宿業(yè)現(xiàn)代化動態(tài)閉環(huán)管理模式。

四、結論

非標準住宿模式治安管理對策的相關探討是公安機關回應現(xiàn)實需要的新課題。目前，傳統(tǒng)單一的旅館業(yè)治安管理對策已不適應行業(yè)現(xiàn)狀，繼而在實戰(zhàn)中出現(xiàn)對各類非標準住宿模式定義不清、分類不明、管理手段泛化以及行業(yè)規(guī)范與現(xiàn)實的異步等困境[14]，致使非標準住宿業(yè)管理效果失衡，甚至變異為犯罪情景因素。因此，必須在尊重市場規(guī)律前提下運用現(xiàn)代治理理念對其進行全過程動態(tài)規(guī)制，構建公安機關治安管理視角下的行業(yè)分類體系，制訂適應性規(guī)范標準，為公安執(zhí)法與市場經(jīng)營提供依據(jù)。同時，要合理把握公安機關職責定位，調(diào)試治安秩序與行業(yè)自由之間的關系平衡，既不能“管得過死”，使行業(yè)喪失發(fā)展空間；又不能“管的過松”，給社會安全帶來隱患。公安機關應將“放管服“相結合，輔助運用現(xiàn)代互聯(lián)應用技術，實現(xiàn)對非標準住宿業(yè)的動態(tài)閉環(huán)管控。