劉江斌

（中國人民公安大學(xué) 治安學(xué)院，北京100032）

2016年1月1日起，《居住證暫行條例》開始實(shí)施，標(biāo)志著在全國范圍內(nèi)居住證正式取代暫住證，居住證制度成為我國戶籍制度改革新的著力點(diǎn)。但自居住證制度實(shí)施以來，其改革方向和制度定位一直飽受爭議。而國家發(fā)改委于2019年4月8日下發(fā)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，要求“城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制”。這就使改革陷入非常尷尬的境地：如果單方面強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能，進(jìn)一步擴(kuò)大居住證附帶福利甚至使居住證取代戶籍制度，那么戶籍是否開放將變得沒有任何意義，居住證將演變?yōu)槎悜艏?，大中型城市戶籍將變?yōu)闊o效開放；但如果強(qiáng)調(diào)居住證的社會治理功能，附著于居住證的利益過少，居住證將不具有任何吸引力，造成無人申領(lǐng)的局面，一旦無人申領(lǐng)，居住證將體現(xiàn)不出任何價值功能，居住證制度也將形同虛設(shè)。那么居住證制度到底該如何定位，它在實(shí)施過程中又存在哪些問題？本文將從居住證制度層面和功能層面進(jìn)行分析，以探求解決方法并希望能對將來居住證制度改革提供可行性思路。

一、居住證制度產(chǎn)生的必然性

雖然居住證制度的改革方向和制度定位一直備受爭議，但其作為我國戶籍改革邁出的重要一步，居住證制度產(chǎn)生的背后有著深刻的歷史與經(jīng)濟(jì)動因。首先是沿海城市推行的人才居住證管理制度，再到內(nèi)陸城市施行居住證取代暫住證制度，最后由國務(wù)院出臺《居住證暫行條例》，我國的居住證制度基本上是自下而上推行的，由中央吸取各地經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后確立。因此，居住證制度是我國在城市發(fā)展中自主選擇而產(chǎn)生的制度，是一個自然的歷史過程。[1]

（一）居住證制度是我國戶籍制度改革的產(chǎn)物

建國初期為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國基于社會控制的需要建立了戶籍制度，形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。盡管戶籍制度后來成為了人口流動壁壘，使流動人口在勞動力市場和公共福利體系中受到了不平等的對待。但當(dāng)時的戶籍制度為防止農(nóng)村人口盲目向城市流動、維護(hù)社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國防現(xiàn)代化做出了突出貢獻(xiàn)。改革開放后，由于城市對勞動力需求劇增，大量農(nóng)民工開始從農(nóng)村流向城市，戶籍政策開始出現(xiàn)松動，學(xué)者們也分別從勞動力市場、公民基本權(quán)利等方面論證戶籍制度的弊端，主張剝離戶籍福利甚至是取消戶籍制度以實(shí)現(xiàn)人口的自由流動。[2]在這種背景下，部分城市開始大刀闊斧地進(jìn)行戶籍制度改革，但結(jié)果不盡如人意。比如2003年鄭州全面放開戶口對城市的教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)和公共資源造成巨大的沖擊是最為典型的例子。2018年天津“海河英才”計劃與鄭州如出一轍。但與鄭州不同的是，天津在發(fā)現(xiàn)放開限制可能引發(fā)落戶人口爆炸式增長后，僅在96小時內(nèi)便進(jìn)行調(diào)整，收緊落戶政策。這說明戶籍制度雖然需要改革，但還沒有達(dá)到要取消戶籍的程度，即戶籍制度改革不能操之過急，一步到位，需要過渡與銜接，于是全國層面的統(tǒng)一居住證制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）居住證制度是城市發(fā)展與勞動力需求的助推器

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析我國居住證制度，更能看出其在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中所起的關(guān)鍵性作用。改革開放以來，我國之所以能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛很大程度上依賴于我國的人口紅利，根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論[3]，改革開放以來我國的農(nóng)村勞動力一直處于無限供給的狀態(tài)，充足的勞動力使我國實(shí)現(xiàn)了高儲蓄率、高投資和快速的經(jīng)濟(jì)增長，這幾乎已經(jīng)成為人們的共識。但長期實(shí)施的計劃生育政策使得我國的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，2004年廣東省第一次出現(xiàn)民工荒，標(biāo)志著我國達(dá)到劉易斯拐點(diǎn)的年份，這意味著農(nóng)村勞動力不再是無限供給，也意味著城市將出現(xiàn)勞動力短缺的狀況。[4]而人口紅利消失的一個必然結(jié)果就是GDP潛在增速的下行風(fēng)險，雖然目前計劃生育政策的取消并不能扭轉(zhuǎn)勞動年齡人口收縮的趨勢，但戶籍制度放開，卻可以充當(dāng)人口流動的“潤滑劑”。[5]但要促進(jìn)人口流動，僅僅依靠直接放開戶籍限制是不可能的，對大城市更是如此，戶籍制度改革進(jìn)入了瓶頸期。然而在我國地方政府GDP競賽的背景下，各地方為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，引進(jìn)高端人才和勞動力，陸續(xù)推出了居住證制度；2016年中央為引導(dǎo)勞動力向城市穩(wěn)步、有序流動，在吸取各地人才居住證經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國推行了居住證制度。同時我們還應(yīng)該認(rèn)識到，居住證也是促進(jìn)流動人口落戶的過渡性制度，其最終目的依然是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)橄M(fèi)者可劃分為三類：“城鎮(zhèn)戶籍居民、城鎮(zhèn)非戶籍居民和農(nóng)村居民，2016年按可支配收入消費(fèi)率計算，這三個群體的人均消費(fèi)分別為25382元、17702元和10138元”。[6]由此可知，通過居住證為流動人口搭建落戶的橋梁，背后的動因依然是經(jīng)濟(jì)因素。

二、居住證制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

雖然居住證制度的產(chǎn)生具有歷史和經(jīng)濟(jì)的必然性，但不得不承認(rèn)，由于制度設(shè)計和功能定位的缺陷使其在實(shí)施過程中困難重重，改革方向備受爭議。

（一）居住證與戶籍功能界限模糊，逐漸異變?yōu)槎悜艏?/h3>

當(dāng)下居住證制度改革，一味強(qiáng)調(diào)居住證的服務(wù)功能，各地不斷擴(kuò)大附著于居住證的福利，而忽視了居住證原本的定位，使居住證逐漸異變?yōu)槎悜艏?。一旦居住證附著了戶籍的所有福利或是絕大多數(shù)福利，戶籍制度改革將會再次陷入困境：一方面，由于居住證申領(lǐng)條件相對落戶而言要低很多，居住證附著戶籍的利益相當(dāng)于變相開放了戶籍制度，附著利益越多相當(dāng)于戶籍限制放的越開，由此一來國家推動的放開戶籍政策相當(dāng)于是無效開放，申領(lǐng)居住證等同于在城市落戶，這勢必會降低戶籍對流動人口的吸引力，造成有證不落戶的半城鎮(zhèn)化居民增多，這種問題在我國中小城市已經(jīng)開始凸顯，下文會結(jié)合農(nóng)村流動人口的土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行深入剖析；另一方面，由于大型城市教育、醫(yī)療等公共資源明顯優(yōu)于中小型城市，申領(lǐng)居住證如果等同于落戶，類似2013年鄭州的災(zāi)難性事件將會再次上演。

（二）居住證制度一定程度上降低了中小城市的落戶率

土地是農(nóng)村人口利益的核心，比如土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在征地拆遷過程中農(nóng)民可以從中獲得巨大利益。雖然《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確提出：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。[7]但部分農(nóng)民仍擔(dān)心長時間落戶城市后，自己在農(nóng)村的土地權(quán)益就會被弱化甚至失去土地。于是，這些農(nóng)村人口便會以經(jīng)濟(jì)人的思維去衡量農(nóng)村土地與城市福利的價值，這往往使他們陷入兩難的困境。但居住證制度讓這些擁有土地的農(nóng)村人口有了最優(yōu)的選擇——既可享受城市福利又不用落戶城市承擔(dān)失去土地的風(fēng)險。

這一問題在中小城市尤為突出，由于中小城市相對于大型城市而言本身經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，其為戶籍居民提供的公共福利較少，這導(dǎo)致其戶籍吸引力不夠。以河南省為例，《河南省居住證實(shí)施辦法》（以下稱《辦法》）規(guī)定持有居住證的居民可享受教育服務(wù)、基本公共就業(yè)服務(wù)等六項(xiàng)服務(wù)和九項(xiàng)便利（如表1所示）。且《辦法》中明確規(guī)定：“各縣級以上政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍”。[8]也就是說，居民不必在城市落戶，只要擁有居住證就可享受城市的福利待遇。那些在農(nóng)村擁有土地的人完全沒有必要落戶城市，且他們?yōu)榱朔€(wěn)固農(nóng)村的宅基地等土地利益也不會輕易在城市落戶，這在客觀上會阻礙了河南的人口城鎮(zhèn)化，進(jìn)而制約河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，造成了大批“人走戶不走的半城鎮(zhèn)化居民”存在。

表1 河南省居住證權(quán)益保障表

(續(xù)表)

（三）居住證申領(lǐng)的高門檻加劇了對不穩(wěn)定流動人口的漏管

居住證申領(lǐng)對于當(dāng)?shù)卣杂欣谡莆樟鲃尤丝诘男畔?，?shí)現(xiàn)對其動態(tài)管控；對流動人口而言，有利于享受當(dāng)?shù)氐墓哺＠?，為快速融入城市從而進(jìn)一步在當(dāng)?shù)芈鋺舸蛳禄A(chǔ)。2016年實(shí)施的《居住證暫行條例》（以下簡稱《條例》）明確規(guī)定了居住證的申領(lǐng)條件即“居住時限條件（半年以上）+合法穩(wěn)定就業(yè)/合法穩(wěn)定住所/連續(xù)就讀”[9]。這在一定程度上糾正了之前各地居住證申領(lǐng)條件不一、門檻高低不同的弊端。各地也根據(jù)《條例》對“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀”進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。以武漢申領(lǐng)居住證條件為例（如表2所示），《武漢市居住證服務(wù)與管理暫行辦法》規(guī)定：“合法穩(wěn)定就業(yè)是指被用人單位錄用（聘用）、或者被用人單位招收并依法簽訂勞動合同、或者持有工商營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動，合法穩(wěn)定住所是指非本市戶籍公民在本市具有合法所有權(quán)的房屋、合法租賃房屋、用人單位或者就讀學(xué)校提供的宿舍，連續(xù)就讀是指在本市中小學(xué)取得學(xué)籍的就讀以及在本市中等職業(yè)學(xué)校、普通高等學(xué)校和具有研究生培養(yǎng)資格的科研機(jī)構(gòu)取得學(xué)籍并接受全日制學(xué)歷教育的就讀?！盵10]但這種門檻的設(shè)置，將不符合條件的不穩(wěn)定流動人口排除在了居住證申領(lǐng)對象之外。同樣以武漢市為例，截至2015年底，武漢市登記流動人口中居住半年以上的有212.92萬人，其中包括63.52萬就學(xué)人員，他們一般符合連續(xù)就讀或穩(wěn)定居住條件[11]；剩余的149.40萬人中，具有勞動合同即符合合法穩(wěn)定就業(yè)的人數(shù)為86.22萬，非穩(wěn)定就業(yè)但有穩(wěn)定住所的人數(shù)為49.11萬，剩下的既沒有穩(wěn)定就業(yè)也沒有連續(xù)就讀且沒有合法穩(wěn)定住所的在武漢市居住半年以上的不穩(wěn)定流動人口為14.07萬（如圖1），也就是說，這14.07萬人不僅無法享受武漢市的公共福利，而且處于城市治安管理的盲區(qū)，而恰恰是這14.07萬的不穩(wěn)定流動人口最需要城市的福利供給，城市也最需要掌控這些不穩(wěn)定流動人口的信息并對其進(jìn)行動態(tài)管理。[12]這一數(shù)據(jù)還僅僅只是統(tǒng)計了居住半年以上的流動人口，那些在武漢市居住不到半年的流動人口同樣也不在服務(wù)與管理的范圍之內(nèi)，人數(shù)也會更多。

表2 武漢市居住證申領(lǐng)條件

其實(shí)通過上文分析我們知道，居住證設(shè)置門檻本身有其難處，居住證之上附著福利，使得居住證帶有排外的“沖動”，門檻過低甚至不設(shè)門檻可能會導(dǎo)致城市承載力突破極限。

圖1 武漢市居住證申領(lǐng)數(shù)據(jù)圖

（四）居住證積分體系設(shè)置不夠合理

居住證積分制是居住證改革過程中的創(chuàng)新也是一大亮點(diǎn)。這一制度設(shè)計使居住證階梯賦權(quán)與“居轉(zhuǎn)戶”制度的產(chǎn)生成為可能并為二者提供了方法上的支持。但積分制在具體實(shí)施過程中，各地出現(xiàn)了可操作性差、權(quán)重失衡等一系列問題。

1．部分城市居住證改革的具體措施缺乏可操作性

由上文分析可知，要想取消居住證申領(lǐng)門檻，各城市必須建立完善的積分體系。但2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中只規(guī)定了“省會城市要建立完善積分落戶制度根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要合理設(shè)置積分分值”[13]。2019年4月8日發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，只提到了超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策。[14]這顯然不能適應(yīng)降低居住證申領(lǐng)門檻的政策思路。但就目前而言，即便是省會城市如鄭州也還尚未明確提出積分落戶制度的具體實(shí)施方案，更不要提其他非省會城市。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出在全國范圍內(nèi)建立居住證制度，規(guī)定流動人口在居住地居住半年以上就可以申領(lǐng)居住證，享有與當(dāng)?shù)貞艨谕鹊幕竟卜?wù)，并且以連續(xù)居住年限和參加社保為條件，逐步享有其他社會福利。[15]雖然提到了逐步使申領(lǐng)居住證者與當(dāng)?shù)貞艏丝谙碛型裙卜?wù)，但是其對納稅條件、居住證申領(lǐng)年限等未進(jìn)行具體規(guī)定，造成基層無規(guī)可依、執(zhí)行受阻。

2．居住證積分體系權(quán)重失衡，“居轉(zhuǎn)戶”制度存在漏洞

我國建立具體完整居住證積分體系的城市本來就少，然而在現(xiàn)有的建立居住證積分體系的城市中都存在著權(quán)重失衡的通病，即積分權(quán)重明顯向?qū)W歷和技能方面傾斜，社保繳納年限和居住年限所占比例極低。以上海市為例，上海的積分體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成。[16]加分、減分及一票否決指標(biāo)主要針對特殊人群和特殊情況本文在此不進(jìn)行討論，本文主要討論涉及大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成“居轉(zhuǎn)戶”任務(wù)的基礎(chǔ)指標(biāo)。上海市的基礎(chǔ)指標(biāo)包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標(biāo)。[17]其中教育背景積分最低的大專學(xué)歷積分為50分，最高的博士學(xué)歷積分為110分；而繳納職工社會保險每滿一年只能積3分（見表3），也就是說一個沒有達(dá)到大專學(xué)歷的流動人口在上海工作17年才相當(dāng)于一個?？飘厴I(yè)生的積分，要想達(dá)到上海市的標(biāo)準(zhǔn)積分120分，以年齡最高分值得30分計算，得連續(xù)在上海工作并交納社會保險長達(dá)30年，假設(shè)一名外地流動人員20歲到上海工作，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)積分時已經(jīng)是50歲的年齡。

與積分體系同樣存在漏洞的是“居轉(zhuǎn)戶”制度，很多城市目前是沒有“居轉(zhuǎn)戶”的制度設(shè)計的。上海雖有“居轉(zhuǎn)戶”的制度，但其制度設(shè)計明顯存在漏洞。根據(jù)《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口辦法》，同時符合以下條件的持證人員可以申辦上海市常住戶口：“（一）持有《上海市居住證》滿7年；（二）持證期間按照規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年；（三）持證期間依法在本市繳納所得稅；（四）在本市被評聘為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師（國家二級以上職業(yè)資格證書）以上職業(yè)資格，且專業(yè)、工種與所聘崗位相對應(yīng)；（五）無違反國家及本市計劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄?！盵18]但我們發(fā)現(xiàn)，對于絕大多數(shù)學(xué)歷較低的農(nóng)業(yè)流動人口而言很少有人能符合條件四，也就是說如果流動人口不是中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)，即便在上海居住30年照樣不能在當(dāng)?shù)芈鋺簦@就是很多人在大城市生活一輩子卻不能成為其中一員的原因。

表3 上海市居住證積分指標(biāo)體系（部分）

（五）居住證管理不統(tǒng)一，樣式各異使用混亂

一是居住證管理不統(tǒng)一，紙質(zhì)版居住證與IC卡式居住證混雜。自2016年國務(wù)院出臺《居住證暫行條例》后，為規(guī)范和拓展居住證的業(yè)務(wù)，各省陸續(xù)推出了IC卡居住證，使用IC卡式居住證的優(yōu)勢顯而易見，如具有防偽性和存儲功能，更改信息方便等。但目前仍有部分省份和城市使用紙質(zhì)版居住證。以四川為例，四川省成都、樂山等地從2010年開始試點(diǎn)居住證改革，推行IC卡式居住證，但2016年四川又重新采用紙質(zhì)版居住證，其原因是IC卡材質(zhì)和身份證類似，技術(shù)要求較高。一般派出所和區(qū)縣公安局都沒有技術(shù)能力進(jìn)行制作，只有市級及以上公安機(jī)關(guān)才能制發(fā)。但是紙質(zhì)版居住證其實(shí)并不便于持有者登記、儲存和更改信息。

二是居住證樣式各異。多數(shù)省份雖都使用了IC卡式居住證但樣式各異。如廣東省居住證，包含姓名、性別、民族、身份證號、戶籍所在地、現(xiàn)居住地和有效期限；而河南省居住證相較廣東省而言，多出了“出生日期”“居住證編號”并且右下角包含一個二維碼；更值得一提的是江蘇省同時存在無錫市居住證和江蘇省居住證。原因是無錫市于2009年制發(fā)了本地居住證，該證有效期為10年，每5年審驗(yàn)一次。在江蘇省居住證出現(xiàn)之后，從2015年9月1日開始，原《無錫市居住證》不再辦理，到期不再審驗(yàn)，原證件在有效期內(nèi)的可與《江蘇省居住證》并用，導(dǎo)致江蘇省目前同時存在兩種居住證，省內(nèi)就無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

四、居住證制度實(shí)施困境的根源

居住證制度實(shí)施的困境既與居住證本身性質(zhì)有關(guān)，也與地方之間利益博弈和我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡有關(guān)，是客觀與主觀因素、內(nèi)部與外在因素相互作用而產(chǎn)生的結(jié)果。

（一）居住證本身帶有“排外”與“促流”雙重性質(zhì)

居住證是我國戶籍制度放開與收緊遭遇困境時的矛盾共生體，戶籍制度改革的矛盾源自于地區(qū)之間公共福利的排他性，公共福利的排他導(dǎo)致了地區(qū)之間對外來流動人口的排他性。由于居住證承擔(dān)了原本附著于戶籍之上的公共福利，使得居住證本身具有對外來流動人口排他性的基因，但由上文分析我們知道，居住證誕生是為了破除戶籍壁壘促進(jìn)人口流動的，因此居住證天生具有“排外”和“促流”的雙重矛盾屬性。因此把控好居住證的功能定位尤為關(guān)鍵，無論是申領(lǐng)門檻還是附帶福利，它們偏高或偏低都會導(dǎo)致改革方向出現(xiàn)偏差。如表4所示：若居住證“低門檻、高福利”，會導(dǎo)致落戶吸引力下降，放緩我國人口城鎮(zhèn)化的速度；若居住證“高門檻、高福利”，則會導(dǎo)致其異變?yōu)槎悜艏蔀楦鞯貐^(qū)限制人口流動的工具；若居住證“低門檻、低福利”會使居住證申領(lǐng)率極低，無法發(fā)揮其社會管理與精準(zhǔn)調(diào)控人口的職能；若居住證“高門檻、低福利”那居住證將不具備任何意義。

表4 居住證申領(lǐng)門檻與附帶福利組合表

（二）地方之間利益博弈造成“合成謬誤”

我國居住證制度基本上是自下而上推行的，所謂“因城施策”，缺少頂層設(shè)計，這種方案的優(yōu)點(diǎn)在于適應(yīng)本土需求，弊端是極易造成“合成謬誤”，類似于個體理性與集體非理性的囚徒困境。我國之所以讓戶籍與居住證制度并存，中央是想通過各地的戶籍福利差異吸引農(nóng)村流動人口到城市落戶，而居住證正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。但由于落戶意味著地方要為這些新增人口的公共福利加大財政投入，地方政府為了自身利益都想搭其他城市的“福利便車”，他們有的將戶籍與居住證分別針對不同人群，即戶籍服務(wù)于當(dāng)?shù)芈鋺羧丝跒槠涮峁┧懈＠?，居住證則針對流動人口甚至是當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝?，同時切斷“居轉(zhuǎn)戶”通道，以降低“地方財政成本”；有的直接將居住證異化為二類戶籍，提高居住證門檻，使居住證直接成為各地方阻礙人口流入的工具。再加上近年來我國不斷推進(jìn)稅制改革，稅收起征點(diǎn)不斷提高，使得低收入的流動人口被排除在稅收范圍之外，更加降低了地方吸收流動人口的積極性。這也解釋了為什么即便部分地區(qū)對“居轉(zhuǎn)戶”進(jìn)行了制度設(shè)計，但其中學(xué)歷、技能等象征高收入的指標(biāo)所占比例極高的原因。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成了居住證制度的區(qū)域差異

地方政府一般都是從本地利益出發(fā)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)施居住證制度，廣東省早在2010年就實(shí)現(xiàn)了居住證的“一證多能，全省通用”功能，居住證除了記載正常的身份居住信息外，還可以作為小區(qū)的門禁卡從而實(shí)現(xiàn)了對社區(qū)出租屋和流動人口的精確管理；居住證在企業(yè)也得到了應(yīng)用，員工在使用居住證當(dāng)門禁卡并在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)的同時，企業(yè)也通過員工的出入和消費(fèi)信息實(shí)現(xiàn)了對員工的動態(tài)管理。東莞甚至實(shí)現(xiàn)了居住證的入戶積分管理、公交服務(wù)、金融服務(wù)、票務(wù)服務(wù)、通信服務(wù)、小額支付服務(wù)、企業(yè)服務(wù)等八個方面應(yīng)用。[19]與此形成鮮明對比的是四川在2016年由于技術(shù)和財政原因由IC卡式居住證改回紙質(zhì)版居住證；青海在2018年6月才剛剛有IC卡式居住證發(fā)放試點(diǎn)。[20]正是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差距導(dǎo)致各地區(qū)的選擇不一，但這并不利于全國統(tǒng)一的居住證管理和實(shí)施，比如跨省流動導(dǎo)致原卡失效需要重新辦理居住證造成資源的浪費(fèi)。除此之外，由于各省市居住證信息由各地自己掌控，這變相地又形成了居民信息堡壘。

五、居住證制度的改革路徑

由上文分析可知，居住證制度實(shí)施困境是主客觀因素相互作用的結(jié)果。因此，改革既要從居住證本身性質(zhì)出發(fā)，明確其功能定位與福利界限；也要考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最終完善頂層設(shè)計達(dá)到地方與中央步調(diào)一致、形成合力的效果。

（一）明確居住證功能定位，發(fā)揮其服務(wù)與過渡功能

居住證制度改革應(yīng)時刻把握其功能定位，若忽視其與戶籍的界限，盲目擴(kuò)大附著于其上的利益，則會導(dǎo)致居住證異變?yōu)槎悜艏?。由上文分析的居住證產(chǎn)生原因可知，居住證本身是為了繞開戶籍壁壘促進(jìn)人口流動而產(chǎn)生的，它是為了保障流動人口在城市能夠穩(wěn)定工作成為城市常住人口進(jìn)而為其在城市落戶奠定基礎(chǔ)的，這體現(xiàn)了居住證的服務(wù)功能。如圖2清晰地展示了居住證在促進(jìn)農(nóng)村人口變?yōu)閼艏丝诘倪^程中所起的作用。有學(xué)者認(rèn)為，隨著居住證福利的逐漸擴(kuò)大，未來居住證必將取代戶籍，[21]而2019年4月8日國家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提到“鼓勵各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項(xiàng)目”，似乎是居住證取代戶籍福利的信號，這顯然是對中央政策的誤讀?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》在“總體要求”中明確提出“突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展”[22]?？梢?，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目標(biāo)仍是推動非戶籍人口在城市落戶，而擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項(xiàng)目是為了實(shí)現(xiàn)居住證的服務(wù)功能，從而確保實(shí)現(xiàn)流動人口轉(zhuǎn)為常住人口最終轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝诘哪繕?biāo)。由此可知，居住證是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝诘臉蛄?，因此居住證不可能背負(fù)戶籍所有福利進(jìn)而取代戶籍，那居住證與戶籍的福利界限到底在哪呢？首先，以滿足流入人口基本生活需求的基本公共福利為最低要求，以足夠吸引人們辦理居住證為標(biāo)準(zhǔn)，同時各地可以根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)一步擴(kuò)大居住證附著福利以實(shí)現(xiàn)其服務(wù)功能，但在關(guān)鍵核心領(lǐng)域的戶籍福利不可被居住證剝離，否則戶籍將失去功能價值，如學(xué)生參加當(dāng)?shù)馗呖嫉馁Y格?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》要求“完善隨遷子女在流入地參加高考的政策”，對這句話的正確理解應(yīng)為：隨遷子女通過居住證在流入地順利落戶后可作為流入地生源參加當(dāng)?shù)馗呖?。而不是申領(lǐng)居住證即可參加流入地高考，特別是12年義務(wù)教育正在醞釀之中[23]，一旦12年義務(wù)教育在全國普及，那么義務(wù)教育作為申領(lǐng)居住證的一項(xiàng)權(quán)利要重新定位和考慮。

圖2 居住證功能定位圖

（二）通過土地指標(biāo)流動和戶籍福利保留激發(fā)落戶需求

戶籍地土地利益是農(nóng)村人口不愿退出戶籍安心在城市落戶的重要原因，如果不建立任何土地退出的獎勵機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)人的思維出發(fā)，是不會甘愿放棄土地而在城市落戶的。但作為流動人口的輸入地城市，如果吸納流動人口不僅要為其提供公共服務(wù)，而且還要為流動人口退出原戶籍地的獎勵機(jī)制買單，那么當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納的積極性一定不會很高。但如果將其在農(nóng)村的原土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)隨流動人口轉(zhuǎn)化為城市的建設(shè)用地使用權(quán)，那流入地吸納農(nóng)村人口的積極性勢必會大增，因?yàn)閾碛姓氐霓r(nóng)業(yè)人口在輸入地落戶意味著一塊土地在當(dāng)?shù)亍奥鋺簟?，輸入地政府將會自主地安排農(nóng)業(yè)人口退出原戶籍地并鼓勵其在當(dāng)?shù)芈鋺魪亩碳ち鲃尤丝谠谳斎氲氐穆鋺粜枨蟆?/p>

流動人口不愿在流入地落戶的另一個原因是中小城市的落戶吸引力不夠，大城市吸引力強(qiáng)但是落戶困難。無論是中小城市還是大型城市，居住證福利如果是高福利、一次性與戶籍區(qū)別不大，那對于在農(nóng)村擁有土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說在流入地落戶將不具有任何吸引力。因此居住證福利必須是階梯賦權(quán)式供給，根據(jù)居住證申領(lǐng)時長和繳納社保年限等綜合因素逐步賦予福利但上有封頂，即到達(dá)某個界限后，剩余的公共福利必須通過落戶來實(shí)現(xiàn)以此來刺激流動人口的落戶需求，這種方法實(shí)質(zhì)上與上文居住證功能定位是相符的，即通過居住證實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口到城市常住人口最終到城市戶籍人口的轉(zhuǎn)變。

（三）取消申領(lǐng)門檻，將階梯賦權(quán)與積分制結(jié)合

居住證有治安管理和服務(wù)流動人口的雙重功能，為了實(shí)現(xiàn)這兩種功能可以分兩步采取以下措施。首先，取消居住證申領(lǐng)門檻，將城市不穩(wěn)定流動人口納入到居住證申領(lǐng)的對象中，從而彌補(bǔ)對不穩(wěn)定流動人口管理的中空地帶，實(shí)現(xiàn)城市對流動人口的全方位動態(tài)管理。然后，為了解決城市公共資源有限性的問題，將積分制與居住證階梯賦權(quán)相結(jié)合即并不是申領(lǐng)到居住證就可以一次性享受所有福利，而是通過積分對應(yīng)相應(yīng)的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)對有限公共資源的科學(xué)調(diào)配。

同時，由于居住證是自主辦理，如果申辦率極低，那么即使取消了門檻也沒有任何意義，因此還應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳，減少有需要時才想到辦證等現(xiàn)象，使人們認(rèn)識到居住證有利于自身的權(quán)益保障從而激發(fā)人們自主辦證的動力。

（四）構(gòu)建完善合理的積分管理體系

明晰居住證積分制度實(shí)施細(xì)則，出臺可操作性規(guī)定。首先，國家層面應(yīng)出臺相關(guān)政策明確要求各城市建立積分體系，而不是僅限于特大型城市。同時各城市應(yīng)根據(jù)本地的發(fā)展?fàn)顩r，借鑒大型城市的積分體系經(jīng)驗(yàn)自主地建立本城市的積分體系。目前北京、上海已經(jīng)建立了相對具體完整的積分體系，北京積分體系中包含四項(xiàng)條件和九個項(xiàng)目指標(biāo)：四項(xiàng)條件分別是持有北京市居住證、不超過法定退休年齡、在京連續(xù)繳納社會保險7年及以上和無刑事犯罪記錄，九個項(xiàng)目指標(biāo)則分別從合法穩(wěn)定就業(yè)指標(biāo)、合法穩(wěn)定住所指標(biāo)、教育背景指標(biāo)、職住區(qū)域指標(biāo)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指標(biāo)、納稅指標(biāo)、年齡指標(biāo)、榮譽(yù)表彰指標(biāo)和守法記錄指標(biāo)等方面規(guī)定積分。[24]上海積分體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)四部分組成。[25]其次，各地方出臺與居住證相關(guān)的政策法規(guī)需簡單明了且可操作性強(qiáng)。雖然國務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》明確指出，要求各地抓緊出臺可操作的戶籍制度改革措施，[26]但部分城市出臺規(guī)定政策性仍較強(qiáng)，造成執(zhí)行受阻、改革無法推進(jìn)的尷尬局面。

調(diào)整積分要素占比，促進(jìn)“居轉(zhuǎn)戶”制度的實(shí)施。針對居住證積分體系權(quán)重失衡問題，著力點(diǎn)在于提高社會保險繳納和居住證申領(lǐng)年限所占比重。要保證二者所占比例在積分體系中占主要比例，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)居住證積分體系對象的全覆蓋。同時還應(yīng)以積分體系為媒介搭建“居轉(zhuǎn)戶”的橋梁，為流動人口在城市落戶打開通道，為其提供可視化的預(yù)期，從而保證在流入地長期居住并由落戶意愿的流動人口順利在當(dāng)?shù)芈鋺?，避免出現(xiàn)在流入地居住一生卻無法成為當(dāng)?shù)鼐用竦膶擂尉置妗?/p>

（五）完善頂層設(shè)計，探索“二證合一”的信息化模式

根據(jù)各地居住證實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，在全國范圍內(nèi)推行IC卡式居住證，同時統(tǒng)一居住證的樣式和制證流程并對居住證存儲信息進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)居住證的跨省使用。其實(shí)經(jīng)過對比我們可以發(fā)現(xiàn)，IC卡式居住證無論是制證技術(shù)還是樣式和信息設(shè)計都與身份證相似，由于居住證上載有身份證號相當(dāng)于其和身份證是直接相關(guān)聯(lián)的。目前二代身份證實(shí)現(xiàn)了異地辦理，值得注意的是江蘇省異地身份證辦理要求必須有居住證，帶著居住證到居住地派出所公安窗口補(bǔ)領(lǐng)就可以了。[27]這相當(dāng)于直接拿居住證當(dāng)做身份證在使用。因此，全國范圍內(nèi)可以積極探索居住證與身份證結(jié)合的使用方式實(shí)現(xiàn)二證合一，由于二代身份證的制證技術(shù)、申領(lǐng)和發(fā)放已經(jīng)比較規(guī)范，且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人口全覆蓋，因此這樣可以有效解決像四川省這樣因技術(shù)要求較高而退回使用紙質(zhì)版居住證的問題。而且，目前公安部正在調(diào)研探索身份證的信息化使用方式，廣州市已經(jīng)開始實(shí)行網(wǎng)證（CTID）[28]，如果將二者相結(jié)合通過互聯(lián)網(wǎng)共享，政府可以及時掌握流動人口納稅、繳納社會保險、就業(yè)、住房、出行、個人信用、有無犯罪記錄等信息，從而真正形成一個外來流動人口信息平臺與信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)整個信息化管理與服務(wù)，大大節(jié)約統(tǒng)計與管理成本，實(shí)現(xiàn)各政府部門之間的信息共享。[29]

結(jié)論

居住證剝離了原本附著于戶籍的利益，天生帶有戶籍的“基因”，但居住證不是戶籍也不能取代戶籍。如果居住證上附著利益過多，將會異變?yōu)槎悜艏?，我國的新型城?zhèn)化建設(shè)與戶籍制度改革將會再次陷入困境。但居住證附著利益也不能過少，否則將導(dǎo)致無人申領(lǐng)的局面以致無法發(fā)揮出居住證的服務(wù)與社會治理功能。因此，就目前而言，居住證的改革關(guān)鍵要把握好一個度，即定位準(zhǔn)確、功能明晰，圈定福利界限范圍并將積分與階梯賦權(quán)相結(jié)合。這正是我國下一步居住證制度改革的方向。同時隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)之間、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距逐步縮小，此時人口自由流動的條件將逐漸成熟，戶籍全面放開也將具備經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，居住證和戶籍、身份證的界限會變得模糊并融為一體，最終實(shí)現(xiàn)“三證合一”。它的功能將類似于美國的社會安全號碼，上面記載著公民的身份、居住、社保等信息，公民只需更改居住信息便可實(shí)現(xiàn)自由流動，國家也將根據(jù)公民信息實(shí)現(xiàn)對人口的服務(wù)與動態(tài)管理。[30]那時居住證將完成它的使命，正式退出歷史舞臺。