陳 斌

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088）

一、導(dǎo)言

社區(qū)是人們生活的家園，社區(qū)治理的水平在很大程度上決定著一個(gè)社會(huì)的整體治理水平。黨的十八大之后，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，提高社會(huì)治理水平已經(jīng)成為黨和政府的重要工作。習(xí)近平總書記指出，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)[1]。黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)[2]。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局[3]。在城市社區(qū)治理方面，我國(guó)各級(jí)政府開展了眾多的實(shí)踐探索，推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制即是構(gòu)建社會(huì)治理新格局的重要探索之一。2013 年11 月，民政部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)的意見》，要求建立健全社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。自此以后，建立健全“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制成為各地創(chuàng)新社區(qū)治理、提升社區(qū)服務(wù)水平的常規(guī)舉措。

“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是指政府為了激發(fā)社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者的積極性，統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展、社會(huì)工作，使之相互支持、共同成長(zhǎng)，滿足居民需求，共同改善社區(qū)治理的過程。在理論界，葉南客與陳金城較早對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”開展了研究，對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展背景、概念、模式選擇以及構(gòu)建策略進(jìn)行了闡述，主張通過社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)工作現(xiàn)代化體制建立“三社聯(lián)動(dòng)”，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面，加快形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)治理新格局[4]。此后，隨著“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和推廣，理論界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”相關(guān)的研究日漸豐富。按不同的研究?jī)?nèi)容來看，理論界的研究主要可以分為三類：一是關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”的內(nèi)涵、背景、作用以及理論基礎(chǔ)等方面的研究，如王思斌主張對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”的概念進(jìn)行再思考[5]，徐永祥和曹國(guó)慧認(rèn)為應(yīng)該對(duì)“三社”主體再界定、對(duì)“聯(lián)動(dòng)”關(guān)系再認(rèn)識(shí)[6]等；二是關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制方面的研究，如曹海軍主張從宏觀（街道）—微觀（社區(qū)）兩個(gè)層面共同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面與政府宏觀架構(gòu)的有效銜接是實(shí)現(xiàn)“聯(lián)動(dòng)”的有效舉措[7]、李文靜和時(shí)立榮認(rèn)為“社會(huì)自主聯(lián)動(dòng)”是“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制的完善路徑[8]等；三是關(guān)于“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐總結(jié)與案例分析等方面的研究，如徐選國(guó)[9]、郎曉波[10]、楊貴華[11]等分別從“社區(qū)、區(qū)、市”3 個(gè)不同層面對(duì)深圳市H 社區(qū)、杭州市江干區(qū)和廈門市的“三社聯(lián)動(dòng)”案例展開了具體研究。從文獻(xiàn)梳理來看，理論界對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)行了較為廣泛的研究，積累了不少研究案例，對(duì)“三社”的基本內(nèi)涵達(dá)成了較為普遍的共識(shí)，對(duì)如何“聯(lián)動(dòng)”也提出了一些真知灼見。不過，“三社聯(lián)動(dòng)”作為一種涉及政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民等眾多主體的運(yùn)行機(jī)制，如何協(xié)同多元主體形成社區(qū)治理體系方面的研究尚不多見。為此，本文從協(xié)同治理的角度對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的建構(gòu)及完善對(duì)策進(jìn)行探討，以期有利于提升“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行水平、形成基層社會(huì)治理新格局。

二、協(xié)同治理與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的契合性分析

在現(xiàn)代社會(huì)，面對(duì)日漸多元、復(fù)雜的社情民意，任何單一治理主體都難以有效滿足廣大民眾的不同需求?！叭魏我粋€(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題所需要的所有知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效利用所有的工具；沒有一個(gè)行動(dòng)者有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式?！盵12]在這樣的時(shí)代背景下，協(xié)同治理已經(jīng)成為不同國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治的共同選擇。

（一）協(xié)同治理的發(fā)展歷程與理論進(jìn)路

協(xié)同治理起源于發(fā)達(dá)國(guó)家。從詞源學(xué)角度來看，“協(xié)同治理”的英文形式一般是“Collaborative Governance”，與其相關(guān)的概念使用起源于美國(guó)政府間關(guān)系的研究。1962 年，丹尼爾·艾拉扎出版了《美國(guó)伙伴關(guān)系：19 世紀(jì)美國(guó)的政府間合作》一書，認(rèn)為政府行為基本上都是不同政府間合作的結(jié)果[13]。到20 世紀(jì)70 年代末，發(fā)達(dá)國(guó)家開始進(jìn)行政府改革，市場(chǎng)化、民營(yíng)化、分權(quán)化、去官僚化等政策被不少國(guó)家采納。在這一過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)識(shí)到僅靠政府自身的力量難以有效處理好復(fù)雜的公共事務(wù)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民之間跨部門跨領(lǐng)域的互動(dòng)合作在實(shí)踐中得到了普遍應(yīng)用。在理論界，眾多學(xué)者對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了研究，出現(xiàn)了不少與“Collaboration”相似的概念來描述多元主體跨部門跨領(lǐng)域互動(dòng)合作的現(xiàn)象。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，隨著社會(huì)組織力量的發(fā)展壯大，治理理論逐步走進(jìn)公共事務(wù)舞臺(tái)，“少一些統(tǒng)治，多一些治理”成為歐美國(guó)家流行的政治口號(hào)。1997 年，弗里曼發(fā)表了《行政國(guó)家中的協(xié)同治理》[14]一文，這是使用“協(xié)同治理”概念的較早文獻(xiàn)。2004 年，哈佛大學(xué)著名學(xué)者多納休發(fā)表了《論協(xié)同治理》[15]一文，自此以后，“協(xié)同治理”這一概念被西方公共管理領(lǐng)域?qū)W者普遍接受。雖然在具體應(yīng)用中，不同學(xué)者對(duì)“協(xié)同治理”的理解有所差別，所給出的定義也不盡相同，但都有其共同的核心要義?？偟膩碚f，西方學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的理解有一個(gè)基本共識(shí)：一是政府以外的行動(dòng)人加入到治理中；二是為達(dá)到共同的目標(biāo)，各行動(dòng)人共同努力[16]。

在國(guó)內(nèi)，協(xié)同治理的闡釋主要有兩種進(jìn)路。一是從協(xié)同學(xué)的角度來理解協(xié)同治理。一些學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理起源于自然科學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同學(xué)，運(yùn)用系統(tǒng)論、信息論、控制論等觀點(diǎn)，參照協(xié)同學(xué)的自組織原理、協(xié)同效應(yīng)等相關(guān)內(nèi)容來界定協(xié)同治理，認(rèn)為多方協(xié)同可以產(chǎn)生“1+1>2”的治理效果。如陸世宏認(rèn)為，協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機(jī)地組合在一起，其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨(dú)的、彼此分開時(shí)所發(fā)揮功能的代數(shù)和[17]。再如鄭巧和肖文濤認(rèn)為，協(xié)同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識(shí)、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語(yǔ)境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級(jí)序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會(huì)公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的[18]。二是從治理理論的角度來理解協(xié)同治理。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多種治理主體在平等、理性的基礎(chǔ)上，通過參與、協(xié)商、合作等方式共同行動(dòng)、共擔(dān)責(zé)任，可以有效彌補(bǔ)單一治理主體的局限，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良善之治。如俞可平認(rèn)為，協(xié)同治理的本質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)之間對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的共同管理，換言之，即官民共治[19]。再如燕繼榮認(rèn)為，協(xié)同治理是第三代治理理論，強(qiáng)調(diào)“公共事務(wù)公共管理”，主張建立集體決策和共同參與的制度平臺(tái)，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，利益分享，權(quán)力協(xié)同[20]。

（二）協(xié)同治理與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的契合性

從協(xié)同治理的發(fā)展過程和理論闡釋來看，協(xié)同治理可以被界定為這樣一個(gè)過程：政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多元治理主體，在自愿、理性、負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，分工合作、相互協(xié)商，以一定的規(guī)則共同治理公共事務(wù)，追求公共利益的最大化。協(xié)同治理與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制之間具有較好的理論與實(shí)踐契合性，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.主體多元性

作為一種公共事務(wù)的治理過程，協(xié)同治理的主體往往由來自不同部門的參與者組成，如政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等。所謂協(xié)同，正是源于多元主體集體行動(dòng)的需要，協(xié)同治理也主要是探討不同治理主體間關(guān)系的理論。在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制構(gòu)建中，政府雖然是主要的政策推動(dòng)者，但不是主要的責(zé)任主體，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民才是不可或缺的責(zé)任主體，政府也不能憑借行政手段推進(jìn)政策落實(shí)，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民與政府之間不是上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，而是追求公共利益最大化的合作伙伴關(guān)系，這就要求政府尊重其他治理主體的利益和價(jià)值。

2.目標(biāo)共通性

在協(xié)同治理中，行動(dòng)主體雖然來自不同的部門，其出發(fā)點(diǎn)不可避免地夾雜著自身部門的特殊利益，但各自的行動(dòng)目標(biāo)具有一定的共通性，可以在各種特殊利益之間達(dá)成具有共識(shí)的普遍利益。也正因?yàn)槟繕?biāo)的共通性，不同的行動(dòng)主體可以相互協(xié)商，形成共同認(rèn)可的行動(dòng)規(guī)則，在自愿的基礎(chǔ)上分工合作，爭(zhēng)取公共利益的最大化。在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中，政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民都是不可或缺的行動(dòng)主體，其參與聯(lián)動(dòng)的具體出發(fā)點(diǎn)各不相同，但實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治是大家共同認(rèn)可的目標(biāo)。所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是治理的最佳狀態(tài)[21]。也正是通過這一目標(biāo)，可以把不同行動(dòng)主體的資源、優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，并在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中成就政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民的利益和價(jià)值。

3.過程互動(dòng)性

在協(xié)同治理中，多元主體為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，需要利用各自所擁有的信息、資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)要素，協(xié)商行動(dòng)方案與職責(zé)分工，并在各自行動(dòng)中互通有無、相互配合。對(duì)于社區(qū)治理來說，政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民擁有各自不同的優(yōu)勢(shì)要素，構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制正是為了更好地利用多元主體的優(yōu)勢(shì)要素，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、互用共享、優(yōu)化配置，并在治理過程中分工合作、平等參與，根據(jù)具體情況發(fā)揮不同治理主體的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制功能的最大化，提升社區(qū)治理水平。

4.行為規(guī)范性

在協(xié)同治理中，為了實(shí)現(xiàn)多元主體的相互信任、有序參與，往往會(huì)通過一系列比較正式的規(guī)則或制度來規(guī)范不同治理主體的職責(zé)權(quán)限和相互間關(guān)系，一方面可以明確不同治理主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，另一方面可以限制治理主體過分追求自身的特殊利益，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同共贏。在社區(qū)治理中，自治是一種明顯特征，強(qiáng)調(diào)多元主體對(duì)于社區(qū)的責(zé)任與義務(wù)，構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制需要一些較為正式的規(guī)則或制度來明確社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者的主要職責(zé)，厘清政府、社區(qū)、居民之間的界線，通過多元主體廣為接受的行為規(guī)范來實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的共同利益。

三、協(xié)同治理視域下“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的完善對(duì)策

“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制可以說是協(xié)同治理的一種表現(xiàn)形式，通過“三社”之間的聯(lián)動(dòng)，可以實(shí)現(xiàn)“三社”之間的資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮“三社”的整體功能，通過“三社”與政府、居民之間的協(xié)同，可以錨定公共利益的價(jià)值追求，促進(jìn)社區(qū)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制在各地的推進(jìn)中依然存在不少問題。從協(xié)同治理的視域來看，完善“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制可以在營(yíng)造多元主體格局、強(qiáng)化社區(qū)善治目標(biāo)、健全協(xié)商民主機(jī)制、構(gòu)建行為規(guī)范體系等方面采取切實(shí)有效的推進(jìn)策略。

（一）營(yíng)造各就其位的多元主體格局

在我國(guó)社區(qū)治理這一場(chǎng)域中，政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制有效運(yùn)行不可或缺的行動(dòng)主體，分別扮演著各自不同的角色功能。概括來說，政府具有統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，社區(qū)居委會(huì)具有鏈接各方的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織具有機(jī)動(dòng)靈活的組織優(yōu)勢(shì)，社會(huì)工作者具有專業(yè)服務(wù)的人才優(yōu)勢(shì)，居民具有服務(wù)需求的動(dòng)力優(yōu)勢(shì)。

1.政府是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)者

在協(xié)同治理中，政府作為領(lǐng)導(dǎo)者，在保護(hù)弱者的權(quán)益、確保協(xié)同過程的完整性、制定并維護(hù)基本法則、建立互信關(guān)系、推動(dòng)意見交換、探索共同利益等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[22]。不過，在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的實(shí)踐中，不少地方政府或者“缺位”協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者作用，或者“越位”侵入了社會(huì)領(lǐng)域的具體活動(dòng)，成為社區(qū)治理“聯(lián)而不動(dòng)”“協(xié)而不同”的重要原因。這就要求政府精準(zhǔn)定位自身職能，在社區(qū)治理中承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)者作用，統(tǒng)籌全局，把握政策導(dǎo)向，既要保證“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的正確運(yùn)行方向，也不過多干涉“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的具體運(yùn)行事務(wù)。

2.社區(qū)居委會(huì)是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的協(xié)同中樞

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在治理實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)上承政府部門，下接廣大居民，橫向鏈接社會(huì)組織、社會(huì)工作者、駐社區(qū)企事業(yè)單位等，處于“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的中樞位置，履行著多重角色功能。一是公共利益代表者。社區(qū)居委會(huì)既需要代表廣大居民的意志和利益，也需要落實(shí)政府的工作安排和任務(wù)部署，并在內(nèi)外力聯(lián)合推動(dòng)下運(yùn)行“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，尋求公共利益的實(shí)現(xiàn)。二是資源整合者。“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行需要政策、資金、信息、人力、場(chǎng)地、技術(shù)、器材等多種資源，這些資源分散于政府、居民、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、企事業(yè)單位等多元主體中，通過社區(qū)居委會(huì)這一主體才可能對(duì)多元主體的各種資源進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合。三是協(xié)同主導(dǎo)者。也正因?yàn)楣怖娲碚吆唾Y源整合者的角色功能，社區(qū)居委會(huì)還需要協(xié)同政府、居民、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、企事業(yè)單位等多元治理主體，主導(dǎo)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的運(yùn)行，并對(duì)運(yùn)行的過程和結(jié)果進(jìn)行評(píng)估、總結(jié)。

3.社會(huì)組織是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的組織保障

在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)組織憑借其自愿、公益、自治等屬性，是政府、市場(chǎng)之外第三部門最重要的行動(dòng)主體?！爱?dāng)政府逐漸把自己提供一切服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向起更多的催化作用時(shí)，常常十分依賴第三部門?！盵23]（P17）在社區(qū)治理中，社會(huì)組織可以有效彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足，在整合民意、豐富生活、融洽鄰里、慈善互助、志愿服務(wù)、調(diào)協(xié)矛盾、維權(quán)自治等眾多方面發(fā)揮著積極作用，是有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)與居民之間雙向交流的重要渠道，也是有效開展社區(qū)服務(wù)的基本載體，能夠?yàn)椤叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行提供組織保障。

4.社會(huì)工作者是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的人才支撐

社會(huì)工作者是以助人自助的價(jià)值理念為基礎(chǔ)，憑借科學(xué)的理論和方法提供專業(yè)化、職業(yè)化社會(huì)服務(wù)的工作群體。在社區(qū)治理中，社會(huì)工作者主要由兩部分構(gòu)成：一是以專業(yè)化為基礎(chǔ)、從事社區(qū)一線服務(wù)的社會(huì)工作高校畢業(yè)生；二是通過國(guó)家認(rèn)可的社會(huì)工作職業(yè)資格考試、擁有社會(huì)工作師資質(zhì)的社區(qū)工作人員。這兩部分社會(huì)工作者各有優(yōu)勢(shì)，社會(huì)工作高校畢業(yè)生接受了較為系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)訓(xùn)練，具備科學(xué)的工作方法和專業(yè)技能，而擁有資質(zhì)的社區(qū)工作人員具有豐富的社區(qū)知識(shí)，能夠很好地嵌入社區(qū)交往網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)居民需求與服務(wù)供給的有效銜接，他們共同支撐起了“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的人才需求。

5.居民是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的動(dòng)力基礎(chǔ)

推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)在于滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，也正是這種需要為“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行提供了源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大居民對(duì)于安全的需要、歸屬的需要、社交的需要、尊重的需要、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要日漸高漲，對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高，社區(qū)居委會(huì)僅僅憑借自身的力量已經(jīng)難以滿足廣大居民錯(cuò)綜復(fù)雜的需要和要求。這就推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)協(xié)同社會(huì)組織、社會(huì)工作者、政府、駐社區(qū)企事業(yè)單位等多元主體的資源和優(yōu)勢(shì)，在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、第三部門的作用，提升居民的幸福感。

（二）強(qiáng)化集體認(rèn)同的社區(qū)善治目標(biāo)

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)分工日益細(xì)化，人與人、組織與組織之間的追求目標(biāo)也日漸多元。在這樣的時(shí)代背景下，如何在多元主體之間形成集體認(rèn)同的奮斗目標(biāo)成為實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。集體認(rèn)同在本質(zhì)上是一種共同體觀念，是眾多的行動(dòng)主體對(duì)于自身利益和價(jià)值的認(rèn)可、建構(gòu)過程。對(duì)于協(xié)同治理而言，集體認(rèn)同是增強(qiáng)內(nèi)聚力的情感基礎(chǔ)，只有建立在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，多元主體的利益和價(jià)值也才能被有效地整合進(jìn)治理過程，協(xié)同治理也因此才得以彰顯協(xié)同的力量。在社區(qū)這一場(chǎng)域中，政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民等行動(dòng)主體雖然有各自不同的利益和價(jià)值，但實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治是可以獲得多元主體集體認(rèn)同的奮斗目標(biāo)。

1.培養(yǎng)多元主體的社區(qū)共同體意識(shí)

社區(qū)不僅是一個(gè)地域性概念，人們因地緣共同居住在具有特定邊界的地域范圍內(nèi)，更是一個(gè)共同體概念，人們?cè)谔囟ㄟ吔绲牡赜蚍秶鷥?nèi)因血緣、姻緣、業(yè)緣、情緣等產(chǎn)生廣泛的社會(huì)關(guān)系。不過，人們不會(huì)僅僅因?yàn)榫幼≡谕粋€(gè)社區(qū)就自然而然地產(chǎn)生共同體意識(shí)，其關(guān)鍵在于人與人之間形成緊密的利益和價(jià)值的關(guān)系紐帶?！霸谶@個(gè)彼此聯(lián)系越來越緊密的社會(huì)系統(tǒng)中，處在利益和價(jià)值共同體中的個(gè)體一榮俱榮、一損俱損，人們要追求利益最大化，就必須在協(xié)同和妥協(xié)中共同演進(jìn)?！盵24]對(duì)于“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行來說，社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者因其自身的利益和價(jià)值需要在服務(wù)社區(qū)居民的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)具有內(nèi)生的社區(qū)共同體意識(shí)傾向。不過，這種意識(shí)傾向轉(zhuǎn)為自覺意識(shí)，需要在持續(xù)滿足廣大居民服務(wù)需求的情況下才能實(shí)現(xiàn)。居民作為社區(qū)的居住者，并不天然地具有社區(qū)共同體意識(shí)，這種意識(shí)的出現(xiàn)基于廣泛的社會(huì)關(guān)系，需要將居民的日常生活納入社區(qū)的社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)，使居民成為社區(qū)各種活動(dòng)的積極參與者。政府相對(duì)于社區(qū)來說是一種外生力量，雖然人民政府是為人民服務(wù)的，但在具體實(shí)踐中基層政府受壓力型體制的影響，與社區(qū)存在較大的張力，培養(yǎng)政府的社區(qū)共同體意識(shí)需要改變基層政府考核壓力的傳導(dǎo)方向。

2.增強(qiáng)多元主體的善治意識(shí)

善治是治理的最佳狀態(tài)，具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等要素[25]（P8-10）。20 世紀(jì)90 年代，為了回應(yīng)一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題對(duì)政府管理的挑戰(zhàn)，現(xiàn)代意義的治理理論在歐美國(guó)家逐步興起，一些中國(guó)學(xué)者隨之將治理理論引入中國(guó)。進(jìn)入新世紀(jì)后，治理理論開始成為中國(guó)政治學(xué)、行政學(xué)研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，并在官方話語(yǔ)中不斷出現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹邳h的十九大、十九屆四中全會(huì)等重要場(chǎng)合，黨中央對(duì)全面深化改革的總目標(biāo)進(jìn)行了多次強(qiáng)調(diào)，這表明實(shí)現(xiàn)善治已經(jīng)成為重要的國(guó)家政策導(dǎo)向。不過，在社區(qū)層面的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行中，多元主體的治理思維尚未被廣為接受，善治意識(shí)有待增強(qiáng)。一方面，引進(jìn)治理專家，通過知識(shí)賦權(quán)在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)增強(qiáng)行動(dòng)主體的善治意識(shí)，并以建章立制的形式把善治的基本要素固化為行動(dòng)指南；另一方面，加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，面向基層政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作等工作人員開展基層治理專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并以社區(qū)宣傳教育的形式，面向社區(qū)居民開展治理實(shí)踐活動(dòng)，涵養(yǎng)居民的善治意識(shí)。

（三）健全廣泛參與的協(xié)商民主機(jī)制

民主作為一種政治價(jià)值，已經(jīng)被現(xiàn)代社會(huì)廣為接受?！耙粋€(gè)強(qiáng)加于人凌駕于社會(huì)之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國(guó)家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動(dòng)、統(tǒng)合各種社會(huì)力量的條件。因此，國(guó)家和其他行動(dòng)者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性。”[26]（P56）我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，保證人民當(dāng)家作主，就需要通過廣泛的協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)人民的意志和利益。習(xí)近平總書記指出：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。這樣做起來，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量?！盵27]健全多元主體廣泛參與的協(xié)商民主機(jī)制，可以為“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行凝聚起強(qiáng)大的協(xié)同力量。

1.拓寬協(xié)商民主參與渠道

“善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治?！盵25]（P11）黨的十八大以來，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展已經(jīng)成為執(zhí)政黨治國(guó)理政的重要內(nèi)容。在社區(qū)治理中，居民廣泛參與協(xié)商民主是人民當(dāng)家作主非常恰當(dāng)?shù)男问剑彩恰叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制有效運(yùn)行的動(dòng)力源泉。“社區(qū)不僅是國(guó)家治理的基本單元，更是公民日常生活的場(chǎng)所，這是實(shí)現(xiàn)公民參與最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，因?yàn)檫@是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域，只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活息息相關(guān)的決策時(shí)，他才能真正控制自己日常生活的過程?！盵28]為此，在社區(qū)治理中應(yīng)該建立多層次的協(xié)商民主參與渠道。一是搭建制度化的協(xié)商民主平臺(tái)。建立每月定期召開的協(xié)商民主議事會(huì)，主要由社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民、政府部門、駐區(qū)企事業(yè)單位、人大代表、黨代表、政協(xié)委員等人員參加，共同協(xié)商涉及廣大居民的社區(qū)重大事務(wù)。二是搭建臨時(shí)性的協(xié)商民主平臺(tái)。社區(qū)居委會(huì)不定期地組織相關(guān)人員及時(shí)協(xié)商涉及社區(qū)和諧穩(wěn)定的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，通報(bào)情況、聽取訴求、達(dá)成共識(shí)、解決問題。三是搭建超時(shí)空的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)。順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和移動(dòng)生活的發(fā)展趨勢(shì)，開通社區(qū)網(wǎng)上論壇、微信、釘釘?shù)染W(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，打破協(xié)商的時(shí)空限制，使社區(qū)各方的訴求和主張得以充分表達(dá)。

2.完善協(xié)商民主程序設(shè)計(jì)

民主不僅是一種價(jià)值，而且也是一套程序?？茖W(xué)的程序設(shè)計(jì)是社會(huì)主義協(xié)商民主得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。一是提出協(xié)商議題。協(xié)商議題一般為涉及社區(qū)廣大居民的民生、穩(wěn)定、發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共事務(wù)，重點(diǎn)議題由協(xié)商民主議事會(huì)在年度重點(diǎn)工作中梳理確定，臨時(shí)性議題由社區(qū)居委會(huì)依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況確定，也可以通過公開征集、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)收集。二是開展協(xié)商活動(dòng)。商定協(xié)商議題，根據(jù)議題大小、輕重、緩急和議題的性質(zhì)，把協(xié)商事項(xiàng)分成不同類別；擬定協(xié)商方案，根據(jù)議題類型，確定協(xié)商人員、方式，制定具體工作方案；組織協(xié)商活動(dòng)，精心組織相關(guān)人員開展協(xié)商議事活動(dòng)，明確參會(huì)人員的權(quán)利和義務(wù)、協(xié)商流程，發(fā)揚(yáng)民主，集中共識(shí)，并由專人負(fù)責(zé)記錄協(xié)商過程，形成《協(xié)商紀(jì)要》；落實(shí)協(xié)商事宜，協(xié)商組織者及時(shí)公開協(xié)商結(jié)果，對(duì)于采納的協(xié)商結(jié)果，嚴(yán)格按照協(xié)商要求執(zhí)行，并在社區(qū)公共場(chǎng)所明確責(zé)任人、任務(wù)要求、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，通報(bào)落實(shí)進(jìn)度；監(jiān)督執(zhí)行效果，由社區(qū)黨組織或監(jiān)督小組對(duì)協(xié)商議題、協(xié)商方案、協(xié)商過程、協(xié)商結(jié)果以及落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，并開通居民監(jiān)督渠道，確保落實(shí)和執(zhí)行到位，對(duì)于執(zhí)行不到位的，及時(shí)督促整改或做好解釋工作。

（四）構(gòu)建公平正義的行為規(guī)范體系

在協(xié)同治理中，雖然主張不同行動(dòng)主體之間的謙抑與互動(dòng)，但相互之間缺少必要的行為規(guī)范，依然會(huì)有行動(dòng)主體會(huì)過分主張自身的利益和價(jià)值，導(dǎo)致協(xié)同惰性?！皡f(xié)同惰性的出現(xiàn)，往往是由于‘權(quán)力點(diǎn)’失去動(dòng)態(tài)性，某一個(gè)參與主體始終掌握權(quán)力，占據(jù)‘權(quán)力點(diǎn)’，從而擠壓其他參與者的權(quán)力點(diǎn)位，使其喪失發(fā)揮功能、突出作用的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致協(xié)同過程的‘一家獨(dú)大’，甚至陷入命令—服從模式的窠臼?！盵29]這就要求在“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行的社區(qū)治理中，構(gòu)建公平正義的行為規(guī)范體系，約束政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、居民等行動(dòng)主體過分追求自身特殊的利益和價(jià)值。

1.扎實(shí)推進(jìn)法治建設(shè)

法律是治國(guó)之重器，良法是法治之前提。在現(xiàn)代社會(huì)，法治是人們跨越種族、民族、階層、職業(yè)、地區(qū)等差別達(dá)成共識(shí)所共同接受的行為規(guī)范，是保障公民權(quán)利、化解利益沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最可靠途徑，是維護(hù)社會(huì)公平正義的根本保障。社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)，離不開國(guó)家法治建設(shè)的深入推進(jìn)。一是要確保良法生成?！胺ㄖ蔚臉?biāo)志主要不在于有沒有法律，法律多少……而在于法律是否由人民制定，是否切實(shí)體現(xiàn)和維護(hù)人民的利益和意志。”[30]（P337）法治就意味著由民意代表機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，把人民的意志和利益作為立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并通過向人民征求意見的形式讓人民參與立法，確保人民的意志和利益得以實(shí)現(xiàn)。二是要維護(hù)法律權(quán)威。在國(guó)家和社會(huì)活動(dòng)中，任何組織或個(gè)人都沒有超越法律的特權(quán)，且政府權(quán)力的行使必須于法有據(jù)、依法而行。同時(shí)，公民的權(quán)利和自由得到法律的有效保護(hù)，當(dāng)人們?cè)谒痉ò讣心軌蚋惺艿焦秸x時(shí)，人們就會(huì)選擇法律作為維護(hù)自身權(quán)益的武器，法律的權(quán)威便會(huì)茁壯成長(zhǎng)。

2.充分發(fā)揮社區(qū)規(guī)范作用

現(xiàn)代社區(qū)的有效治理，既離不開國(guó)家法律，也少不了社區(qū)規(guī)范。相對(duì)于國(guó)家法律，社區(qū)規(guī)范不僅指各種規(guī)定、辦法、章程、守則、公約等正式制度，也包括由居民公認(rèn)的傳統(tǒng)、習(xí)俗、道德、觀念、態(tài)度等非正式制度，形式更為多樣、內(nèi)容更為豐富、運(yùn)行更為便利，能夠彌補(bǔ)國(guó)家法律難以詳盡的細(xì)枝末節(jié)?！氨舜似降鹊木用裰g需要一種‘同意權(quán)力’。它不具有強(qiáng)制性，但有約束力，約束力首先不來自外部壓力，而來自因?yàn)樽栽竻⑴c和自主選擇而形成的內(nèi)在動(dòng)力?！盵31]一是民主制定社區(qū)制度。在現(xiàn)代社會(huì)，治理能夠?qū)崿F(xiàn)是因?yàn)橹卫硭罁?jù)的規(guī)則是被治理者認(rèn)可、同意的。在社區(qū)層面，治理規(guī)則被認(rèn)可、同意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是民主制定社區(qū)制度，通過公開透明的民主程序，經(jīng)過廣大社區(qū)居民的親自參與，將居民的意志和利益上升為社區(qū)制度。只有讓居民自己當(dāng)家作主，才會(huì)有強(qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)治理也才會(huì)因?yàn)榫用竦淖栽竻⑴c和自主選擇而實(shí)現(xiàn)自治。二是培育社區(qū)社會(huì)資本。“在一個(gè)擁有大量社會(huì)資本存量的共同體中，生活是比較順心的。公民參與的網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會(huì)信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)，因而也有利于解決集體行動(dòng)的困境?！盵32]（P167）一方面，提升社區(qū)信任與合作，國(guó)家的法律、規(guī)章、制度、政策等是社會(huì)交往的基礎(chǔ)，政府保持公信力是社區(qū)信任的基礎(chǔ)，同時(shí)，鼓勵(lì)社區(qū)多元主體之間的互動(dòng)往來，互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)越緊密，多元主體之間越有可能限制失信行為，也越有可能為了公共利益達(dá)成合作；另一方面，強(qiáng)化社區(qū)互惠規(guī)范，互惠規(guī)范來自于人們對(duì)持續(xù)社會(huì)行動(dòng)下能夠獲得正當(dāng)回報(bào)行為的共同認(rèn)可，社區(qū)多元主體可以通過一系列的宣傳教育、踐行垂范、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等方式對(duì)社區(qū)規(guī)范進(jìn)行倡導(dǎo)和維護(hù)。