彭 凱

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

一、問(wèn)題的提出：由規(guī)范概念到指標(biāo)體系的思辨

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)不斷加大了對(duì)法治政府建設(shè)的重視程度。從國(guó)務(wù)院在2004年3 月22 日印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立的法治政府建設(shè)目標(biāo)，到2013 年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也著力強(qiáng)調(diào)：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。” 以及2015 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》提出了總體要求、主要任務(wù)和具體措施、組織保障和落實(shí)機(jī)制。以上述重要文件為基礎(chǔ)，我國(guó)法治政府建設(shè)有了比較完善的理論框架與實(shí)踐路徑。

“從價(jià)值角度看，法治政府追求的是公平、正義、自由、人權(quán)等價(jià)值目標(biāo)，并最終要實(shí)現(xiàn)一種良性的社會(huì)秩序?！盵1]近幾年來(lái)，隨著法治政府建設(shè)的全面推進(jìn)和不斷深化，警察法治也逐漸成為法治政府建設(shè)的必不可少的一環(huán)。當(dāng)下，我國(guó)警察法治評(píng)估尚未完整建構(gòu)，從根本上講，主要是由于我國(guó)警察法治體系的缺失。由于政治需要、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求、地理區(qū)位、人口素質(zhì)、歷史傳統(tǒng)、文化心理等因素的巨大差異，各國(guó)對(duì)警察法治有著不同的認(rèn)知與理解，比如對(duì)規(guī)范概念的認(rèn)知和理解差異化比較明顯等。故此，我國(guó)警察法治評(píng)估也呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)?！皬倪壿嫿嵌瓤矗魏稳藢?duì)于法治指數(shù)具體設(shè)計(jì)的前提都無(wú)一例外地是對(duì)法治內(nèi)涵的確切把握，但是任何試圖對(duì)法治定義的努力又都容易陷于一種沒(méi)有窮盡的爭(zhēng)論中?！盵2]在警察法治建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)際上一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)即警察法治評(píng)估不僅僅局限于公平、正義、民主和自由等傳統(tǒng)因素，而是越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)警察法治同社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展之間的內(nèi)在機(jī)理關(guān)系。而我國(guó)也有相當(dāng)一部分公民認(rèn)為警察法治對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等有著積極促進(jìn)與正面支持的作用。有鑒于此，我國(guó)愈來(lái)愈多的學(xué)者也開(kāi)始密切關(guān)注警察法治建設(shè)，進(jìn)而逐漸成為警察法治建設(shè)的堅(jiān)定支持者、忠實(shí)維護(hù)者和有力推動(dòng)者。[3]

規(guī)范概念是建成一棟又一棟法學(xué)高樓大廈的最基礎(chǔ)的不可或缺要素。目前，我國(guó)任何法學(xué)理論的建構(gòu)均離不開(kāi)作為理論支撐和邏輯通路的規(guī)范概念。于是，這就在客觀上需要對(duì)警察法治概念的內(nèi)涵與外延進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)知與理性檢視，進(jìn)而找尋到各種具有可評(píng)估性、科學(xué)性、合理性和可行性的變量。然而，迄今為止，我國(guó)已經(jīng)存有法治政府評(píng)估的指標(biāo)體系，卻缺失警察法治評(píng)估的指標(biāo)體系。在此，為了全面有力建構(gòu)我國(guó)警察法治評(píng)估，我們不妨可以從法治政府評(píng)估指標(biāo)體系中獲得一定有益鏡鑒和理性思考。而當(dāng)下，我國(guó)學(xué)界對(duì)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的研究也呈現(xiàn)出越來(lái)越多元化的趨勢(shì)。但由于各位專(zhuān)家學(xué)者對(duì)規(guī)范概念的不同理解與差別認(rèn)知，便相繼孕育出了關(guān)于法治政府評(píng)估的各自觀點(diǎn)。其中，以劉藝教授的《論我國(guó)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)》（載《現(xiàn)代法學(xué)》2016 年第4 期）一文為參考，本文重點(diǎn)關(guān)注的是該文主要探討分析的 “薄”（thin）的法治概念與 “厚”（thick）的法治概念。

在某種程度上講，“薄” 的法治概念與“厚” 的法治概念是一對(duì)法學(xué)概念范疇。在我國(guó)目前的法治語(yǔ)境下，可以將 “薄” 的法治概念視為狹義的法治概念。易言之，其就是指法治本身并不包含 “公平”“正義”“民主”“自由” 等傳統(tǒng)要素，但是卻可以為廣大公民提供解決糾紛、處理矛盾的法律實(shí)體框架與程序路徑。而跟 “薄” 的法治概念相對(duì)應(yīng)的則是 “厚” 的法治概念。在一定意義上，可以將 “厚” 的法治概念視為廣義的法治概念?！昂瘛?的法治概念的內(nèi)涵和外延都極其豐富，同時(shí)闡釋空間也十分充裕。其至少包括眾多基于法治的個(gè)人實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利。而之所以在法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)中采用 “薄” 的以及 “厚” 的法治概念，是因?yàn)樵u(píng)估會(huì)根據(jù)法治概念的內(nèi)涵進(jìn)行一定的變量分解（variable decomposition）。[4]跟“薄”的法治概念相較而言，“厚” 的法治概念在法治評(píng)估指標(biāo)體系中的可操作性更低、更小。因?yàn)?“厚” 的法治概念需要綜合考量、動(dòng)態(tài)囊括的因素非常寬泛且充滿著不確定性，它不僅全部包括 “薄” 的法治概念的所有變量，還額外增加“公平”“正義”“民主”“自由” 等具體變量。而不同的組織機(jī)構(gòu)和不同的人對(duì) “公平”“正義”“民主”“自由” 等變量本身就有著不同的見(jiàn)解甚至難以達(dá)成一致意見(jiàn)。倘若機(jī)械式地將 “厚” 的法治概念運(yùn)用于法治評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)當(dāng)中，則極其容易導(dǎo)致評(píng)估難以進(jìn)展甚至可能會(huì)趨于癱瘓和崩潰。[5]故此，“薄” 的法治概念因?yàn)樽兞勘旧砩偾覜](méi)有過(guò)多爭(zhēng)議，進(jìn)而具有現(xiàn)實(shí)層面的可行性與可操作性。而一些也學(xué)者認(rèn)為，“薄” 的法治概念似乎更適合作為我國(guó)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)的理論要素。

“依法治國(guó)是現(xiàn)代政府建設(shè)的重要價(jià)值目標(biāo)，也是國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）民主、文明及治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)?！盵6]縱觀古今中外，有很多專(zhuān)家學(xué)者傾盡心血以致力于不斷探求法治的來(lái)源依據(jù)，也陸續(xù)創(chuàng)立并動(dòng)態(tài)完善了迥然有別的法治理論[7]。但是，專(zhuān)家學(xué)者們創(chuàng)立、架構(gòu)和描摹的法治理論更多的是從規(guī)范概念出發(fā)，鮮有對(duì)警察法治進(jìn)行指標(biāo)體系等變量的系統(tǒng)研究?，F(xiàn)在，諸多法治化水平較高的國(guó)家由于具有某種法律基因的高度相似性，而被一些專(zhuān)家學(xué)者人為劃分成某類(lèi)典型的 “法治比較良好的國(guó)家集合體”。其中即有為我國(guó)學(xué)界耳熟能詳?shù)囊苑▏?guó)、德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，以英國(guó)、美國(guó)為代表的英美法系國(guó)家。但令人遺憾的是，直到目前為止，也沒(méi)有一套被世界普遍公認(rèn)的法治理論得以問(wèn)世。由于各國(guó)的國(guó)情、社情和民情迥然不同，于是，一方面，法治理論的建構(gòu)存在著新的描繪空間、發(fā)展維度及理性發(fā)掘，另一方面，法治理論的科學(xué)界定和規(guī)范界定亦存在著一定的現(xiàn)實(shí)瓶頸和難度系數(shù)。[8]

“法治作為世界上普遍認(rèn)同的理念和價(jià)值，出于國(guó)際經(jīng)濟(jì)投資和人道援助的績(jī)效考量的目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)存在對(duì)一國(guó)法治發(fā)展水平和推進(jìn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的需要?！盵9]實(shí)際上，早在2007 年，荷蘭海牙學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)就已經(jīng)公布了一份《法治庫(kù)存報(bào)告》（Rule of Law Inventory Report）。對(duì)我國(guó)當(dāng)下而言，《法治庫(kù)存報(bào)告》依然具有一定的現(xiàn)實(shí)鏡鑒價(jià)值。深而論之，《法治庫(kù)存報(bào)告》并沒(méi)有極力描摹各個(gè)國(guó)家的法治理論概貌，轉(zhuǎn)而別出心裁地采用了 “厚” 的法治概念和 “薄” 的法治概念來(lái)描繪與闡釋法治理論。[4]14-23該報(bào)告中所提及的 “薄” 的法治概念重點(diǎn)向我們傳遞的有用訊息主要是指標(biāo)體系中變量的系統(tǒng)構(gòu)成。其中，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)并依據(jù)該報(bào)告的內(nèi)容，“薄” 的法治概念主要同時(shí)具有以下四個(gè)維度的內(nèi)容：其一，機(jī)構(gòu)的維度即應(yīng)當(dāng)具有一整套帶有完整性、獨(dú)立性、公正性、高效性的國(guó)家立法、行政、司法機(jī)構(gòu)；其二，人的維度即國(guó)家立法者、執(zhí)法者、司法者等國(guó)家公職人員具備較高的法律素養(yǎng)，同時(shí)，廣大公民能夠自覺(jué)遵守法律、主動(dòng)維護(hù)法律權(quán)威；其三，內(nèi)容的維度即應(yīng)當(dāng)包含對(duì)公民實(shí)質(zhì)性權(quán)利提供不間斷、全方位的保障，例如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)等實(shí)質(zhì)性權(quán)利；其四，形式的維度即應(yīng)當(dāng)具備某種合理形式進(jìn)而在一定程度上為外界所感知。[10]所以，我國(guó)警察法治評(píng)估需要實(shí)現(xiàn)從規(guī)范概念到指標(biāo)體系的轉(zhuǎn)變，而運(yùn)用具體變量來(lái)評(píng)估警察法治已成為一種比較主流的國(guó)際趨勢(shì)。[11]

二、我國(guó)警察法治評(píng)估的法學(xué)意蘊(yùn)

“信仰就如同愛(ài)情一樣，你無(wú)法強(qiáng)求獲得，它必須基于人們的自覺(jué)趨從，身心的依賴。”[12]在我國(guó)，警察法治評(píng)估需要廣大公民的信仰、支持與推動(dòng)，只有如是才能夠奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。而建構(gòu)警察法治評(píng)估包括但不僅僅局限于警政與警務(wù)工作中以科學(xué)、民主為前提和目標(biāo)的依法辦事的觀念、原則、規(guī)則及其實(shí)踐過(guò)程。[13]另外，從應(yīng)然角度來(lái)講，我國(guó)警察法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)兼有實(shí)質(zhì)正當(dāng)內(nèi)核和形式合理外觀。[14]警察法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)是理性之真、正義之善、形式之美的有機(jī)結(jié)合，亦即為真、善、美的完美和諧統(tǒng)一。[15]以此為基石和鋪墊，我國(guó)警察法治評(píng)估具有豐富的法學(xué)意蘊(yùn)。具體而言，我國(guó)警察法治評(píng)估的法學(xué)意蘊(yùn)主要集中體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

（一）我國(guó)警察法治評(píng)估有利于多層次強(qiáng)化法律權(quán)威

作為行使具有直接強(qiáng)制性且十分寬泛的公權(quán)力的工作人員，警察在任何國(guó)家均是代表國(guó)家管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)和提供服務(wù)的一股不可或缺的中堅(jiān)力量。僅就我國(guó)現(xiàn)行的法律而言，直接或者間接需要警察不同程度落實(shí)、參與和介入的法律就有《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《反恐怖主義法》《國(guó)家安全法》《反間諜法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《國(guó)家賠償法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《禁毒法》《出入境管理法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《槍支管理法》《消防法》《監(jiān)獄法》《居民身份證法》等等。從某種意義上來(lái)說(shuō)，根據(jù)我國(guó)《人民警察法》第四條：“人民警察必須以憲法和法律為活動(dòng)準(zhǔn)則，忠于職守，清正廉潔，紀(jì)律嚴(yán)明，服從命令，嚴(yán)格執(zhí)法。” 在此意義上，依法辦事是警察法治的最低要求和基本準(zhǔn)則。因?yàn)?“離開(kāi)了依法辦事，再好的立法意圖也不可能轉(zhuǎn)化為社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。有法不依比無(wú)法可依更可怕?！盵16]警察法治作為法治政府密不可分的組成要素，警察法治亦在一定程度上反映了政府的法治化水平。而我國(guó)警察法治評(píng)估旨在以警察機(jī)關(guān)及其警察模范遵守法律，自覺(jué)維護(hù)法律權(quán)威，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償，違法受追究的原則，充分帶動(dòng)社會(huì)各界發(fā)自內(nèi)心地維護(hù)法律權(quán)威和捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)?；诖?，我國(guó)警察法治評(píng)估一方面可以有效維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，另一方面則應(yīng)當(dāng)落實(shí)依法辦事和推進(jìn)依法行政。我國(guó)警察法治評(píng)估最終則應(yīng)當(dāng)有助于夯實(shí)全面依法治國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)。[17]

（二）我國(guó)警察法治評(píng)估有利于多角度保障人權(quán)

鑒于 “警察權(quán)和公民權(quán)在一定條件下成反比例關(guān)系，即警察權(quán)的擴(kuò)大意味著公民權(quán)的縮小，而警察權(quán)的濫用往往會(huì)使公民權(quán)化為烏有?！盵18]故而，有必要依法控制警察權(quán)和依法保障警察權(quán)的運(yùn)行，不斷確保警察權(quán)的行使不會(huì)、不能脫離法治中國(guó)建設(shè)的既定軌道是國(guó)家、社會(huì)和公民所做出的不懈法治努力。而依法控制警察權(quán)和執(zhí)法保障警察權(quán)的運(yùn)行是警察法治評(píng)估的題中之義和理性要求。警察法治評(píng)估是“融匯多重意義的綜合觀念，是人權(quán)、理性、文明與合法性的完美結(jié)合?！盵19]在我國(guó)當(dāng)下，警察法治評(píng)估是一項(xiàng)綜合、長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并且始終繞不開(kāi)人權(quán)保障。警察法治評(píng)估至少需要大量人力物力財(cái)力的不間斷投入和全方位供給。根據(jù)我國(guó)《人民警察法》之規(guī)定，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)是我國(guó)警察的主要任務(wù)之一。故而，我國(guó)警察法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)有利于保障人權(quán)。申言之，一方面，有利于自覺(jué)能動(dòng)地落實(shí)我國(guó)《憲法》第二十三條第三款 “國(guó)家尊重和保障人權(quán)” 之規(guī)定，進(jìn)而既能夠維護(hù)憲法的最高權(quán)威和最高尊嚴(yán)，又可以充分、及時(shí)、有效地保障人權(quán)。[20]另一方面，則有利于督促我國(guó)各類(lèi)警察機(jī)關(guān)及其警察依法執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，杜絕多頭執(zhí)法、選擇執(zhí)法、暴力執(zhí)法和不作為執(zhí)法、慢作為執(zhí)法。另外，也有利于積極落實(shí)和認(rèn)真踐行黨的十九大所要求的經(jīng)典論斷——“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日益完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)”，進(jìn)而能夠促進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家的全面建設(shè)。

三、我國(guó)警察法治評(píng)估的邏輯建構(gòu)

在我國(guó)，由于法治的評(píng)估可以從多個(gè)維度和向度出發(fā)，要想建構(gòu)警察法治評(píng)估必須同時(shí)涵蓋法治概念和具體變量。通過(guò)類(lèi)似于函數(shù)關(guān)系的結(jié)構(gòu)將法治概念和具體變量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并形成較為固定的、常態(tài)的、具有可操作性的警察法治評(píng)估。實(shí)際上，如果采用不同的函數(shù)關(guān)系結(jié)構(gòu)則會(huì)出現(xiàn)不同的警察法治評(píng)估。[21]值得關(guān)注的是，我國(guó)警察法治評(píng)估在建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循變量與警察法治評(píng)估之間的相關(guān)性原則和可操作性原則。一方面，不能將沒(méi)有關(guān)聯(lián)的變量納入到警察法治評(píng)估之中；另一方面，需要不斷提高指標(biāo)體系中變量的質(zhì)量，以確保這些變量經(jīng)得起實(shí)踐的持續(xù)檢驗(yàn)和反復(fù)論證。而即使在法治化程度很高的國(guó)家內(nèi)部，也沒(méi)有就一個(gè)統(tǒng)一的函數(shù)關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)評(píng)估法治而達(dá)成廣泛共識(shí)或者一致意見(jiàn)，尤其是法治評(píng)估變量的取舍更是極其容易令人眼花繚亂、手足無(wú)措。例如，有的國(guó)家將司法作為評(píng)估的主要變量，有的國(guó)家在法治評(píng)估時(shí)則將人權(quán)保障奉為圭臬，還有的國(guó)家將限制公權(quán)力視為核心變量等等。除此之外，一個(gè)科學(xué)合理的警察法治評(píng)估需要極力避免只做不加以區(qū)分的主觀評(píng)價(jià)或者簡(jiǎn)單取各個(gè)變量的平均數(shù)。而需要在各個(gè)變量的權(quán)重之間找到某種平衡，并依據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情、民情和社情而有所側(cè)重、偏向與取舍。

“從上世紀(jì)90 年代起，一些國(guó)際組織相繼開(kāi)始嘗試法治評(píng)估，出現(xiàn)了包括世界銀行全球治理指數(shù)中的法治指數(shù)、世界正義項(xiàng)目法治指數(shù)（WJP Rule of Law Index）等法治評(píng)估方案。由于各國(guó)專(zhuān)家和民眾的廣泛參與以及指標(biāo)體系的某種通用性，世界法治指數(shù)的評(píng)估已引起世界各國(guó)學(xué)者和政府的重視，正在形成‘法治GDP’的影響?！盵22]“為了有效評(píng)估世界各國(guó)的法治狀況，世界正義項(xiàng)目開(kāi)發(fā)出一種量化評(píng)估方法——世界法治指數(shù)。該指數(shù)為世界各國(guó)在實(shí)踐中堅(jiān)守法治的程度提供了一個(gè)綜合圖景?！盵22]在此，可參考世界正義工程（World Justice Project）①2006 年，時(shí)任美國(guó)律師協(xié)會(huì)(ABA) 主席、微軟公司首席律師諾依康發(fā)起了名為 “世界正義工程” 的計(jì)劃，開(kāi)始創(chuàng)建第一個(gè)國(guó)際法治綜合評(píng)估指數(shù)。這一指數(shù)參考了世界銀行的“全球治理指標(biāo)”“做生意”指標(biāo)和透明國(guó)際的“腐敗感知指數(shù)”。2008 年7 月，世界正義工程發(fā)布了第一個(gè)法治指標(biāo)體系，并在阿根廷、澳大利亞、哥倫比亞、西班牙、瑞典和美國(guó)的大城市中進(jìn)行測(cè)試。2009 年，世界正義工程成為一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利性的、跨學(xué)科的非政府組織，在美國(guó)首都華盛頓和西雅圖市設(shè)立了辦公地點(diǎn)，旨在推動(dòng)法治研究、編制法治指數(shù)、促進(jìn)全球合作。發(fā)布的《2017-2018 年法治指數(shù)報(bào)告》，世界法治指數(shù)根據(jù)110000 多個(gè)家庭和3000 多項(xiàng)專(zhuān)家調(diào)查，在全世界113 個(gè)國(guó)家和法域衡量法治遵守情況（The WJP Rule of Law Indexmeas-ures rule of law adherence in 113 countries and jurisdictions worldwide based on more than110，000 household and 3，000 expert surveys）?！?017-2018 年法治指數(shù)報(bào)告》中涉及的八個(gè)核心變量為：“（1）政府權(quán)力限制（Constraints on Government Powers）；（2）根除腐?。ˋbsence of Corruption）；（3）開(kāi)放政府（Open Government）；（4）基本權(quán)利（Fundamental Rights）；（5）秩序與安全（Order&Security）；（6）有效的監(jiān)管執(zhí)行（Regulatory Enforcement）；（7）民事司法（Civil Justice）；（8）刑事司法（Criminal Justice）。”①參見(jiàn)：WJP Rule of Law Index 2017-2018 | World Justice Project [EB/OL].https://worldjusticeproject.org/our-work/wjp-rule-lawindex/wjp-rule-law-index-2017%E2%80%932018， 2019-02-01.

從對(duì)其他國(guó)家法治評(píng)估的歷史嬗變及現(xiàn)狀考察來(lái)看，法治評(píng)估的變量在一定條件下會(huì)發(fā)生明顯變化。由此觀之，要想建構(gòu)我國(guó)警察法治評(píng)估是存在一定困難與阻礙的。茲以世界銀行（the World Bank）為例，自二十世紀(jì)九十年代中期起，世界銀行逐漸開(kāi)始關(guān)注 “治理”（governance）問(wèn)題，從1996 年開(kāi)始，來(lái)自世界銀行的丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）等三位學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)在整合來(lái)自國(guó)際政府組織和非政府組織的各種指標(biāo)的基礎(chǔ)上，發(fā)展一套能夠有效評(píng)估世界各國(guó)治理狀況的綜合指數(shù)。[23]世界銀行作為近些年來(lái)對(duì)各個(gè)國(guó)家進(jìn)行法治評(píng)估的全球性重要組織之一，世界銀行的法治評(píng)估最初由法治、政府效能與貪污三個(gè)變量組成。然而，這些變量卻不是一成不變的，隨著各個(gè)國(guó)家社會(huì)歷史的劇烈變化、經(jīng)濟(jì)文化的迅速發(fā)展以及法治狀況的不斷改善，世界銀行評(píng)估的變量很快地由原來(lái)的三個(gè)擴(kuò)充為六個(gè)：（1）言論與可問(wèn)責(zé)性；（2）政治不穩(wěn)與暴力；（3）政府效能；（4）規(guī)制負(fù)擔(dān)；（5）法治；（6）腐敗。[24]我們由此似乎可以大膽地歸納總結(jié)出一個(gè)重要的國(guó)際趨勢(shì)：隨著時(shí)代的進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展，法治評(píng)估的變量也像產(chǎn)業(yè)分工一樣愈來(lái)愈趨于精細(xì)化，呈現(xiàn)出由點(diǎn)到線甚至到面的現(xiàn)實(shí)意味。

縱觀我國(guó)，在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》、中央中共辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》、公安部印發(fā)了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》等重要規(guī)范文件的背景之下，必須要全面加快警察法治建設(shè)，并到2020 年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。而法治政府的建設(shè)肯定離不開(kāi)警察法治建設(shè)。一方面，警察法治建設(shè)是我國(guó)法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)；另一方面，我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)又是警察法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。[25]故而，該怎樣建構(gòu)我國(guó)警察法治評(píng)估是眼下理論界與實(shí)務(wù)界的迫切任務(wù)。為了建構(gòu)我國(guó)警察法治評(píng)估，本文認(rèn)為可以從下述兩條路徑著手：

（一）適當(dāng)增加 “薄” 的法治概念作為警察法治評(píng)估的變量

如上文所述，適當(dāng)增加 “薄” 的法治概念作為指標(biāo)體系的變量，進(jìn)而使得我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)更具有現(xiàn)實(shí)操作性，同時(shí)又不能完全舍棄 “厚” 的法治概念或者將 “薄” 的法治概念全然替代 “厚” 的法治概念。因?yàn)槲覈?guó)的警察法治建設(shè)是以警察法制完善和驅(qū)動(dòng)為主要面向的治理型建設(shè)。而我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)實(shí)際上就是一個(gè)通過(guò)政治力量主導(dǎo)來(lái)推動(dòng)與促進(jìn)改革的系統(tǒng)過(guò)程。在此層面上，無(wú)法回避的是，政治力量在警察法治評(píng)估建構(gòu)中散發(fā)的現(xiàn)實(shí)魅力和發(fā)揮的巨大作用。[26]由于政治力量本身就是一個(gè)極其復(fù)雜的概念，難以進(jìn)行系統(tǒng)描繪與具體量化，但適當(dāng)增加 “薄” 的法治概念作為法治評(píng)估的變量仍然具有一定的可行性。例如，將 “警察職能配置” 作為一個(gè)變量，可以通過(guò)警察職能配置的大小與多寡作為警察權(quán)是否可能面臨 “臃腫化” 抑或 “虛置化” 的重要參考。此外，必須避免肆意增加 “薄” 的法治概念作為法治評(píng)估指標(biāo)體系的變量而導(dǎo)致“失范”“失真”“失常” 等法學(xué)亂象的出現(xiàn)，應(yīng)盡快走出就變量選擇 “一刀切” 甚至是 “極端化” 的理論誤區(qū)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)性、合理性、規(guī)范性、現(xiàn)實(shí)性等變量選取原則，對(duì)變量的來(lái)源數(shù)據(jù)給予高度重視和客觀審查，盡可能減少人為的主觀因素，確保變量數(shù)據(jù)來(lái)源的客觀性和真實(shí)性。即使自身難以獲得或者不能獲得變量的客觀數(shù)據(jù)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)選擇從實(shí)務(wù)部門(mén)或者權(quán)威機(jī)構(gòu)獲取的第一手變量數(shù)據(jù)。只有適當(dāng)增加 “薄” 的法治概念作為警察法治評(píng)估的變量，并建立一整套具有客觀性、可操作性和系統(tǒng)性的操作流程抑或程序，才能早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)警察法治評(píng)估的體系建構(gòu)。

（二）建立警察法治評(píng)估的聯(lián)動(dòng)合力機(jī)制

從表面上來(lái)看，我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)目的是希望通過(guò)評(píng)估結(jié)果加快促進(jìn)警察法治建設(shè)。然而，由于我國(guó)警察法治評(píng)估傳統(tǒng)的缺失，一方面，可能會(huì)出現(xiàn) “為了評(píng)估而評(píng)估” 的片面化、碎片化等現(xiàn)象。比如，一些地方警察機(jī)關(guān)可能會(huì)將警察法治的評(píng)估結(jié)果，主要是得分排名作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用以及獎(jiǎng)懲升遷的主要憑證與依據(jù)。當(dāng)下，在分?jǐn)?shù)論和排名論習(xí)氣比較濃厚的地方，警察法治的評(píng)估結(jié)果往往以得分排名的形式反饋出來(lái)。一般情況下，得分排名靠前的警察機(jī)關(guān)及其警察會(huì)充滿積極性和不斷發(fā)揮能動(dòng)性。然而，得分排名靠后的警察機(jī)關(guān)及其警察則極有可能會(huì)采取 “避而不談”“息事寧人” 的 “低調(diào)” 處理方式，進(jìn)而極力規(guī)避由法治評(píng)估得分排名靠后所帶來(lái)的系列負(fù)面后果和消除有關(guān)不利影響。另一方面，我國(guó)各地警察機(jī)關(guān)的評(píng)估基本上都采用內(nèi)部評(píng)估的方式，并沒(méi)有形成向社會(huì)、向公民及時(shí)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果的強(qiáng)制性外力機(jī)制。所以，警察法治的評(píng)估工作難以有序推進(jìn)和良性互動(dòng)，進(jìn)而直接影響到評(píng)估后的改進(jìn)完善工作的全面有效開(kāi)展。

為了提高我國(guó)警察法治評(píng)估的客觀性和公正性，我們不妨借鑒世界正義工程（WJP）所采納的 “公眾+ 專(zhuān)家” 的評(píng)估方式。“法治評(píng)估有一個(gè)突出的功能，就是公眾的民主參與和監(jiān)督。這項(xiàng)功能是傳統(tǒng)的政績(jī)考核模式所不具備的。這項(xiàng)功能沒(méi)有被充分認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中也沒(méi)有得到有效發(fā)揮。要實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估轉(zhuǎn)型，就必須在這個(gè)問(wèn)題上有足夠的共識(shí)。”[27]在警察法治評(píng)估建構(gòu)中，公眾參與應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾暫蛵湫碌脑忈?。一方面，“在現(xiàn)代個(gè)體主義社會(huì)，從利益迥異的‘私人’到具有一定公共性的‘公眾’，在普遍意義上很難說(shuō)只談付出的公共精神的驅(qū)動(dòng)。個(gè)人利益關(guān)聯(lián)才是‘公眾’的‘黏合劑’?！盵28]另一方面，“評(píng)估只有集中優(yōu)先服務(wù)于公眾與利益相關(guān)者，才能最大限度地增強(qiáng)他們的參與動(dòng)機(jī)，提升參與效果?！盵29]

從深層次來(lái)看，我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)不單單是為了評(píng)估警察機(jī)關(guān)及其警察的法治水平或者法治化程度，而恰巧是不斷全面致力于國(guó)家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)步提升和快速推進(jìn)。這包括更好更快地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和維持社會(huì)的良性運(yùn)行。[30]基于此，我國(guó)警察法治評(píng)估的建構(gòu)在客觀層面需要建立警察法治評(píng)估的聯(lián)動(dòng)合力機(jī)制?？梢苑謩e從“加強(qiáng)隊(duì)伍機(jī)制建設(shè)”“加快能力機(jī)制建設(shè)”“加大問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)” 三個(gè)層面著手。

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍機(jī)制建設(shè)。我們需要建設(shè)一支專(zhuān)門(mén)從事警察法治評(píng)估的經(jīng)得起現(xiàn)實(shí)錘煉的優(yōu)質(zhì)工作隊(duì)伍，能夠及時(shí)、全面、高效地整合利用相應(yīng)的資源，全面激發(fā)社會(huì)各界的潛力與動(dòng)力，集思廣益，重視優(yōu)質(zhì)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，比如積極引入和主動(dòng)吸納高等院校和科研院所的法學(xué)、政治學(xué)、公安學(xué)、偵查學(xué)、治安學(xué)、犯罪學(xué)、鑒定學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)以及心理學(xué)等學(xué)科的專(zhuān)家學(xué)者作為建構(gòu)警察法治評(píng)估的智庫(kù)成員等等，進(jìn)而為警察法治評(píng)估的建構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)的隊(duì)伍基礎(chǔ)。

其次，應(yīng)當(dāng)加快能力機(jī)制建設(shè)。我們要極力克服警察法治評(píng)估經(jīng)驗(yàn)不足和能力欠缺所帶來(lái)的一些棘手問(wèn)題，逐步提高有關(guān)主體的對(duì)內(nèi)合理分工和管理的能力、對(duì)外有效應(yīng)對(duì)和協(xié)調(diào)的能力等等。尤為重要的是，因?yàn)榉答伖ぷ鞲鞕C(jī)關(guān)及其警察之后的自我改進(jìn)、自我完善甚至是自我修復(fù)工作息息相關(guān)、密不可分，故而必須注重警察法治評(píng)估反饋能力的建設(shè)，繼而為警察法治評(píng)估的建構(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)的能力基礎(chǔ)。

最后，應(yīng)當(dāng)加大問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)。就警察法治評(píng)估的建構(gòu)而言，決不允許評(píng)估主體打著警察法治評(píng)估的旗號(hào)而行違法違紀(jì)違規(guī)以及不正當(dāng)、不合理的 “掛羊頭賣(mài)狗肉” 之事。比如將警察法治評(píng)估 “異化” 為使警察個(gè)人利益增損、職位級(jí)別升降的 “純粹工具”。對(duì)此，我們不能一味地采用分?jǐn)?shù)和排名論警察法治評(píng)估的高低優(yōu)劣。當(dāng)警察法治評(píng)估主體的主要負(fù)責(zé)人利用評(píng)估進(jìn)行違法違紀(jì)違規(guī)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)對(duì)其予以一定的問(wèn)責(zé)。譬如，當(dāng)警察法治評(píng)估主體的主要負(fù)責(zé)人為警察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)視情況依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)干部辭職暫行規(guī)定》等黨規(guī)以及《公務(wù)員法》等法律進(jìn)行“黨紀(jì)處分” 和 “行政處分”，并積極、正面地采取約談等手段促使警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采取及時(shí)有效的整改措施與補(bǔ)救措施等等。當(dāng)然，“法治評(píng)估不應(yīng)僅限于通過(guò)體制內(nèi)的績(jī)效考核和評(píng)估機(jī)制，還需要在體制外建立法治指數(shù)體系?！盵31]需要投入心力的是，“我國(guó)正處于法治進(jìn)路轉(zhuǎn)型之中，亦即從偏重于學(xué)習(xí)和借鑒西方法律制度和理論的追仿型進(jìn)路轉(zhuǎn)向以適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、解決實(shí)際問(wèn)題為目標(biāo)的自主型進(jìn)路”。[32]而警察法治評(píng)估尚且處于最初的探索階段，有很多宏觀把控和微觀操作問(wèn)題尚未妥善解決，但是，任何富有生命力的新鮮事物都是在不斷“試錯(cuò)” 和 “糾正” 中成熟發(fā)展起來(lái)的。[29]50對(duì)此，需要認(rèn)真發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)有效地提出具有科學(xué)性、合理性和可行性的應(yīng)對(duì)之策。而所有的邏輯建構(gòu)均需要在源源不斷的實(shí)踐中加以持續(xù)檢驗(yàn)和反復(fù)驗(yàn)證，只有經(jīng)得起實(shí)踐錘煉的邏輯建構(gòu)才是長(zhǎng)期站得住腳和經(jīng)得起推敲的。