涂鳴越

( 中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、問題的提出

2014 年初，一段名為《天津交警選擇性給違章車輛貼條》的視頻在網(wǎng)絡(luò)上瘋傳，引來眾多網(wǎng)友的圍觀及不滿。視頻中的交警在路邊有選擇性地給違章車輛貼罰單，受到群眾的強烈質(zhì)疑，當(dāng)被問及為什么只管這條街的違章，不給相鄰另一街邊的違規(guī)車輛貼罰單時，交警表示，這條街是集中治理的地方，他們快要下班，還有其他工作，精力有限。[1]誠然，執(zhí)法資源不足、警察精力有限是客觀事實，但這樣的回答卻難堵悠悠之口，交警在面對同樣的違法行為區(qū)別對待，只選擇處罰某個或某些，而并非全部，難免會讓公眾認(rèn)為其是濫用執(zhí)法權(quán)，不公正執(zhí)法。類似的選擇性執(zhí)法在警務(wù)工作中還有很多，都在不同程度上引發(fā)執(zhí)法對象的不滿，并引起公眾 “你憑什么查我，不查別人？” 類似疑問。相關(guān)的報道一旦在網(wǎng)絡(luò)媒體中公開，很快便招致不問緣由的指責(zé)，沖動的情緒表達淹沒了理性的思考，甚至上升為對警察執(zhí)法權(quán)威的不信任。因此，分析警察選擇性執(zhí)法的產(chǎn)生原因，探討警察選擇性執(zhí)法的異化及其危害，進而規(guī)范警察選擇性執(zhí)法具有重要意義。

二、警察選擇性執(zhí)法的內(nèi)涵分析

警察選擇性執(zhí)法是一種復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)象，通過對警察 “選擇” 內(nèi)容的理解，把握選擇性執(zhí)法的實質(zhì)，筆者認(rèn)為，警察現(xiàn)場選擇性執(zhí)法既是一種客觀存在的警務(wù)執(zhí)法活動，也是一種執(zhí)法策略，其實質(zhì)在于平衡存在沖突的法律價值。

（一）警察選擇性執(zhí)法之 “選擇” 的理解

選擇性執(zhí)法中的 “選擇” 該如何理解？公安機關(guān)在日常的執(zhí)法實踐中必定存在諸多 “選擇”。例如，根據(jù)筆者生活實踐經(jīng)驗，交警通常選擇晚上十點之后在某一主路的匝道上檢查酒后駕車，這個時間點“十點之后”和地點“某一主路的匝道上” 都是交警的選擇，這種選擇可能是依據(jù)上級的安排，也可能是根據(jù)交警自身執(zhí)法經(jīng)驗的判斷：其認(rèn)為該時間可能是晚宴散場的時間，在匝道上檢查既不影響交通，也能減少車輛逃避檢查的概率等?？傊?，警察執(zhí)法的過程包含了時間、地點、執(zhí)法方式等要件的選擇，是在收集信息，綜合各種因素之后，在法律許可的范圍內(nèi)有選擇的進行執(zhí)法活動，而不是隨時隨地?zé)o選擇的執(zhí)法。毋庸置疑，這種 “選擇” 的依據(jù)及其 “選擇” 是否合理也有研究價值，但這不是本研究關(guān)注的重點。本研究提出的 “選擇”，是指在執(zhí)法行為形成過程中的行為選擇階段，公安機關(guān)對相同或基本相同的法律表現(xiàn)出的不一致，即相同情況不同對待體現(xiàn)出的選擇。以上述交警查酒駕為例，無數(shù)車輛都從該路邊風(fēng)馳而過，交警為何挑中某一或某些車輛，對駕駛員進行酒精檢測，而不是設(shè)卡攔截所有的車輛呢？這種同種情況不同對待的選擇，如某些時間的集中執(zhí)法、專項治理等。

（二）厘清警察選擇性執(zhí)法與自由裁量權(quán)的邊界

目前，國內(nèi)學(xué)者探討的焦點集中在警察選擇性執(zhí)法與警察自由裁量權(quán)之間的關(guān)系。徐文星將警察選擇性執(zhí)法的本質(zhì)歸屬于自由裁量權(quán)，即認(rèn)為選擇性執(zhí)法是警察運用自由裁量權(quán)。[2]與此相反，馮磊則認(rèn)為警察行使職權(quán)過程中的選擇性執(zhí)法在本質(zhì)上是一種行政自決權(quán)，與自由裁量權(quán)是完全不同的范疇。[3]

警察自由裁量權(quán)是警察主體依法享有的根據(jù)客觀情況作出靈活抉擇的權(quán)力。[4]其是警察權(quán)力的重要組成部分，需要維持秩序的事態(tài)的模糊性質(zhì)，加上維持秩序的目的，導(dǎo)致了警察行使自由裁量權(quán)。[5]因而，警察行使自由裁量權(quán)對社會秩序的維持具有重要意義已是不爭的事實。警察自由裁量權(quán)更多的強調(diào)是法律限度內(nèi)的一種權(quán)利，[6]并且是法律明確授予的，正如布萊克所指出的，警察權(quán)力中客觀存在的自由裁量權(quán)仍然必須對法律“負(fù)責(zé)（answerable）”，警察可以決定在何種情形下適用何種法律，但不能決定法律是否將被適用。[7]警察選擇性執(zhí)法則是對自由裁量行為的選擇，作為一種行政自決權(quán)，其在法律無法涵蓋的領(lǐng)域給予警務(wù)自主決定的權(quán)利，具有有限合理化。由此看來，警察自由裁量權(quán)與選擇性執(zhí)法都涉及警察作出選擇這一過程，且都需要作出裁量，但警察選擇性執(zhí)法卻并沒有法律授權(quán)，選擇性執(zhí)法大多是在多個對象中有選擇地進行處理，選擇之后的處理過程可能涉及自由裁量權(quán)的運用，但選擇處理哪個或哪些對象不是法律所授權(quán)的自由裁量。無論自由裁量還是選擇性執(zhí)法，其都可能涉及執(zhí)法不公，破壞法治社會的穩(wěn)定性。綜上所述，警察選擇性執(zhí)法與警察自由裁量權(quán)是不同的范疇，二者包含的內(nèi)容有一定的交叉關(guān)系，承認(rèn)警察在執(zhí)法過程中擁有一定裁量權(quán)，選擇性執(zhí)法的存在就具有合理性。

（三）警察選擇性執(zhí)法的概念界定

綜合現(xiàn)有文獻資料，筆者梳理出不同學(xué)者對選擇性執(zhí)法的理解，大致可分為以下三種：第一種是從貶義的角度出發(fā)，認(rèn)為選擇性執(zhí)法是一種不公平、甚至是歧視性的執(zhí)法方式，執(zhí)法主體根據(jù)自己的好惡刻意采取區(qū)別對待的執(zhí)法活動。[8]汪燕在其博士論文中提出，選擇性執(zhí)法是行政執(zhí)法中諸多 “同種情況不同對待” 中的一種，是關(guān)于應(yīng)當(dāng)作為而不作為以致不平等對待的問題。[9]這種理解過度關(guān)注警察隨意選擇、恣意選擇的問題，并將這種出于個人好惡的選擇當(dāng)做選擇性執(zhí)法的全部樣態(tài)，忽略了選擇性執(zhí)法給警務(wù)工作、社會秩序穩(wěn)定帶來的正面效應(yīng)。第二種觀點是從經(jīng)濟法學(xué)視角解釋選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。認(rèn)為選擇性執(zhí)法，是作為執(zhí)法主體的政府面臨情勢變化，運用剩余執(zhí)法權(quán)（是否執(zhí)行、如何執(zhí)行的權(quán)力）以保證實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟及社會目標(biāo)的結(jié)果。[10]戴治勇、楊曉維將這種根據(jù)不用情勢變化，調(diào)整什么時候嚴(yán)格（放松）執(zhí)行哪部法律、采取什么執(zhí)法手段，視具體情況而定的執(zhí)法方式稱為選擇性執(zhí)法。[11]筆者認(rèn)為，如果將該界定直接拿來套用警察選擇性執(zhí)法，其存在的不足也是很明顯的：公安機關(guān)根據(jù)不同的社會環(huán)境，調(diào)整法律的執(zhí)行程度的確是選擇性執(zhí)法，但其僅僅是其中的一種表現(xiàn)形式，不是警察選擇性執(zhí)法的全部樣態(tài)。因而，不能將警察對法律的執(zhí)行程度、手段的選擇等同于警察選擇性執(zhí)法。第三種觀點認(rèn)為選擇性執(zhí)法是一個中性的概念，單獨對其進行正面或者負(fù)面的評價都是片面的做法，它是執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)但是無法避免的一個問題。如徐文星指出，選擇性執(zhí)法就是執(zhí)法者基于一定因素的考量，對某一特定區(qū)域內(nèi)的違法行為“有選擇的執(zhí)行”而不是“全面地執(zhí)法”，其本質(zhì)屬于警察自由裁量權(quán)范疇。[12]

本文認(rèn)為，警察選擇性執(zhí)法既是一種客觀存在的警務(wù)執(zhí)法活動，也是一種執(zhí)法策略，其實質(zhì)在于平衡存在沖突的執(zhí)法價值。從法社會學(xué)視野中看，警察選擇性執(zhí)法，是警察基于各種因素的考量，在其管轄范圍內(nèi)，針對相同的法律事實，有的作為有的不作為，或采用不同的執(zhí)法方式的警務(wù)執(zhí)法現(xiàn)象，其本質(zhì)是對同種情況的不同對待。

（四）警察選擇性執(zhí)法的表現(xiàn)形式

警察選擇性執(zhí)法的內(nèi)涵可概括為，對同種情況的不同對待，具體表現(xiàn)形式包括針對不同對象、不同時空、不同內(nèi)容以及不同方式的選擇性執(zhí)法。

1. 不同對象的選擇性執(zhí)法

選擇不同的對象進行執(zhí)法是警察選擇性執(zhí)法最突出的表現(xiàn)形式，幾乎所有的執(zhí)法活動，都存在選擇執(zhí)法對象的情況。例如，民警為了發(fā)現(xiàn)違法犯罪、排除安全隱患，對自己轄區(qū)內(nèi)的、相鄰街道甚至同一街道上的經(jīng)營范圍相同娛樂場所進行治安檢查。民警通常采取抽查的方式，有選擇地檢查娛樂場所，而不是每一次都采用普查的形式，這種執(zhí)法策略本身無可厚非，但對屢次被選到的經(jīng)營者來說，他極易認(rèn)為自己是 “被針對” 了，而當(dāng)民警被問及選擇的原因及依據(jù)時，通常并不能給出令人信服的回答，法律法規(guī)也沒有對此作出說明，因此，被選擇的對象多數(shù)會認(rèn)為自己遭到了不公正的對待，由此產(chǎn)生不滿情緒。

2. 不同時空的選擇性執(zhí)法

對不同時空的選擇性執(zhí)法是指，某些區(qū)域或某些時間不執(zhí)法或疏于執(zhí)法，或?qū)δ硞€區(qū)域在某個時間突然加大執(zhí)法力度、集中執(zhí)法，甚至過度執(zhí)法。[13]例如，公安機關(guān)在有重要領(lǐng)導(dǎo)人來訪，遇有節(jié)假日或重大活動期，對某一領(lǐng)域的強化執(zhí)法，加強對違法行為的清查和打擊力度，可以看做是公安機關(guān)根據(jù)時空進行選擇性執(zhí)法的典型事例，這種對執(zhí)法時空的選擇通常以集中整治、專項治理、清理整頓等形式出現(xiàn)。

3. 不同內(nèi)容的選擇性執(zhí)法

對于相同情境下的執(zhí)法對象，有多條法律規(guī)范可以選擇適用，在無具體規(guī)定的情況下，不同的執(zhí)法者會選擇適用不同的規(guī)定，而很難做到無差別選擇。例如，在街頭盤查過程中，如果被盤查對象無法排除或證實違法犯罪嫌疑，根據(jù)《公安機關(guān)繼續(xù)盤問規(guī)定》第八條，可以將其帶至公安機關(guān)繼續(xù)盤問，最長時間可以至48 小時，但另一個方面，該被盤查的對象可能同時滿足《刑事訴訟法》第八十條規(guī)定的現(xiàn)行拘留的條件。此時，執(zhí)法人員究竟是按照《公安機關(guān)繼續(xù)盤問規(guī)定》的規(guī)定對其留置盤問，還是按照《刑事訴訟法》的規(guī)定采取先行拘留，完全取決于執(zhí)法者自身的決斷。再比如，某一行為同時滿足不同法律或者同一法律的不同條文的情況十分普遍，類似的對法律適用的選擇，究其本質(zhì)屬于裁量的范圍。

4. 不同方式的選擇性執(zhí)法

民警在現(xiàn)場執(zhí)法的過程中，對現(xiàn)場環(huán)境、違法程度以及行為人主客觀因素進行綜合判斷，在法律允許的界限內(nèi)，選擇合理的不同程度的處置方式，這種選擇性執(zhí)法的方式也可以稱為適度執(zhí)法。基層民警在日常工作中經(jīng)常需要處理各種矛盾糾紛，有些鄰里、親屬之間的沖突甚至有肢體沖突，此種情況根據(jù)法律規(guī)定，至少有三種可以選擇的處理方式：既可以在現(xiàn)場直接調(diào)解，也可以傳喚參與者，進行治安調(diào)解，也可以依法給予雙方治安處罰。如果現(xiàn)場處置的民警不加以考量和選擇，將參與者都帶回派出所依法處罰，不僅可能會加深雙方的積怨，埋下更大的治安隱患，還會造成被處罰者對公安機關(guān)的不滿，由此可見，無選擇的執(zhí)法并不一定是最優(yōu)的執(zhí)法方式。反之，如果民警能對現(xiàn)場的情況進行綜合評估，判斷矛盾沖突的程度及其是否具有可調(diào)和性，從而適度選擇性執(zhí)法，對于維護社會治安穩(wěn)定，節(jié)約警力資源都具有積極意義，但是這種選擇的程度的把控，更多是依據(jù)民警的主觀判斷，很難規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、警察選擇性執(zhí)法的成因分析

警察選擇性執(zhí)法在客觀上具有存在的空間，不同法律間的沖突，社會輿情的復(fù)雜性、警察執(zhí)法資源有限，促使警察有選擇的執(zhí)法。從主觀來看，執(zhí)法者自身能力的差異、個體偏好不同，都會使其執(zhí)法過程中有所倚重。

（一）警察現(xiàn)場選擇性執(zhí)法的客觀原因

法律規(guī)定不清晰和社會輿情的復(fù)雜性客觀上給予警察執(zhí)法的 “選擇” 空間。此外，治理需求的日益增加，與警力資源的有限之間的矛盾，在一定程度上要求警察提高執(zhí)法效率，有選擇的執(zhí)法。

1. 法律給予警察選擇性執(zhí)法的空間

從立法程序來說，立法過程必然存在利益博弈、信息不對稱等問題，每一部法律規(guī)范都存在某種程度上的不完備，會導(dǎo)致部分利益被“忽略”，很難做到對所有可能出現(xiàn)的社會情形都予以全面周密的考慮。另一方面，我國地域廣闊、各地區(qū)風(fēng)俗民情、經(jīng)濟發(fā)展等不盡相同，統(tǒng)一的法律規(guī)范無法完全兼顧這種地方性的差異性與多樣性，因而需要執(zhí)法者在適用法律時，根據(jù)執(zhí)法現(xiàn)場的實際情況，選擇最為合適的執(zhí)法方式或程度，甚至是在某些情況下依據(jù)法理或者法律原則作出判斷。法律規(guī)定了一個裁量幅度，或者賦予執(zhí)法者擁有在法律的限度內(nèi)根據(jù)情勢變化采取不同執(zhí)法尺度時，其實質(zhì)上也就是賦予了執(zhí)法者 “選擇” 的權(quán)利，警察在現(xiàn)場執(zhí)法時需基于具體情形的選擇。從法律層面上來說，選擇性執(zhí)法是法律 “催生” 的產(chǎn)物，也是維護社會秩序的功能需要，同時是警察現(xiàn)場執(zhí)法有效性和靈活性的必要要求。[14]

2. 社會輿情客觀上影響 “選擇”

行政主體采取執(zhí)法行動必須以信息獲取為前提，不同社會利益群體的聲音都會在一定程度上影響行政主體的行動邏輯。[15]因而，公眾普遍關(guān)注的社會性事件會在一定程度上影響執(zhí)法主體在執(zhí)法方式和執(zhí)法幅度等方面的選擇傾向。例如，近年來在全國范圍內(nèi)屢屢見諸的“套路貸” 案件，因其有雙方自愿簽訂的民間借貸合同，從形式上很難發(fā)現(xiàn)其涉嫌的犯罪行為，民警最初在接到類似的報案時，都將其認(rèn)定為民事糾紛為，告知當(dāng)事人向法院起訴。然而隨著 “套路貸” 案件持續(xù)高發(fā)，“套路” 陷阱層出不窮，受害人深陷巨額債務(wù)，被暴力討債，虛假訴訟，甚至走上自殺的道路，危害之大，引發(fā)社會高度關(guān)注。在巨大的社會輿論壓力下，各執(zhí)法部門開始聯(lián)手共治。2017 年上海市最先印發(fā)《關(guān)于本市辦理 “套路貸” 刑事案件的工作意見》，之后全國各地陸續(xù)開展打擊“套路貸” 及其涉及的違法犯罪的行動，并將對 “套路貸” 的懲治，納入中央掃黑除惡的專項斗爭中。從不同時期對 “套路貸” 案件的 “選擇” 辦理過程中可以看出公安機關(guān)的執(zhí)法活動根本上是出于維護社會治安秩序的需要，民警執(zhí)法關(guān)注社會熱點，實時調(diào)整執(zhí)法的重點。對于社會反映強烈、民憤突出的案件，開展相應(yīng)的專項活動，并貫徹到基層派出所民警執(zhí)法實踐中，必然會轉(zhuǎn)化為一定程度的優(yōu)先執(zhí)法，這種“選擇”傾向，從根本上是公安機關(guān)對恢復(fù)失衡社會秩序的一種應(yīng)對性的努力，具有強大的社會現(xiàn)實的需要。

3. 警察執(zhí)法資源與治理需求不對稱

社會向前發(fā)展的過程中，各行各業(yè)的聯(lián)動性也逐步增強，社會公共事務(wù)不斷增多，導(dǎo)致理論上需要運用法律調(diào)處的矛盾和糾紛也越來越多，這無疑需要充分、龐大的執(zhí)法資源作為支撐，才能確保所有的法律得到有效的實施。但現(xiàn)實情況是，社會的供給能力有限，警察作為法律最前端的執(zhí)行者與社會公眾方，永遠表現(xiàn)為非對稱性，被管理者的需求和行為是無窮的，警察現(xiàn)場履行職能是有限的，不可能實現(xiàn)一對一的對稱，以有限的執(zhí)法資源應(yīng)對持續(xù)擴大的執(zhí)法需求，必然會出現(xiàn)有所取舍，有所輕重選擇。相反，如果在有限的執(zhí)法資源背景下，不分對象、時間和個案的特殊性等進行執(zhí)法，則很有可能導(dǎo)致民警無法達到現(xiàn)場執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，完成執(zhí)法任務(wù)，最后還可能遭到投訴，甚至處分。民警承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)只增不減，執(zhí)法壓力也越來越大，即使在基層民警內(nèi)心都認(rèn)為并確信法律應(yīng)當(dāng)而且一定要被完全執(zhí)行，然而在實踐中，執(zhí)法資源有限和高昂的執(zhí)法成本，使得 “全面執(zhí)法” 成為一種理想狀態(tài)，法律在賦予執(zhí)法者義務(wù)的同時并未充分考慮現(xiàn)實成本的問題，民警不得不運用裁量權(quán)進行選擇性執(zhí)法，警察有策略地執(zhí)行法律是符合實踐理性的一種舉動。

（二）警察現(xiàn)場選擇性執(zhí)法的主觀原因

警察作為執(zhí)法主體，也是社會生活中的成員，其擁有自己對事物和價值判斷的心理傾向，同時執(zhí)法行為也受自身能力差異的影響，不同執(zhí)法主體難免產(chǎn)生不同的選擇。

1. 執(zhí)法主體的個人偏好和心理傾向

警察是法律的執(zhí)行者，也是社會生活中的自然人，擁有自己的價值判斷和個人情感偏好，在其現(xiàn)場執(zhí)法中，很難做到完全理性化，擺脫自己特有的情感以及喜好，多數(shù)會無意識的反映與表達出自身的認(rèn)知、情感和價值取向。有學(xué)者提出警察執(zhí)法本身就存在偏見性，英國社會科學(xué)家班頓提出 “統(tǒng)計性歧視” 的概念，即警察因為相信不同群體的成員會有某些特征而進行區(qū)別對待。[16]由于生活環(huán)境、自身利益、工作性質(zhì)等原因，造成警察對社會某一階層的人員存有心理上的歧視和偏見。[17]例如，民警在對待固定轄區(qū)內(nèi)的 “熟客” 時，就會形成某種程度的 “刻板印象”，這種 “刻板印象” 一旦形成便很難消除，民警甚至?xí)榱吮苊?“熟客” 在自己轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)違法犯罪的情況，對其輕微的越軌行為無選擇性的 “零容忍”，這種執(zhí)法的偏見性，其實也是造成警察選擇性執(zhí)法的來源。

2. 執(zhí)法者自身能力的差異

執(zhí)法者的能力也會對執(zhí)法方式和執(zhí)法效果產(chǎn)生重要影響，民警自身能力的限制可以分為認(rèn)知能力限制和行為能力限制。[18]一方面，民警對執(zhí)法實踐的認(rèn)知能力有限，法律所要求的是 “某種暫時的永久性”，[19]信息不對稱的情況在現(xiàn)場執(zhí)法中尤為突出，執(zhí)法者需要在紛繁復(fù)雜的執(zhí)法信息中，迅速作出反應(yīng)，對同等情況下所有的個案信息都全面掌握，從現(xiàn)實來看是幾乎不可能的。另一方面，執(zhí)法者的行為能力對選擇性執(zhí)法的影響更加突出，尤其是業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)，部分民警對于法律知識的儲備十分欠缺，現(xiàn)場執(zhí)法完全憑感覺和經(jīng)驗判斷，對法律法規(guī)的理解有偏差、不透徹，更不用說依據(jù)法律采取適當(dāng)?shù)男袨?。而對于業(yè)務(wù)能力較差的民警來說，他們對執(zhí)法時間的捕捉與把握、現(xiàn)場執(zhí)法處置與應(yīng)變等都有欠缺，甚至傾向于選擇易于執(zhí)法的對象進行執(zhí)法，對于較難處理的執(zhí)法情況則選擇回避。

四、警察選擇性執(zhí)法的異化及危害

警察執(zhí)法總是在符合法律法規(guī)的前提下，更多運用經(jīng)驗性知識性作出其認(rèn)為合理的選擇，警察在執(zhí)法過程中也會主動考量自身的利益，導(dǎo)致選擇性執(zhí)法異化的發(fā)生，其危害不僅在于為執(zhí)法腐敗創(chuàng)造空間，甚至?xí)p害整體法治進程。

（一）警察選擇性執(zhí)法的異化空間

警察執(zhí)法可以看做是法律的運作過程，其要在法律的框架內(nèi)運行，這是毋庸置疑的，但法律一旦運作起來必然帶有相當(dāng)程度的個體自主性。民警被相關(guān)利益所驅(qū)使而進行選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象不足為奇，警察是 “公共人”，也是嵌入社會網(wǎng)格的 “社會人”，可能受到執(zhí)法對象或者利益相關(guān)人等人情關(guān)系力量的驅(qū)使而選擇性執(zhí)法。中國的大背景仍然是一個人情社會，關(guān)系和人情是日常生活中無法回避的隱形規(guī)制，警察執(zhí)法過程中也會不自主的考慮關(guān)系和人情因素，基于人情因素考慮“網(wǎng)開一面”，“睜一只眼閉一只眼”，不對其進行執(zhí)法，或是協(xié)助其逃避法律的制裁，這是一種被異化了的選擇性執(zhí)法，嚴(yán)重時會發(fā)展成為在執(zhí)法中以權(quán)謀私，濫用權(quán)力放縱違法犯罪等，一旦執(zhí)法者視自己的利益至上，就可能通過收受賄賂等手段來獲取自己的不當(dāng)利益的存續(xù)，增加權(quán)利尋租的空間。

（二）警察選擇性執(zhí)法的異化危害

選擇性執(zhí)法異化的危害十分明顯，不僅會導(dǎo)致執(zhí)法腐敗，為警察權(quán)力尋租打開方便之門，還會破壞社會對執(zhí)法穩(wěn)定的期待，損害執(zhí)法的公信力，威脅法律的威嚴(yán)。執(zhí)法主體出于私人利益的考量，在利益的誘惑下，很有可能刻意選擇對某些行為進行處理，或是縱容某些行為，而警察執(zhí)法的突發(fā)性強，透明度低，為其以權(quán)謀私、收受賄賂增加了可能。同時，執(zhí)法的公信力需要執(zhí)法行為具有穩(wěn)定性以及普遍的約束力，警察選擇不同主體或是不同事項進行處理，這種區(qū)別對待，造成了執(zhí)法行為的不統(tǒng)一，極有可能破壞公眾對法律的預(yù)期，再以法律為準(zhǔn)繩規(guī)范自身的行為，公民的法治信仰缺失。長期以往，法律威嚴(yán)將遭到極大的損害，法律規(guī)范形同虛設(shè)，無法發(fā)揮具應(yīng)有的指引功能，最終破壞國家的法治進程。

五、警察選擇性執(zhí)法的規(guī)范路徑

警察選擇性執(zhí)法無基準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)、無監(jiān)督就會滋生恣意選擇的空間，完善警察執(zhí)法 “選擇” 的法律規(guī)范和司法審查制度，加強警察選擇性執(zhí)法的內(nèi)部控制，并引導(dǎo)社會輿論對執(zhí)法“選擇”的理解，既是促使警察理性科學(xué)“選擇” 的具體路徑，也是加強警察執(zhí)法權(quán)威與完善執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實保障。

（一）完善警察現(xiàn)場執(zhí)法 “選擇” 的法律規(guī)范

科學(xué)制定現(xiàn)場執(zhí)法的 “選擇” 邊界。自由裁量權(quán)的存在本身就意味著警察行使權(quán)力具有一定的選擇空間，法律法規(guī)不可能設(shè)定過細(xì)的條條框框，但法律過于抽象和模糊又勢必導(dǎo)致隨意選擇的發(fā)生。因此，在承認(rèn)警察有必要的選擇性執(zhí)法權(quán)的條件下，要科學(xué)制定現(xiàn)場執(zhí)法可以選擇的邊界和范圍，正如孟德斯鳩所說，任何有權(quán)力的人使用權(quán)力都要到邊界時才停止。[20]具體可由公安部制定出臺《公安機關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》部門規(guī)章，明確民警現(xiàn)場選擇性執(zhí)法所需恪守的基本原則，以及不同情形下的執(zhí)法細(xì)則、準(zhǔn)則和規(guī)則，確保選擇的幅度、范圍以及內(nèi)容與現(xiàn)場情況相適應(yīng)。同時，要完善執(zhí)法程序立法，在實體上難以統(tǒng)制選擇權(quán)時，考慮從程序上對警察選擇權(quán)進行規(guī)范，參考《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》以及各地的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)中的程序設(shè)定，將行使選擇權(quán)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、決策過程和結(jié)果予以公開，從而減少失范執(zhí)法行為的發(fā)生。

（二）確立警察執(zhí)法的公開監(jiān)督機制

對權(quán)力行使的監(jiān)督方式多種多樣，其中立法監(jiān)督是正式監(jiān)督中的重要一環(huán)，在立法中確定警察現(xiàn)場執(zhí)法受社會各界、人民群眾以及執(zhí)法相對人的監(jiān)督，是促成完善的執(zhí)法監(jiān)督機制的前提。公開監(jiān)督機制需要一系列相關(guān)的配套機制作為實現(xiàn)的保障，包括公眾參與機制，確保執(zhí)法程序公正；執(zhí)法公開機制，增加執(zhí)法的透明度；執(zhí)法聽證制度，暢通公眾意愿表達渠道；執(zhí)法記錄保全機制，促進執(zhí)法有理有據(jù)等。與此同時，應(yīng)當(dāng)在加強內(nèi)部監(jiān)督制度貫徹執(zhí)行的同時，關(guān)注外部社會組織、媒體及人民群眾的監(jiān)督，形成多方位的立體式監(jiān)督。

依法保障被選擇對象的權(quán)利，為了促進行政主體合理運用自由裁量權(quán)，我國行政法規(guī)定了相對人享有了解權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請回避權(quán)和聽證權(quán)、抵抗權(quán)、提起行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、請求國家賠償權(quán)和申訴檢舉權(quán)等。[21]例如，對凡是涉及警察行使選擇權(quán)的，涉及到相對人權(quán)益的，決策前需要聽取相對人的意見，并進行書面告知，決策后要允許相對人提出異議或者向上級機關(guān)申訴。建立投訴制度，賦予相對人通過電話、網(wǎng)絡(luò)等方式進行投訴的權(quán)利，引導(dǎo)公眾參與到?jīng)Q策中來，構(gòu)建起更加完善的審查及救濟機制。

（三）完善選擇性執(zhí)法的司法審查制度

確立實施選擇性執(zhí)法司法審查的原則。警察選擇性執(zhí)法爭議焦點在于是否違背了平等原則，即對相同行為的不同處理，是否有違行政執(zhí)法要平等的適用法律的基本準(zhǔn)則。故而，對警察的選擇性執(zhí)法的監(jiān)督應(yīng)該以平等原則為核心，建立起一套科學(xué)系統(tǒng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合上文中所闡述的理性選擇的原則，監(jiān)督原則也應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是目的正當(dāng)性原則。執(zhí)法目的作為警察活動的內(nèi)在因素，必然要貫徹在執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)，要判斷某個行為是否屬于恣意的選擇，是否違反平等原則，首先要審查其執(zhí)法目的是否正當(dāng)。二是合法又合理原則。僅僅審查選擇權(quán)行使是否滿足合法性原則顯然不足以保障相對人得到有效的救濟。執(zhí)法行為毋庸置疑應(yīng)當(dāng)在法律允許的框架內(nèi)進行，但法律規(guī)范本身就可能存在漏洞和沖突，也必須強調(diào)執(zhí)法行為的合理性，選擇性執(zhí)法大概率存在合法不合理的情形，不合理的執(zhí)法同樣會損害公民權(quán)益，因此，要堅持合法合理原則，共同約束警察的選擇性執(zhí)法行為。三是比例原則。警察在衡量公共利益和個人利益、不同當(dāng)事人之間的利益時，要注意是否滿足均衡性，所采取的執(zhí)法手段和措施是否是維護秩序所必須的，如果是必須的有所選擇，則要保證選擇對當(dāng)事人利益侵犯最小的方式。

加強判例指導(dǎo)，遵循先例或慣例。法院對選擇性執(zhí)法的行為進行審查，應(yīng)當(dāng)重視判例在行政訴訟領(lǐng)域的指導(dǎo)作用。盡管設(shè)立各種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來控制警察執(zhí)法選擇權(quán)是一個可行的對策，但對這些抽象的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)理解也是因人而異，要求每位法官有相同的把握也有一定困難，可以通過判例、或是參照先例或者慣例，將復(fù)雜的執(zhí)法判斷標(biāo)準(zhǔn)具體化。同時也可以補充法律及司法解釋的漏洞，如果有先例或指導(dǎo)性判例的存在，法官在對警察某一行為是否屬于恣意選擇時，可以有比較、有參考，作出更有說服力的判斷，如果有先例或者慣例的存在，警察執(zhí)法的選擇空間必須受其約束，否則也構(gòu)成違反先例或者慣例的選擇性執(zhí)法。

（四）建立警察執(zhí)法的內(nèi)部控制機制

科學(xué)制定警察執(zhí)法的考核機制。科學(xué)的現(xiàn)場執(zhí)法考核機制應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)執(zhí)法目的為導(dǎo)向，運用多樣化的評估手段、綜合衡量執(zhí)法工作得失的工作機制。[22]通過上文闡述可知，選擇性執(zhí)法具有其正當(dāng)性和合理性，行政機關(guān)內(nèi)部控制的目的在于減少警察的恣意選擇。制定現(xiàn)場執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)，是用一種簡明易懂的方式對警察執(zhí)法進行衡量?？茖W(xué)的考核機制應(yīng)當(dāng)是客觀與主觀相統(tǒng)一的考核體系，強調(diào)對現(xiàn)場執(zhí)法過程的評價，明確等級區(qū)分和難易程度的權(quán)重，將執(zhí)法對象的參與度和滿意度納入在考核標(biāo)準(zhǔn)中，增加民意的權(quán)重，加強執(zhí)法主體與執(zhí)法對象的互動也是一種對警察的軟約束。

確立恣意 “選擇” 責(zé)任追究機制。責(zé)任追究是內(nèi)部防范機制中不可獲取的組成部分，也是事后糾正機制的重要內(nèi)容。執(zhí)法責(zé)任追究體制的形成同樣需要依托一套科學(xué)的問責(zé)機制，考慮到職權(quán)與職責(zé)的共生性，應(yīng)當(dāng)設(shè)立責(zé)任連帶制度，將民警執(zhí)法評價與其直接負(fù)責(zé)人的考核績效相掛鉤，部門領(lǐng)導(dǎo)對于民警隨意的選擇性執(zhí)法也負(fù)有責(zé)任，通過這種方式，加強對警察執(zhí)法行為的上下級監(jiān)督。對于屢次恣意選擇，考慮不相關(guān)因素或者造成惡劣影響的民警，應(yīng)當(dāng)禁止其在一定期限內(nèi)的執(zhí)法資格，加大其因違法制裁所受到的損害，當(dāng)選擇性執(zhí)法的成本高于收益時，恣意選擇的情形才能得到有效控制。

培養(yǎng)警察執(zhí)法主體的職業(yè)素養(yǎng)。警察職業(yè)素養(yǎng)包括職業(yè)道德和法律素養(yǎng)兩個方面，一方面，加強對警察倫理意識的教化，使民警在面對利益誘惑和人情關(guān)系時，能夠建立一個內(nèi)化的 “自我管理體系”，從而進一步增強自我約束，自我控制的作用。通過樹立警察基本的價值觀和職業(yè)道德，發(fā)揮其在執(zhí)法過程中的選擇、判斷所起的導(dǎo)向作用。對于品行不端、職業(yè)道德評價不達標(biāo)者，不予重用，不斷凈化執(zhí)法隊伍。另一方面，提升警察執(zhí)法主體的法律素養(yǎng)，重點對基層一線民警進行法律知識及提升法律意識等相關(guān)培訓(xùn)，避免民警對法律的理解出現(xiàn)偏差，使警察能夠依法應(yīng)對執(zhí)法時的突發(fā)情況。定期開展法律基礎(chǔ)教育和考核，更新民警的知識儲備，通過經(jīng)典案例的討論，及時發(fā)現(xiàn)民警執(zhí)法過程和法律適用上存在的短板，規(guī)范執(zhí)勤執(zhí)法用語，提高自身的專業(yè)性和權(quán)威性。

（五）引導(dǎo)社會輿論對執(zhí)法 “選擇” 的理解

消除公眾對警察選擇性執(zhí)法的認(rèn)識偏差。目前，大眾媒體與社會民眾對選擇性執(zhí)法的認(rèn)識存在刻板負(fù)面印象，但凡有媒體報道警察選擇性執(zhí)法，一律被否定。絕大多數(shù)媒體和公眾只是從表象上看待警察選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，尤其是被 “選擇” 到的對象，潛意識里認(rèn)為警察執(zhí)法不公，自己是被 “針對” 了，而并沒有對其本質(zhì)深入思考。要讓民眾和社會對警察合理的選擇性執(zhí)法有理解和認(rèn)同，在很大程度上需要公安機關(guān)做出努力。一方面，公安機關(guān)要及時與社會、媒體和當(dāng)事人溝通，利用官方媒體平臺，民警個人公眾號等，加強警察執(zhí)法的正面宣傳，如近年來頻繁被網(wǎng)友 “點贊” 的 “教科書式執(zhí)法”。掌握輿論主導(dǎo)權(quán)，在作出重大的警務(wù)決策之前，應(yīng)先通過媒體積極做好宣傳和引導(dǎo)工作，面對質(zhì)疑聲，要迅速找到問題的癥結(jié)，正面回應(yīng)，促使民眾回歸理性思考。另一方面，對于被 “選擇” 的執(zhí)法對象，要最大程度的消除對其權(quán)益的影響，通過說服教育的方式，化解其負(fù)面情緒，減少執(zhí)法阻力。

加強民眾法治意識的培養(yǎng)。法治是一種認(rèn)同規(guī)則的共同意識的建構(gòu)過程，歸根到底是一種塑造共同體精神的事業(yè)，[23]公民對法律規(guī)則的認(rèn)同是法治社會建設(shè)的重要條件。伴隨我國民主法治建設(shè)的推進，公民權(quán)利意識逐步覺醒，但我國目前仍然是一個關(guān)系社會、人情社會，受 “人治” 思維的長期影響，公眾的法治意識提升的速度無法滿足建設(shè)法治國家的要求，甚至出現(xiàn)公眾權(quán)利意識惡意膨脹的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為公眾規(guī)則意識淡薄，漠視契約精神，習(xí)慣利用高效的行政手段滿足自己的利益訴求。在倡導(dǎo)公眾對警察選擇性執(zhí)法的進程中，也必要培養(yǎng)公民的法治意識，增強公民的法律素養(yǎng)和對法律的認(rèn)同感，從而建立起服從法律的習(xí)慣，在此基礎(chǔ)上不斷對法律規(guī)則進行反思和承認(rèn)，逐漸建立起法律秩序，而不是盲目擴張自己的權(quán)利，無端懷疑警察執(zhí)法的公正性，破壞整個社會的法治建設(shè)。

結(jié)語

警察選擇性執(zhí)法仍是理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的焦點，執(zhí)法要在法律的框架內(nèi)運行，但法律適用需要執(zhí)法者的主觀判斷，不同類型的現(xiàn)場執(zhí)法，其執(zhí)法依據(jù)不完全相同，甚至存在多個法律條文對同一行為的不同規(guī)定，更多的需要執(zhí)法者作出合理選擇與判斷。除了法律法規(guī)對警察現(xiàn)場執(zhí)法的正式影響之外，警察執(zhí)法活動在事實上還受到個體經(jīng)驗等非規(guī)范因素的影響，因此，警察執(zhí)法總是在符合法律法規(guī)的前提下，運用經(jīng)驗性知識作出其認(rèn)為合理的選擇。同時，警察選擇性執(zhí)法是一種“理性無奈”，存在 “選擇權(quán)” 被異化的空間，其產(chǎn)生的危害不可小覷，完善對警察選擇性執(zhí)法的立法、司法控制，建立警察選擇性執(zhí)法的內(nèi)部制約機制，并且引導(dǎo)公眾消除對警察選擇性執(zhí)法的偏見，有利于規(guī)制 “選擇權(quán)” 被濫用的風(fēng)險。當(dāng)然，本研究偏重于對警察選擇性執(zhí)法的整體分析，但現(xiàn)實情形是十分復(fù)雜的，限于筆者探究水平的有限性，本文無法兼顧不同執(zhí)法情況的差異研究。若要形成更具可操作性的規(guī)制路徑，還需要采用實證研究的方法加以考察，以此在邏輯清晰的基礎(chǔ)上，全面評價警察選擇性執(zhí)法，并制定更科學(xué)的規(guī)范對策。