孟 露

〔安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233000〕

人防工程具有防護功能，前期以單建人防工程為主，是為了保障戰(zhàn)時人員和物資掩蔽、醫(yī)療救護等需要而單獨修建的地下防護建筑，投資主體往往是國家或政府，其所有權(quán)主體可明確認定為國家或地方政府。[1]隨著社會穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，以戰(zhàn)時保護為目的單建人防工程逐漸減少，取而代之的是兼具防護和收益功能的結(jié)建人防工程。我國法律明確要求在修建新型建筑的時候必須修建地下人防工程。(1)《人民防空法》第22條規(guī)定：“城市新建民用建筑，按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室?！钡?8條規(guī)定：“城市新建民用建筑，違反國家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期修建，可以并處10萬元以下的罰款?！睂嵺`中，結(jié)建人防工程主要以住宅小區(qū)地下室形式存在，為了避免非戰(zhàn)時閑置，充分發(fā)揮地下室的經(jīng)濟效益，開發(fā)商往往將人防工程直接改造成地下車庫，以住宅小區(qū)人防車庫的形式存在。法律對于結(jié)建人防工程的所有權(quán)歸屬無明確規(guī)定，出現(xiàn)了有關(guān)人防工程使用費、維修管理費收取的爭議，[2]引發(fā)了關(guān)于其產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)等諸多問題的糾紛。司法實踐中也出現(xiàn)裁判不一的情況，引起了許多爭議。

一、人防車庫權(quán)屬糾紛的司法實踐

筆者在法律案例網(wǎng)站(2)Open Law裁判文書檢索:http://openlaw.cn/;無訟案例：https://www.itslaw.com/bj.分別以“人防車庫”“人防車庫、所有權(quán)”“人防車庫、租賃合同”“人防車庫-建筑施工合同” 為關(guān)鍵詞進行搜索，限定文書類型為判決書，對于共同代表訴訟只選取一個判決書，篩除與人防車庫糾紛無關(guān)的案例，選擇終審判決，最后共整理90個案例，涉及人防地下車位的所有權(quán)確權(quán)糾紛、投資收益權(quán)糾紛、買賣合同糾紛、租賃合同糾紛，總體來看主要涉及兩方面，即因人防工程的所有權(quán)認定產(chǎn)生的糾紛和因人防工程的使用權(quán)認定產(chǎn)生的糾紛。

在90個案例中，有18份判決書認為人防車庫的所有權(quán)歸開發(fā)商所有，占20%；5份判決書認為業(yè)主是人防車庫的所有權(quán)人，占5.6%;11份判決書認為人防車庫所有權(quán)歸國家,占12.2%;1份判決書認為應(yīng)由開發(fā)商和業(yè)主按比例享有所有權(quán)，占1.1%;55份判決書未提及所有權(quán)問題,占61.1%。

1.人防車庫所有權(quán)糾紛的司法認定及依據(jù)

(1)所有權(quán)歸開發(fā)商所有的認定及其依據(jù)。司法認定開發(fā)商是人防車庫的所有權(quán)人的依據(jù)是：系爭車庫的建筑面積未分攤進公用建筑面積，故可證明系爭地下車庫非小區(qū)建筑物區(qū)分所有權(quán)的公共部分，未分攤到小區(qū)業(yè)主的購房款中；(3)昭通市昭陽區(qū)人民法院(2018)云0602民初543號；上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號。開發(fā)商即被上訴人與購買該小區(qū)新建住宅的業(yè)主就涉案民防工程之所有權(quán)未作約定；(4)上海市第一中級人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號；昭通市昭陽區(qū)人民法院(2018)云0602民初543號。地下層車位由規(guī)劃部門批準，系被告方投資修建，并且該車位已登記在被告泰合置業(yè)公司名下，屬于初始取得；(5)四川省南充市人民法院(2018)川1302民初3879號。根據(jù)人防車庫的產(chǎn)權(quán)證，可以認定涉案人防車庫為被告房產(chǎn)開發(fā)商所有；(6)湖南省長沙市人民法院(2015)雨民初字第00446-00503號；上海市浦東新區(qū)人民法院(2014)浦民二(商)初字第1040號；上海市第一中級人民法院(2016)滬01民終13212號。商品房買賣合同約定人防工程所有權(quán)歸開發(fā)商所有，且約定并未違反法律法規(guī)強制性效力性規(guī)定；(7)廣東省東莞市中級人民法院(2017)粵19民終6879號。小區(qū)業(yè)主或業(yè)委會無法證明人防工程是全體業(yè)主共同投資建造；(8)廣東省珠海市中級人民法院(2015)珠中法民四終字第153號。地下人房車庫登記在開發(fā)商名下，并且取得了房地產(chǎn)權(quán)證；(9)上海市浦東新區(qū)人民法院(2010)浦行初字第286號。開發(fā)商通過人民防空辦公室的審批后，繳納了人防工程易地建設(shè)費，改變了人防車庫的性質(zhì)和屬性。(10)甘肅省岷縣人民法院(2018)甘1126民初735號。

司法判決認定人防車庫所有權(quán)歸開發(fā)商的理由主要有約定所有說、面積分攤說、成本分攤說和產(chǎn)權(quán)所有說。約定所有說主張人防車庫的歸屬應(yīng)由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定，若在合同中明確約定所有權(quán)歸屬的應(yīng)依約定，未約定的歸開發(fā)商所有。面積分攤說通過認定系爭車庫的建筑面積是否分攤進公用建筑面積，來證明系爭地下車庫是否為小區(qū)建筑物區(qū)分所有權(quán)的公共部分。成本分攤說是指開發(fā)商投資建設(shè)人防工程后，在銷售時是否將建設(shè)成本攤?cè)胄^(qū)項目核算，將該成本轉(zhuǎn)移由小區(qū)業(yè)主承擔，法院常以業(yè)主或業(yè)委會無法證明成本被分攤到小區(qū)項目核算為由，認定所有權(quán)歸開發(fā)商。繳納人防工程易地建設(shè)費的司法案例亦是成本分攤說的延伸。

(2)所有權(quán)歸業(yè)主所有的認定及其依據(jù)。所有權(quán)歸業(yè)主的司法判決認定理由如下：人防車庫應(yīng)認定為小區(qū)公用設(shè)施用房，權(quán)屬應(yīng)歸全體業(yè)主共同所有；(11)江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民終3675號。開發(fā)商自認涉案小區(qū)房產(chǎn)預(yù)售合同中并沒有對停車場權(quán)益作出約定，因此涉案小區(qū)地下停車位應(yīng)歸屬于全體業(yè)主；(12)廣東省深圳市中級人民法院(2016)粵03民終3713號。開發(fā)商未能證明其未將人防工程建設(shè)成本分攤到商品房基準銷售價格中；(13)江蘇省無錫市中級人民法院(2017)蘇02民終2052號。地下車庫的面積計入了公攤面積，應(yīng)屬業(yè)主共有部分；(14)北京市朝陽區(qū)(2017)京0105民初59987號。雙方約定歸業(yè)主所有。(15)廣東省東莞市中級人民法院(2017)粵19民終8346號。

此種觀點的理論依據(jù)有兩種。一是約定所有說，即雙方約定人防車庫產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸業(yè)主所有。二是業(yè)主共有說，即住宅小區(qū)的地下人防工程在后續(xù)的銷售過程中，已轉(zhuǎn)移給業(yè)主，不應(yīng)當在開發(fā)商已通過銷售收回成本的情況下再賦予其所有權(quán)。

(3)所有權(quán)由開發(fā)商和業(yè)主按比例享有的認定及依據(jù)。在90個案例中，僅有1個司法判決認定由業(yè)主和開發(fā)商按比例享有所有權(quán)，判決理由為“涉案小區(qū)的地下車庫11個車位中有15%的建設(shè)費用分攤進商品房成本，應(yīng)認定相應(yīng)15%的面積即126平方米的地下車位系涉案小區(qū)全體業(yè)主投資”。(16)江蘇省南京市中級人民法院(2017)蘇01民終2721號。這種司法觀點體現(xiàn)的是成本分攤說，通過對人防車庫成本承擔者的認定來確定所有權(quán)人。

(4)所有權(quán)歸國家所有的認定及其依據(jù)。司法判決認定所有權(quán)歸國家的理由較為單一。根據(jù)《中華人民共和國防空法》第2條“人民防空是國防的組成部分”和《中華人民共和國物權(quán)法》第52條“國防資產(chǎn)屬于國家所有”，判決認定人防車位屬于人防工程，人防車庫產(chǎn)權(quán)歸國家所有。(17)廣西壯族自治區(qū)欽州市中級人民法院(2015)欽民一終字第306號；貴州市遵義市中級人民法院(2017)黔03民終7247號；遼寧省沈陽市中級人民法院(2014)沈中民二終字第1778號；山東省青島市人民法院(2014)城民初字第3383號；黑龍江省沈陽市人民法院(2015)沈中民二終字第1146號；內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級人民法院(2018)內(nèi)05民終934號；山東省威海市中級人民法院(2016)魯10民終2070號。相關(guān)11份判決書中有9份直接判決所有權(quán)歸國家，亦有2份判決書認定產(chǎn)權(quán)歸人防車庫所在地民防辦公室。(18)上海市第一中級人民法院(2016)滬01民終12348號；上海市浦東新區(qū)人民法院(2017)滬0115民初65378號。

2.人防車庫投資收益權(quán)糾紛的司法見解

司法判例中對投資收益權(quán)的爭議主要來源于對投資者的認定，可分為兩種司法觀點：業(yè)主享有投資收益權(quán)和開發(fā)商享有投資收益權(quán)。在90個司法案例中，共有6個司法判決確認業(yè)主享有人防車庫的投資收益權(quán)，享有占有、投資及收益的權(quán)利；有66個司法判決確認開發(fā)商享有人防車庫的投資收益權(quán)；另有18個案例未提及投資收益權(quán)的歸屬。

認定業(yè)主享有投資收益權(quán)的依據(jù)有：業(yè)主享有人防車庫的所有權(quán)；(19)江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民終3675號。開發(fā)商不能證明其是人防車庫的投資者，因而應(yīng)由業(yè)主委員會享有租金收益；(20)安徽省蕪湖市(2016)皖0202民初45號；江蘇省徐州市中級人民法院(2015)徐民終字第4807號；江蘇省無錫市中級人民法院(2017)蘇02民終2052號。人防車庫計入小區(qū)公攤面積，應(yīng)由業(yè)主享有投資收益權(quán)。(21)北京市朝陽區(qū)人民法院(2017)京0105民初59987號。

業(yè)主享有投資收益權(quán)的判決主要依據(jù)為《中華人民共和國物權(quán)法》第74條，(22)《中華人民共和國物權(quán)法》第74條：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當首先滿足主業(yè)的需要。建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。亦有根據(jù)地方性法規(guī)做出的判決，如某案例就引用了《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第13條第2款(23)《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第13條第2款規(guī)定：房地產(chǎn)首次轉(zhuǎn)讓合同對停車場、廣告權(quán)益沒有特別約定的，停車場、廣告權(quán)益隨房地產(chǎn)同時轉(zhuǎn)移；有特別約定的，經(jīng)房地產(chǎn)登記機關(guān)初始登記，由登記的權(quán)利人擁有。證明業(yè)主享有投資收益權(quán)。除此之外，法院往往依據(jù)成本分攤說、面積分攤說等觀點認定業(yè)主享有投資收益權(quán)。

認定開發(fā)商享有投資收益權(quán)的依據(jù)有：開發(fā)商享有人防車庫的所有權(quán)；按照《中華人民共和國防空法》確立的“誰投資、誰使用、誰收益、誰維護”原則，認定開發(fā)商應(yīng)為涉案人防地下車庫的投資者，享有涉案人防地下車庫租金收益的投資收益權(quán)；(24)湖北省武漢市中級人民法院(2017)鄂01民終2669號；上海市第一中級人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號。開發(fā)商辦理了人防工程平時使用權(quán)證，依法享有投資收益權(quán)；(25)廣東省珠海市中級人民法院(2015)珠香法民三初字第404號。開發(fā)商事實上是人防車庫的投資建造者，無論其是否將成本分攤到整個小區(qū)的建設(shè)成本，都無法將小區(qū)業(yè)主轉(zhuǎn)換為投資者；(26)廣東省珠海市中級人民法院(2015)珠香法民三初字第404號。開發(fā)商是人防車庫的投資建造者，未將成本分攤到整個小區(qū)的建設(shè)成本中，也未將面積分攤到小區(qū)建設(shè)面積中；(27)福建省南平市中級人民法院(2016)閩0722民初1695號。雖然人防車庫所有權(quán)歸國家所有，但是不影響投資人使用收益權(quán)的行使，開發(fā)商為防空工程的投資者，未改變防空工程的平時用途，對地下車位享有收益權(quán)。(28)山東省威海市中級人民法院(2016)魯10民終2070號。

對人防車庫投資收益權(quán)的爭議主要集中在人防車庫是否應(yīng)以租賃形式由廣大業(yè)主使用，以及人防車庫的租金應(yīng)由開發(fā)商享有還是業(yè)主(業(yè)委會)享有。法院通常依據(jù)《物權(quán)法》第74條、《中華人民共和國人民防空法》第5條，也有引用地方性法規(guī)的，如某案例引用《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條(29)《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。民防工程的所有權(quán)登記，按照本市房地產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。用以證明投資收益權(quán)應(yīng)歸開發(fā)商所有。此外，法院往往也依據(jù)成本分攤說、面積分攤說和投資收益說等認定開發(fā)商擁有投資收益權(quán)。

對上述案例梳理后可以看出，實踐中對住宅小區(qū)內(nèi)地下人防車庫的權(quán)屬界定存在較大爭議，主要集中在對人防車庫的所有權(quán)認定上。司法案例中對人防車庫所有權(quán)歸屬具有較大的分歧，呈現(xiàn)出司法適用方法和裁判結(jié)果不統(tǒng)一的現(xiàn)象。第一，同案不同判。例如，針對未對涉案人防車庫產(chǎn)權(quán)做出約定的情況，有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商，(30)(2013)浦民一(民)初字第23317號。有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主。(31)廣東省深圳市中級人民法院(2016)粵03民終3713號。第二，同果不同因。如上所述，將產(chǎn)權(quán)歸于開發(fā)商或業(yè)主時，其法律依據(jù)和事實依據(jù)往往不同。有的法院依據(jù)地方性法規(guī)和司法解釋做出判決，有的卻只依據(jù)法律做出判決。第三，同理不同判。同樣是根據(jù)面積分攤說和成本分攤說的觀點，不同法院卻做出不同的判決，在雙方均沒有明確證據(jù)證明分攤事實的情況下，有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商，(32)廣西壯族自治區(qū)百色市中級人民法院(2016)桂10民終2421號。有的法院判決產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主。(33)江蘇省無錫市中級人民法院(2017)蘇02民終2052號。對于類似案情，有的司法案例將人防車庫認定為主要公共建筑配套設(shè)施而歸業(yè)主所有，有的卻認定為獨立于小區(qū)的構(gòu)造歸國家或開發(fā)商所有。(34)上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號。此外，同樣將人防車庫認定為主要公共建筑配套設(shè)施的情況下，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人分別為開發(fā)商和業(yè)主的判決。(35)上海市第一中級人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號；參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民終3675號。對于司法案例中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象，需要從法律規(guī)則和司法實踐角度檢視，尋求問題的根源，進而思考解決之策。

二、人防車庫權(quán)屬混亂的原因及分析

1.立法方面的不足

(1)上位法缺失。人防車庫糾紛涉及的法律主要有《物權(quán)法》《防空法》《國防法》，但均無人防車庫所有權(quán)的明確規(guī)定，這也是司法實踐中對人防車庫所有權(quán)認定存在較大差異的主要原因，也是樣本中62%的判決書未提及所有權(quán)歸屬的主要原因。

《物權(quán)法》第74條第3款確立了住宅小區(qū)內(nèi)車位歸業(yè)主所有的情形，(36)《物權(quán)法》第74條第3款：占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。其適用的前提是小區(qū)業(yè)主“共有”的道路或場地。人防車位屬于地下車位，具有使用和構(gòu)造上的獨立性。《物權(quán)法》第136條的建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立制度使地下車庫所占用的土地使用權(quán)從業(yè)主共有的土地使用權(quán)中分離成為可能，地下車庫也無需依賴宗地使用權(quán)，演變成可以與業(yè)主土地使用權(quán)相分離的獨立物。[3]因此，無法適用《物權(quán)法》第74條第3款認定人防車庫所有權(quán)屬于業(yè)主。

《防空法》第2條(37)《防空法》第2條第1款：人民防空是國防的組成部分。國家根據(jù)國防需要，動員和組織群眾采取防護措施，防范和減輕空襲危害。和《國防法》第37條第2款(38)《國防法》第37條第2款：國防資產(chǎn)歸國家所有。常被法院結(jié)合后認定人防車庫屬于國家所有。但是《防空法》第2條僅從功能上對人民防空屬于國防做出界定，并非產(chǎn)權(quán)上的規(guī)定，不可由此得出人防車庫屬于國家所有。此外，引起爭議的人防車庫往往是結(jié)建人防車庫，投資主體并非國家，不具備“國家投入資金、劃撥土地”這一前提條件，不應(yīng)屬于國防資產(chǎn)。不能適用《國防法》第37條的規(guī)定，推定結(jié)建人防工程為國家所有。[4]從這兩部法律都無法得出人防車庫產(chǎn)權(quán)歸國家所有的結(jié)論。

綜觀現(xiàn)有的三部法律，都存在對人防車庫所有權(quán)規(guī)定的空白?！斗揽辗ā返?條確立了“誰投資、誰收益”的原則，僅確立人防車庫的投資收益權(quán)人為投資者。法律未對投資者做出明確界定，是采用原始投資的觀點還是適用投資轉(zhuǎn)移的觀點也存在模糊性。

(2)下位法立法沖突。除了上位法存在模糊且缺失的情況外，下位法在界定人防車庫產(chǎn)權(quán)方面也存在彼此矛盾的情形。下位法對人防車庫產(chǎn)權(quán)的界定可分為三種情況：一是沿襲上位法的模式，并未明確人防車庫所有權(quán)歸屬，僅規(guī)定投資者享有使用、收益的權(quán)利，但對如何界定投資者沒有明確的規(guī)定，如《廣東省實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》《北京市人民防空條例》《江蘇省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》。(39)《廣東省實施<中華人民共和國人民防空法>辦法》第13條：人民防空工程，戰(zhàn)時必須服從防空需要，統(tǒng)一調(diào)配使用；在平時可按有償使用的原則開發(fā)利用，收益歸投資者所有?！侗本┦腥嗣穹揽諚l例》第15條：鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和個人投資人民防空工程建設(shè)。人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有?！督K省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第2條第3款規(guī)定：“國家鼓勵和支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設(shè)。人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”二是明確開發(fā)商可以獲得人防車庫所有權(quán)，如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》。(40)《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)?！逗鲜∪嗣穹揽展こ坍a(chǎn)權(quán)管理辦法》第9條：人防工程所有權(quán)初始登記權(quán)利人為人防工程建設(shè)單位。三是規(guī)定國家享有人防車庫產(chǎn)權(quán)，如《沈陽市人防工程國有資產(chǎn)管理規(guī)定》《本溪市人民防空工程建設(shè)維護與使用管理辦法》。(41)《沈陽市人防工程國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第7條人防工程國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定原則。(一)國家依法取得和認定的，或者國家以各種形式投資修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國有；(二)按照國家和省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合城市民用建筑修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國有；(三)按照國家和省有關(guān)規(guī)定，用收取的人防工程易地建設(shè)費修建的人防工程，產(chǎn)權(quán)為國有?！侗鞠腥嗣穹揽展こ探ㄔO(shè)維護與使用管理辦法》第11條：“按照規(guī)定應(yīng)當修建防空地下室的，所需資 金由建設(shè)單位籌措，列入建設(shè)項目總投資，并納入各級基本建設(shè)投資計劃，其建筑面積單列，不計入地面建筑總面積?！?/p>

地方性法規(guī)對人防車庫產(chǎn)權(quán)歸屬問題規(guī)定不一，在具體適用時自然產(chǎn)生各地實踐不同的情況。法院常常直接引用地方性法規(guī)或受到地方性法規(guī)的影響，做出不同的判決。

2.人防車庫權(quán)屬的理論爭議及分析

(1)開發(fā)商所有說。與司法實踐相對應(yīng)，理論上也存在人防車庫所有權(quán)應(yīng)歸開發(fā)商所有的觀點。支持此觀點的理由主要有以下幾個種：第一，《人民防空法》確立了“誰投資、誰受益”的基本原則。《城市地下空間開發(fā)管理規(guī)定》第25條規(guī)定了地下工程“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，建設(shè)單位可以依法對地下工程進行處分。因此，根據(jù)法律體系相一致慣例，可為人防車庫所有權(quán)歸投資者即開發(fā)商所有提供依據(jù)。[5]第二，《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則(試行)》第9條規(guī)定了地下人防工程應(yīng)從商品房整體建筑面積中扣除，(42)《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則》第9條：商品房整棟銷售，商品房的銷售面積即為整棟商品房的建筑面積(地下室作為人防工程的,應(yīng)從整棟商品房的建筑面積中扣除)。人防工程不計入公攤面積。因此，開發(fā)商實際上是自己承擔相應(yīng)的建設(shè)成本，人防車庫產(chǎn)權(quán)不應(yīng)歸業(yè)主所有，應(yīng)歸開發(fā)商所有。第三，一些地方性法規(guī)規(guī)定人防車庫產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商所有。如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條規(guī)定，“民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)?！钡谒模鳛榻Y(jié)建人防工程的地下室并不計容積率。按照《物權(quán)法》第136條的規(guī)定，土地使用權(quán)可以分層設(shè)立，即不同結(jié)構(gòu)和層級的土地使用權(quán)可以歸屬不同主體。[6]

首先，《城市地下空間開發(fā)管理規(guī)定》是部門規(guī)章，且僅為管理性規(guī)定，無法規(guī)定更深層次的產(chǎn)權(quán)問題，以此作為判斷開發(fā)商為建設(shè)單位所有權(quán)人的依據(jù)并不充分。即便以此為由確定投資者為所有權(quán)人，但開發(fā)商能否成為人防車庫的投資者仍存在爭議。其次，即便管理規(guī)定明確要求開發(fā)商應(yīng)在商品房整體面積中扣除人防車庫的面積，實際操作中開發(fā)商是否扣除公攤面積仍存在模糊性。在樣本案例中，絕大部分法院都要求主張權(quán)利方對公攤面積是否包括人防車庫提供證明，(43)遼寧省沈陽市中級人民法院(2016)遼01民終5142號。并且亦有開發(fā)商因未提供證據(jù)證明人防車庫面積未計入公攤面積而敗訴。(44)北京市朝陽區(qū)人民法院(2017)京0105民初59987號。最后，地方性法規(guī)位階較低，無法成為確定產(chǎn)權(quán)的依據(jù)。而且，上述規(guī)定也僅是管理性規(guī)定，不應(yīng)也無權(quán)規(guī)定產(chǎn)權(quán)歸屬。

(2)業(yè)主所有說。業(yè)主應(yīng)成為人防車庫所有權(quán)人的觀點主要有以下理由：第一，隨著商品房的售出，業(yè)主成為住宅小區(qū)的真正投資者。[7]小區(qū)人防工程的建筑成本已分攤到地面商品房購房款中，開發(fā)商的初始投資已轉(zhuǎn)向業(yè)主的最終投資，業(yè)主是實質(zhì)上的投資建設(shè)者，應(yīng)擁有產(chǎn)權(quán)。第二，從《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》第六章(45)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》：凡國家確定的一、二類人防重點城市均應(yīng)按國家人防部門的有關(guān)規(guī)定配建防空地下室，并應(yīng)遵循平戰(zhàn)結(jié)合的原則，與城市地下空間規(guī)劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排。將居住區(qū)使用部分的面積，按其使用性質(zhì)納入配套公建。可以看出，人防地下室屬于配套公建，在和平時期由人防地下室改建的停車庫(位)不屬于開發(fā)商可以買賣的獨立車庫。

業(yè)主所有說混淆了購買行為與投資行為。[4]在開發(fā)商與業(yè)主之間形成的是商品房買賣合同關(guān)系，業(yè)主主觀上僅具有購買商品房的意愿，無投資意愿，將購買行為擴大解釋為投資行為未免牽強。此外，業(yè)主并不一定承擔了小區(qū)人防工程的建筑成本。因為，在市場經(jīng)濟中，商品房價格并不是簡單由成本來決定。商品房作為商品的一種，其價格也和其他商品一樣由市場決定。開發(fā)商為了追求最大利潤，可能高于成本的幾倍銷售，也可能為了適應(yīng)市場需求低于成本賠本拋售。同時，商品房價格未必包含附屬設(shè)施的價格。最后，所謂“建筑面積分攤和建設(shè)成本分攤”，在司法實踐中幾乎無法證明，此次樣本案例中，判決歸開發(fā)商所有的18個司法判決，有16個都因業(yè)主無法證明建筑面積和建設(shè)成本已分攤由業(yè)主承擔，而判決歸開發(fā)商所有，剩余2個案例則是因人防車庫產(chǎn)權(quán)證明確載明使用權(quán)歸開發(fā)商。

(3)國家所有說。國家所有說主張人防工程的所有權(quán)應(yīng)歸國家所有。主要理由有：第一，在人防工程建設(shè)過程中，國家既減免了有關(guān)稅收，又減讓土地出讓金，這應(yīng)視為國家對人防車庫的投資，基于此國家應(yīng)當享有所有權(quán)。[8]第二，《防空法》第2條規(guī)定“人防工程是國防的重要組成部分”，《國防法》第37條規(guī)定“國防資產(chǎn)歸國家所有”，這些是國家所有說的法律支撐。第三，人防工程作為實現(xiàn)人民防空任務(wù)的重要保障，應(yīng)當由履行防空義務(wù)、保障人民防空權(quán)利的國家所有。

國家減免的稅收和土地出讓金有限，應(yīng)作為國家在戰(zhàn)亂時取得人防工程使用權(quán)的對價，將其作為人防車庫所有權(quán)的對價并不合理，對土地出讓金和稅費的適當減免應(yīng)當被理解為國家鼓勵公共產(chǎn)品供給的一個手段，不能成為國家取得人防工程所有權(quán)的理由。[9]根據(jù)國防資產(chǎn)的定義，無法得出人防工程屬于國家所有的結(jié)論，這點在上文已加以論述，在此不做贅述。此外，《防空法》僅是從功能上對人防工程的界定，不可理解為產(chǎn)權(quán)界定。《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第2條規(guī)定，人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)組成部分，是指人防管理部門及所屬單位占有、使用及管理的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。若將人防工程理解為國防資產(chǎn)，應(yīng)當從法律上確認為國家所有，但法律并沒有對人防工程產(chǎn)權(quán)做出明確界定，更沒有將其歸為國家所有。

四、人防車庫權(quán)屬的立法回應(yīng)：從約定所有到法定所有

在理論和司法實踐中，關(guān)于人防車庫權(quán)屬出現(xiàn)如此大的爭議，主要原因在于立法的空白。通過法律明確規(guī)定人防車庫的所有權(quán)歸屬，對于解決當前人防車庫權(quán)屬混亂具有重要意義。具體可分為兩個階段，初始階段應(yīng)歸開發(fā)商所有；在銷售行為開始及以后階段，采取有約定從約定，沒有約定依法定原則明確所有權(quán)歸屬的方式。

1.初始階段：開發(fā)商所有

在初始階段，開發(fā)商投資建造人防車庫的行為應(yīng)視為以建造的事實行為取得所有權(quán)。為厘清人防車庫所有權(quán)引發(fā)的諸多糾紛，應(yīng)通過立法明確人防車庫在銷售之前應(yīng)歸開發(fā)商所有。

建造人防工程是國家賦予開發(fā)商的一種強制性義務(wù)，開發(fā)商可選擇建設(shè)人防工程或繳納易地建設(shè)費。有學者以此否定開發(fā)商的主動投資行為，進而主張將人防車庫的所有權(quán)歸國家所有。建造人防工程是開發(fā)商的義務(wù)，亦是其響應(yīng)國家政策的積極作為。即便建設(shè)人防工程不是開發(fā)商的投資行為，但開發(fā)商主動將不具有收益功能的人防工程改造為可加以利用的地下人防車庫，并在實踐中將其出租、出售或贈送給商品房買受人，亦應(yīng)視為開發(fā)商主動的投資選擇。

2.約定所有：有約定從約定

在銷售或使用人防車庫時，應(yīng)采取約定所有的規(guī)則，即開發(fā)商可與商品房購買者通過協(xié)議約定人防車庫所有權(quán)或使用權(quán)歸屬。在優(yōu)先滿足業(yè)主需求的條件下，甚至可以與第三人以約定形式確定人防車庫的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬。主要理由有三：第一，符合民法意思自治的私法原則。對開發(fā)商和業(yè)主的民事法律關(guān)系調(diào)整適用私法，意思自治是貫穿私法的核心原則。此外，《物權(quán)法》第74條確立了車位的約定所有原則。(46)《物權(quán)法》第74條第2款：建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。人防車位雖屬人防工程，但在平時以車庫性質(zhì)存在，對人防車位采取約定所有的原則，也與《物權(quán)法》中對車位權(quán)屬的規(guī)定相一致。第二，約定所有符合司法實踐。如在上海市第一中級人民法院(2014)滬一中民二(民)終字第531號案例中，法院認為在判決時首先考慮雙方是否存在約定所有的情況，(47)判決中引用雙方約定：雙方當事人均認可都林龍苑小區(qū)在由開發(fā)商交付業(yè)主時，雙方并未對涉案民防工程的所有權(quán)歸屬作出約定，被上訴人與購買該小區(qū)新建住宅的業(yè)主簽訂的《上海市商品房預(yù)售合同》中也未對涉案民防工程作出過約定。之后再結(jié)合成本是否分攤等其他原則進行權(quán)屬認定。廣東省東莞市中級人民法院(2017)粵19民終6879號中，法院認為，案涉商品房買賣合同約定人防工程所有權(quán)歸三正雁田公司所有并未違反法律法規(guī)強制性效力性規(guī)定，也未有證據(jù)證明該約定損害了國家利益或者社會公共利益，趙敏也沒有提供有效證據(jù)證明該條款存在法律規(guī)定無效的其他情形。(48)類似案例可參見：上海市浦東新區(qū)人民法院(2013)浦民一(民)初字第23317號；上海市浦東新區(qū)人民法院(2014)浦民一(民)初字第19678號；江蘇省揚州市人民法院(2017)蘇1003民初881號；廣東省珠海市人民法院(2014)珠香法民三初字第1374號。

3.法定所有：以建筑成本是否分攤作為界定標準

在沒有約定的情況下，應(yīng)采取法定主義，即以建筑成本是否分攤作為界定標準。

在商品房部分出售或完全出售之后，人防車庫的歸屬應(yīng)依照建造成本是否分攤為標準進行確定。如果有證據(jù)證明建造成本確已分攤，則人防車庫應(yīng)歸業(yè)主所有。一般而言，現(xiàn)行管理規(guī)定明確要求開發(fā)商不得將人防車庫計入公攤面積，但實踐中，難以避免開發(fā)商將人防車庫面積或建造成本計入商品房面積或建造成本的可能。例如某學者在對北京碧水云天頤園和萬城華府小區(qū)的調(diào)研中，問及“關(guān)于人防車位的建造成本問題，是否已經(jīng)攤?cè)水a(chǎn)品成本？攤?cè)水a(chǎn)品成本之后，財務(wù)上是如何處理的？”這一問題時，回答為“人防設(shè)施屬于報規(guī)劃指標，成本可以分攤，財務(wù)正常按規(guī)定攤?cè)?，計入可售的產(chǎn)品成本?！盵9]為防止開發(fā)商濫用其所有者權(quán)利，出現(xiàn)“二次售賣”人防車庫的情形，同時考慮到業(yè)主常因無法證明開發(fā)商將人防車庫計入公攤面積而敗訴，不應(yīng)采用傳統(tǒng)的“誰主張、誰舉證”的證明原則，可采用舉證責任倒置的方式。業(yè)主提出初步證據(jù)證明開發(fā)商存在將人防車庫面積或建造成本計入商品房面積或建造成本時，開發(fā)商若不能提供相反的證據(jù)反駁，法院應(yīng)否定其所有權(quán)人地位，認定人防車庫歸全體業(yè)主所有。

在開發(fā)商未將成本進行分攤的情況下，開發(fā)商享有所有權(quán)，可自主進行人防車庫的租賃、出售和贈與，并通過具體的合同確立新的投資收益權(quán)或所有權(quán)。在開發(fā)商將成本進行分攤，即業(yè)主享有人防車庫所有權(quán)的時候，應(yīng)確立業(yè)主對人防車庫的按份共有權(quán)，即業(yè)主對人防車庫享有按照其購買商品房占住宅小區(qū)總商品房面積的比例獲得管理和收益的權(quán)能。