段緒柱

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080）

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 指出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”[1]。2019年3月7日，財(cái)政部制定了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》。公私合作供給公共物品已被較為廣泛地運(yùn)用，取得了巨大的成就，應(yīng)用范圍已從道路、橋梁、港口、軌道交通、供電、燃?xì)?、垃圾處理等傳統(tǒng)的公用事業(yè)拓展到醫(yī)院建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域。公私合作是公共部門、私人部門和公眾三方的協(xié)同與互動(dòng)，存在三重契約關(guān)系——公共部門與私人部門、公共部門與公眾、公眾與私人部門間的契約。選擇適當(dāng)?shù)墓胶献鲗?duì)象是公私合作成功的基礎(chǔ)。不同類型的公私合作市場(chǎng)有不同的特征，決定著公私合作雙方合作的機(jī)制乃至雙方博弈的資源與工具，因而應(yīng)建立不同的合作模式，采取不同的公私合作對(duì)象選擇方式。

一、公私合作市場(chǎng)及其特征

根據(jù)公共物品供給方、需求方的壟斷程度、市場(chǎng)的開放性與公共物品的特性，公私合作市場(chǎng)可分為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、供方壟斷，需方競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、需方壟斷，供方競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、供需雙方壟斷市場(chǎng)和“無(wú)市場(chǎng)” 狀態(tài)。需根據(jù)五類公私合作市場(chǎng)的不同特征，建立適合具體市場(chǎng)的公私合作對(duì)象選擇模式。

（一）完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)

在完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，公共物品的供給者與需求方均為多主體，雙方都擁有選擇自由，市場(chǎng)高度競(jìng)爭(zhēng)。供給方通過公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取公私合作機(jī)會(huì)，獲得的經(jīng)濟(jì)利益，需求方通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的供給主體，滿足社會(huì)公共需求。

供給方與需求方眾多。在完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，存在數(shù)量眾多的供給方與需求方，雙方均不存在壟斷。每個(gè)供給方市場(chǎng)占有率都較低，任何單個(gè)供給方的變化都不會(huì)對(duì)公共物品供給產(chǎn)生較大影響。政府只是眾多需求者之一，政府需求量的一般變化不影響市場(chǎng)基本狀態(tài)，不會(huì)改變公共物品的基本供給價(jià)格。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，私人部門以自己的產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平通過公平競(jìng)爭(zhēng)獲得供給公共物品資格。公共部門通過市場(chǎng)機(jī)制選擇最適當(dāng)?shù)墓┙o者，不但能夠提高供給公共物品的質(zhì)量與效率，而且滿足了私人部門、公共部門與公眾的合理訴求。

公共物品供給方與需求方是平等的契約關(guān)系。公共部門與私人部門是平等的市場(chǎng)主體，通過公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)合作供給公共物品，回應(yīng)社會(huì)訴求。公私合作合同內(nèi)容是雙方平等談判的結(jié)果，對(duì)雙方具有同樣的約束力。公共部門與私人部門都必須依法履行合同約定義務(wù)，承擔(dān)責(zé)任，如有違約行為，違約方依法承擔(dān)合同約定的責(zé)任。雙方的契約約定只要內(nèi)容合法，就既是司法裁判的重要依據(jù)，也是私人部門維護(hù)自己合法權(quán)益的重要保障。

（二）供方壟斷、需方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)

在供方壟斷、需方競(jìng)爭(zhēng)的公私合作市場(chǎng)中，公共物品供給者數(shù)量很少，形成壟斷，而需求者數(shù)量眾多，高度競(jìng)爭(zhēng)。供給方基本控制著公共物品供給數(shù)量及價(jià)格，擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，需求方選擇范圍與決策權(quán)有限，處于被動(dòng)位置。

少數(shù)供給者壟斷公共物品供給。一些公共物品供給需要較多的投入與較高的技術(shù)水準(zhǔn)，雖然需求者眾多，但需求量有限，供給者數(shù)量極少，控制著公共物品供給市場(chǎng)。需求方在市場(chǎng)上找不到自來(lái)水、煤氣等公共物品的替代供給者，一方面，這些公共物品有現(xiàn)成的網(wǎng)絡(luò)才能供給，網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷性決定了市場(chǎng)上不存在現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)者；另一方面，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)，規(guī)模決定著投資者的收益，而網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的時(shí)間較長(zhǎng)，需要大量投資，即使有投資者，需求者短時(shí)期內(nèi)也沒有選擇。

（三）需方壟斷、供方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)

在這一類型的公私合作市場(chǎng)中，公共部門是公共物品少數(shù)甚至唯一的需求者，主導(dǎo)著公共物品市場(chǎng)，而供給方數(shù)量較多，通過競(jìng)爭(zhēng)獲得與公共部門合作的機(jī)會(huì)，根據(jù)公共部門的要求提供相應(yīng)公共物品。

需方壟斷，供方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，需求方的公共部門擁有充分的選擇權(quán)，公共物品的標(biāo)準(zhǔn)、基本價(jià)格等最終決定權(quán)，而供給者只有通過提高技術(shù)、降低成本，進(jìn)行全面競(jìng)爭(zhēng)，才能獲得與公共部門合作的機(jī)會(huì)。供方雖然數(shù)量較多，供給市場(chǎng)有一定的競(jìng)爭(zhēng)，但由于需方壟斷及公共物品供給技術(shù)要求較高，資金投入較多，能成為需求方選擇對(duì)象的供給者數(shù)量有限，公共部門選擇范圍并不大。

（四）供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)

在供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)中，供給方與需求方均數(shù)量較少，選擇空間有限，公共部門對(duì)每個(gè)私人部門的供給能力、社會(huì)信譽(yù)等較為清楚，一般通過定向、非完全競(jìng)爭(zhēng)方式選擇合作對(duì)象。供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)一般是公共部門為滿足特定的社會(huì)需求或公共危機(jī)時(shí)的社會(huì)緊急需求，基于自己的職責(zé)購(gòu)買私人部門的公共物品而形成的。公共部門是滿足社會(huì)特定公共需求公共物品的唯一購(gòu)買者，而且該類公共物品供給有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需求量相對(duì)穩(wěn)定，供給者數(shù)量極少，公共部門與私人部門在公私合作市場(chǎng)中相對(duì)均衡。

公共部門與私人部門信息不對(duì)稱程度低。公共部門是私人部門生產(chǎn)的公共物品最為重要的購(gòu)買者，甚至是特殊公共物品的唯一購(gòu)買者，公共部門確定將購(gòu)買公共物品的標(biāo)準(zhǔn)，知曉這些私人部門的技術(shù)水平。私人部門知道這一特殊市場(chǎng)的技術(shù)要求，為獲得公私合作機(jī)會(huì)，保證公私合作長(zhǎng)遠(yuǎn)，也會(huì)盡自己可能達(dá)到公共部門要求，但“政府專需的產(chǎn)品市場(chǎng)最容易被一小股供應(yīng)商所把持，因?yàn)槭フ唵蔚墓?yīng)商無(wú)法繼續(xù)生存”[2]。

（五）“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)

“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)“是指沒有專業(yè)性的相關(guān)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給方，政府是極少數(shù)的或唯一的需求者，如土地污染治理市場(chǎng)”[3]。保障國(guó)防安全、生態(tài)安全、衛(wèi)生安全需要一些特殊性公共物品，雖然市場(chǎng)中沒有具備相應(yīng)技術(shù)，能提供這些公共物品的私人部門，但公共部門必須盡快保證其有效供給，滿足社會(huì)需求，維護(hù)社會(huì)安全與秩序。

二、公私合作市場(chǎng)中私人合作對(duì)象的選擇

不同類型公私合作市場(chǎng)采取不同的選擇方式。公共部門根據(jù)需求公共物品的性質(zhì)、數(shù)量、公共部門支付能力、私人部門供給能力等確定合作對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過談判、協(xié)商等方式達(dá)成兼顧公平和效率，體現(xiàn)各方權(quán)益的合作方案。

（一）私人合作對(duì)象選擇原則

1.法治原則。公共部門必須履行法定職責(zé)，在保證公共利益的同時(shí)，尊重并維護(hù)私人部門的合法權(quán)益，按照法律規(guī)定的規(guī)則、程序，公開、公平、公正地選擇合作對(duì)象。首先，健全公私合作市場(chǎng)的法律法規(guī)。相關(guān)各部、地方政府在法律指導(dǎo)下，根據(jù)本部門、地方具體情況制定合作對(duì)象選擇規(guī)章、地方法規(guī)，形成公私合作的規(guī)則體系。在具體公私合作市場(chǎng)中，公共部門可將合作對(duì)象選擇相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)法律法規(guī)的操作性。其次，公共部門依法選擇私人合作對(duì)象。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是公共部門選擇合作對(duì)象的目的，必須以此為基礎(chǔ)制定選擇標(biāo)準(zhǔn)，履行自己的職責(zé)，嚴(yán)格自我規(guī)范與約束，不違法越權(quán)，不使利益部門化。最后，依法解決私人部門與公共部門的矛盾。當(dāng)私人部門與公共部門發(fā)生矛盾甚至沖突時(shí)，私人部門可通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式維護(hù)自己的權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法審查被申請(qǐng)具體行政行為的合法性與適當(dāng)性，維護(hù)私人部門的合法權(quán)益。人民法院依法對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行審查并做出裁判，在引入司法程序時(shí)，公私合作合同也是司法裁判的重要依據(jù)。

2.公開原則。在不涉及國(guó)家秘密或商業(yè)機(jī)密時(shí)，私人合作對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)、過程、結(jié)果全部公開。一方面，選擇過程的公開透明保證所有具有資質(zhì)的私人部門都能夠參與合作對(duì)象的選擇。私人部門的充分競(jìng)爭(zhēng)既能使公共部門獲得的信息更全面，也能選擇出社會(huì)效益最好的合作者，共同提供公共物品。另一方面，選擇過程的公開透明也推動(dòng)公共部門自我約束，給社會(huì)監(jiān)督公共部門提供了足夠的機(jī)會(huì)與信息，促進(jìn)了公私合作健康發(fā)展。

3.公平原則。公開公正選擇私人合作對(duì)象，保證選擇的公平。首先，公開準(zhǔn)入條件，符合條件的供應(yīng)者都能公平地參與競(jìng)爭(zhēng)。其次，私人合作對(duì)象選擇實(shí)現(xiàn)程序公平與結(jié)果公平。結(jié)果公平是最終目的，但程序公平是實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平的保障，二者相輔相成。建立公平合理的私人合作對(duì)象選擇規(guī)則和方式，并遵守選擇規(guī)則，根據(jù)公私合作市場(chǎng)類型及其特征確定選擇方式，選擇最為合適的公共物品供給者。

4.可持續(xù)原則。公共部門與私人部門要密切配合，推動(dòng)公私合作可持續(xù)性，保證公共物品的穩(wěn)定供給。首先，私人合作對(duì)象供給能力的可持續(xù)是公私合作穩(wěn)定供給公共物品的保障。公私合作雖然只是公共部門與私人部門合同約定期限內(nèi)的協(xié)作關(guān)系，但公共部門必須確保公共物品的長(zhǎng)久供給，因而在選擇合作對(duì)象時(shí)需要把選擇對(duì)象的技術(shù)能力及其發(fā)展?jié)摿?、持續(xù)供給能力與可信度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次，公共部門與私人部門都要遵守法律，履行合同約定，相互協(xié)作。只有雙方都依法履約，才能保證公私合作的可持續(xù)。公共部門與私人部門都要嚴(yán)格遵守法律，違法者依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，違反合同約定一方承擔(dān)合同約定的違約者責(zé)任。

（二）不同類型公私合作市場(chǎng)的私人合作對(duì)象選擇

不同類型公私合作市場(chǎng)有不同的特征，公共部門的博弈工具與選擇范圍不同，公共部門要在堅(jiān)持私人合作對(duì)象選擇原則基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類型市場(chǎng)采取不同的合作對(duì)象選擇方式。

1.完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)的合作對(duì)象選擇。在完全競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，公共部門選擇對(duì)象眾多，私人部門有巨大的市場(chǎng)，供需雙方應(yīng)通過充分競(jìng)爭(zhēng)，雙向選擇，達(dá)成合作協(xié)議。首先，信息公開，選擇程序公正透明。公共部門在政府門戶網(wǎng)站、公共媒體等發(fā)布項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)方的資質(zhì)、投標(biāo)期限等。這樣所有私人部門都有機(jī)會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)，既擴(kuò)大了公共部門的選擇范圍，提高了公共物品供給的社會(huì)效益，也使私人部門面臨更為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，促使其提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低供給價(jià)格。建立公開、公正、公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，將招投標(biāo)全過程公開，私人部門通過公平競(jìng)爭(zhēng)，成為公共部門的合作者，共同提供公共物品。其次，明確供需雙方責(zé)權(quán)關(guān)系，保障雙方合法權(quán)利。在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下的公私合作中，私人部門與公共部門法律地位平等，公私合作合同要明確供需雙方的責(zé)權(quán)關(guān)系，雙方均切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，履行約定義務(wù)。保障雙方的合法權(quán)利，侵權(quán)方承擔(dān)法律及合同約定的責(zé)任，賠償對(duì)方的損失。

2.供方壟斷、需方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)的合作對(duì)象選擇。雖然這一類公私合作市場(chǎng)中公共部門選擇受限，但要公開公平地選擇合作對(duì)象，控制公共物品供給成本，嚴(yán)防私人部門結(jié)盟。首先，嚴(yán)把準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保證供方資質(zhì)。雖然公共部門選擇范圍有限，但必須保證公共物品的質(zhì)量與安全性。對(duì)數(shù)量有限的私人部門進(jìn)行全面調(diào)查，制定科學(xué)合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審查私人部門的資格，擇優(yōu)合作，保證合作對(duì)象能夠提供需要的公共物品。其次，促進(jìn)供給方競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止供方聯(lián)盟。合作對(duì)象選擇過程公開透明，盡可能采取公開招標(biāo)形式讓私人部門之間有一定的競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)對(duì)私人部門供給公共物品的監(jiān)管，防止少數(shù)私人部門控制公共物品市場(chǎng)，公共物品供給進(jìn)一步壟斷化，供給成本隨之抬升。

3.需方壟斷、供方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)的合作對(duì)象選擇。在需方壟斷、供方競(jìng)爭(zhēng)公私合作市場(chǎng)中，公共部門擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，具有充分的選擇自由與選擇權(quán)，私人部門間有一定的競(jìng)爭(zhēng)，要全面監(jiān)督公共部門合作對(duì)象選擇，避免權(quán)力尋租。首先，制定嚴(yán)格規(guī)范的合作對(duì)象選擇規(guī)則與程序，通過招投標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)供方之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，選擇最合適的私人部門提供公共物品。其次，建立健全監(jiān)督機(jī)制，避免權(quán)力尋租。建立多主體——公共部門、社會(huì)公眾、第三方參與的監(jiān)督體系，監(jiān)督合作對(duì)象選擇的全過程，及時(shí)處理出現(xiàn)的問題。公共部門、社會(huì)公眾監(jiān)督私人部門面臨技術(shù)能力有限與信息不對(duì)稱等問題，第三方監(jiān)督則解決了這些問題，能夠保證監(jiān)督的專業(yè)性與客觀性。

4.供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)的合作對(duì)象選擇。在供需雙方壟斷公私合作市場(chǎng)中，雙方都選擇空間有限，公共部門要根據(jù)市場(chǎng)狀態(tài)、私人部門供給能力，確定選擇標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行公開選擇。首先，公共部門根據(jù)社會(huì)需求與私人部門基本狀況，明確基本選擇標(biāo)準(zhǔn)，通過談判、協(xié)商等方式確定合作對(duì)象。其次，公共部門要全面監(jiān)管私人部門，采取措施推動(dòng)私人部門技術(shù)革新，保證公共物品供給更高效。防止私人部門為獲高利而技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足，科研投入很少，技術(shù)發(fā)展緩慢甚至停滯不前。時(shí)時(shí)監(jiān)督公共物品的產(chǎn)量與價(jià)格，防止私人部門隨意減少產(chǎn)量或提高價(jià)格，造成市場(chǎng)的波動(dòng)。

5.“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)的合作對(duì)象選擇。在“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)下，公共部門沒有機(jī)會(huì)選擇，但必須盡快培育能滿足社會(huì)特殊需求、具有專業(yè)技術(shù)能力的私人部門與科研機(jī)構(gòu)。如果國(guó)際市場(chǎng)有私人部門生產(chǎn)該類公共物品，公共部門可以通過購(gòu)買提供社會(huì)急需的公共物品，保證公共安全與社會(huì)秩序。有些公共物品國(guó)際上沒有成熟的供給者，有些公共物品國(guó)際上雖然有具備專業(yè)能力的供給者，但其所在國(guó)不允許出口。公共部門根據(jù)需求公共物品的特點(diǎn)與專業(yè)技術(shù)要求，選擇有相關(guān)技術(shù)基礎(chǔ)的企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)參與公共物品供給，公共部門、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)群策群力、相互協(xié)作，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)專業(yè)能力成長(zhǎng)，培育“無(wú)市場(chǎng)”狀態(tài)下的公共物品供給者，提高社會(huì)公共物品供給能力。