趙保勝

（浙江警官職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系，杭州 310018）

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。作為最基層的一級(jí)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在整個(gè)國(guó)家治理體系中的地位無(wú)疑是極其重要的。它承上啟下，作為黨和上級(jí)政府與鄉(xiāng)村民眾之間相互溝通、緊密聯(lián)系的中介和窗口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家治理體系中究竟是一個(gè)什么樣的角色，其主要的職責(zé)是什么，如何厘清和科學(xué)地認(rèn)識(shí)二者的關(guān)系，對(duì)于鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律邊界

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家治理體系中最基層的一級(jí)政府，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)具有極其重要的作用，因此，我們就必須全面厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的各自權(quán)限，準(zhǔn)確把握二者的法律定位，揭示二者的關(guān)系定位。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的法律定位

我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的定位主要有三個(gè)層面：一是《憲法》高度上的規(guī)定。我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，“村民委員會(huì)同基層政府的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。由此可見(jiàn)，我國(guó)《憲法》對(duì)村民委員會(huì)的定位是“群眾自治性組織”，在法律屬性和地位上完全不同于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。二是國(guó)家基本法律層面的規(guī)定。1998年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過(guò)了 《村民委員會(huì)組織法》，依據(jù)《憲法》第111條的原則性規(guī)定和立法宗旨，《村民委員會(huì)組織法》第5條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！敝链耍班l(xiāng)政村治”[1]的制度構(gòu)建得到法律的明確確認(rèn)，自治格局得到了進(jìn)一步完善。三是地方法律層面的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》正式實(shí)行后，各省地方政府相繼出臺(tái)了各自的地方法律支持鄉(xiāng)村自治，如1999年河北省出臺(tái)的《河北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》 等規(guī)定了上述不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。鄉(xiāng)村自治制度得到了省級(jí)地方政府的強(qiáng)力支持，二者的法律地位得到了地方法規(guī)的支持。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系定位

鄉(xiāng)村自治作為理念性的制度架構(gòu)，雖然有了具體的法律制度的規(guī)定與支撐，但是在鄉(xiāng)村自治制度體系還沒(méi)有完全建立健全之前，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作的理想還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村自治的前提條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何確定自己的角色，如何確定自己的職能定位，是實(shí)現(xiàn)這一理想的關(guān)鍵因素。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位上，有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治制度建立以后，隨著村民委員會(huì)的建立，國(guó)家政權(quán)不再下沉到村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要功能是向村民委員會(huì)布置各項(xiàng)任務(wù)，但卻不能直接行使行政權(quán)力。我們認(rèn)為這樣的定位比較偏頗。《村民委員會(huì)組織法》第5條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)和幫助，但是這并不完全意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職權(quán)就是僅此一項(xiàng)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 做出了非常明確的規(guī)定，該法第52條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村擁有的行政權(quán)力進(jìn)行了概況和列舉，但就鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的行政權(quán)力和鄉(xiāng)村村民自治權(quán)力是二元并存的。因此，在現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村社會(huì)中，并存著法律屬性截然不同的，既相對(duì)獨(dú)立，又相互聯(lián)系的兩種權(quán)力：一是由人民賦予并代表人民行使的國(guó)家權(quán)力，屬于公法性質(zhì)的權(quán)力，以國(guó)家暴力為基礎(chǔ)行使行政管理，再通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把它傳遞到鄉(xiāng)村，傳導(dǎo)到廣大村民身上；二是植根于鄉(xiāng)村社會(huì)中的自我賦予的村民自治管理權(quán)，屬于私法性質(zhì)的權(quán)利，其權(quán)利執(zhí)行機(jī)構(gòu)由村民直接選舉產(chǎn)生，對(duì)村民負(fù)責(zé)。主要職責(zé)是在國(guó)家憲法和法律范圍內(nèi)，通過(guò)村規(guī)民約等形式對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)加以自我管理。盡管我們支持國(guó)家權(quán)力和市民社會(huì)的適當(dāng)分離，但這并不代表著由社會(huì)完全接管國(guó)家權(quán)力，絕對(duì)不是國(guó)家權(quán)力的完全退出。而只是把原本應(yīng)該由社會(huì)主體行使、運(yùn)行的，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)力干預(yù)而形成的國(guó)家壟斷權(quán)力交還給社會(huì)，恢復(fù)其本來(lái)的面目。國(guó)家權(quán)力并沒(méi)有被削弱，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家通過(guò)村民自治組織——村民委員會(huì)在廣大鄉(xiāng)村中行使。

綜上所述，我們可以看出：盡管兩種不同性質(zhì)的權(quán)力（權(quán)利）共同組合構(gòu)建了鄉(xiāng)村社會(huì)的村民自治的基本格局，但這兩種不同法律屬性的權(quán)力（權(quán)利）仍有相同的歸屬，指向相同目標(biāo)。由此可知，鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家權(quán)力和村民自治權(quán)，二者又具有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合和協(xié)調(diào)的內(nèi)在邏輯性基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的制度構(gòu)建就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須得到鄉(xiāng)村自治權(quán)力的協(xié)助；而鄉(xiāng)村自治權(quán)利的有效行使，又一定要得到國(guó)家權(quán)力的保障和支持。這是具有一定的理論支撐和法律依據(jù)的?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條第一款明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！钡诙顒t規(guī)定：“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆纳鲜鰲l款的法律規(guī)定來(lái)分析，不難發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間包含兩種不同的法律關(guān)系。第一款規(guī)定明確了在村民自治工作中，二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的對(duì)象是村民委員會(huì)，指導(dǎo)的內(nèi)容是鄉(xiāng)村的管理事務(wù)，即村民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。如果不是村民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)就失去了指導(dǎo)的法律依據(jù)。第二款規(guī)定則明確了二者之間是相互協(xié)助的關(guān)系。主要是指村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村有效開展工作，就協(xié)助內(nèi)容來(lái)看，理應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法律規(guī)定的職權(quán)，不超出村民自治范圍的事項(xiàng)。據(jù)此，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的“指導(dǎo)”關(guān)系與村民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“協(xié)助”關(guān)系具有不同的功能指向，是兩種不同職權(quán)維度的雙向法律關(guān)系。認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的雙向法律關(guān)系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化、正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色極具理論色彩和實(shí)踐意義。如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系不加定性地簡(jiǎn)單歸類為“指導(dǎo)與協(xié)助”的關(guān)系，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中都是有害的。其表現(xiàn)在理論上的，就是極容易把分屬于兩種不同職權(quán)的，在管理功能上具有不同指向的不同范疇的權(quán)力混淆在一起，難以看清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系的本來(lái)面目，更不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位。其實(shí)踐上的危害主要是在有些地方立法實(shí)踐中，不進(jìn)行性質(zhì)分類，將本屬于不同職權(quán)范疇的權(quán)利混為一談，無(wú)論是形式方面的條文設(shè)計(jì)，還是內(nèi)容方面的實(shí)質(zhì)規(guī)定，都沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)各自權(quán)力的性質(zhì)和職責(zé)。其結(jié)果就是在具體的實(shí)施和操作過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民委員會(huì)當(dāng)成了自己的派出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重違背了相關(guān)法律的本意，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉鄉(xiāng)村自治，通過(guò)行政命令向村民委員會(huì)攤派任務(wù)架設(shè)了便捷之路，《村民委員會(huì)組織法》 第5條的規(guī)定也就成為堂而皇之的擺設(shè)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能職責(zé)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮什么的作用，除了上述所講的關(guān)系定位以外，更為重要的是職能定位，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何履行自己的職責(zé)開展對(duì)鄉(xiāng)村的各項(xiàng)工作。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會(huì)的工作

要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會(huì)，就必須厘清村民委員會(huì)的主要職權(quán)。依據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定，我們經(jīng)過(guò)梳理認(rèn)為，村民委員會(huì)的職權(quán)主要有如下九個(gè)方面：一是遵守和執(zhí)行憲法、法律以及現(xiàn)行法規(guī)，包括對(duì)卷帙浩繁的國(guó)家政策的理解與貫徹。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上層決策與村民的切實(shí)需求之間發(fā)揮紐帶、橋梁功效，以傳達(dá)村民的合理訴求，模范地帶領(lǐng)村民履行普遍性的公民義務(wù)。二是依據(jù)村規(guī)民約主持鄉(xiāng)村日常工作。三是管理和經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村村民集體所有的共有財(cái)產(chǎn)；維護(hù)國(guó)家制定的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制；發(fā)展綠色集體經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；保障和防止集體財(cái)產(chǎn)的流失；對(duì)本村村民的生產(chǎn)、生活提供服務(wù)和協(xié)調(diào)。四是主持制定村莊發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，依照村民民意建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。五是加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)的管理工作，建立健全鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)制度。六是支持鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性教育、公共衛(wèi)生、文化體育等事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重視教科文知識(shí)普及；確實(shí)落實(shí)供養(yǎng)五保戶和擁軍優(yōu)屬的國(guó)家法律和政策；開展多種形式的精神文明建設(shè)活動(dòng)，培育村民尊老愛(ài)幼、扶貧濟(jì)困、團(tuán)結(jié)互助的道德情操。七是防范和化解民間糾紛，協(xié)助司法機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安，開展社區(qū)矯正工作。八是妥善溝通與協(xié)調(diào)與國(guó)家企事業(yè)單位和鄰村的關(guān)系，維護(hù)安全穩(wěn)定的局面。九是遵循廣大村民的意愿，忠實(shí)執(zhí)行村民集體決定，維護(hù)好村民的合法權(quán)益。依據(jù)法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)，理應(yīng)在上述的職權(quán)范圍內(nèi)展開，但是我國(guó)基層民主政治建設(shè)直接由政府領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)的特點(diǎn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)具有較強(qiáng)的指令色彩，因此，有必要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限定。

我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對(duì)村民委員會(huì)工作中的“指導(dǎo)、支持和幫助”主要應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是指導(dǎo)和幫助村民委員會(huì)進(jìn)行自治制度的建構(gòu)；二是指導(dǎo)、幫助村民委員會(huì)建立健全權(quán)力清單制度、村委工作辦事制度，檢查監(jiān)督制度等，厘清村民委員會(huì)成員的權(quán)力邊界，把自治權(quán)力置于村民的監(jiān)督之下；三是指導(dǎo)、幫助村民委員會(huì)建立健全體現(xiàn)村民民意的各項(xiàng)會(huì)議制度，在村級(jí)重大事項(xiàng)、重要決策、重大問(wèn)題的決策實(shí)施中都能體現(xiàn)正當(dāng)程序原則，保證其必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論后，才能通過(guò)并付諸實(shí)施；四是支持和幫助村民委員會(huì)組織本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，以及教育、醫(yī)療、文化體育等社會(huì)發(fā)展工作，幫助與支持村民委員會(huì)化解工作中的困難；五是幫助村民委員會(huì)成員增強(qiáng)法治觀念，樹立法治意識(shí)，運(yùn)用法治思維，改進(jìn)工作方法；六是指導(dǎo)村民委員會(huì)成員的選舉工作，建立健全選舉制度，這里需要指出的是，村民委員會(huì)成員的選舉工作不在村民委員會(huì)的職權(quán)范圍內(nèi)，按照法律規(guī)定不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)指導(dǎo)。由于選舉是鄉(xiāng)村自治的重要基石，選舉的成敗決定著鄉(xiāng)村自治的命運(yùn)，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的未來(lái)大局。由于受長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)的影響，宗族勢(shì)力，血親關(guān)系對(duì)選舉的干擾，以及村民自身素質(zhì)造成的民主選舉能力的缺乏和選舉經(jīng)驗(yàn)的不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民主選舉工作不盡如人意，甚至出現(xiàn)賄選、強(qiáng)制投票等不正常現(xiàn)象。有鑒于此，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)成員的選舉加以指導(dǎo)是十分必要的，也是合乎民意的。

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)范圍進(jìn)行必要的限定，這是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)邊界的定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的行使必須有正確的方式、方法，才能得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)實(shí)證研究，我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)指導(dǎo)的途徑主要有以下六種：一是建立健全指導(dǎo)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，全面推進(jìn)村民自治工作；建立專門指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，配備精兵強(qiáng)將，制定指導(dǎo)工作流程和規(guī)則。二是建立干部培訓(xùn)制度，主要開展兩種培訓(xùn)：一種是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職指導(dǎo)干部的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容以學(xué)習(xí)國(guó)家的法律、法規(guī)和政策為主，提高指導(dǎo)干部的政治素質(zhì)、法律意識(shí)和工作能力；另一種是加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)成員的培訓(xùn)，提升“村干部”的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。三是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在提供公共產(chǎn)品方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是為村民委員會(huì)發(fā)展本村公共事務(wù)提供資金保障，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供信貸、稅收以及商業(yè)信息等方面的協(xié)助；在提供公共服務(wù)方面，主要是為鄉(xiāng)村解決矛盾糾紛提供政策和司法保障，大力支持鄉(xiāng)村人才、技術(shù)的引進(jìn)。四是建立透明的村民廣泛參與的“村政”監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)并支持村民要定期檢查監(jiān)督村民委員會(huì)的工作，由村民會(huì)議定期審計(jì)村級(jí)財(cái)務(wù)。五是構(gòu)建村民自治的糾紛解決機(jī)制，防止和化解民間糾紛。六是把鄉(xiāng)規(guī)民約納入到地方法規(guī)審查的視角。防止其任性發(fā)展，并規(guī)范其合法性，指引其朝著國(guó)家法的方向發(fā)展，并逐漸步入國(guó)家法的軌道。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的職能定位：是“化緣”還是“敬佛”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能如何定位，綜合當(dāng)下的諸多學(xué)理研究和各家雜說(shuō)，主要有三種不同的學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是具有“掠奪”性的謀利政府。持有這一觀點(diǎn)的學(xué)者比較多，如戴慕珍的“掠奪性政府”、趙樹凱的“基層政府公司化”、張靜的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、楊善華與蘇紅的“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、彭玉生的“村鎮(zhèn)政權(quán)即公司”等。觀點(diǎn)二認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“謀生”式政府。如顏昌武的“謀生式行政”。觀點(diǎn)三認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“經(jīng)營(yíng)性”的謀利政府。這是比較積極理性的觀點(diǎn)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“公益經(jīng)營(yíng)者”，主要代表人物是陳頎。對(duì)于上述學(xué)者們的觀點(diǎn)，我們不敢茍同，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不完全是掠奪性的謀利者，只是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中表現(xiàn)出鮮明的經(jīng)營(yíng)性和商業(yè)化的特征而已；認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是經(jīng)營(yíng)性的謀利者，雖然認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的謀利最終是為了公共利益的增進(jìn)，但本質(zhì)上仍然把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)定為是謀利性質(zhì)；至于認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“謀生式”政府，我們認(rèn)為更是不符合現(xiàn)實(shí)情況。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家的一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，根本不存在生存危機(jī)，何來(lái)“謀生”呢？ 它僅僅是陷入了四處找錢的財(cái)政困境，絕對(duì)不是生存危機(jī)。因此，從更為實(shí)際的結(jié)論來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了化解財(cái)政困境，其主要職能已經(jīng)異化為四處找錢的“化緣”，而忽視了其原本為人民服務(wù)的初心和職責(zé)，忘記了主要應(yīng)該敬奉人民群眾這尊“神佛”。

1.全面科學(xué)地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的多維路徑選擇

首先，要從不同的角度，多維度地認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。財(cái)政社會(huì)學(xué)的創(chuàng)始人熊彼特認(rèn)為，財(cái)政是對(duì)政府進(jìn)行社會(huì)分析和判斷的最佳的邏輯起點(diǎn)，他同時(shí)指出要準(zhǔn)確把握政府的角色定位，還是要從社會(huì)的性質(zhì)、形式以及命運(yùn)等多方面，進(jìn)行立體式綜合把握是最為有利的。因此，我們討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，就不能把眼光僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境討論財(cái)政問(wèn)題，更不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到處“找錢”，就是謀利性政府。而比較優(yōu)勢(shì)的選擇應(yīng)該是把財(cái)政問(wèn)題放到整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化體系中加以考察，只有這樣，財(cái)政才能真正成為我們認(rèn)識(shí)政府真實(shí)角色的最佳角度。

其次，人民的信任是國(guó)家治理的重要基石。從“人民主權(quán)”說(shuō)來(lái)看，國(guó)家治理必須得到人民的信任，而各級(jí)政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)就是要維護(hù)國(guó)家的信譽(yù)。維護(hù)好國(guó)家信譽(yù)這個(gè)關(guān)系國(guó)家生存發(fā)展的基石，就必須有賴于一定的財(cái)政收入，它是把國(guó)家和社會(huì)有效鏈接起來(lái)的關(guān)鍵媒介。其運(yùn)行模式主要是國(guó)家通過(guò)稅收獲取財(cái)政資源，再用稅收支付為其提供穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序；因此，國(guó)家要想獲取社會(huì)成員對(duì)其的廣泛支持，就必須為社會(huì)體系提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。也就是說(shuō)，只要政府對(duì)資源的汲取能力能夠得以提高，對(duì)預(yù)算合理置設(shè)的能力有所增強(qiáng)，政府的權(quán)威性亦會(huì)隨之提升；政府獲得財(cái)政資源的權(quán)力必須得到有效約束與監(jiān)督，其權(quán)力的行使才能真正為社會(huì)帶來(lái)福利。由此可見(jiàn)，只有從維護(hù)人民對(duì)政府的信任，并結(jié)合財(cái)政社會(huì)學(xué)的分析方法，才能夠正確把握我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位。

最后，人民是否滿意是評(píng)判地方政府治理效果好壞的最佳標(biāo)準(zhǔn)。人民衡量地方政府治理效果好壞的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是多樣性的，但從財(cái)政收支及其使用來(lái)判斷其好壞無(wú)疑是最佳的視角。因?yàn)橐粋€(gè)地方的政治結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式的變化，是隨著一個(gè)地方政府的財(cái)政收支的改變而改變的。政府如何收錢，如何用錢，以此為標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政社會(huì)學(xué)把國(guó)家分為三種類型，即自產(chǎn)國(guó)家、租金國(guó)家、稅收國(guó)家等。不同類型的政府由于履行職能所需要的財(cái)政資源汲取方式的不同，折射出一個(gè)國(guó)家治理能力的差異，既為我們判斷政府治理效果的好壞提供了一個(gè)最佳標(biāo)準(zhǔn)，也為人民是否滿意政府的治理提供了一個(gè)評(píng)判條件。

從財(cái)政社會(huì)學(xué)并結(jié)合“人民主權(quán)”說(shuō)的角度分析，我們認(rèn)為，只有當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從財(cái)務(wù)困境的泥淖中解放出來(lái)，才能回歸到敬奉人民群眾這尊 “神佛”的本位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期以來(lái)被誤判的角色定位才能從實(shí)質(zhì)上加以扭轉(zhuǎn)。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境必須從制度建構(gòu)入手，即將現(xiàn)有的非制度化創(chuàng)收“四處化緣”，建構(gòu)成具有穩(wěn)定可預(yù)期性的制度化創(chuàng)收。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有真正建構(gòu)起穩(wěn)定的制度化創(chuàng)收機(jī)制，才能從根本上轉(zhuǎn)變其主要職責(zé)“異化”的癥結(jié)，真正地回歸到“敬佛”的本位。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位不是謀利，更不存在謀生，也絕對(duì)不是“化緣”，只能是社會(huì)服務(wù)的供給，是“敬佛”。

2.要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“社會(huì)服務(wù)的供給”定位，就必須從以下三個(gè)方面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建構(gòu)

首先，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單制度，厘清邊界，明確定位。目前，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理深陷財(cái)政困境，其主要職能“異化”為四處找錢的“化緣”，究其原因根本的癥結(jié)就在于我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)“職責(zé)同構(gòu)”體制所造成的。從中央到地方各級(jí)政府，由于完全實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方政府機(jī)構(gòu)和職能配置呈現(xiàn)出上下協(xié)調(diào)一致、左右格局齊同的新特征。這種上下機(jī)關(guān)完全對(duì)應(yīng)的行政架構(gòu)，其最大的優(yōu)勢(shì)是能夠確保中央政令的統(tǒng)一與速達(dá)，但是這種行政體制，所帶來(lái)的負(fù)面影響是比較大的，主要是上級(jí)機(jī)關(guān)掌握財(cái)政大權(quán)，做事和責(zé)任逐級(jí)下壓，造成基層政府落入“既要做事，又缺錢少人”的窘迫中。由此可見(jiàn)，當(dāng)我們面對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能異化為四處“化緣”的治理困局，破解問(wèn)題的關(guān)鍵絕對(duì)不可拘泥于基層政府本身。我們認(rèn)為，良好的上級(jí)政府其首要職責(zé)是要明晰自己和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，并依據(jù)權(quán)力清單重新建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政資源配置。只有這樣，才能徹底改變權(quán)責(zé)不分，才能把基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從忙于應(yīng)付上級(jí)政府派發(fā)的各項(xiàng)煩瑣事務(wù)以及各種名義的評(píng)比考核中解脫出來(lái)。

其次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度化創(chuàng)收的稅收體制。扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的制度建構(gòu)，最為根本的也是無(wú)法回避的一定是財(cái)政問(wèn)題，因?yàn)樨?cái)政是一級(jí)政府進(jìn)行有效治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，猶如手中的“面包”。手中只有“大棒”，而沒(méi)有“面包”的政府，無(wú)論如何是無(wú)法贏得民心的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政上對(duì)上級(jí)政府完全依附的性質(zhì)沒(méi)有得到解決的前提下，財(cái)政問(wèn)題都只是治標(biāo)不治本。無(wú)論是從理論上講，還是從實(shí)際上來(lái)看，中央政府和地方各級(jí)政府，都承擔(dān)著一定的公共服務(wù)職能，這也是我們的立黨宗旨。因此，每一級(jí)政府為了履行自己的職能，都應(yīng)該有與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的穩(wěn)定的財(cái)政收入。從我國(guó)稅收體制的實(shí)際狀況來(lái)看，我國(guó)的地方稅制度就其稅收體系來(lái)看，無(wú)論是在地方稅的稅種方面，還是稅種結(jié)構(gòu)方面都不盡如人意。有鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)該改革現(xiàn)有的地方稅政策，增加地方主體稅種來(lái)進(jìn)行補(bǔ)位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有自己穩(wěn)定的財(cái)政收入，只有這樣，才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有足夠的財(cái)力，完成其應(yīng)當(dāng)履行的各項(xiàng)基本公共服務(wù)職能，真正成為服務(wù)鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品的供給者。

最后，建立一個(gè)財(cái)政收支透明、可監(jiān)督問(wèn)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。稅收因政府的管理而產(chǎn)生，政府的管理主要是向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)不是依靠自己穩(wěn)定的財(cái)政收入，而是依靠上級(jí)政府的財(cái)政撥付，那么其本身就很難有能力為人民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，其主要職責(zé)就是一個(gè)“傳送帶”。因此，這種稅收收入與財(cái)政支出完全被割裂的財(cái)政制度，將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)務(wù)支付上只是受上級(jí)政府的監(jiān)督，不接受也不愿接受轄區(qū)居民的監(jiān)督，也就可能是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府。因此，把與居民的日常生活息息相關(guān)的地方政府提供的公共服務(wù)納入到轄區(qū)居民的監(jiān)督視野，就會(huì)形成一種強(qiáng)大的“倒逼機(jī)制”。居民有了監(jiān)管的熱情與動(dòng)力，也有了明確的監(jiān)督的渠道、途徑，自然就會(huì)隨時(shí)隨地自發(fā)地關(guān)注乃至緊盯著地方政府的財(cái)稅用途、收支情況等方面。正是居民對(duì)地方政府財(cái)政收支的關(guān)注，為我們建構(gòu)財(cái)政收支透明、可監(jiān)督問(wèn)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。地方政府的收入來(lái)自當(dāng)?shù)氐木用?，受?dāng)?shù)鼐用竦谋O(jiān)督，這就從根本上扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，促使其真正回歸到提供公共服務(wù)，即“敬佛”的本位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任追究

根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)和幫助，不僅僅只是職權(quán)，同時(shí)也是一種責(zé)任。換言之，村民委員會(huì)應(yīng)該有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求指導(dǎo)、幫助的權(quán)利。按照現(xiàn)代法治基本理念的指引，權(quán)利一定要得到相應(yīng)的救濟(jì)。其基本的法律蘊(yùn)含就是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有履行自己的指導(dǎo)、幫助的職權(quán)，甚至是違法履行這一職權(quán)，村民委員會(huì)就有權(quán)申請(qǐng)救濟(jì)。從具體的工作實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行指導(dǎo)和幫助的職權(quán)時(shí)的不當(dāng)行政主要有如下兩種表現(xiàn)：一是不作為。所謂的不作為是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未履行法定職責(zé)。由于政府職責(zé)的不明確，存在大量的自由裁量的行政行為，因此，在行政“官員”中廣泛存在干事創(chuàng)業(yè)易擔(dān)責(zé)、無(wú)為不做免擔(dān)責(zé)的錯(cuò)誤觀念。在具體工作中的表現(xiàn)就是能不做事的就盡量不做，能少做的事絕對(duì)不去多做，能拖著的事就拖，拖到最后不了了之。具體到鄉(xiāng)村自治中，無(wú)論是指導(dǎo)還是某些情況下必要的幫助（或扶持），都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本就應(yīng)當(dāng)具有、應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，但實(shí)際上這類職責(zé)在大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里都沒(méi)能得到完全意義上的履行。二是濫用職權(quán)。我們這里所說(shuō)的濫用職權(quán)特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用違法或者背離了立法初衷及本意的途徑來(lái)履行指導(dǎo)職責(zé)的行為。

若我們把視角微觀到具體工作這一點(diǎn)上，又可細(xì)分出兩類情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越權(quán)指導(dǎo)。主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)了依法本應(yīng)當(dāng)屬于村民自治范圍內(nèi)的管理事項(xiàng)。這一情形多見(jiàn)于村民委員會(huì)的選舉過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)成員選舉的過(guò)程中，為了將自己滿意的人選為村干部，他們直接或者間接指定候選人，或者委派或撤換村委會(huì)成員，嚴(yán)重妨礙了村民民主選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“指導(dǎo)”名義向村民委員會(huì)下達(dá)行政任務(wù)，把指導(dǎo)權(quán)變更為命令權(quán)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未履行指導(dǎo)、幫助職責(zé)所造成的后果及其救濟(jì)，《村民委員會(huì)組織法》未做出任何規(guī)定，是否在該法修訂時(shí)對(duì)此加以規(guī)定還有待進(jìn)一步研究。

面對(duì)自身利益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)行政行為侵害的情況，廣大村民和村民委員會(huì)應(yīng)該如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，救濟(jì)的途徑是什么？其法律依據(jù)又是什么？我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的法律依據(jù)主要是來(lái)自《憲法》以及《行政訴訟法》。《憲法》第41條明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”[2]6?！稇椃ā芬?guī)定為村民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力救濟(jì)奠定了根本法的基礎(chǔ)?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”[2]819。這就為村民委員會(huì)和村民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)提供了法律途徑和法律保障。至此，法律規(guī)定的村民委員會(huì)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的主要途徑有兩個(gè)：一是申訴；二是行政訴訟。申訴的主管部門：一是縣級(jí)或縣級(jí)以上人大及其常委；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上級(jí)人民政府或人民政府主管部門。申訴的當(dāng)事人是村民代表或者村民委員會(huì)，案件的審理由申訴主管部門負(fù)責(zé)調(diào)查處理，通過(guò)審理情況屬實(shí)的，主管部門應(yīng)當(dāng)依法做出處理決定。行政訴訟由縣級(jí)人民法院主管，被告是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原告是村民或者村民委員會(huì)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不依法履行職責(zé)或者違法履行職責(zé)，給村民或者村集體造成重大損失的，可以由村民代表或者村民委員會(huì)向基層人民法院提起行政起訴，請(qǐng)求人民法院判令其行為違法并對(duì)損失給予賠償。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)或者違法行政進(jìn)行救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)，其最為根本的價(jià)值追求是責(zé)任追究，是對(duì)政府行使權(quán)力的一種限制和監(jiān)督。同時(shí)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確履行職權(quán)的一種保障，進(jìn)而促使其擺正自己的角色定位，更好地為廣大鄉(xiāng)村民眾提供公共服務(wù)。從這個(gè)意義出發(fā)，我們更加期待向人民法院提起“憲法訴訟”這個(gè)救濟(jì)路徑，當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一期待的前提是我國(guó)“憲法的司法化”。