張存達(dá) 楊娜

[提要]中國共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識到制度的生命力在于執(zhí)行。對此，毛澤東提出“抓而不緊，等于不抓”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須始終抓緊抓牢;鄧小平突出“決定了就要執(zhí)行”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須秉持實(shí)事求是的態(tài)度;江澤民要求“好的制度是通過相關(guān)的各種具體體制來實(shí)現(xiàn)和保證的”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須建立配套措施;胡錦濤指出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，強(qiáng)調(diào)必須關(guān)注制度的功能。進(jìn)入新時(shí)代習(xí)近平總書記則進(jìn)一步指明“制度的生命力在于執(zhí)行”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)制度效能的關(guān)鍵。新時(shí)代破解制度執(zhí)行中的空轉(zhuǎn)、空心、走樣等瓶頸及困境，必須充分汲取中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)“制度執(zhí)行”重要論述當(dāng)中的有益經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識到只有通過制度執(zhí)行才能充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，才能將“中國之治”制度的顯著優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，助力推進(jìn)中華民族“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]中共領(lǐng)導(dǎo)人;制度執(zhí)行;國家治理

[作者簡介]張存達(dá)：湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)轳R克思主義中國化;楊娜：大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院研究生。

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在于執(zhí)行力。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局下，我國實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)，需要制度執(zhí)行保障方能充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，促進(jìn)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對此，中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人在傳承和弘揚(yáng)馬克思主義制度執(zhí)行觀的基礎(chǔ)上，始終強(qiáng)調(diào)和關(guān)注制度執(zhí)行問題。從毛澤東同志強(qiáng)調(diào)的“抓而不緊，等于不抓”，到鄧小平同志強(qiáng)調(diào)的“決定了就要執(zhí)行”，再到習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“制度生命力在于制度執(zhí)行”。尤其是在黨的十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記明確指出：“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度?！秉h的十九屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)“要完善上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密組織體系，確保黨中央對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每項(xiàng)決策部署都得到全程無縫落實(shí)?！笨梢?，注重制度執(zhí)行，把行動真正落實(shí)到重大決策部署，是全黨各階段不同歷史時(shí)期面臨的重要政治任務(wù)和重大戰(zhàn)略要求，尤其是在新時(shí)代更加凸顯其極端重要性。因而，沿著歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐的邏輯脈絡(luò)，梳理出中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于制度執(zhí)行重要論述的思想內(nèi)涵并揭示其本質(zhì)特征，對于破解新時(shí)代制度執(zhí)行中的“稻草人”“橡皮筋”、走樣變樣、空轉(zhuǎn)變通等問題，推進(jìn)各項(xiàng)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，助力實(shí)現(xiàn)黨中央擘畫的社會主義現(xiàn)代化宏偉藍(lán)圖具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

毛澤東提出“抓而不緊，等于不抓”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須始終抓緊抓牢

以毛澤東同志為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)人集體將馬克思主義理論與中國實(shí)際相結(jié)合，建立起人民民主專政的社會主義制度。毛澤東認(rèn)為社會主義制度的執(zhí)行必須始終貫徹“抓而不緊，等于不抓”的理念，其目的在于通過抓緊抓牢制度執(zhí)行，從而形成高度的制度認(rèn)同，迫使按嚴(yán)苛制度原則執(zhí)行，提高制度執(zhí)行時(shí)效。

毛澤東認(rèn)為執(zhí)行制度必須充分發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢，以形成推動貫徹執(zhí)行的制度認(rèn)同意識。制度認(rèn)同是制度執(zhí)行的先決條件，一旦制度執(zhí)行人認(rèn)同制度，就會驅(qū)使其主動執(zhí)行制度。因而，在井岡山革命根據(jù)地建設(shè)中，毛澤東要求用民主集中制宣傳和組織群眾，以夯實(shí)黨的群眾根基。他強(qiáng)調(diào)通過“民主集中主義的制度，使群眾了解它是最能發(fā)動群眾力量和最利于斗爭的?！眻?zhí)行民主集中制，首先要到群眾中去，將群眾的意見自下而上集中起來，其次要將群眾的認(rèn)識進(jìn)行整合，最終形成符合群眾利益的政策，通過自上而下地抓緊政策執(zhí)行，將群眾組織起來，從而使群眾樹立起認(rèn)同制度執(zhí)行的意識，切實(shí)鞏固黨的群眾根基。在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，又針對黨內(nèi)生活不民主問題，毛澤東在六屆六中全會上將民主集中制的要求概括為“四個(gè)服從”，強(qiáng)調(diào)“除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還必須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動”。自此，民主集中制的核心要義和執(zhí)行步驟在黨內(nèi)得到廣泛學(xué)習(xí)，黨員在思想上較為深入地認(rèn)識民主集中制，并按要求貫徹落實(shí)到黨內(nèi)民主生活的建設(shè)中，有效鞏固了黨內(nèi)民主。到第三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，針對黨內(nèi)出現(xiàn)的個(gè)人包辦等不良風(fēng)氣，毛澤東起草了《關(guān)于健全黨委制》的指示，開篇指明黨委制的重要作用是“保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦”，強(qiáng)調(diào)一切重大問題必須按照黨委集體充分討論、明確決定、分別執(zhí)行的程序執(zhí)行，通過黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有力減少了因個(gè)人崇拜導(dǎo)致的錯(cuò)誤決策，有效提高了全黨的向心力和凝聚力。新中國成立前夕，毛澤東又為保證黨能夠在進(jìn)京趕考中交上一份滿意答卷，在黨的七屆二中全會上提出“兩個(gè)務(wù)必”，定下“六條規(guī)定”，為執(zhí)政后中國共產(chǎn)黨的建設(shè)立規(guī)矩。社會主義建設(shè)時(shí)期，毛澤東在《關(guān)于無產(chǎn)階級政黨專政的歷史經(jīng)驗(yàn)》一文中深刻總結(jié)了蘇共斯大林時(shí)期的個(gè)人英雄主義的弊端，指出“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義。”可以看出，毛澤東從中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨之初，就注重使黨員同志牢固樹立抓緊制度執(zhí)行的意識。

同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)制度必須按原則執(zhí)行，以切實(shí)達(dá)到抓緊抓牢的要求。主要體現(xiàn)在：其一，強(qiáng)調(diào)要在制度執(zhí)行中始終貫穿上下一致原則。例如，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，毛澤東在執(zhí)行“官兵一致”制度中指出“沒有進(jìn)步的政治精神貫注于軍隊(duì)之中，沒有進(jìn)步的政治工作去執(zhí)行這種貫注，就不能達(dá)到真正的官長和士兵的一致”。新中國成立后，他再次強(qiáng)調(diào)執(zhí)行黨委制要注意“集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢”，指明了執(zhí)行黨委制度要抓牢“集體領(lǐng)導(dǎo)十個(gè)人負(fù)責(zé)”的核心要義。在為中共中央起草的黨內(nèi)指示中，他開篇就表明下級向上級請示報(bào)告制度執(zhí)行的必要性，并規(guī)定“每兩個(gè)月作一次政策性的綜合報(bào)告和請示”的頻率，充分體現(xiàn)了毛澤東強(qiáng)調(diào)上下一致的原則、抓緊制度執(zhí)行的思想。其二，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行無例外原則，例如，對于毛岸英與未達(dá)法定婚齡的劉思齊結(jié)婚的事，他說“難道就因?yàn)槟闶敲珴蓶|的兒子就可以不執(zhí)行制度嗎？法律不允許有特殊人物不遵守法律的，法律是要每一個(gè)人都遵守，你毛岸英，劉思齊也不能例外?！睂τ诮H屬，毛澤東也強(qiáng)調(diào)必須無例外確保制度的執(zhí)行。其三，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須確保制度權(quán)威不容侵犯。1951年在處理腐敗分子劉青山、張子善時(shí)，毛澤東用了兩個(gè)字“死刑”，對于求情的，毛澤東也用了兩個(gè)字“不準(zhǔn)”，表明了毛澤東抓牢維護(hù)制度權(quán)威嚴(yán)肅性的態(tài)度。

此外，他更著重強(qiáng)調(diào)必須注重干部率先垂范且通過強(qiáng)制力舉措，緊抓實(shí)抓制度貫徹執(zhí)行。緊抓制度落實(shí)，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部緊抓。對此，在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，面對緊張的國內(nèi)戰(zhàn)事，軍隊(duì)內(nèi)紀(jì)律比較松弛，毛澤東責(zé)令各軍首長必須緊抓部隊(duì)紀(jì)律的執(zhí)行，并牢記“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”。同時(shí)，在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，毛澤東注意到由于戰(zhàn)事原因，黨委會議難以定期召開，黨委制的執(zhí)行流于表面，造成黨委委員“意見分歧”長期得不到解決，各委員之間只是保持一種“形式上的一致”。對此，毛澤東提出黨委書記要當(dāng)好“班長”的角色，緊抓班子成員的團(tuán)結(jié)。此外，實(shí)抓制度落實(shí)還要使用強(qiáng)制力保障和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方法。例如，針對抗日軍政大學(xué)第三隊(duì)隊(duì)長黃克功逼婚未成槍殺陜北公學(xué)學(xué)生劉茜事件，毛澤東作出“根據(jù)黨與紅軍的紀(jì)律，處他以極刑”的重要批示，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持使用強(qiáng)制力舉措保障制度執(zhí)行;針對黨內(nèi)出現(xiàn)的自由主義錯(cuò)誤傾向，毛澤東發(fā)表《反對自由主義》的講話，指明自由主義“使團(tuán)結(jié)渙散，關(guān)系松懈，工作消極，意見分歧”的危害，要求全黨必須提高警惕、強(qiáng)有力地嚴(yán)格執(zhí)行黨的思想、組織、政治等方面的紀(jì)律。

鄧小平突出“決定了就要執(zhí)行”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須秉持實(shí)事求是的態(tài)度

黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)人集體敏銳意識到制度對社會主義事業(yè)順利發(fā)展的重要作用。因此，鄧小平從時(shí)代環(huán)境出發(fā)，根據(jù)中國實(shí)際條件，發(fā)出解放思想、實(shí)事求是的號召，并掀起了建設(shè)有中國特色的社會主義制度浪潮，使各方面制度有序建立。在制度執(zhí)行方面，他提出“決定了就要執(zhí)行”的理念，并要求始終秉持實(shí)事求是的態(tài)度，從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、健全執(zhí)行隊(duì)伍及注重執(zhí)行監(jiān)督等方面強(qiáng)化執(zhí)行效果。

鄧小平強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須堅(jiān)持以實(shí)事求是的態(tài)度，完善制度主體本身的頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)。在審閱《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》稿件時(shí)，鄧小平就強(qiáng)調(diào)“單單講毛澤東同志本人的錯(cuò)誤不能解決問題，最重要的是一個(gè)制度問題”，之后，在整黨過程中他又提出“解決不了思想問題，作風(fēng)問題也解決不了”，以上論述都表明制度設(shè)計(jì)的重要性。鄧小平專門就黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度等具有根本性、長遠(yuǎn)性、全局性的重要作用，并指明“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾”;在接受意大利記者法拉奇的采訪時(shí)，他再次強(qiáng)調(diào)“我們過去的一些制度，實(shí)際上受了封建主義的影響，包括個(gè)人迷信、家長制或家長作風(fēng)，甚至包括干部職務(wù)終身制。我們現(xiàn)在正在研究避免重復(fù)這種現(xiàn)象，準(zhǔn)備從改革制度著手”，對此，必須始終秉持實(shí)事求是的態(tài)度推動制度的長遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)及頂層設(shè)計(jì)。針對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革，他提出“周密的、切實(shí)可行的、能夠在較長時(shí)期發(fā)揮作用”的要求，在上述論述的基礎(chǔ)上，鄧小平對黨和國家事業(yè)發(fā)展提出“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”設(shè)想，并及時(shí)建立中央顧問委員會等具有時(shí)代特征及特殊使命的制度體系，有力指導(dǎo)了下一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體沿著社會主義根本方向繼續(xù)前進(jìn)。進(jìn)而在1979至1989十年時(shí)間內(nèi)他主持出臺了包括《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任暫行條例》《關(guān)于建立民主評議黨員制度的意見》在內(nèi)的眾多制度文件，文件內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、黨的建設(shè)等各方面，從當(dāng)時(shí)的歷史條件出發(fā)，初步建立起中國特色社會主義制度體系，切實(shí)推動民主法律化制度化進(jìn)程，為國家各方面建設(shè)提供制度依據(jù)。

他還認(rèn)為制度設(shè)計(jì)只是第一步，關(guān)鍵在于秉持實(shí)事求是的態(tài)度選拔和管理執(zhí)行隊(duì)伍。粉碎“四人幫”后，鄧小平在1979年《思想路線需要組織路線來保證》的講話中就提出接班人問題。之后，他在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中又明確指出“從長遠(yuǎn)著想，解決好交接班問題，讓年輕同志到一線去，老同志當(dāng)好參謀?！奔此J(rèn)為選拔干部不能囿于“臺階”思維，而要以實(shí)事求是的態(tài)度“改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度，大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和破格使用優(yōu)秀人才”，還指出要堅(jiān)持“干部要能上能下”的選拔原則。干部隊(duì)伍選拔成功后，管理干部又是一道門檻，管理干部的重點(diǎn)還在于秉持實(shí)事求是的態(tài)度。1962年某些干部就因在某一運(yùn)動中表現(xiàn)不佳被解職，出現(xiàn)黨的干部一批一批地變動的不良局面。面對這種脫離實(shí)際的干部管理辦法，鄧小平強(qiáng)調(diào)“鑒別干部好壞長短，要從干部長期工作成果上看，不能從某一短時(shí)期的表現(xiàn)中鑒別?！碧貏e是針對黨的一些高級干部要車要房要待遇的要求，鄧小平從當(dāng)時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)際出發(fā)，主持出臺《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》，為高級干部的生活制定合理標(biāo)準(zhǔn)。而高級干部在廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中只是鳳毛麟角，最重要的還在于對大多數(shù)普通黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的管理。因此，為保證干部隊(duì)伍的清正廉潔，形成良好黨風(fēng)，鄧小平秉持實(shí)事求是的態(tài)度，依據(jù)黨員干部的客觀生活環(huán)境以及潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，主持出臺了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。這在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，使廣大普通黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治水平大幅提升，有力增強(qiáng)了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的黨性。總之，鄧小平秉持著實(shí)事求是的態(tài)度，初步組建起一支高素質(zhì)干部隊(duì)伍，很好地促進(jìn)了制度的貫徹、執(zhí)行及落實(shí)。

此外，他還強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須注重以實(shí)事求是的態(tài)度對執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督與檢查。早在1956年，針對黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚主義等不良風(fēng)氣，以及黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)際執(zhí)行中存在的不足，鄧小平在作修改黨章的報(bào)告中就從晉南農(nóng)民種田問題中的黨委瞎指揮、學(xué)校學(xué)生會和職工代表大會作用被埋藏、黨內(nèi)同志不認(rèn)可黨與各民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針等具體問題出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“我們既需要實(shí)行黨的內(nèi)部監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！秉h的十一屆三中全會后，國家各方面制度陸續(xù)建立起來，鄧小平進(jìn)一步要求對待國家各方面制度的執(zhí)行不僅要“像法律一樣，堅(jiān)決執(zhí)行”，更重要的是“要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私地監(jiān)督檢查”，充分表明鄧小平重視以實(shí)事求是的態(tài)度對制度執(zhí)行情況進(jìn)行“精準(zhǔn)監(jiān)督”。同時(shí)，隨著20世紀(jì)90年代國際局勢發(fā)生的重大變化，東歐劇變、蘇聯(lián)解體相繼發(fā)生，社會主義中國受到了國際不安定因素的深刻影響，加之受國內(nèi)改革開放過程中累積的腐敗問題的影響，國際國內(nèi)環(huán)境不容樂觀。對此，鄧小平主持出臺了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》，強(qiáng)調(diào)要以實(shí)事求是的態(tài)度“建立、健全黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種監(jiān)督法規(guī)，并加強(qiáng)檢查，嚴(yán)格執(zhí)行”。通過擴(kuò)大監(jiān)督面，壯大監(jiān)督力量的方法，有力遏制了黨員干部在制度執(zhí)行中出現(xiàn)敷衍了事、消極不作為、“上有政策、下有對策”等腐敗風(fēng)氣。江澤民要求“好的制度是通過相關(guān)的各種

具體體制來實(shí)現(xiàn)和保證的”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須建立配套措施

黨的十三屆四中全會以來，以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)人集體提出“黨要管黨從嚴(yán)治黨”的方針，不斷建立完善反腐倡廉制度，始終堅(jiān)持“好的制度是通過相關(guān)的各種具體體制來實(shí)現(xiàn)和保證的”理念，以制度設(shè)計(jì)、環(huán)境構(gòu)建和執(zhí)行方法等，分別為前提、保障和關(guān)鍵，通過建立具體配套措施來推動制度執(zhí)行及其貫徹落實(shí)。

江澤民強(qiáng)調(diào)全面建立反腐倡廉制度是確保良好制度執(zhí)行的前提。隨著改革開放的不斷深入，黨內(nèi)腐敗成為影響社會主義事業(yè)的一大毒瘤。江澤民改變以往用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的方式，探索用制度治理腐敗的路徑。從1988年江澤民在上海舉行的紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立六十七周年報(bào)告會的講話中提出部分干部“過不了權(quán)力關(guān)、金錢關(guān)，極少數(shù)甚至已經(jīng)淪落為腐敗分子”的問題開始，到黨的十三屆四中全會主政全國以來，江澤民就先后主持出臺了《關(guān)于建立健全省部級在職領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)制度的通知》《關(guān)于一九九二年糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)工作要點(diǎn)報(bào)告》《一九九九年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的任務(wù)》等系列制度文件，分別將黨的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐敗斗爭等用制度化文件規(guī)定下來。同時(shí)，他還從制度實(shí)際出發(fā)建立具體的配套措施，如在1991至1996的六年時(shí)間內(nèi)連續(xù)出臺了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》等配套性制度文件，使紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作程序更加明確科學(xué)，有力保障了反腐敗制度得到貫徹執(zhí)行。

同時(shí)，他還認(rèn)為努力營造制度反腐氛圍是確保高效制度執(zhí)行的有力支撐。執(zhí)行制度不僅需要?jiǎng)傂约s束力，還需要良好的制度執(zhí)行環(huán)境來提供軟支撐。江澤民在黨的十三屆四中全會上就明確指出發(fā)生社會問題的主要原因“是一些黨員干部存在嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象”，但是現(xiàn)有監(jiān)督手段已經(jīng)難以遏制腐敗成風(fēng)的趨勢，于是他提出“制度反腐”的思路。也就是要“兩手抓”，一手抓預(yù)防，一手抓懲治，使二者形成制度銜接，營造良好的制度執(zhí)行氛圍，而形成制度執(zhí)行氛圍要有具體配套措施。因而，江澤民在《堅(jiān)持依法治國》的講話中強(qiáng)調(diào)“為保證法律的貫徹落實(shí)，必須搞出具體實(shí)施條例”;在《論加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)習(xí)》的講話中，他再次強(qiáng)調(diào)“一個(gè)好的制度的建立和完善，是通過相關(guān)的各種具體制度來實(shí)現(xiàn)和保證的”。同時(shí)，為大力破除中國傳統(tǒng)的“人情社會”對制度執(zhí)行造成的阻礙，有力減少“人情社會”對制度執(zhí)行的不良影響，江澤民不僅要求制度執(zhí)行人不管執(zhí)行任何制度，都必須嚴(yán)格按照具體實(shí)施舉措一步一個(gè)腳印地做到每個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行到位，真正踐行“絕不講講情面、講關(guān)系”的制度執(zhí)行原則;還主持出臺了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，通過黨內(nèi)紀(jì)律處分防止黨員干部走向犯罪深淵，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部必須按規(guī)則辦事，有力壓縮人情關(guān)系的發(fā)展空間，建立起實(shí)體性制度和程序性制度的配套體系，推動制度執(zhí)行氛圍的形成。

此外，他還認(rèn)識到要提高制度執(zhí)行的實(shí)效，必須建立責(zé)任制并按規(guī)則執(zhí)行。一是建立領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)的制度體系，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部制度執(zhí)行的責(zé)任制。他認(rèn)為要發(fā)揮行政首長負(fù)責(zé)制的長處，必須建立具體性制度來督促領(lǐng)導(dǎo)干部主動擔(dān)起抓制度執(zhí)行的責(zé)任。1994年在關(guān)于反腐敗制度的落實(shí)上，江澤民提出“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要親自部署，更要著力貫徹落實(shí)”，通過對領(lǐng)導(dǎo)干部提出具體要求，制度執(zhí)行實(shí)效初顯。二是嚴(yán)格依法依規(guī)執(zhí)行制度，不得變相、變樣執(zhí)行。針對反腐敗案件處理中出現(xiàn)的“檢察環(huán)節(jié)免一批，審判環(huán)節(jié)緩一批，執(zhí)行環(huán)節(jié)放一批”的問題，江澤民強(qiáng)調(diào)執(zhí)行反腐敗制度時(shí)，必須嚴(yán)格依法依規(guī)執(zhí)行，堅(jiān)決杜絕一些黨政干部“以言代法，以權(quán)壓法”的現(xiàn)象再次發(fā)生。1999年黨中央將“依法治國”作為治國基本方略，針對國內(nèi)出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，執(zhí)法人員存在的人情執(zhí)法、徇私枉法等問題，出臺了具體執(zhí)行要求及處理辦法，這進(jìn)一步體現(xiàn)了江澤民重視建立制度配套措施的思想。

胡錦濤指出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須關(guān)注制度的功能

黨的十六大以來，面對風(fēng)云變幻的國際環(huán)境以及國內(nèi)持續(xù)改革開放的壓力，以胡錦濤同志為總書記的黨中央狠抓黨的各項(xiàng)制度建設(shè)，使黨的建設(shè)逐步制度化、科學(xué)化。胡錦濤多次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，指出不僅要健全黨的各方面制度，還要以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度將責(zé)任制引入制度執(zhí)行中，強(qiáng)化制度執(zhí)行，力求實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期目標(biāo)。

胡錦濤從制度管權(quán)管事管人的功能出發(fā)，強(qiáng)調(diào)通過健全黨的建設(shè)各方面制度以促進(jìn)制度執(zhí)行。一方面，他比較關(guān)注制度管人的功能，主持完善干部培訓(xùn)制度文件，確保廣大黨員干部始終堅(jiān)定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國特色社會主義共同理想。他還建立了浦東、井岡山、延安三所國立的干部學(xué)院，構(gòu)筑起黨校和干部學(xué)院相結(jié)合的干部教育培訓(xùn)體系，為黨的思想建設(shè)提供制度載體。同時(shí)，他還主持出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《2002-2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》等文件，通過制定領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度使優(yōu)秀人才得以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，通過設(shè)計(jì)人才發(fā)展規(guī)劃制度使后備人才得到及時(shí)補(bǔ)充，通過實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)的具體辦法樹立起貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的優(yōu)秀干部榜樣，實(shí)現(xiàn)了制度管人的功能。另一方面，胡錦濤堅(jiān)持制度管權(quán)的功能，主持出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，為查找腐敗線索提供了重要依據(jù)。通過對各部門單位進(jìn)行巡視，并實(shí)際貫徹落實(shí)“權(quán)力運(yùn)行到哪，巡視就跟進(jìn)到哪”的原則，使巡視利劍初顯實(shí)效，實(shí)現(xiàn)了制度管權(quán)的功能。此外，他還重視制度管事的功能，始終關(guān)注黨的作風(fēng)建設(shè)事業(yè)，著力構(gòu)建作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制。他認(rèn)為“搞好黨的作風(fēng)建設(shè)，關(guān)鍵是狠抓落實(shí)”。因此，他多次要求領(lǐng)導(dǎo)干部要“不折不扣地執(zhí)行已有的法律政策”來保持黨的優(yōu)良作風(fēng)，以實(shí)現(xiàn)制度管事的功能。

胡錦濤還認(rèn)為堅(jiān)持以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度推動制度執(zhí)行，才能更好地實(shí)現(xiàn)制度管權(quán)管事管人的功能。他曾明確指出不堅(jiān)持以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度執(zhí)行制度，就會出現(xiàn)“有章不循、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)”的問題。因此，胡錦濤多次強(qiáng)調(diào)要以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度執(zhí)行制度。而做到求真務(wù)實(shí)，不僅要從思想上強(qiáng)調(diào)，更要在制度上落實(shí)。為此，他在黨的制度建設(shè)方面提出“建立制度不僅要有實(shí)體性制度，更要有程序性制度”，只有嚴(yán)格執(zhí)行程序性制度，實(shí)體性制度才能真正落實(shí)。黨的十六大以來，胡錦濤進(jìn)一步主持出臺《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，明確黨內(nèi)問責(zé)的具體情形和相應(yīng)懲處辦法;主持出臺《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》等程序性制度，確保黨的制度執(zhí)行能夠落實(shí)到具體的人和事。同時(shí)，做到求真務(wù)實(shí)，還需要監(jiān)督檢查來保證。因而，胡錦濤在反腐敗制度建設(shè)方面講到“加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，切實(shí)查處違反制度的行為”，通過監(jiān)督檢查倒逼求真務(wù)實(shí)地落實(shí)黨的反腐敗制度，推動制度管事功能的實(shí)現(xiàn)。另外，做到求真務(wù)實(shí)，還需要將制度分解執(zhí)行。因而他強(qiáng)調(diào)必須“一個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)環(huán)節(jié)地落實(shí)”制度，這樣才能取得制度實(shí)效。

此外，他還注重通過抓責(zé)任追究推動制度執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)制度功能。制度執(zhí)行的目標(biāo)在于管權(quán)管事管人，沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，就難以對制度空轉(zhuǎn)、變通執(zhí)行等不良現(xiàn)象形成震懾。黨的十六大以來，胡錦濤不斷完善黨的責(zé)任追究制度，建立起全方位的責(zé)任追究體系，有力推動了各項(xiàng)制度的落實(shí)。他在2005至2011的七年時(shí)間內(nèi)多次提出建立責(zé)任制，并追究制度執(zhí)行責(zé)任落實(shí)不力的單位和個(gè)人。如他在2005年針對反腐敗制度執(zhí)行的問題，就提出了“建立責(zé)任機(jī)制，落實(shí)責(zé)任分工”，將責(zé)任分解到具體人，確保責(zé)任追究有據(jù)可查;2006年對于領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)收禮等不良行為，他又強(qiáng)調(diào)必須“開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查”，對于檢查中出現(xiàn)違規(guī)收受禮品的單位和個(gè)人都要嚴(yán)肅追責(zé)。在上述論述基礎(chǔ)上，胡錦濤還主持開展了一系列責(zé)任追究活動。比如，2004年，對北京密云區(qū)發(fā)生“2·5”嚴(yán)重人員傷亡事故負(fù)有主要責(zé)任的密云縣委書記夏強(qiáng)等有關(guān)人員進(jìn)行了嚴(yán)肅處理，同年又對浙江寧波“2·15”特大事故主要責(zé)任人馮水華處以黨內(nèi)警告處分;針對2008年發(fā)生的“拘傳進(jìn)京記者事件”，他又對該事件的第一責(zé)任人遼寧省西豐縣縣委書記張志國作出責(zé)令辭職的嚴(yán)厲處罰。通過抓大案樹典型的責(zé)任追究活動，使黨的形象在人民心中不斷改善，各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也在責(zé)任制督促下認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)制度。

習(xí)近平指明“制度的生命力在于執(zhí)行”，強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)制度效能的關(guān)鍵

黨的十八大以來，面對新的世情、國情、黨情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，從治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防等各方面完善已有制度，科學(xué)部署“五位一體”總布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)奠定制度根基。面對制度執(zhí)行過程存在的“有制度無治理”“稻草人”“橡皮筋”等制度執(zhí)行難問題，習(xí)近平在不同場合多次強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，并創(chuàng)造性提出扎緊制度籠子、強(qiáng)化精準(zhǔn)問責(zé)等系列制度執(zhí)行方法，為新時(shí)代實(shí)現(xiàn)制度效能提供了重要思想指引和行動指南。

首先，習(xí)近平始終強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，為實(shí)現(xiàn)制度效能而建立和扎緊具有針對性的制度籠子。習(xí)近平在從地方到中央的從政之路上，總結(jié)出實(shí)現(xiàn)制度效能的前提是必須要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，建立起切實(shí)管用的制度體系。主政正定時(shí)，針對當(dāng)時(shí)黨員干部存在的不良作風(fēng)，習(xí)近平就主持出臺了“六項(xiàng)規(guī)定”，從領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生問題的重點(diǎn)領(lǐng)域出發(fā)制定相應(yīng)規(guī)定，使正定黨員干部作風(fēng)有所改善。主政福建時(shí)，習(xí)近平主張“建立一整套系統(tǒng)、全面的制度以制約和監(jiān)督權(quán)力的使用”，從而達(dá)到使人民對黨員干部行使權(quán)力放心的制度效能。主政浙江時(shí)，他將“立黨為公，執(zhí)政為民”的本質(zhì)闡釋為“求真務(wù)實(shí)，狠抓落實(shí)”，根據(jù)浙江發(fā)展的實(shí)際情況，提出“八八戰(zhàn)略”，為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道提供重要制度保障。黨的十八大以來，習(xí)近平更是多次強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的原則。他指出過去由于制度執(zhí)行過于原則化，可操作性較弱，使許多制度成為掛在墻上、寫在紙上的“稻草人”，制度效能不斷被消解。因此，他強(qiáng)調(diào)“建立制度，不能大而全，也不能小而碎，不能牛欄關(guān)貓，也不能過于繁瑣”，無論建設(shè)何種制度，都必須堅(jiān)持“于法周全、于事簡便”的原則，不能拍腦袋決策，而且要進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，切實(shí)扎緊制度籠子，防止再出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”的現(xiàn)象。對此，習(xí)近平多次主持修訂黨內(nèi)法規(guī)，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略部署，先后主持出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等制度文件，建立起以黨章為核心，以黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)為主要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨的建設(shè)制度化水平不斷提升，為黨內(nèi)法規(guī)未來的制定和發(fā)展提供了根本制度保障。

同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須堅(jiān)決抵制打折扣、搞變通等行為，以推動制度效能的實(shí)際發(fā)揮。制度效能的實(shí)現(xiàn)必須通過制度執(zhí)行來體現(xiàn)，但是一段時(shí)間以來，制度虛置、制度供給失調(diào)的問題頻發(fā)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度時(shí)，采取“上有政策、下有對策”的辦法，對制度進(jìn)行剪切，堅(jiān)持合意的執(zhí)行、不合意的不執(zhí)行的執(zhí)行原則，使制度優(yōu)勢被掩蓋，制度效能被消解。主政浙江時(shí)，習(xí)近平明確指出“各項(xiàng)制度制定了，就要立說立行，嚴(yán)格執(zhí)行”。黨的十八大以來，習(xí)近平從嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律入手，提出“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的重要論斷，通過嚴(yán)格抓黨的紀(jì)律執(zhí)行，增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度的自覺性。他把黨的紀(jì)律比作“帶電高壓線”，要求執(zhí)行紀(jì)律必須做到有令必行、有禁必止，對執(zhí)行紀(jì)律不力的單位和主要領(lǐng)導(dǎo)人還要嚴(yán)格責(zé)任追究。在十八屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平還專門就反腐倡廉制度的執(zhí)行問題進(jìn)行了闡述。他深刻指出反腐倡廉制度如果得不到有效執(zhí)行，不僅不能達(dá)到反腐效果，還會損害制度的權(quán)威性和公信力，折損反腐敗制度的效能。為此，他強(qiáng)調(diào)“不僅要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大氣力抓落實(shí)抓執(zhí)行，堅(jiān)決糾正隨意變通、惡意規(guī)避、無視制度等現(xiàn)象”。例如，針對“秦嶺違建別墅”事件，黨中央曾多次下達(dá)拆除命令，但是陜西省委卻以文件落實(shí)文件，實(shí)行表面執(zhí)行，使“違建別墅”久久未能拆除。面對這種變通執(zhí)行行為，以習(xí)近平同志為核心的黨中央派出專項(xiàng)督查組主持拆除“違建別墅”，并對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。在黨中央大力打擊下，制度執(zhí)行打折扣、搞變通行為在逐漸減少，良好的制度執(zhí)行氛圍逐漸形成。

此外，他還強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行必須把思想教育和精準(zhǔn)問責(zé)作為實(shí)現(xiàn)制度效能的保障。執(zhí)行制度首先要解決思想根子問題，習(xí)近平在其從政之路上特別注重指導(dǎo)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立制度意識。主政浙江時(shí)，習(xí)近平就《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《條例》）開展集體學(xué)習(xí)時(shí)，告誡廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要通過學(xué)習(xí)《條例》，從思想上樹立“不想為”的意識，切實(shí)遏制浙江領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍貪污腐敗風(fēng)氣的蔓延。黨的十八大以來，習(xí)近平將理想信念比作共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”，用“思想上松一寸，行動上就會散一尺”形象生動地說明理想信念對于制度執(zhí)行的重要性，并通過“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動”“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育實(shí)踐活動等教育活動，使廣大黨員干部受到精神洗禮，增強(qiáng)了“不想為”的自覺。執(zhí)行制度光靠思想教育還不夠，習(xí)近平還指出要加強(qiáng)監(jiān)督，運(yùn)用好懲治這一手段。在審議2012年上半年巡視工作報(bào)告時(shí)，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)“凡是違紀(jì)違法的都要查處，不管級別多高，誰觸犯法律都要問責(zé)”。正是在這樣的思想指導(dǎo)下，黨中央打出“打虎”“拍蠅”“獵狐”的組合拳，周永康、徐才厚等大老虎才被依法懲治，使反腐敗取得“不敢腐”的重要成效，黨內(nèi)政治生態(tài)逐漸得到修復(fù)。同時(shí)，他還在2016-2019年密集出臺、修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等制度文件，通過精準(zhǔn)問責(zé)的手段，形成反腐敗壓倒性態(tài)勢，為其他領(lǐng)域的制度執(zhí)行提供了執(zhí)行模板，有力地推動了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部積極執(zhí)行各項(xiàng)制度。

結(jié)語

縱觀上述中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于制度執(zhí)行的重要論述及其特征，可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在各個(gè)歷史時(shí)期、面對不同的歷史任務(wù)，都深刻認(rèn)識到“制度的生命力在于制度執(zhí)行”，只有通過制度執(zhí)行才能充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，才能將中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，新時(shí)代破解制度執(zhí)行中的空轉(zhuǎn)、空心、走樣等瓶頸及困境，要求我們充分汲取中共歷代領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)“制度執(zhí)行”重要論述當(dāng)中的有益經(jīng)驗(yàn)。在制度執(zhí)行前要確保制度設(shè)計(jì)具有科學(xué)性可操作性，要進(jìn)行充分調(diào)研，進(jìn)行方案篩選，確保制度“于法周延、于事簡便”，防止部分單位用制度裝點(diǎn)門面。同時(shí)，制度宣傳要廣泛，提高制度公開化水平，還要嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)選拔執(zhí)行隊(duì)伍，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，切實(shí)克服隨意對制度剪切，對自己有利的執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行等制度空心化問題的出現(xiàn)。而在制度執(zhí)行過程中為防止制度執(zhí)行走樣問題，要實(shí)行權(quán)力運(yùn)行公開機(jī)制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止以權(quán)壓法現(xiàn)象發(fā)生，做到破“潛規(guī)則”立“明規(guī)則”，以提升“明規(guī)則”的程序化、公開化水平，極力壓縮以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等潛規(guī)則的發(fā)展空間。在制度執(zhí)行后，還必須建立執(zhí)行制度臺賬及執(zhí)行責(zé)任制，協(xié)調(diào)日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)督制度的落實(shí)情況，按照“誰執(zhí)行誰負(fù)責(zé)”的原則貫徹制度，并確保執(zhí)行過程可追溯、可查詢，為責(zé)任追究提供依據(jù)，有力克服“上有政策、下有對策”、以文件落實(shí)制度“空轉(zhuǎn)式”執(zhí)行問題，保證制度執(zhí)行真正落地落實(shí)落細(xì)，為積極推進(jìn)中華民族實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的制度和治理體系提供持久而強(qiáng)大的不竭動力。