畢思斌，張勁松

(1.蘇州大學(xué),江蘇 蘇州 215000；2.南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815)

引言

作為政府和企業(yè)互動(dòng)過(guò)程及結(jié)果的集中體現(xiàn)，政商關(guān)系是企業(yè)面臨的最重要的社會(huì)資本和制度環(huán)境。中共十九大之后，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化開(kāi)始高頻度地出現(xiàn)在政府工作報(bào)告之中，作為國(guó)家層面增進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力的戰(zhàn)略性制度安排，“放管服”改革與政商活動(dòng)形成聯(lián)動(dòng)的紐帶關(guān)系。“放管服”改革以處理好政府與市場(chǎng)間關(guān)系為核心內(nèi)容，以政商關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象。根據(jù)世界銀行的研究，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系包含開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸等10項(xiàng)具體指標(biāo)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法治、社會(huì)、生態(tài)等一般環(huán)境與政企關(guān)系、勞動(dòng)力市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)等具體環(huán)境[注]宋林霖,何成祥:《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視閾下放管服改革的邏輯與推進(jìn)路徑：基于世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系的分析》,《中國(guó)行政管理》，2018年第4期。。“放管服”改革能夠透過(guò)政商關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的。政治學(xué)視野中的政商關(guān)系不僅包括微觀層面公職人員與企業(yè)家的關(guān)系，還涵蓋了宏觀層面政商關(guān)系中權(quán)力與資本的雙向互動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，有學(xué)者將政商關(guān)系設(shè)為自變量，通過(guò)定量、案例等實(shí)證方法，深入挖掘政商關(guān)系與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)的研究[注]江炎駿，許德友：《新型政商關(guān)系能夠引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任嗎：基于中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜的實(shí)證研究》，《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2020年第1期。。

具體來(lái)看，政商關(guān)系是政府與商業(yè)組織及商人的關(guān)系，包括政府與企業(yè)、官員與企業(yè)家等交叉復(fù)雜的關(guān)系[注]林雄:《商會(huì)經(jīng)濟(jì)新探》,廣東人民出版社,2016年,第4頁(yè)。。本文以地方政府與民營(yíng)企業(yè)間的互動(dòng)過(guò)程為主要對(duì)象，對(duì)政商關(guān)系發(fā)展的流變過(guò)程進(jìn)行勾勒，研究“放管服”改革對(duì)政商關(guān)系所起到的作用以及重塑政商關(guān)系對(duì)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化產(chǎn)生的影響。

一、傳統(tǒng)時(shí)期政商關(guān)系的演變過(guò)程

政商關(guān)系是一種多層次復(fù)合型的關(guān)系結(jié)構(gòu)，它由制度與非制度性互動(dòng)所共同組成的多層次交叉型復(fù)合關(guān)系結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)中的政商關(guān)系依附于國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、企業(yè)家與官員等多種交互關(guān)系，根植于古代到近代的中國(guó)政商活動(dòng)。

(一)傳統(tǒng)時(shí)期政商互動(dòng)的依附關(guān)系

人類社會(huì)出現(xiàn)分工伊始，就產(chǎn)生了交換行為。由交換逐漸演化而成的“商事”甚至早于“政事”的出現(xiàn)。恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中就對(duì)市場(chǎng)先于國(guó)家誕生的景象進(jìn)行了描繪，商業(yè)活動(dòng)打破了血緣關(guān)系，促使私有制成為新的分配制度核心，最終締造了國(guó)家。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，展示出政商關(guān)系最為宏大的一面，同時(shí)也是東、西方中觀與微觀層面政商關(guān)系內(nèi)涵差別的最佳注解。迥異的地理環(huán)境孕育出截然不同的生產(chǎn)方式，造就了東、西方社會(huì)格局的結(jié)構(gòu)性差異。中國(guó)古代廣袤的領(lǐng)土與稠密的人口注定了農(nóng)業(yè)是國(guó)之根本，傳統(tǒng)的商業(yè)活動(dòng)排在“士農(nóng)工”之后，必須依附政治才能獲得生存空間，并且需要時(shí)刻謹(jǐn)慎，如履薄冰。而西方，雅典時(shí)代萌生出重商主義，商賈作為獨(dú)立階層，受到保護(hù)和尊重。無(wú)論基督教文明還是阿拉伯文明，均鼓勵(lì)貿(mào)易活動(dòng)，倡導(dǎo)探索精神。源自近代商業(yè)活動(dòng)的資本主義，塑造出了西方現(xiàn)代國(guó)家的基本形態(tài)。

近代中國(guó)政商關(guān)系發(fā)軔于對(duì)西方資本主義入侵危機(jī)的回應(yīng)。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)創(chuàng)辦近代工業(yè)過(guò)程中，出現(xiàn)了兼具官員、商人雙重身份的“紅頂商人”，如胡雪巖、盛宣懷、唐廷樞等。政商融合作為資本增殖的載體確立起來(lái)之后，官僚資本主義主導(dǎo)的格局延續(xù)至民國(guó)結(jié)束，也未能得到根本性扭轉(zhuǎn)。它具象化為“蔣宋孔陳”四大家族，掌控了國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，忽視民生發(fā)展，政商精英同人民大眾間的割裂，削弱了政府的合法性，最終摧毀了南京國(guó)民政府的政治權(quán)威。針對(duì)東、西方政商關(guān)系上呈現(xiàn)出的差異，哈佛大學(xué)著名漢學(xué)家費(fèi)正清指出：“中國(guó)的傳統(tǒng)做法不是造出較好的捕鼠籠來(lái)捕捉更多的老鼠，而是向官府謀取捕鼠專利?！盵注]費(fèi)正清:《美國(guó)與中國(guó)》,世界知識(shí)出版社,2000年,第17頁(yè)。依附關(guān)系作為一種傳統(tǒng)，根植于古代到近代的中國(guó)政商關(guān)系。

(二)庇護(hù)秩序下的政商關(guān)系

新中國(guó)成立之初，沒(méi)收官僚資本，徹底掃清了政商融合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在“三大”改造中，贖買(mǎi)資本主義工商業(yè)、公私合營(yíng)等形式也把各種形式政商關(guān)系的存在基礎(chǔ)一并清除。高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制將“商事”壓縮為指令，以政代企，政企不分，政商關(guān)系狹隘的表達(dá)為行政隸屬關(guān)系。

1979年改革開(kāi)放剛剛拉開(kāi)帷幕，鄧小平同志就強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題?！盵注]鄧小平：《經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0819/c69710-22616488.html.其后四十年中，中國(guó)自覺(jué)選擇了一條政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化路徑，政商關(guān)系重?zé)ㄉ鷻C(jī)。市場(chǎng)主體的活力與社會(huì)創(chuàng)造力成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的力量源泉，政商互動(dòng)矩陣由稀疏走向稠密。無(wú)論是傳統(tǒng)行業(yè)巨頭，新興“獨(dú)角獸”公司，還是小微企業(yè)，都嘗試在與政府的互動(dòng)中建立起長(zhǎng)期、廣泛的聯(lián)系。在政府站位之下，基于汲取財(cái)政資源、獲取市場(chǎng)信息、發(fā)展和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、權(quán)力尋租等目的，又因?yàn)槎嘀貜?fù)合型動(dòng)因，也會(huì)在雙向互動(dòng)過(guò)程中主動(dòng)建立聯(lián)系。綜合來(lái)看，政府與企業(yè)間存在著客觀的、雙邊的、有序的聯(lián)系。

區(qū)別于東歐等其他計(jì)劃經(jīng)濟(jì)地區(qū)，中國(guó)漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革抑制了政治精英向財(cái)富新貴的直接轉(zhuǎn)化，鑄造了有效的權(quán)貴資本主義防范機(jī)制，給中小型企業(yè)創(chuàng)造了寬松的環(huán)境，留存了充足的資源，進(jìn)而培養(yǎng)出一批出身“草根”的新財(cái)富擁有者。但是，也使得市場(chǎng)資源配置繼續(xù)向政府傾斜，轉(zhuǎn)型期內(nèi)稅收、信貸等管制措施的政策風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻籠罩著企業(yè)。良好的政府與企業(yè)間聯(lián)系有助于矯正政策的不確定性，顯著提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此，相較于政府，企業(yè)對(duì)政商關(guān)系敏感度更高，更加依賴政商關(guān)系的構(gòu)建。另外，曾經(jīng)的依附傳統(tǒng)化為一種內(nèi)在文化因素，進(jìn)而形成當(dāng)代政商關(guān)系的內(nèi)生性庇護(hù)秩序。

(三)市場(chǎng)化沖擊的政商關(guān)系

有學(xué)者將庇護(hù)秩序下的政商關(guān)系，具體劃分為“八零體制”和“九零體制”。前者的放任、返祖和后者的漸趨穩(wěn)定，特征上雖略有差別，但總體上“九零體制”是“八零體制”的延續(xù)，并保持至今[注]耿曙,劉紅芹：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政商關(guān)系的演變》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2018年第6期。。它們?cè)谔囟v史時(shí)期對(duì)市場(chǎng)化施加過(guò)積極、正面的影響。但也積累下眾多體制弊端，導(dǎo)致政商關(guān)系出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

1.市場(chǎng)行動(dòng)邏輯支配下人格化。政商關(guān)系重新興起之初，由于游離于體制之外，缺乏相應(yīng)制度安排，只能依托政府權(quán)力的人格化象征——公職人員與企業(yè)資本的人格化象征——企業(yè)家的交往來(lái)展開(kāi)。政商關(guān)系呈現(xiàn)出人格化交往特征，并最大范圍地波及各級(jí)政商關(guān)系之中。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人格化政商關(guān)系為社會(huì)整體價(jià)值所引導(dǎo)，因此，市場(chǎng)行動(dòng)中的逐利邏輯和有償邏輯日漸支配了人格化的政商關(guān)系。

資本最原始的逐利沖動(dòng)，驅(qū)使企業(yè)家爭(zhēng)先恐后涌向公職人員手中的權(quán)力。圍獵官員的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，以權(quán)力為“保護(hù)傘”，以權(quán)力為利潤(rùn)源，衍生出不法商人緊跟腐敗官員的亂象。既往研究忽視了另一種人格化情景，“別有用心”的官員出于政治或經(jīng)濟(jì)目的，將手中的權(quán)力視為有償“勞動(dòng)”，待價(jià)而沽。以己為中心向外不斷延伸出差序格局網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都由私德來(lái)維系[注]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，北京大學(xué)出版社,1998年，第16頁(yè)。。私德制造不平等，公職人員首先運(yùn)用公權(quán)力給企業(yè)家創(chuàng)造利潤(rùn)，讓自己成為施恩者，企業(yè)家成為受恩者。通過(guò)不斷給予讓受恩者承受巨大的回饋壓力，產(chǎn)生人情債。然后再以倫理秩序的進(jìn)行維系，即公職人員與企業(yè)家是管理者與被管理者的關(guān)系，“上位者”任意支配“下位者”，產(chǎn)生有恩必報(bào)的強(qiáng)制力。公職人員以人格化政商關(guān)系進(jìn)行權(quán)力尋租的惡性循環(huán)由此生成。

2.政府行動(dòng)邏輯支配下的合謀化?？v向行政發(fā)包和橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)組合被學(xué)界公認(rèn)為解釋現(xiàn)階段我國(guó)政府行動(dòng)邏輯的一個(gè)基本框架[注]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》,2014年第6期。。政府肩負(fù)完成分包任務(wù)與增進(jìn)績(jī)效考核的雙重剛性使命，可能因此縱容企業(yè)選擇“壞的”生產(chǎn)方式[注]聶輝華,張雨瀟：《分權(quán)、集權(quán)與政企合謀》，《世界經(jīng)濟(jì)》,2015年第6期。，導(dǎo)致政商關(guān)系異化為合謀化的關(guān)系。以曾經(jīng)備受全國(guó)關(guān)注的秦嶺違建整治案例為例，當(dāng)?shù)卣畛醮蛘摺安吝吳颉?，?duì)企業(yè)明修棧道，暗度陳倉(cāng)，把文旅項(xiàng)目變?yōu)樽≌?xiàng)目，變相協(xié)助企業(yè)逃避管制措施，打開(kāi)了政策缺口。即便是面對(duì)習(xí)近平總書(shū)記的批示，相關(guān)部門(mén)還是有選擇性地部分匯報(bào)，執(zhí)法更是流于形式，還將秦嶺違建作為區(qū)縣年度重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)?？梢?jiàn)，企業(yè)以利益捆綁的方式與政府交織成穩(wěn)定的政商利益生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，共生性庇護(hù)秩序應(yīng)運(yùn)而生。

二、政商關(guān)系異化對(duì)營(yíng)商環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)

政商關(guān)系是營(yíng)商環(huán)境的核心子系統(tǒng)，二者間的正相關(guān)性不證自明，政商關(guān)系異化必然會(huì)帶來(lái)營(yíng)商環(huán)境的惡化。但是大量實(shí)證研究集中于揭示其中具體的、特定的因果關(guān)系，政商關(guān)系作為局部異化擴(kuò)散到整體營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程。

(一)囚徒困境導(dǎo)致?tīng)I(yíng)商規(guī)則失范

世界銀行編制的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》2018年版顯示，我國(guó)營(yíng)商總指數(shù)排名全球46位，橫向比較其中10項(xiàng)具體測(cè)評(píng)指標(biāo)的全球位次，“辦理施工許可證”排名最末，列全球121名，平均花費(fèi)155.1天[注]Doing Business.https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness.。假設(shè)甲、乙兩個(gè)企業(yè)同時(shí)需要取得施工許可，如果二者都不謀求或排斥政商關(guān)系人格化和合謀化的異化形式，堅(jiān)守營(yíng)商環(huán)境正常規(guī)則，它們辦理施工許可證所需時(shí)間均為155.1天。如果甲、乙當(dāng)中有一方積極謀求或接納政商關(guān)系的異化，而另一方不謀求或排斥，積極謀求或接納一方辦證所需時(shí)間縮短一半至77.55天，而另一方增加一半至242.65天。若雙方都積極謀求政商關(guān)系的異化，雙方辦理時(shí)間均需延長(zhǎng)至200天。

基于彼此間的信息、競(jìng)爭(zhēng)等因素制約，甲、乙都無(wú)法信任對(duì)方會(huì)放棄對(duì)政商關(guān)系異化形態(tài)的追求，雙雙趨利避害的選擇破壞了正常營(yíng)商規(guī)則。實(shí)際上，甲乙雙方的參與者利益都受到了損害，表面上的個(gè)體理性選擇卻產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)上的群體非理性選擇。營(yíng)商環(huán)境中的正常規(guī)則在囚徒困境下顯得蒼白無(wú)力，政商關(guān)系異化的“套利”行為導(dǎo)致逐漸替代了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。積極謀求或者接納政商關(guān)系畸變的做法被普遍接受并日趨常態(tài)化，營(yíng)商規(guī)則的“底線”一降再降，整體環(huán)境遭到致命打擊。

(二)分配失衡導(dǎo)致?tīng)I(yíng)商活力衰減

營(yíng)商環(huán)境規(guī)則“底線”一再被打破，企業(yè)為擺脫束縛，爭(zhēng)相謀取異化形態(tài)的政商關(guān)系，希望憑借該方式在市場(chǎng)中占得先機(jī)。然而，謀求政商關(guān)系異化所需具備的稟賦：財(cái)力、人脈、先賦性關(guān)系、利益捆綁手段等，在各企業(yè)間存在較大差距，政商關(guān)系異化實(shí)際上仍然是一種稀缺性資源。由它支配的營(yíng)商環(huán)境中，“商事”過(guò)程缺少公平性。過(guò)程不公勢(shì)必產(chǎn)生結(jié)果失衡，企業(yè)利益來(lái)源于政商關(guān)系異化生產(chǎn)出的信貸、稅收等超常規(guī)優(yōu)惠，政商關(guān)系異化成為一道壁壘，將眾多企業(yè)區(qū)隔開(kāi)來(lái)。政商關(guān)系異化中排名前列的企業(yè)會(huì)采取“鞏固已有，嘗試更高”的建構(gòu)策略，排位靠后的則會(huì)陷入“意愿加強(qiáng)——稟賦不足”的惡性循環(huán)，企業(yè)疲于應(yīng)對(duì)政商關(guān)系，營(yíng)商環(huán)境中的主體失去活力。

以融資約束為例，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府一般會(huì)采取管制的手段應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，大型國(guó)有銀行的發(fā)放指向性明確，同政府保持良好關(guān)系的公司更容易獲得低成本資金，政商關(guān)系作為信貸機(jī)構(gòu)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的“信號(hào)”與融資約束間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。企業(yè)以異化形式為手段提升政治關(guān)聯(lián)度，異化現(xiàn)象越突出，關(guān)聯(lián)程度越高，融資約束越少，獲得的低成本資金量越大。少數(shù)在謀求政商關(guān)系異化中排位高的企業(yè)占據(jù)大多數(shù)融資機(jī)會(huì)，絕大部分企業(yè)，尤其是中小型企業(yè)，缺乏融資支撐，抑制了技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展生產(chǎn)。借助政商關(guān)系的異化獲得低成本融資，不僅不能激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新力，反而可能誘發(fā)過(guò)度投資。利益分配中占優(yōu)勢(shì)的企業(yè)因路徑依賴而缺少發(fā)展動(dòng)機(jī)，社會(huì)貢獻(xiàn)度低于其他企業(yè)，處于劣勢(shì)的企業(yè)發(fā)展需求難以滿足，營(yíng)商環(huán)境活力日益衰退。

(三)外部環(huán)境惡化導(dǎo)致?tīng)I(yíng)商主體的抽離

謀求政商關(guān)系異化的稟賦特點(diǎn)決定了其建構(gòu)過(guò)程的“黑箱化”，政商關(guān)系透明度低。權(quán)力在黑箱中運(yùn)行，加劇了政商關(guān)系的異化程度。企業(yè)的“短視”行為致使自身放棄長(zhǎng)期可持續(xù)的“復(fù)利最優(yōu)”原則，進(jìn)而通過(guò)謀求異化的政商關(guān)系以及快速“套利”。政商關(guān)系異化獲得的非生產(chǎn)性活動(dòng)報(bào)酬大于技術(shù)研發(fā)、擴(kuò)大規(guī)模等生產(chǎn)性活動(dòng)，企業(yè)家更愿意將自身努力花費(fèi)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以外的宴請(qǐng)、應(yīng)酬之上，交易成本日益高起。還有學(xué)者指出，政府作用擴(kuò)大的過(guò)程中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的正向影響先增強(qiáng)后減弱[注]張慧一,杜磊：《創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、政府作用與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：基于全國(guó)30個(gè)省市數(shù)據(jù)的門(mén)限效應(yīng)分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2019年第4期，第39-45頁(yè)。。長(zhǎng)此以往，政商關(guān)系畸變中排位靠后的企業(yè)，創(chuàng)新積極性萎縮，交易附加費(fèi)用高起，持續(xù)性生產(chǎn)投入減少。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力滑坡，其可能選擇“出逃”到營(yíng)商環(huán)境較好的地區(qū)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)投資。政商關(guān)系異化中排名靠前的企業(yè)為確保自己始終“領(lǐng)跑”，一方面鞏固現(xiàn)狀，另一方面尋求“深度擴(kuò)張”，嘗試建立更高層級(jí)的政治關(guān)聯(lián)，這種努力一旦從可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，該類型企業(yè)也會(huì)“出逃”，追隨政商關(guān)系進(jìn)入經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和市場(chǎng)化程度較低地區(qū)，實(shí)施新的政策套利擴(kuò)張行為[注]蔡慶豐,田霖,郭俊峰：《民營(yíng)企業(yè)家的影響力與企業(yè)的異地并購(gòu)：基于中小板企業(yè)實(shí)際控制人政治關(guān)聯(lián)層級(jí)的實(shí)證發(fā)現(xiàn)》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2017年第30期，第156-173頁(yè)。。政商關(guān)系異化使?fàn)I商環(huán)境遭受到不可逆的破壞，商業(yè)活動(dòng)的主體最終“出逃”，區(qū)域營(yíng)商環(huán)境陷入負(fù)面評(píng)價(jià)，出現(xiàn)政商雙輸?shù)木置?。東北地區(qū)近年來(lái)遭遇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“斷崖式下滑”及持續(xù)不景氣，一定程度上透射出該種狀況。

三、“放管服”改革進(jìn)程中政商關(guān)系的重構(gòu)路徑

當(dāng)代政商關(guān)系重構(gòu)之初，囿于意識(shí)形態(tài)因素影響，被視為眾多個(gè)體自發(fā)參加的制度外政治行為——即所謂的集體行動(dòng)。受制于該觀點(diǎn)，政商關(guān)系出現(xiàn)了狹義化和污名化的表象。政治社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為：“一種集體性的政治行為，如果是高度組織化的、高度體制性的，并且所追求的社會(huì)變革比較小，那就屬于常規(guī)政治。”[注]趙鼎新：《社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006年，第77頁(yè)。中國(guó)歷經(jīng)保護(hù)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)制度確立、民營(yíng)企業(yè)家入黨等重大調(diào)整，治理體系與法律框架下的政商關(guān)系已經(jīng)逐步邁入常規(guī)政治行列，更需加強(qiáng)規(guī)范性建構(gòu)。習(xí)近平總書(shū)記親自“破題”政商關(guān)系，高屋建瓴，戰(zhàn)略思維直擊治理“痛點(diǎn)”，提出建設(shè)“清”“親”新型政商關(guān)系是指導(dǎo)新時(shí)代政商關(guān)系建構(gòu)的最強(qiáng)音。貫徹到戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行上，“放管服”改革形塑政商關(guān)系，從根本上滿足了“親”“清”新型政商關(guān)系構(gòu)建要求。

回顧縱向時(shí)間線索，中國(guó)企業(yè)的依附傳統(tǒng)和庇護(hù)意愿，都緣起自“強(qiáng)政府”的行政執(zhí)行結(jié)果。政府不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn)。政府只有掌握相當(dāng)量的資源，才能發(fā)揮最大效用，然而，直接配置物質(zhì)資源，雖然表面上管的多、管的細(xì)，實(shí)際上效果堪憂。要適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需要，必須最大程度上變革政府資源配置模式，調(diào)整政府和市場(chǎng)間關(guān)系，“該放給市場(chǎng)的就要放足放到位，該政府管的就要管好管到位”[注]李克強(qiáng)：《該放給市場(chǎng)的放足放到位，該政府管的管好管到位》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5322031.htm.。因而，政商關(guān)系形塑，仍然要從政府行為入手。“放管服”改革被李克強(qiáng)總理稱為“刀刃向內(nèi)的政府自我革命”，主旨是“重塑政府和市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中期決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。通過(guò)深化“放管服”改革來(lái)優(yōu)化政商環(huán)境，從根本上說(shuō)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！盵注]《李克強(qiáng)在全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上的講話》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-07/28/content_5416035.htm.

根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜(2017)》[注]《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜(2017)》，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=5559.，浙江省整體成績(jī)名列前茅，但對(duì)企業(yè)關(guān)心程度偏低。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)程度高的地區(qū)，政府秉承“小政府”的理念，讓競(jìng)爭(zhēng)回歸市場(chǎng)本位，較少直接“照顧”企業(yè)，而是利用政策工具、市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)政商關(guān)系，側(cè)面印證了“放管服”改革能夠形塑政商關(guān)系。浙江“最多跑一次”經(jīng)驗(yàn)就是這種作用的實(shí)踐例證。排行榜數(shù)據(jù)還表明，政商關(guān)系健康指數(shù)與人均GDP之間存在正相關(guān)關(guān)系，“放管服”改革形塑政商關(guān)系達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)。反過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又改善了政商關(guān)系健康程度，實(shí)現(xiàn)了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的目的，二者互為因果。世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中地域經(jīng)濟(jì)狀況同營(yíng)商環(huán)境狀況的關(guān)系也有力佐證了該觀點(diǎn)。具體而言，要利用“放管服”改革重新塑造政商關(guān)系的角色。具體來(lái)看，必須借助于“放管服”改革，從以下幾個(gè)角度重構(gòu)政商關(guān)系。

(一)厘清政商邊界，抹除全能主義的烙印

后進(jìn)國(guó)家發(fā)展歷程可劃分為“追趕”與“領(lǐng)先”兩個(gè)階段，政府介入在追趕階段運(yùn)作高效，進(jìn)入領(lǐng)先階段，創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)力時(shí)，政府介入效率降低[注]陳瑋,耿曙：《政府介入與發(fā)展階段:發(fā)展策略的新制度分析》，《政治學(xué)研究》，2017年第6期。。所以，政商關(guān)系要與特定歷史時(shí)期相關(guān)聯(lián)，必要時(shí)政府可以有序退出?！胺殴芊备母锱旁谑孜坏模褪轻尫判姓?quán)力，裁撤大量本不需要的行政許可、審批，政府職能收縮，全能主義時(shí)代的遺留痕跡漸漸被抹除，政府與市場(chǎng)間有了清晰的邊界。法律法規(guī)的完善，市場(chǎng)秩序的規(guī)范，明確了企業(yè)活動(dòng)范圍，提升了越界處罰力度，企業(yè)越界謀取高額回報(bào)的難度增加，一旦被發(fā)現(xiàn)又將面臨重罰，自然會(huì)放棄對(duì)政商關(guān)系畸變的積極尋求和接納，隱性規(guī)則日益萎縮。權(quán)力對(duì)資本的干涉減少，資本競(jìng)爭(zhēng)“在商言商”，抑制了資本向權(quán)力尋求庇護(hù)的沖動(dòng)，政商關(guān)系趨向動(dòng)態(tài)平衡。權(quán)力與資本維度上的平衡，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境好轉(zhuǎn)，市場(chǎng)主體參與意識(shí)與能力得到根本提升，激發(fā)了參與積極性，政商關(guān)系步入良性循環(huán)。

(二)放活不是放任，提升政府治理效能

政府退出機(jī)制不是“放任”，而是轉(zhuǎn)變思維，以更為科學(xué)、系統(tǒng)、合理的方法管理非物質(zhì)資源，迎合國(guó)家未來(lái)發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)當(dāng)格外關(guān)注到，“放管服”改革中的技術(shù)革新，不僅直接提升了政務(wù)處置能力、處理效率，更是引發(fā)了政商關(guān)系的變革。國(guó)務(wù)院例行的“放管服”改革電視電話會(huì)議上，多次提及“發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”?？缭綍r(shí)間、區(qū)域界限，真正落實(shí)全天候、無(wú)等候服務(wù)，節(jié)約資源、提高效率。同時(shí)，政商交往不再只能以人為媒介，而是建構(gòu)于技術(shù)之上，壓縮了政商關(guān)系人格化交往的空間，現(xiàn)實(shí)了政商關(guān)系既“親”又“清”。

技術(shù)革新無(wú)法替代的人為監(jiān)管部分，經(jīng)過(guò)“兩隨機(jī)，一公開(kāi)”為代表的監(jiān)管制度變革，對(duì)行政自由裁量權(quán)行使形成有效監(jiān)督，剎住了濫用職權(quán)“吃拿卡要”的不正之風(fēng)。企業(yè)“與事近，不與人近”，營(yíng)造了良好政商關(guān)系氛圍。政務(wù)公開(kāi)不僅讓政商交往過(guò)程駛出“黑箱”，也給企業(yè)提供了識(shí)別政府政績(jī)需求的良好契機(jī)。企業(yè)以讓渡部分經(jīng)營(yíng)自由裁量權(quán)為代價(jià)，換取政府政策支持，雙方互利共贏，如今蓬勃發(fā)展的中國(guó)新能源汽車行業(yè)便是一例。

(三)放寬政治吸納，規(guī)范政商交往路徑

發(fā)展商業(yè)協(xié)會(huì)促使私營(yíng)部門(mén)對(duì)商業(yè)政策發(fā)揮健康的影響。2015年7月在全面深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”改革的大背景下，出臺(tái)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》鼓勵(lì)商會(huì)、協(xié)會(huì)的發(fā)展。嘗試以自上而下的制度供給，培育出政商交流的新空間，商會(huì)、協(xié)會(huì)以中間層制度供給的方式參與政府與企業(yè)的交換過(guò)程，增強(qiáng)了政策的可信度，以此建立起政商互信，一定程度上保障了政商互動(dòng)行為中的透明度，限制了私下交易的機(jī)會(huì)，最終達(dá)到約束尋租行為的目的。商會(huì)、協(xié)會(huì)還有利于中小企業(yè)“搭便車”，大企業(yè)具備成立政府事務(wù)部門(mén)的條件，對(duì)于數(shù)量眾多的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，獨(dú)立的政府事務(wù)部門(mén)顯然是不經(jīng)濟(jì)的。又因?yàn)槠髽I(yè)能夠創(chuàng)造的就業(yè)、稅收等資源較少，自身議價(jià)能力很弱，通過(guò)參加行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)搭便車，有效降低了政商關(guān)系的維護(hù)成本，也保護(hù)了企業(yè)自身利益。同時(shí)，要放寬政治參與門(mén)檻，吸納更多企業(yè)家入黨。將黨員準(zhǔn)則貫徹到底，提醒他們時(shí)刻以一個(gè)共產(chǎn)黨人的要求來(lái)約束自己，從而提升“底線”。以政治責(zé)任感和社會(huì)責(zé)任感為“底線”內(nèi)容。合理運(yùn)用這種形式宣傳黨的文化，提高企業(yè)家覺(jué)悟，達(dá)到“高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求”，從微觀心理上對(duì)政商關(guān)系異化的根源進(jìn)行整治[注]《“新型政商關(guān)系”研究報(bào)告發(fā)布》，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院，http://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/yjbgxl/250860.htm.。

結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有賴于私權(quán)利為核心的商業(yè)秩序環(huán)境，若是制度供給無(wú)法確保公權(quán)力不越界入侵私權(quán)利，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境則無(wú)從談起?！胺殴芊备母飳?duì)政商關(guān)系的形塑，厘清了公權(quán)力的邊界，制約了政商關(guān)系異化，糾正了營(yíng)商環(huán)境中的不正之風(fēng)，形成商業(yè)秩序自覺(jué)的良好氛圍。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化還反過(guò)來(lái)助力新型政商關(guān)系的構(gòu)建，并產(chǎn)生顯著成效。在全面深化改革階段，政商關(guān)系的庇護(hù)秩序趨于削弱，政商關(guān)系異化產(chǎn)生的非經(jīng)營(yíng)性報(bào)酬減少，企業(yè)家將注意力集中在經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化之后，企業(yè)對(duì)非制度化政商關(guān)聯(lián)依存度降低，越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始建立起政府事務(wù)部門(mén)，擺脫人格化政商關(guān)系的桎梏，實(shí)現(xiàn)政商關(guān)系的制度化、規(guī)范化。目前，企業(yè)雖然在政商關(guān)系談判中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，但社會(huì)中介組織的蓬勃發(fā)展，政務(wù)公開(kāi)提升了政商關(guān)系的透明度。同時(shí)，制度變遷是政治實(shí)踐的重塑力量，“放管服”改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，政商關(guān)系的重塑已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，但仍有很長(zhǎng)一段時(shí)間的路要走。

OntheEvolutionProcessandPathReconstructionoftheInteractionbetweenPoliticsandBusiness——Comment on the influence of “releasing management service” on government and business

Bi Sibin1,Zhang Jinsong2

(1.Suzhou University,Suzhou 215000,China;2.Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China)

Abstract:the relationship between politics and commerce is the product of the superposition of political relations, economic factors and social activities, which is influenced by the background of the times and the institutional environment. The dependence of political and commercial activities in the traditional period is rooted in the political and commercial relations from the traditional to the modern times in China. Under the highly planned economy system, the relationship between the government and the business has simplified the business activities into specific instructions, which leads to the narrow administrative subordination relationship between the government and the business. The negative effects of the dissimilation of the relationship between government and business on the business environment are mainly reflected in three aspects: the anomie of business rules, the decline of business vitality, and the separation of business subjects. The reform of "deregulation service" forms a linkage relationship with political and commercial activities. A healthy and harmonious political and commercial relationship can promote the reform of "deregulation service" to develop in depth, make the market play a decisive role in resource allocation, and be conducive to the realization of the government's service functions. We should reshape the relationship between government and business by clarifying the boundary between government and business, standardizing the order of communication between government and business, so as to optimize the business environment.

Key words:relationship between government and business;management service;business environment