任海濤

(華東師范大學(xué) 法學(xué)院，上海 200241)

一、法典化是教育法體系發(fā)展的最高目標(biāo)

教育法的法典化對推動教育法律規(guī)范的科學(xué)化及依法治教事業(yè)的開展至關(guān)重要，而教育法的體系化則是教育法法典化的前提，從體系化到法典化是教育法體系發(fā)達(dá)完善的必然過程。

1.教育法法典化的理論與實(shí)踐動因

我國教育法法典化具備現(xiàn)實(shí)的理論與實(shí)踐動因，這決定了未來教育法的法典化是學(xué)界與實(shí)務(wù)界共同努力的一致方向。

一方面，從理論的層面上來看，法典化始終是成文法系國家部門法發(fā)展的終極目標(biāo)。當(dāng)下，《中華人民共和國民法典》已經(jīng)出臺，知識產(chǎn)權(quán)法典化、訴訟法法典化、行政程序法法典化、環(huán)境法法典化等也都處于理論研究的進(jìn)程中。因此，為了規(guī)范教育事業(yè)的發(fā)展，教育法的法典化也勢在必行。

法典化的優(yōu)勢在于：首先，法典化有利于避免重復(fù)立法，節(jié)約立法資源。在尚未實(shí)現(xiàn)法典化的領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)往往通過制定不同的單行法來進(jìn)行管理規(guī)制，這難免會造成重復(fù)立法，降低了立法質(zhì)量。其次，不同的單行法之間也有可能出現(xiàn)矛盾與沖突，立法的沖突絕非法治的應(yīng)然面貌，這亦需要法律規(guī)范的法典化予以克服。再次，在尚未實(shí)現(xiàn)法典化的領(lǐng)域，任何立法修改都可能涉及若干部單行法的修訂，但在法典化領(lǐng)域則僅需進(jìn)行單處修改即可；教育法法典化將有利于切實(shí)解決當(dāng)前立法資源緊張與教育立法需求之間的矛盾，完善我國的教育法律體系[1]。最后，同其他形式相比，法典化“最能體現(xiàn)法律規(guī)范的特點(diǎn)，即普遍性、穩(wěn)定性和明確性，并給人們一個(gè)實(shí)實(shí)在在的和看得見摸得著的法律文本，這有利于樹立法的權(quán)威和克服法律的神秘性；……法典為政治權(quán)力的使用者確立了一套明確的規(guī)則，因而就增強(qiáng)了權(quán)力使用的效率與權(quán)威性，減小了其使用的風(fēng)險(xiǎn)”[2]。

另一方面，從實(shí)踐的層面上而言，法典化也是我國教育立法的重要目標(biāo)。其一，教育部政策法規(guī)司專門負(fù)責(zé)教育立法的領(lǐng)導(dǎo)同志曾經(jīng)多次在學(xué)術(shù)會議上談到“教育法法典化”的實(shí)踐需求，即當(dāng)下我國教育立法體系已經(jīng)初具規(guī)模且正在不斷完善，但是各個(gè)單行法之間仍存在立法重復(fù)、立法矛盾等問題，如果我們能夠?qū)崿F(xiàn)“教育法法典化”就可以避免這些問題，從而節(jié)約立法資源。其二，近年來，隨著我國教育法律法規(guī)制定、修改進(jìn)程的不斷加快，立法交叉、立法重復(fù)、內(nèi)容矛盾等現(xiàn)象日益突出。例如，有關(guān)“教師法律地位”問題在《教育法》第33—36條，《教師法》第2、3條，《義務(wù)教育法》第28—33條，《高等教育法》第45—52條，《民辦教育促進(jìn)法》第28—32條中皆有規(guī)定，但是這些規(guī)定大都內(nèi)容重復(fù)，往往是對同一內(nèi)容的反復(fù)闡釋，嚴(yán)重浪費(fèi)了立法資源。

2.教育法體系化是教育法法典化的必經(jīng)階段

如前所述，教育法法典化兼具理論必要性與實(shí)踐可行性，是我國教育法治發(fā)展的必然走向。但教育法的法典化不可能一蹴而就，尤其是在我國教育立法較為分散的當(dāng)下更是如此。正如學(xué)者所指出的那樣，當(dāng)前我國的教育法法典化的時(shí)機(jī)尚不成熟，需要采取分步推進(jìn)的立法策略；其中，在最初的籌備階段，應(yīng)當(dāng)首先針對教育法典的基本理論、基本框架、基本制度進(jìn)行有針對性的研究[1]。而教育法體系化便是教育法法典化必不可少的重要理論前提。只有先對教育法體系化展開充分的正當(dāng)性與合理性論證，通過教育法學(xué)的深化研究為教育立法提供有效的理論指引，才能切實(shí)開展下一步的法典起草編纂工作。換言之，要實(shí)現(xiàn)教育法的法典化，必須率先推進(jìn)教育法的體系化，以體系化逐步推動法典化的實(shí)現(xiàn)。

“體系化的方法是法學(xué)的重要方法之一”[3]，“特別是在大陸法系國家，體系化不僅被認(rèn)為是法學(xué)學(xué)科理性和科學(xué)的象征，還被認(rèn)為是維護(hù)法秩序的安定和正義的關(guān)鍵所在”[4]。無論是法學(xué)學(xué)科理論的建構(gòu)，抑或是立法的完善，都需要借助于法律的體系化。教育法體系化對于教育法學(xué)的發(fā)展及教育法法典化的實(shí)現(xiàn)無疑具有至關(guān)重要的推動作用。通過教育法的體系化，人們看到的不再是零散的、抽象的教育法，而是體系化、實(shí)在化的具有內(nèi)在邏輯一致性的規(guī)范集合體。一方面，教育主體，尤其是學(xué)生可以較為完整、透徹地知悉自身的權(quán)利義務(wù)；另一方面，這也可以為相關(guān)矛盾的解決提供細(xì)致的規(guī)范依據(jù)，促進(jìn)教育制度法治化的發(fā)展步伐。更重要的是，唯有當(dāng)教育法呈現(xiàn)出體系化，即系統(tǒng)性、明確性及前后一致性等特質(zhì)時(shí)，立法人員在進(jìn)行梳理、匯總中可能遇到的障礙才得以銳減，教育法的法典化因此才能較為順利地實(shí)現(xiàn)。

總之，體系化的最大作用在于可以提升法律規(guī)范的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、一致性與持續(xù)性，即體系化是法律實(shí)踐實(shí)現(xiàn)形式法治的重要手段。我國教育法法典化固然是教育立法建設(shè)的最高目標(biāo)，但是從可行性上來講，我們應(yīng)當(dāng)率先實(shí)現(xiàn)教育法體系化，之后再進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法典化，這個(gè)發(fā)展過程是不可跳躍的。因此，本文將集中研究教育法的體系化及其實(shí)現(xiàn)路徑問題。

二、法律體系化與教育法體系化的內(nèi)涵

教育法體系化是法律體系化的下位概念，教育法體系化的規(guī)范內(nèi)涵需要以明確法律體系化的概念為前提。

1.法律體系化的規(guī)范內(nèi)涵

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，所謂體系，就是指“若干事物或某些意識相互聯(lián)系而構(gòu)成的整體”[5]。簡言之，體系就是由眾多邏輯組成因素構(gòu)成的整體。據(jù)此，法律體系也就是由法律必備要素所構(gòu)成的整體。

在法律體系中，法律要素是最為基礎(chǔ)性的內(nèi)容，是法律體系的軀干與血液。學(xué)術(shù)界關(guān)于法律要素存在著不同的觀點(diǎn)，如：英國分析法學(xué)派代表人物哈特提出的“法律規(guī)則”理論將法律歸結(jié)為規(guī)則的集合；美國新自然法學(xué)派代表人物德沃金認(rèn)為，法律要素包括“規(guī)則”“原則”“政策”；美國法律社會學(xué)派代表人物龐德將法律總結(jié)為“律令”、“技術(shù)”與“理想”；我國法理學(xué)界通說認(rèn)為，法律的要素可以分為“法律原則、法律規(guī)則和法律概念”[6]。實(shí)際上，將法律概念與法律原則、法律規(guī)則予以并列的做法在邏輯上存有重大缺陷。在邏輯的層面上，劃分事物所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，根據(jù)這種標(biāo)準(zhǔn)所劃分出來的要素必然處于同一層次，要素之間不能具備包含與被包含的關(guān)系，各要素的外延相互排斥且各要素組合在一起將構(gòu)成事物的完整形態(tài)。顯然，法律概念與法律原則、法律規(guī)則并不是處于同一層面的事物。法律概念構(gòu)成了法律原則與法律規(guī)則，法律原則與法律規(guī)則作為法律要素又再次構(gòu)成了法律規(guī)范，法律規(guī)范則進(jìn)一步構(gòu)成了法律體系。所以，將法律概念與法律原則、法律規(guī)則并稱為法律要素并不符合邏輯。法律概念本身并不具備規(guī)范的傳統(tǒng)構(gòu)造，難以作為單獨(dú)的法律規(guī)范。

綜上，法律體系的最為基礎(chǔ)性的要素就是法律規(guī)則與法律原則。因此，法律體系化就是指，根據(jù)法律體系的特定要求，通過立法或法律解釋的手段，使相關(guān)法律規(guī)則與法律原則成為具有內(nèi)在邏輯一致性與價(jià)值融貫性的有機(jī)整體的過程[7]。

2.教育法體系化的規(guī)范內(nèi)涵

根據(jù)上述論斷，所謂教育法體系化，就是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)行法律法規(guī)中涉及教育內(nèi)容的法律規(guī)則及法律原則進(jìn)行分類歸納，使之成為一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、層次分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)范體系。

在教育法律體系中，主體與客體是兩項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。其中，主體是法律權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的依托。這主要包括了教育行政部門、學(xué)校、教師及學(xué)生四類主體。客體則是教育法律規(guī)范所要調(diào)整的具體行為。教育法體系化的重點(diǎn)就在于明晰這類行為，并歸納或構(gòu)建具體的規(guī)制路徑。這些行為主要包括：首先，教育行政管理行為。這是指以教育行政部門為代表的政府部門所作出的關(guān)于教育的管理行為，或發(fā)布關(guān)于教育的各類決定、命令等抽象行政行為。其次，學(xué)校管理行為，主要包括學(xué)生的招錄，校內(nèi)工作人員的任免、晉升、調(diào)動，學(xué)生及其他人員的獎懲等。再次，學(xué)校治理行為。這是指學(xué)校為了維持其運(yùn)行而采取的相關(guān)行為，例如校內(nèi)的表決、選舉、創(chuàng)設(shè)或撤銷機(jī)構(gòu)、制定校內(nèi)章程的行為等。最后，學(xué)術(shù)評價(jià)行為。這是具有高度專業(yè)性與學(xué)術(shù)性的行為，也是教育法領(lǐng)域中最具特色的行為。它是指教師或其他專業(yè)人員對學(xué)生的知識、技能、思想及學(xué)習(xí)成果展開全方位的專業(yè)性評價(jià)，從而衡量學(xué)生在校期間的學(xué)習(xí)效果。教育法律關(guān)系主體與客體相關(guān)規(guī)定的系統(tǒng)化、統(tǒng)一化，是教育法體系化的重要內(nèi)容，對于教育法學(xué)的發(fā)展也具有重要意義。

當(dāng)然，當(dāng)下進(jìn)行教育法體系化還存在著部分實(shí)踐困難。一方面，教育法體系化最大的障礙在于，當(dāng)下我國關(guān)于教育的內(nèi)容分散在各個(gè)不同的部門法之中，既有專門的教育類立法，也有行政類立法，其內(nèi)容較為零散，這必然導(dǎo)致對這些內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)梳理并歸納出完整的教育法體系存在著極大的困難。另一方面，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于教育法本身是否為一門獨(dú)立的學(xué)科仍然存有巨大爭議。部分學(xué)者主張教育法并不是獨(dú)立的學(xué)科，學(xué)術(shù)界無法就教育法的獨(dú)立性達(dá)成共識，這亦為教育法體系化的工作帶來實(shí)際困難。

三、我國教育法體系化的必要性與可能性

前已述及，我國教育法的體系化面臨重重阻礙，完全實(shí)現(xiàn)絕非易事。那么，進(jìn)一步要回答的便是，我們嘗試努力推進(jìn)這樣一個(gè)頗具難度的命題，是否有意義，以及有何種意義？換言之，在中國當(dāng)前的法治語境下，“教育法體系化”究竟是一個(gè)有實(shí)際價(jià)值的“真問題”，還是教育法學(xué)者盲目跟風(fēng)傳統(tǒng)部門法而矯揉造作提出的一個(gè)“偽命題”？對此，我們需進(jìn)行的思考，具體而言應(yīng)包含兩方面內(nèi)容，即我國教育法體系化是否必要，以及是否可能。

1.我國教育法體系化的必要性

(1)教育法治建設(shè)的時(shí)代需求

新中國成立70年來，在理論與實(shí)踐的相互影響與推動下，我國的教育領(lǐng)域經(jīng)歷了從教育法制向教育法治的轉(zhuǎn)變過程[8]。在全面推進(jìn)依法治國的新背景下，教育法治越來越彰顯出不可替代的時(shí)代價(jià)值，其不僅為教育體制改革提供必要的規(guī)范保障，同時(shí)也是創(chuàng)新教育治理體系的強(qiáng)力助推器。而教育法的體系化正是教育法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義。具體而言，教育法治作為一種動態(tài)的法律運(yùn)行機(jī)制，在邏輯構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)同時(shí)涵蓋教育立法、教育行政、教育司法等基本內(nèi)容，而“教育法體系化”本質(zhì)上就是“教育立法”的高階發(fā)展層次。但其與狹義的“立法”概念所指向的“制定法律”有所不同。換言之，我國教育法體系化的推進(jìn)工程，并非僅僅具有確立內(nèi)容全面的教育法律制度之形式價(jià)值，其實(shí)質(zhì)乃是試圖通過立、改、廢等多種形式的立法實(shí)踐與融貫性的制度整合，努力塑造并展現(xiàn)出一種兼具系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、正當(dāng)性、實(shí)效性的教育法治理念與實(shí)踐[9]，從而在立法層面上最大程度地滿足教育法治建設(shè)的時(shí)代需求。

(2)教育現(xiàn)代化的發(fā)展需求

“教育現(xiàn)代化”是中國教育改革發(fā)展的一貫主題和鮮明旗幟。早在1983年，鄧小平便提出“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”；2010年7月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出了“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)；2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》和《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》(以下簡稱《實(shí)施方案》)，進(jìn)一步提出“到2035年，總體實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，邁入教育強(qiáng)國行列”的發(fā)展目標(biāo)。其中，《中國教育現(xiàn)代化2035》作為我國第一個(gè)以教育現(xiàn)代化為主題的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，其出臺意義尤為重大，被認(rèn)為標(biāo)志著我國教育現(xiàn)代化新征程的全面開啟[10]。顯然，改革開放以來，教育現(xiàn)代化越來越受到黨和政府的高度重視。時(shí)至今日，其儼然構(gòu)成了我國教育事業(yè)發(fā)展的根本方針。而教育法體系化則是保障教育現(xiàn)代化有序推進(jìn)的重要戰(zhàn)略措施。

《中國教育現(xiàn)代化2035》明確將“堅(jiān)持依法治教”作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的基本理念之一，并進(jìn)一步將“提高教育法治化水平，構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系”視為面向教育現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略任務(wù)?！秾?shí)施方案》亦強(qiáng)調(diào)指出，“全面推進(jìn)依法治教，加快完善教育法律制度體系”是推進(jìn)教育現(xiàn)代化所不可或缺的保障措施。其中，無論是“構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系”，還是“加快完善教育法律制度體系”的表述，均與教育法體系化的基礎(chǔ)內(nèi)涵相一致。換言之，教育法體系化對于實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要價(jià)值，已然為“新時(shí)代推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國的綱領(lǐng)性文件”所明確認(rèn)可?？偠灾缃逃控?fù)責(zé)人所強(qiáng)調(diào)的那樣，“教育現(xiàn)代化是教育高水平的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，是對傳統(tǒng)教育的超越，是教育發(fā)展理念、發(fā)展方式、體系制度等全方位的轉(zhuǎn)變”[11]，而教育法體系化作為“教育體系制度之轉(zhuǎn)變”的重要環(huán)節(jié)，毫無疑問具有進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)施的必要性。

(3)法律適用的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性需求

近年來，不少學(xué)者指出，當(dāng)前的教育立法質(zhì)量欠佳，難以有效適應(yīng)社會的發(fā)展需求①。不過，若將此種現(xiàn)象簡單歸咎于立法者，則明顯不妥。事實(shí)上，由于教育活動的多元性特征，一方面，教育法往往涉及民事、行政、刑事等多重規(guī)范，相關(guān)規(guī)范性文件的出臺往往需要多個(gè)部門加以協(xié)調(diào)，不同主體之間的利益博弈往往嚴(yán)重阻礙立法的有效推進(jìn)；另一方面，各個(gè)部門獨(dú)立出臺的文件可能會針對同一規(guī)制對象存在沖突、交叉、錯(cuò)位等情況，即同一層級的法律規(guī)范各行其是，這不僅會導(dǎo)致實(shí)踐中法律適用的混亂無序,減損法的統(tǒng)一性價(jià)值，同時(shí)也會因此而進(jìn)一步降低教育法的穩(wěn)定性與社會遵從度[12]?；诖耍@然頗有必要進(jìn)一步加強(qiáng)不同教育法律法規(guī)之間的融貫與整合，通過體系化的做法使得具有內(nèi)在邏輯一致性的法規(guī)范形成穩(wěn)定的集合體，從而為教育執(zhí)法者提供清晰明確的執(zhí)法依據(jù)、為教育行政訴訟領(lǐng)域中的司法者提供統(tǒng)一的裁判尺度、為教育教學(xué)活動的各個(gè)參與主體提供守法的基本依憑，以此來有效保障我國教育法的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性價(jià)值。

2.我國教育法體系化的可能性

以上是對我國教育法體系化之必要性的論述，指向的是“應(yīng)然性”的考量。除此之外，尚須立足一定的“實(shí)然性”基礎(chǔ)加以反思，即教育法體系化究竟是一個(gè)具有切實(shí)可行性的制度方案，還是僅僅為一種理想式的空談？本文認(rèn)為，我國教育法的體系化具有現(xiàn)實(shí)可能性，并主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)多層次教育立法體系初具規(guī)模

雖然當(dāng)前的教育立法在“質(zhì)”和“量”上均難言完善，但毋庸置疑的是，從縱向的歷史跨度來看，無論是我國教育立法的技術(shù)水平還是體系規(guī)模，總體上均呈現(xiàn)出持續(xù)進(jìn)步的良好趨勢。可以說，經(jīng)過70年教育立法的發(fā)展，我國已基本形成了一套以《憲法》教育相關(guān)條款為基礎(chǔ)、以《教育法》為核心、以8部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)涵蓋多部教育行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及地方性教育法規(guī)和規(guī)章的教育法體系，從而“基本實(shí)現(xiàn)了我國教育事業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的有法可依”[13]。而此種立法體系的初步形成，無疑為實(shí)現(xiàn)教育法的進(jìn)一步系統(tǒng)化、體系化奠定了必要的制度根基。

(2)教育立法的理論研究及學(xué)術(shù)互動逐漸深入

在全面推進(jìn)依法治國的背景下，法律早已不是立法者的一家之言，而是全民真正參與、共同建設(shè)而成的具有普遍約束力的規(guī)范體系。其中，教育法學(xué)理論研究的深度，與教育立法的進(jìn)步程度密不可分。近年來，我國的教育法學(xué)科飛速發(fā)展，一大批高質(zhì)量的學(xué)術(shù)隊(duì)伍及研究成果呈現(xiàn)出井噴之勢。與此同時(shí)，更值得欣喜的是，一方面，學(xué)術(shù)研究不再孤立化、自我化，教育法學(xué)界內(nèi)部的學(xué)者之間形成了積極交流、切磋深入的良性互動；另一方面，學(xué)術(shù)研究不再保守化、停滯化，而是緊跟社會發(fā)展潮流，尤其是立法動態(tài)，學(xué)者在相關(guān)教育法律法規(guī)的立法修法期間，大力建言獻(xiàn)策，為法規(guī)范的進(jìn)一步完善提出了許多卓有成效的可行性方案。譬如，在2019 年《教師法》修改被提上國家立法機(jī)關(guān)議程之際，孫綿濤、楊穎秀、余雅風(fēng)、張維平、陳鵬、程雁雷、湛中樂、譚曉玉等眾多著名教育法學(xué)者齊聚一堂，對《教師法》修改的時(shí)代背景、政策依據(jù)、重點(diǎn)修改內(nèi)容、修改意義和修改目標(biāo)等問題進(jìn)行細(xì)致討論[14]。此種理論與立法的緊密結(jié)合、良性互動，無疑會對《教師法》的修改提供諸多有益參酌。就更為宏觀的層面而言，教育立法的理論研究與學(xué)術(shù)互動，是教育法體系化必不可少的智識條件與基礎(chǔ)。

(3)體系化方法在教育法研究領(lǐng)域中不斷推進(jìn)

“體系化一直以來都被視為大陸法系法學(xué)科建構(gòu)的標(biāo)志?！盵15]對于民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法而言，體系化方法已然成為許多學(xué)者在進(jìn)行法學(xué)研究時(shí)一以貫之的思維路徑。教育法雖然是一門新興交叉學(xué)科，但近年來，體系化的研究方法在該領(lǐng)域中也已出現(xiàn)并逐步推進(jìn)，具體而言主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。第一，教育法學(xué)的理論體系建構(gòu)。譬如，湛中樂立足于教育法領(lǐng)域中特殊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“以受教育權(quán)與國家義務(wù)、學(xué)術(shù)自由與辦學(xué)自主、人本目標(biāo)與思想尊嚴(yán)、契約屬性與雙重義務(wù)為理論基礎(chǔ)，以教育法律關(guān)系與教育行為為理論框架，以特殊優(yōu)位關(guān)系、學(xué)校治理行為及專業(yè)評價(jià)行為為特色，形成相對獨(dú)立的教育法學(xué)理論體系”[16]。第二，教育法領(lǐng)域中具體制度的體系建構(gòu)。譬如，有學(xué)者嘗試以《教育法》為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對我國終身教育制度的體系構(gòu)建[17]；另有學(xué)者基于教育懲戒在理論與實(shí)踐中面臨的一系列爭議問題，提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合國情的、以《教育法》《教師法》為中心的教育懲戒法律制度體系[18]。固然，以上兩種類型的體系化建構(gòu)，與本文所稱的立法層面上的“教育法體系化”均有所差異。但一般意義上的體系化思路在教育法領(lǐng)域中的頻繁運(yùn)用，實(shí)質(zhì)上反映出此種方法明顯有進(jìn)一步深入推進(jìn)實(shí)施、擴(kuò)大適用范圍的廣闊空間。質(zhì)言之，教育法體系化在方法論層面上亦具有操作之可能。

四、教育法體系化的內(nèi)容

教育法作為法律體系的下位部門法或領(lǐng)域法，具備法律體系的重要特征，即分為內(nèi)部體系與外部體系。外部體系是指法律的編制體例，即相關(guān)法條的編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的安排設(shè)計(jì)等。內(nèi)部體系則是指法律的內(nèi)在秩序、原則與價(jià)值判斷等[19]。一方面，內(nèi)外體系的劃分同法律實(shí)踐及法學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展密切相關(guān)。在成文法出現(xiàn)之后，尤其是法典化運(yùn)動以來，法律匯編形式存在的問題或弊端逐漸顯現(xiàn)，內(nèi)在價(jià)值的沖突及體例安排的隨意性，使得法典呈現(xiàn)出混亂的狀態(tài)。相反，按照邏輯化的方法及內(nèi)在價(jià)值融貫的方法設(shè)計(jì)的法典，不僅使法典的概念術(shù)語統(tǒng)一、邏輯體系嚴(yán)密，如相較于《優(yōu)士丁尼法典》，《蓋尤斯法學(xué)階梯》《優(yōu)士丁尼法學(xué)階梯》更符合邏輯化的要求；《德國民法典》較于《法國民法典》更符合邏輯化的要求[20]，還能夠更好地促進(jìn)主體“減輕了法律適用的負(fù)擔(dān)，降低了法律適用的難度”[15]。另一方面，無論是只強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的條文設(shè)計(jì)安排，還是只強(qiáng)調(diào)法律規(guī)范的內(nèi)在價(jià)值與原則內(nèi)涵，都不足以支撐法典的穩(wěn)固運(yùn)轉(zhuǎn)。更為重要的是，將法律規(guī)范限縮在條文化的規(guī)則，切斷了法律規(guī)范同法律價(jià)值乃至外在價(jià)值之間的聯(lián)系，可能導(dǎo)致法律的徹底工具化、功利化。這不僅是法律規(guī)范的規(guī)范性、價(jià)值性本體及法律實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)要求立法者力圖規(guī)避的現(xiàn)象，同時(shí)也為教育法的自身特點(diǎn)所不容。即教育法、教育內(nèi)在蘊(yùn)含的價(jià)值構(gòu)成教育法體系的合法性、正當(dāng)性前提，使得教育法同其他部門法、教育法內(nèi)部、教育法與教育實(shí)踐，以及教育法與社會之間能夠?qū)崿F(xiàn)融貫?？傮w而言，教育法體系化的內(nèi)容包含以下兩個(gè)方面：

1.教育法內(nèi)部體系

欲析清教育法內(nèi)部體系，需要首先厘清教育法實(shí)際以及應(yīng)該蘊(yùn)含的價(jià)值，同時(shí)，基于價(jià)值之間可能存在的緊張關(guān)系，教育法還需要對不同價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)合、協(xié)調(diào)與融會貫通。但無論如何，教育法作為具體法律部門必須統(tǒng)合于《憲法》之下，在《憲法》基本設(shè)定之下構(gòu)造內(nèi)在價(jià)值體系。

首先，以《憲法》為終極價(jià)值來源，是教育法內(nèi)部體系的價(jià)值根基。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，教育法的目標(biāo)是培育社會主義合格公民。《教育法》第1條明確規(guī)定：“根據(jù)憲法，制定本法?！边@意味著《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《教師法》等法律法規(guī)都必須符合《憲法》的設(shè)定與要求。作為我國的根本法，《憲法》的核心內(nèi)容是保障公民基本權(quán)利(和義務(wù))與規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力。本質(zhì)而言，二者乃一體兩面，即出于保障公民基本權(quán)利的要求規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，或規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力的目的在于保障公民基本權(quán)利。兩者最核心的內(nèi)容落腳于公民，無論是開展初等教育、高等教育，還是職業(yè)教育，培育專業(yè)、職業(yè)技能都不能因其生活必要性、工具性否定公民教育的目標(biāo)。即《憲法》第23條規(guī)定，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)既需要有專業(yè)技能的人才，也需要結(jié)合第24條進(jìn)行理想、道德、文化、紀(jì)律和法制教育，在教育中以立德樹人為出發(fā)點(diǎn)，培育德智體美勞等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。這也是《教育法》第5、6、7條的規(guī)范性要求。相反，教育實(shí)踐中可能存在如下問題：將教育僅僅定位于應(yīng)試教育培訓(xùn)或職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教育內(nèi)容往往集中限縮于語文、數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)性應(yīng)試科目[21]。而教育作為微縮版的社會與社會的預(yù)備階段，最終需要將教育受眾轉(zhuǎn)化為社會中的成員，而社會成員最明顯的法律身份便是公民。因此，以《憲法》為終極價(jià)值來源，是教育法內(nèi)部體系的價(jià)值根基。

其次，以《教育法》為核心的法律法規(guī)價(jià)值體系安排，是教育法內(nèi)部體系的主干部分。除《教育法》等8部法律、國務(wù)院制定的《殘疾人教育條例》《社會力量辦學(xué)條例》等行政法規(guī)外，我國還存在大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等。以近來學(xué)界熱議的教育懲戒權(quán)問題為例，2019年11月22日，教育部發(fā)布了《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》，若該文件通過，則屬于部門規(guī)章。根據(jù)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章應(yīng)依照憲法、法律、行政法規(guī)制定，不得違背憲法、法律、行政法規(guī)；若違背上位法規(guī)定，則存在合法性的問題，可由國務(wù)院進(jìn)行撤銷或更改。同樣，早在2016年12月20日，青島市政府公布了《青島市中小學(xué)管理辦法》，在性質(zhì)定位上該文件屬于地方政府規(guī)章，其內(nèi)容不得違背憲法、法律、行政法規(guī)、山東省人大及其常委會制定的地方性法規(guī)、山東省政府制定的地方政府規(guī)章，以及青島市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)。但該文件甫一出臺便引發(fā)爭議。除內(nèi)容規(guī)定外，有學(xué)者便指出，該文件“并無上位法律依據(jù)”[22]。因?yàn)榍鄭u市政府作為行政機(jī)關(guān)，根據(jù)公法領(lǐng)域“法無授權(quán)即禁止”的要求，若法律沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)擁有何種權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不得自我創(chuàng)設(shè)權(quán)力或減損公民權(quán)利。因此，作為法律的教育法不得違背法律的基本價(jià)值與內(nèi)在精神。同理，作為行政機(jī)關(guān)的教育部，在尚未獲得上位法授權(quán)的情形下，不得創(chuàng)設(shè)懲戒權(quán)。換言之，該問題更適合交由全國人大或其常委會制定法律，或者由全國人大或其常委會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。再者，若從正向角度分析，《青島市中小學(xué)管理辦法》或未來可能獲得通過的《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》應(yīng)在教育法價(jià)值層面與上位法融貫，如我國《義務(wù)教育法》第29條規(guī)定了禁止體罰、變相體罰或侮辱人格尊嚴(yán)。該條體現(xiàn)了教育實(shí)踐中人格尊嚴(yán)價(jià)值，為教育懲戒設(shè)定了限度。相應(yīng)的《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》第13條規(guī)定了禁止懲戒的情形，不僅符合了上位法的要求，從本質(zhì)上也延續(xù)了上位法中體現(xiàn)的教育法價(jià)值。因此，不同的規(guī)范性文件不僅在位階上存在上下區(qū)別，更在位階之間通過教育法價(jià)值融貫為整體的法律價(jià)值體系。

再次，實(shí)質(zhì)教育價(jià)值在內(nèi)容上為教育法主體提供規(guī)范紐帶。人并非孤獨(dú)、孤立地存在于社會之中，相反，人身處于不同社會關(guān)系之中，依據(jù)不同社會角色分配不同社會義務(wù)與責(zé)任，行使不同社會權(quán)利。誠如馬克思所言，人的本質(zhì)“是一切社會關(guān)系的總和”[23]。而作為社會關(guān)系的一環(huán)，除血緣外，還需要其他紐帶將社會關(guān)系聯(lián)結(jié)在一起。因?yàn)樽鳛閭€(gè)體的人進(jìn)入社會時(shí)，需要實(shí)施大量的行為，尤其在行為越出一定界限時(shí)，會對其他個(gè)體產(chǎn)生影響。如果將個(gè)體絕對原子化，則會導(dǎo)致個(gè)體自絕于其他主體與社會。相反，個(gè)體并非完全獨(dú)立于社會,以及規(guī)制社會活動的規(guī)范之外，這可能導(dǎo)致個(gè)體與規(guī)范之間的沖突。若要消解人們對規(guī)范與社會的抵觸，就需要在個(gè)體與作為社會行為規(guī)范的法律、道德、宗教教條、紀(jì)律等規(guī)范之間達(dá)成規(guī)范一致性。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)最恰當(dāng)、整體成本最低的方式便是教育。教育實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式便是提供價(jià)值紐帶作為聯(lián)結(jié)點(diǎn)。一方面，教育實(shí)踐中由教師傳授的尊重生命、人格尊嚴(yán)、公平正義、寬容以待等社會價(jià)值，被學(xué)生認(rèn)識、認(rèn)可到內(nèi)化，不斷轉(zhuǎn)化為學(xué)生的價(jià)值觀。最終，社會價(jià)值與經(jīng)由教育獲得的個(gè)人價(jià)值觀在內(nèi)容中實(shí)現(xiàn)共同面向或能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，形成個(gè)體與社會之間的規(guī)范紐帶。另一方面，教育法也將相應(yīng)的價(jià)值作為自身的精神內(nèi)涵，確保教育法體系的正當(dāng)性；同時(shí)，還促使教育法作為教育實(shí)踐的外在制度為社會與個(gè)體形成規(guī)范紐帶提供保障。這一過程是經(jīng)由長期的教育實(shí)踐及教育立法經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)的，即長期的教育實(shí)踐與教育立法實(shí)踐總結(jié)了大量的核心價(jià)值，能起到統(tǒng)合的作用。教育實(shí)踐者、教育立法者進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)而將之法定化，通過規(guī)范文件的形式確定下來，并保證體現(xiàn)教育價(jià)值的個(gè)體、社會實(shí)然行動上升為應(yīng)然法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)應(yīng)然與實(shí)然的統(tǒng)一。因此，教育價(jià)值不僅在教育實(shí)踐中提供基本社會價(jià)值，保證個(gè)體與社會的規(guī)范紐帶，還提煉具有統(tǒng)合作用的教育價(jià)值，上升為法律規(guī)范，捏合實(shí)然與應(yīng)然的縫隙，提供符合合理需求的應(yīng)然規(guī)范指導(dǎo)。

最后，教育法價(jià)值需要保持必要的開放性。體系化的最大作用在于其可以提升法律規(guī)范的穩(wěn)定性、持續(xù)性、可預(yù)期性，即體系化是法律實(shí)踐實(shí)現(xiàn)形式法治的重要手段。法律作為行為規(guī)范，對人們的行為提供指引，但法律并非唯一的規(guī)范指引方式，法律與其他規(guī)范指引方式的重大不同在于，法律更強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性，能夠給人們提供更具預(yù)期性的行為規(guī)范，這是形式法治的重要特征。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最為有效的方式便是體系化的制度安排。但過于強(qiáng)調(diào)法律體系的穩(wěn)定性可能導(dǎo)致法律規(guī)范的僵化。因?yàn)樯鐣钐幱诓粩嗟牧鲃影l(fā)展之中，而法律體系的封閉性可能無法應(yīng)對社會的開放發(fā)展，因此法律也需要保持必要的開放性。但后文論證的教育法外部體系因立法技術(shù)、規(guī)則穩(wěn)定等要求，不能隨意變化。相反，具有更強(qiáng)的可解釋與發(fā)展空間的教育法內(nèi)部體系更適合承擔(dān)必要開放的功能。同時(shí)，內(nèi)部體系因其價(jià)值性，在內(nèi)容上更適合同教育價(jià)值，以及更廣義上的社會價(jià)值聯(lián)結(jié)在一起，通過內(nèi)部體系發(fā)揮中介式的外部價(jià)值法律化。同時(shí)，內(nèi)部體系還可以借助價(jià)值作為中介，將外部體系的規(guī)范要求，以可接受的方式傳遞到行為主體。因此，教育法內(nèi)部體系更適合作為教育法規(guī)范相對開放的切口。

2.教育法外部體系

教育法外部體系即前文所指的法律規(guī)范體系，包含原則與規(guī)則兩塊主要內(nèi)容。但當(dāng)前的教育法外部體系可能存在一個(gè)核心困境(或者稱為“急需解決的問題”)與三個(gè)重要體系協(xié)調(diào)需求。一個(gè)核心困境是指教育法是否足以作為獨(dú)立部門法存在，這涉及外部體系的核心范疇。三個(gè)重要體系協(xié)調(diào)需求分別指：其一，教育法外部體系如何同其他法律體系之間協(xié)調(diào)融貫的問題；其二，教育法外部體系內(nèi)在的協(xié)調(diào)融貫問題；其三，教育法規(guī)則與原則的協(xié)調(diào)融貫問題。

首先，構(gòu)建教育法外部體系需要教育法能夠獨(dú)立作為部門法存在。與民法、刑法、行政法等成熟部門法不同，教育法缺乏“較為成熟的理論體系，其研究或者處于問題的拼接狀態(tài)，或者借用其他學(xué)科體系”[16]。教育法與環(huán)境法等部門法類似，是否能夠獨(dú)立成為部門法存在多方面的爭議，其中最關(guān)鍵的問題在于其缺乏一個(gè)核心范疇。如民法的核心范疇是私法自治，憲法的核心范疇是保護(hù)公民基本權(quán)利與規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力。具備核心范疇的部門法可以以核心范疇為中心展開體系建構(gòu)。本文認(rèn)為，教育最核心的目標(biāo)是培育健全的個(gè)體，即在德、智、體、美、勞等方面全面發(fā)展的個(gè)體。但此處強(qiáng)調(diào)的個(gè)體并非完全獨(dú)立的個(gè)體，而同樣是具備具體意識、社會認(rèn)同的個(gè)體，能夠借助前文所述的價(jià)值紐帶嵌套于整個(gè)社會之中。而且，作為社會動物的一種，人本身就具備“集體意向性的能力”[24]。作為教育與法律的交叉結(jié)合點(diǎn)，教育法的核心目標(biāo)是培育人格健全的合格公民，其核心范疇則應(yīng)當(dāng)是教育行為。教育行為既是引導(dǎo)受教育者形成正確人生觀、價(jià)值觀的必由之路，也是容易滋生教育糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，教育法需要對教育行為進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制，教育法體系之構(gòu)建需要圍繞教育行為加以展開。教育行為是一個(gè)頗為寬泛的概念范疇，并不局限于常規(guī)的學(xué)校教育或?qū)I(yè)教育。換言之，培育人格健全的合格公民需要多方主體(家庭、學(xué)校、社會等)在多個(gè)階段(學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育或職業(yè)教育等)、多個(gè)方面(專業(yè)技能、職業(yè)道德、社會公德等)進(jìn)行多層次、循環(huán)互補(bǔ)式的教育。并且，教育法從規(guī)范層面提供引導(dǎo)與保障。基于培育人格健全的合格公民這一目標(biāo)，憲法規(guī)定的受教育權(quán)與國家義務(wù)、學(xué)術(shù)自由與辦學(xué)自主權(quán)、人本目標(biāo)與思想尊嚴(yán)，以及契約屬性與雙重義務(wù)等基礎(chǔ)問題[16]都可以鏈接于核心范疇下，作為教育法外部體系構(gòu)造的出發(fā)點(diǎn)與最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，教育法外部體系同其他部門法外部體系之間的協(xié)調(diào)問題。與其他新興部門法或領(lǐng)域法類似，教育法涉及憲法、行政法、民商法、訴訟法、財(cái)稅法等多個(gè)領(lǐng)域的問題，需要綜合運(yùn)用行政法、民法，乃至刑法等規(guī)制手段。這不僅導(dǎo)致教育法在是否能夠成為獨(dú)立部門法的問題上存在爭議，而且即使教育法能夠獨(dú)立作為部門法存在，也需要協(xié)調(diào)教育法與其他部門法之間的關(guān)系。因此，從新興部門法的角度來看，與民法、刑法、行政法相比，教育法確實(shí)缺乏充足的部門法獨(dú)立性。但其問題域、問題重要性，以及研究方法又無法為其他已有的法律部門所解決。其一，教育法涉及受教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由、教學(xué)管理、教育費(fèi)用等多方面問題，無法為任何一個(gè)已有法律部門所能涵括，須采用較為統(tǒng)一的方式予以解決；其二，教育實(shí)踐領(lǐng)域存在諸多具體問題，如學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的區(qū)分、同行評價(jià)的規(guī)范性等問題，是教育領(lǐng)域的重要問題，卻未得到有效處理；其三，教育法涉及法學(xué)與教育學(xué)的交叉，尚未形成相對獨(dú)立的方法，無法充分運(yùn)用成熟部門法的法教義學(xué)方法，前期更適合采取類似社科法學(xué)的外部視角予以處理，尤其需要注意教育領(lǐng)域的問題范圍、基礎(chǔ)問題，及其對教育法的影響。因此，盡管其他部門法可以為教育法提供手段、方法，但是其他部門法卻不能完成教育法所承載的使命。而教育法作為一個(gè)領(lǐng)域法可以對其研究對象進(jìn)行整合，即使其短期內(nèi)上升為部門法可能存在困難，但可以借助領(lǐng)域法的概念，“以問題為導(dǎo)向，以特定經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對象，融經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)等多種研究范式”進(jìn)行“交叉性、開發(fā)性、應(yīng)用性和整合性”研究[25]。這也是本文提倡體系化的原因。領(lǐng)域作為研究范式可以用作統(tǒng)籌，將不同研究方法應(yīng)用于特定領(lǐng)域，在尚不足以作為部門法存在的情況下，進(jìn)行交叉、開放、應(yīng)用研究。但零散的研究無助于問題的整體解決，甚至可能“按下葫蘆浮起瓢”，導(dǎo)致問題的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。因此，需要以體系化的方式進(jìn)行領(lǐng)域內(nèi)整合，使教育法最終基于核心范疇發(fā)展為部門法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以法教義學(xué)的方法解決教育法問題。由此，在構(gòu)造教育法體系的領(lǐng)域發(fā)展階段及部門法形成之后，教育法需要協(xié)調(diào)其與其他部門法之間的關(guān)系。

再次，教育法外部體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)問題。教育法的體系協(xié)調(diào)問題不僅在體系與體系之間，還存在于體系內(nèi)部。前文論證的教育部《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》或《青島市中小學(xué)管理辦法》與《教育法》屬于典型的例證。即教育法外部體系由不同位階的規(guī)范性文件構(gòu)成。并且，不同位階的規(guī)范性文件可能存在不協(xié)調(diào)，甚至沖突的問題。該問題是法律體系的規(guī)范性文件沖突在教育法內(nèi)部的體現(xiàn)。該問題的處理既需要借助既有方案，還需要進(jìn)行創(chuàng)新性發(fā)展。一方面，面對規(guī)范性文件之間的沖突可以利用上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法等既定沖突解決方案化解沖突。并且還可以借助合憲性審查的方式，對違背上位法的“下位規(guī)定”進(jìn)行合憲性審查，這也是2018年《憲法》修改的重大舉措之一，重申原有合憲性審查權(quán)的同時(shí)，“也對合憲性審查權(quán)充分行使提出了要求”[26]。另一方面，因?yàn)榻逃ňC合了各部門法的不同規(guī)范，需要在不同部門法之間確定優(yōu)先順位的問題。存在不同部門法對同一問題進(jìn)行不同規(guī)定的，首先判斷規(guī)范性文件的位階，上位法優(yōu)于下位法，法律另有規(guī)定的除外。規(guī)范性位階相同的，可以依據(jù)不同問題的性質(zhì)劃定歸屬，分別交由不同部門法規(guī)范予以處理。在界限模糊之處，可以設(shè)定民事>行政>刑事，或其他經(jīng)過詳細(xì)論證的優(yōu)先順序模式。但這不意味著存在絕對的優(yōu)先位階，相反，可以根據(jù)特定需要(法律另有規(guī)定)進(jìn)行優(yōu)化處理?？偠灾?，無論采取何種具體路徑，不同規(guī)范性文件之間優(yōu)位問題的核心均指向的是教育法外部體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)，構(gòu)造邏輯融貫的位階體系。

最后，教育法規(guī)則與教育法原則之間的協(xié)調(diào)問題。落腳到教育法規(guī)則與原則意味著教育法外部體系推演到形式理論的基礎(chǔ)位置，即教育法所需要借助的最基礎(chǔ)要素形式：規(guī)則與原則。規(guī)則不同于原則，規(guī)則往往具有更明確的內(nèi)容，盡管也具有程度不同的價(jià)值傾向性，但卻區(qū)別于原則。原則往往并不規(guī)定行為模式或裁判模式，更多的是表述特定規(guī)范性文件的基礎(chǔ)性價(jià)值。因此，原則有時(shí)也被理解為價(jià)值，進(jìn)而被歸入內(nèi)部體系。但原則并非完全內(nèi)部體系化的。尤其是在成文法國家，規(guī)則與原則往往以條文化的形式表達(dá)出來，部分原則還可能采用規(guī)則化的表述方式，如《民法典》第8條規(guī)定的公序良俗原則。原則往往是權(quán)衡性的，而非“決斷性的”[27]，在特定部門法或領(lǐng)域法中可以起到內(nèi)外部體系的協(xié)調(diào)傳遞作用。因此，教育法規(guī)則與教育法原則之間的協(xié)調(diào)問題，本質(zhì)上是教育法內(nèi)部體系的外部化與外部體系的內(nèi)部化互動問題：內(nèi)部體系通過聯(lián)系上位法供給外部體系以合法性，通過聯(lián)系教育法價(jià)值供給外部體系以正當(dāng)性；外部體系通過聯(lián)系內(nèi)部體系形成價(jià)值融貫與相對開放性。故此，教育法規(guī)則與原則協(xié)調(diào)最終要解決教育法一體兩面的統(tǒng)一、教育法與教育實(shí)踐的有效聯(lián)結(jié)問題。

五、教育法體系化路徑初探

教育法發(fā)展到當(dāng)前階段，單行教育法律法規(guī)已無力解決教育領(lǐng)域的系統(tǒng)性問題，教育法體系化的必要性不斷增強(qiáng)，且教育法體系化的條件也逐漸成熟，使得教育法體系化具備可行性。因此，在明確教育法內(nèi)部體系與外部體系基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，在此進(jìn)行教育法體系化構(gòu)建的初步探討，為詳細(xì)展開教育法體系論證提供可資參考的方向性指導(dǎo)。

1.以教育法核心范疇構(gòu)建教育法內(nèi)外體系

成熟的部門法都有其核心范疇，如民法中的私法自治、行政法中的行政行為。教育法體系化當(dāng)前最主要的困境是缺乏可以作為教育法內(nèi)、外體系中心點(diǎn)的核心范疇。同理，前文已述，教育法的目標(biāo)是培育社會主義合格公民，其核心范疇是教育行為。而教育法體系化需要圍繞核心范疇進(jìn)行構(gòu)建。筆者認(rèn)為教育法體系化構(gòu)建有如下三條內(nèi)化路徑：

其一，社會價(jià)值→教育價(jià)值→教育法價(jià)值(內(nèi)部體系)→規(guī)范體系(外部體系)。作為社會子系統(tǒng)之一，教育系統(tǒng)必然受到社會系統(tǒng)的影響。相應(yīng)的，社會價(jià)值公眾認(rèn)知構(gòu)成教育價(jià)值公眾認(rèn)知的整體背景或環(huán)境，在這一理路下，社會價(jià)值會借助不同渠道、不同方式對教育價(jià)值產(chǎn)生影響。而教育法價(jià)值作為教育價(jià)值的法律化形式，是“外在道德”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)在道德”，體現(xiàn)了法律的道德性、正當(dāng)性。經(jīng)由社會價(jià)值逐步形成的教育價(jià)值也不斷固化，形成相對穩(wěn)定的范疇，進(jìn)而經(jīng)由法律化的方式形成教育法價(jià)值。

其二，憲法/基本價(jià)值→教育法/教育法價(jià)值(內(nèi)部體系)→教育法規(guī)范(外部體系)。憲法作為根本大法，是一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活各方面的根本指南，教育法也概莫能外。憲法的基本價(jià)值對教育法價(jià)值形成指導(dǎo)，形成不同位階的規(guī)范價(jià)值。尤其在憲法價(jià)值與教育法價(jià)值可能存在沖突時(shí)，應(yīng)以憲法價(jià)值作為上位價(jià)值，引導(dǎo)教育法價(jià)值。而作為中介，教育法價(jià)值作為教育法的精神內(nèi)核將憲法的教育規(guī)定具體化，最終轉(zhuǎn)化為教育法規(guī)范。

其三，其他部門法規(guī)范→教育法規(guī)范。在中國特色社會主義法制體系的系統(tǒng)視角下，不同部門或領(lǐng)域法律體系存在交叉重疊、沖突，但融貫性是體系的第一要義，同一法律體系內(nèi)部存在部門或領(lǐng)域沖突，則很難說該法律體系成立。面對體系內(nèi)部的沖突、重疊，需要采取立法上的“立改廢釋”、司法上的法律競合選擇等方案進(jìn)行處置。因此，其他部門法規(guī)范與教育法規(guī)范不可避免地存在沖突，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)安排。而且，作為發(fā)展尚不成熟的教育法，尤其是領(lǐng)域分散的原因，教育法需要借助不同部門法的調(diào)整或規(guī)制手段，不可避免地存在交叉重疊，如何在其他部門法規(guī)范與教育法規(guī)范進(jìn)行融貫化的設(shè)計(jì)則是教育法體系化的另一重要問題。

因此，教育法的價(jià)值作為中介負(fù)責(zé)溝通教育實(shí)踐與教育法、憲法與教育法、其他部門法與教育法，以及社會與教育實(shí)踐。其中，教育法的核心價(jià)值與核心范疇具有本質(zhì)上的一致性，即通過教育行為培育人格健全的合格公民。由此，“教育行為”這一核心范疇便將教育法的內(nèi)外體系，以及教育法體系與社會生活聯(lián)結(jié)在一起。

2.以位階為核心構(gòu)建教育法外部體系

從社會價(jià)值到教育價(jià)值，再從教育價(jià)值到教育法價(jià)值，教育法體系化都停留在抽象的規(guī)范認(rèn)知層面。但與其他規(guī)范的重要區(qū)別在于，法律往往通過機(jī)構(gòu)化實(shí)踐的方式予以成文化，尤其是要通過立法的方式予以規(guī)則化安排。因?yàn)榉勺鳛樾袨橐?guī)范，需要規(guī)定具有明確性的規(guī)則方案，而具體的規(guī)則方案構(gòu)成法律體系的基本要素。但不同的教育法律法規(guī)可能存在沖突，這也是進(jìn)行教育法體系化的重要原因之一。因此，解決內(nèi)生建構(gòu)體系，即外部體系的沖突問題，需主要以位階為核心來構(gòu)建。

第一，以核心范疇為中心的內(nèi)部體系作為精神內(nèi)核，構(gòu)建外部體系。當(dāng)前教育法存在的問題之一是單行教育法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，即一事一法。針對教育實(shí)踐發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，以對策性方式制定相關(guān)文件，政策性強(qiáng)，但穩(wěn)定性、融貫性弱。相反，應(yīng)以內(nèi)部體系為依規(guī)，統(tǒng)籌教育立法工作，防止教育立法部門化、利益化傾向。

第二，立法時(shí)以位階化方法構(gòu)造教育法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)—部門規(guī)章—地方政府規(guī)章體系。針對已有的教育法規(guī)范文件，以上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的元規(guī)則處理規(guī)范性文件沖突。尚未立法或意欲進(jìn)行教育法“立改廢釋”工作的，應(yīng)以位階為核心設(shè)計(jì)教育法體系。對于立法時(shí)下位法違背上位法的，則可以依據(jù)前文指出的合憲性審查展開體系化的監(jiān)督工作，即立法前、立法中、立法后，教育法外部體系的體系化都應(yīng)以位階為核心展開構(gòu)建工作。

3.以邏輯與價(jià)值融貫性為標(biāo)準(zhǔn)確保體系嚴(yán)謹(jǐn)

教育法不僅要在規(guī)范設(shè)計(jì)的形式上，還要在規(guī)范內(nèi)容上具有體系化的特征。教育法內(nèi)容的體系化主要依靠邏輯與價(jià)值融貫性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。所謂邏輯融貫性是指，在教育法立法中，教育法規(guī)范之間要符合邏輯要求。盡管霍姆斯認(rèn)為，“法律與其說是邏輯的，不如說是經(jīng)驗(yàn)的”[28]，但霍姆斯并不反對法律的邏輯性要求，而是指出，法律不能僅按照邏輯展開。并且，對于法律不符合邏輯的評價(jià)，也難說是一種好的評價(jià)。因此，教育法體系化需要符合邏輯要求。在具體條文設(shè)計(jì)上，如上位法律規(guī)范與下位法律規(guī)范，上位法規(guī)范要能夠包含下位法規(guī)范等。

教育法的價(jià)值融貫性則是指，一方面，教育法的外部體系需要符合內(nèi)部體系之要求，不能出現(xiàn)教育法外部體系與內(nèi)部體系不一致，呈現(xiàn)出教育法體系兩張皮的現(xiàn)象；另一方面，教育法規(guī)范是憲法規(guī)范的下位規(guī)范，教育法規(guī)則是教育法律的下位規(guī)范。在具體法律規(guī)范的意義上，每一條法律規(guī)范背后都有教育法價(jià)值予以支撐。因此，在法理的意義上，教育法規(guī)范符合上位法規(guī)范的價(jià)值推演，教育法規(guī)符合教育法律的價(jià)值推演。在教育立法過程中，教育法律規(guī)范的設(shè)計(jì)不能不符合教育法價(jià)值。因?yàn)榻逃▋r(jià)值作為精神內(nèi)核統(tǒng)合不同教育法規(guī)范，能夠最大限度地保證每一條教育法規(guī)范相互協(xié)調(diào)。

4.以總分模式構(gòu)建教育法的體系框架

有學(xué)者指出：“總分結(jié)構(gòu)是我國教育法法典化的基本框架?！盵1]與之同理，我國教育法的體系化構(gòu)建，同樣應(yīng)當(dāng)遵循“總—分”的框架模式。具體而言，首先，需運(yùn)用“提取公因式”的思路，提煉出學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育等各個(gè)教育階段，以及公立教育、民辦教育等不同辦學(xué)形式所共同適用的一般性法理構(gòu)造，通過抽象的理論概括，為未來法典化的“教育法總則”提供指引。其次，在“教育法分則”體系中，要針對不同教育類型的具體特點(diǎn)展開具體分析。學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、終身教育、職業(yè)教育等各具特色，需要對其進(jìn)行不同的法律規(guī)制。其中，有些教育類型，如義務(wù)教育、高等教育等已有相應(yīng)的單行法律，故對此的理論研究須立足于現(xiàn)行法展開，以法教義學(xué)的解釋論視角對相關(guān)制度體系進(jìn)行反思，尤其要注重將目的解釋作為解釋結(jié)論的篩選標(biāo)準(zhǔn)[29]；另有一些教育類型，如學(xué)前教育、終身教育等尚未出臺相應(yīng)的單行法，故對此的理論研究須立足于教育法理及教育實(shí)踐，從立法論的視角對該制度體系的構(gòu)建認(rèn)真思考。只有在理論層面上構(gòu)建起教育法的總分體系框架，才能夠在立法實(shí)踐層面上有效地推進(jìn)總分結(jié)構(gòu)的教育法法典化進(jìn)程。

綜上所述，教育法治發(fā)展的最高目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“教育法法典化”，但是該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以教育法的體系化為前提和基礎(chǔ)。本文對于教育法體系化的歷史必然性與可行性、內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行了深入分析，為教育法法典化的理論與實(shí)踐探索提供了研究基礎(chǔ)。

注 釋：

① 參見：管 華.教育法治四十年：回顧與展望[J].法學(xué)評論,2018(4):30-39；孫綿濤，郭 玲.新時(shí)代教育法治建設(shè)的新探索[J].復(fù)旦教育論壇,2018(1):28-34.