王 娟（武漢大學(xué) a．信息管理學(xué)院，b．圖書情報(bào)國家級(jí)實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心）

自2009年美國政府推出《開放政府指令》（Open Government Direct），并建立開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open GovernmentData,OGD）平臺(tái)Data.gov以來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)浪潮席卷全球。各國紛紛通過頒布政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，建設(shè)開放平臺(tái)以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放、獲取和利用，其中美國、英國、澳大利亞等國是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的先行者。相對(duì)而言，我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享實(shí)踐起步較晚，但高度重視開放數(shù)據(jù)工作。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出要實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享工程，標(biāo)志著我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享作為頂層設(shè)計(jì)被正式提上日程。［1］

雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動(dòng)已成為普遍共識(shí)，但是開放數(shù)據(jù)質(zhì)量依然是一個(gè)較為嚴(yán)峻的問題?！度驍?shù)據(jù)開放晴雨表（第四版）》指出，政府開放數(shù)據(jù)通常是不完整的、過時(shí)的、質(zhì)量低下且零散的。在政府機(jī)構(gòu)中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的時(shí)間表、流程和責(zé)任往往不夠明確，使開放數(shù)據(jù)管理和發(fā)布工作非常薄弱，而且容易產(chǎn)生多種錯(cuò)誤。［2］然而，數(shù)據(jù)質(zhì)量是開放數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵，是影響用戶獲取與利用數(shù)據(jù)的關(guān)鍵因素，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的不確定性將對(duì)開放數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)造成巨大威脅。［3］《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告（第三版）》指出，數(shù)據(jù)層是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心，而數(shù)據(jù)質(zhì)量則被中國開放數(shù)林指數(shù)評(píng)估專家委員會(huì)成員一致推選為數(shù)據(jù)層評(píng)估的核心。［4］

學(xué)術(shù)界圍繞政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量展開了一系列研究，取得了一定的研究成果。本文通過文獻(xiàn)調(diào)研對(duì)國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，重點(diǎn)把握政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的趨勢(shì)與方向，以期為本領(lǐng)域研究者提供參考與借鑒。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文選取Web of Science和CNKI數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)源，以主題、摘要和關(guān)鍵詞為檢索字段，以政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量或開放政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量為檢索詞，進(jìn)行模糊檢索，檢索時(shí)間截止為2018年12月31日，經(jīng)過篩重和刪除不相關(guān)或弱相關(guān)的文獻(xiàn)，共有26篇外文文獻(xiàn)，20篇中文文獻(xiàn)符合本文的研究目的。

本文運(yùn)用文獻(xiàn)調(diào)查法，對(duì)文獻(xiàn)的研究對(duì)象和研究內(nèi)容進(jìn)行分析和述評(píng)，全面系統(tǒng)地展現(xiàn)國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的熱點(diǎn)和發(fā)展態(tài)勢(shì)。通過文獻(xiàn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)外對(duì)政府開放數(shù)據(jù)的價(jià)值、障礙以及政策的相關(guān)研究較多，但政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究相對(duì)薄弱，研究集中于開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素、開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機(jī)制和開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面。

2 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量會(huì)受到多種因素影響，通過文獻(xiàn)分析，具體可歸納為技術(shù)、組織、政策法規(guī)和環(huán)境因素（見下表）。

表 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素

（1）技術(shù)因素。Conradi等人研究發(fā)現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和使用方式對(duì)當(dāng)?shù)卣臄?shù)據(jù)開放有重要影響。政府?dāng)?shù)據(jù)開放之前會(huì)經(jīng)過一系列的處理流程，政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量勢(shì)必會(huì)受到其中各個(gè)環(huán)節(jié)的影響。［5］Yang等人從技術(shù)視角出發(fā)，指出數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、信息系統(tǒng)外包和信息化水平是影響政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要因素。［6］Kubler等人發(fā)現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)門戶中的元數(shù)據(jù)質(zhì)量對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放的成功起著至關(guān)重要的作用。而當(dāng)前的電子政務(wù)模型中幾乎沒有考慮元數(shù)據(jù)質(zhì)量。［7］這主要是因?yàn)檎块T工作人員普遍欠缺數(shù)據(jù)質(zhì)量意識(shí)和數(shù)據(jù)素養(yǎng)能力。［8-9］

（2）組織因素。政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍是一項(xiàng)影響廣泛的新興運(yùn)動(dòng)，許多政府機(jī)構(gòu)尚未建立專門負(fù)責(zé)的OGD部門，由于人員編制、財(cái)政支持等資源限制，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的許多工作由現(xiàn)有的員工執(zhí)行，增加了政府部門的額外工作量，且沒有對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐的績效進(jìn)行正式監(jiān)督，最終影響了政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［10-12］Attard等人認(rèn)為，組織文化和組織準(zhǔn)備程度都對(duì)政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量有重要影響。［13］黃如花等人通過文獻(xiàn)調(diào)研，提出了中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放障礙框架，指出受傳統(tǒng)體制觀念、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和保守的組織文化影響，政府機(jī)構(gòu)總體上還沒有真正理解并接受政府開放數(shù)據(jù)的真實(shí)價(jià)值。［14］各級(jí)政府部門將數(shù)據(jù)資源看作本部門專有資源，［15］不愿意開放政府?dāng)?shù)據(jù)或者盡量少開放，更不愿花費(fèi)額外成本提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)。

（3）政策法規(guī)因素。Zuiderwijk等人認(rèn)為，數(shù)據(jù)所有權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和合法性問題是開放數(shù)據(jù)的主要挑戰(zhàn)。此外，開放政府?dāng)?shù)據(jù)還存在侵犯隱私的風(fēng)險(xiǎn)。［12］由于個(gè)人隱私等信息安全保護(hù)法規(guī)的不健全，隱私與開放透明之間的界限不清，也在一定程度上影響了政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［16］李樵指出，現(xiàn)有的政府信息公開法律無法有效規(guī)定和保障政府公開數(shù)據(jù)的類型和標(biāo)準(zhǔn)，是造成數(shù)據(jù)質(zhì)量問題以及由于數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳導(dǎo)致數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。［17］Veenstra等人指出，統(tǒng)一的政策和法規(guī)對(duì)政府開放數(shù)據(jù)具有方向性的引導(dǎo)作用。［18］由于缺乏明確的法律規(guī)范，政府機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)開放共享前反復(fù)檢查是否違反相應(yīng)的約束，［6］勢(shì)必會(huì)對(duì)政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量造成影響。

（4）環(huán)境因素。Yang等人認(rèn)為，媒體和公眾壓力、同行比較等因素也影響了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量。［6］顯然，開放政府?dāng)?shù)據(jù)會(huì)受到媒體和公眾的審查，政府?dāng)?shù)據(jù)開放責(zé)任部門無法承受由于數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確、不完整而使公眾遭受損害的責(zé)任。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)愈演愈烈的今天，相關(guān)機(jī)構(gòu)不可避免會(huì)受到本地域乃至世界范圍內(nèi)的同行壓力，但是，同行壓力會(huì)促進(jìn)政府部門提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

（5）此外，樊博等人以上海、北京和武漢三地128個(gè)政府部門為樣本，從內(nèi)部組織和外部環(huán)境兩方面研究政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，政府部門的制度能力是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要影響因素，來自公眾和上級(jí)政府部門的外部壓力可以調(diào)節(jié)作為內(nèi)部組織因素的制度能力與政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量之間的關(guān)系。［19］

3 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機(jī)制

學(xué)者們分別從政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)布機(jī)制、政府開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)功能以及政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐等方面對(duì)政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理與保障機(jī)制進(jìn)行研究。

YouGov總裁Stephan Shakespeare提出的“數(shù)據(jù)雙軌發(fā)布”辦法是提高政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的有效方法。［20］這種發(fā)布機(jī)制可以克服體制和技術(shù)障礙，最終目的是要政府部門盡可能發(fā)布高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。Zuiderwijk等人通過準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)方式評(píng)估了政府開放數(shù)據(jù)架構(gòu)中數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)和用戶參與機(jī)制的重要性和有用性，研究表明，在政府開放數(shù)據(jù)門戶中增加信息討論、社交分享、評(píng)論等功能，可有效提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放用戶參與度和數(shù)據(jù)質(zhì)量。［21］國內(nèi)學(xué)者譚必勇等人基于政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的宏觀功能，對(duì)我國10個(gè)省、市的政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊，提出我國政府應(yīng)從踐行開放理念、改善數(shù)據(jù)體驗(yàn)和夯實(shí)平臺(tái)基礎(chǔ)三個(gè)方面來提升政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)質(zhì)量。［22］黃如花等人針對(duì)我國政府開放數(shù)據(jù)中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提出我國應(yīng)在遵循國際開放定義和開放數(shù)據(jù)原則的前提下，明確政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)格式，建立基于數(shù)據(jù)生命周期的數(shù)據(jù)質(zhì)量保證框架，建立政府開放數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和政策等建議。［23］翟軍等人通過梳理英國政府開放數(shù)據(jù)“國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)的相關(guān)政策和實(shí)施情況，歸納總結(jié)其數(shù)據(jù)質(zhì)量保障等方面的經(jīng)驗(yàn)，為我國政府開放數(shù)據(jù)實(shí)踐提供借鑒和參考。［24］相麗玲等人以美國、英國、澳大利亞等國Data.Gov資料為基礎(chǔ)，探索各國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放在運(yùn)行方式及保障機(jī)制方面的異同，并對(duì)各國在開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制及其方法等方面的共性與差異進(jìn)行分析。［25］李樵通過文獻(xiàn)研究、政策法規(guī)調(diào)研和政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)調(diào)研，提出建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放和開放政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督問責(zé)制等建議。［17］

這些研究為國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)理論與實(shí)踐研究提供了有益借鑒，也被許多國家政府機(jī)構(gòu)采納，如英國吸納了Stephan Shakespeare提出的“數(shù)據(jù)雙軌發(fā)布”辦法，［20］將傳統(tǒng)的自上而下的政府開放數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制與自下而上的市場(chǎng)需求拉動(dòng)數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)制結(jié)合起來，將優(yōu)先級(jí)別高、影響范圍廣的數(shù)據(jù)高質(zhì)量發(fā)布出來。

4 政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)

數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究歷史由來已久，評(píng)估數(shù)據(jù)集的質(zhì)量是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理項(xiàng)目的基本任務(wù)。［26］而政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)主要針對(duì)數(shù)據(jù)的可獲取性、準(zhǔn)確性、可信度等方面作評(píng)價(jià)。政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究主要包括數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估工具與方法以及實(shí)證評(píng)估研究三個(gè)方面。

4.1 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量的首要條件。學(xué)者們基于不同的研究視角，提出不同的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)。

萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）創(chuàng)始人Tim Berners-Lee提出的“5星開放數(shù)據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)是政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中最重要的成果。［27］Ubaldi從政治、組織、技術(shù)等不同層面制定了一系列指標(biāo)，從可用性、需求度和重復(fù)使用等方面衡量數(shù)據(jù)的質(zhì)量。［28］王今等人基于用戶滿意度視角建立了評(píng)價(jià)政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的指標(biāo)體系，采用層次分析法計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，并通過模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)我國政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行用戶滿意度測(cè)評(píng)，驗(yàn)證了模型的有效性。［29］但是，政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織開展此項(xiàng)研究和標(biāo)準(zhǔn)編制工作。

4.2 評(píng)估工具與方法

國內(nèi)外學(xué)者在已有的數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估工具與方法研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府開放數(shù)據(jù)的具體環(huán)境，構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)估工具與方法。

Behkamal等人參考ISO25012標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)質(zhì)量模型構(gòu)建了一個(gè)具有20個(gè)維度的指標(biāo)體系，并通過理論和經(jīng)驗(yàn)兩種方式驗(yàn)證了指標(biāo)體系的適用性。［30］Kubler等人運(yùn)用層次分析法構(gòu)建了一個(gè)開放數(shù)據(jù)門戶質(zhì)量評(píng)估體系，對(duì)259個(gè)開放數(shù)據(jù)門戶的元數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行分析與評(píng)估，驗(yàn)證了指標(biāo)體系的適用性。［7］韋忻伶等人對(duì)已有的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估體系進(jìn)行系統(tǒng)梳理，構(gòu)建了政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估動(dòng)因、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估方法的循環(huán)迭代檢驗(yàn)機(jī)制。［31］

4.3 實(shí)證評(píng)估

政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量實(shí)證評(píng)估研究以國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的真實(shí)數(shù)據(jù)為對(duì)象進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估，為改進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估方法與工具提供了依據(jù)，并對(duì)進(jìn)一步提升政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量提出了針對(duì)性的建議或意見。

Oviedo等人在Tim Berners-Lee的五星質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上，提出了一個(gè)新的開放門戶數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估模型，并對(duì)哥斯達(dá)黎加當(dāng)?shù)卣_放數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究以闡釋該模型的測(cè)量機(jī)制。［32］Viscusi等人探討了基于質(zhì)量的政府開放數(shù)據(jù)合規(guī)性評(píng)估框架，其中包括數(shù)據(jù)質(zhì)量維度和一系列衡量合規(guī)性指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，并運(yùn)用該框架對(duì)意大利當(dāng)?shù)毓残姓C(jī)構(gòu)的開放數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行評(píng)估。［33］Vetrò等人在SPDQM數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)量化的開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估框架，并對(duì)意大利的兩組政府開放數(shù)據(jù)集進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明存在數(shù)據(jù)監(jiān)控和質(zhì)量控制過程的國家層面集中式發(fā)布的開放數(shù)據(jù)具有較好的質(zhì)量。［34］Torchiano等人基于ISO25024標(biāo)準(zhǔn)，制定了一系列政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，以意大利公共行政部門的12個(gè)不同組織發(fā)布的數(shù)據(jù)集為例，通過開源軟件進(jìn)行驗(yàn)證，結(jié)果表明該組評(píng)估指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)集質(zhì)量的初始自動(dòng)評(píng)估。［35］李凡星構(gòu)建了一個(gè)政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)的評(píng)估體系，對(duì)北京、上海、浙江三地的地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行了基于數(shù)據(jù)質(zhì)量的實(shí)證評(píng)估研究，并從評(píng)估實(shí)施、政策、技術(shù)、管理、合作五個(gè)方面對(duì)政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)與實(shí)施提出建議。［36］李曉彤等人通過對(duì)北京、廣州和哈爾濱三個(gè)城市的1,900多個(gè)政府開放數(shù)據(jù)集質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)三個(gè)城市的數(shù)據(jù)集質(zhì)量在完整性、準(zhǔn)確性和一致性等維度上總體得分偏低，且不同數(shù)據(jù)集之間的質(zhì)量差異較大，提出政府部門要采取有效措施提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。［37］

5 結(jié)語

政府?dāng)?shù)據(jù)開放已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放受到全世界各國的高度重視的同時(shí)，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量也得到廣泛的關(guān)注。通過對(duì)國內(nèi)外政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量研究的回顧，發(fā)現(xiàn)本領(lǐng)域的研究還存在著一些不足。① 研究比較薄弱。有待學(xué)者們針對(duì)具體數(shù)據(jù)質(zhì)量問題展開深入的研究與探討，形成一個(gè)整體的理論框架。② 缺乏政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制研究。后續(xù)研究可以從不同維度探索開放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的科學(xué)途徑，從而保障政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的獲取與再利用。③ 缺乏統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。盡管政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估方法呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)，但是未形成統(tǒng)一而有效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中評(píng)估效果也不盡如人意，對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)估可以從評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估效度及用戶滿意度等方面繼續(xù)深入展開研究。