金 華

(淮陰師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 江蘇 淮安 223300)

一、研究緣起

中共十九大報(bào)告明確指出，要“擴(kuò)大人民有序政治參與”，“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[1]。參與公共決策不僅是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，更是一種公共責(zé)任。成熟而廣泛的公民參與不僅使決策過(guò)程更為民主，而且更為有效。在我國(guó)，隨著公民參與公共決策成為政府和公共管理者必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，公民政策參與呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢(shì)頭，并取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。然而冷靜客觀地審視當(dāng)前公民政策參與的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，不難發(fā)現(xiàn)公民政策參與總體效果并不盡如人意，仍然存在著諸多不容忽視的問(wèn)題，例如主動(dòng)參與率不足，參與表層化，參與效果不理想，參與范圍不平衡，存在非制度性參與和非理性參與等，嚴(yán)重制約了公民政策參與發(fā)展進(jìn)程。原因何在？許多人習(xí)慣歸因于制度環(huán)境等公民參與條件不成熟。其實(shí)，問(wèn)題絕非如此簡(jiǎn)單。觀念先于行為，且決定行為。筆者以為，相較于制度等外在約束，理念因素即內(nèi)在控制及導(dǎo)向才是更深層次的原因。政府與公共管理者是否具有正確的公民參與理念，對(duì)公民參與的價(jià)值功能與潛在的不完善性是否有理性認(rèn)識(shí)，在公民政策參與過(guò)程中至關(guān)重要。它直接關(guān)系實(shí)踐中的公民參與能否順暢有序推進(jìn)，能否真正取得理想成效。如何突破我國(guó)公民政策參與的現(xiàn)實(shí)困境？首先必須思考：基于當(dāng)前國(guó)情及公民參與的現(xiàn)實(shí)生態(tài)，如何在應(yīng)然層面上合理定位公民政策參與的目標(biāo)指向。唯有走出公民參與的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，方可進(jìn)一步探索實(shí)現(xiàn)應(yīng)然目標(biāo)的路徑創(chuàng)新。如果能在這方面進(jìn)行一些深入理性的思考，對(duì)于正在發(fā)展中的公民政策參與，對(duì)于切實(shí)有效地落實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化和踐行共享發(fā)展理念尤具現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)公民參與公共決策的目標(biāo)指向

首先要在應(yīng)然層面上合理定位我國(guó)公民政策參與的目標(biāo)指向，走出公民參與的認(rèn)識(shí)誤區(qū)?；诠裾邊⑴c的歷史邏輯和運(yùn)行規(guī)律，以及當(dāng)前我國(guó)公民政策參與的實(shí)然狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)困境，筆者以為應(yīng)該重點(diǎn)從以下方面尋求突破。

(一)自主參與

民主參與究竟是權(quán)利還是義務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)一直存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，如果把參與公共生活視為公民必須履行的一種義務(wù)，就有可能帶來(lái)金里卡所擔(dān)心的壓迫性后果?？梢圆捎谩皹s譽(yù)”來(lái)鼓勵(lì)某類(lèi)公共精神，而不是將其作為必須履行的義務(wù)。[2]赫爾德在《民主的模式》中也表達(dá)了類(lèi)似的觀點(diǎn)，他認(rèn)為承認(rèn)公民參與的權(quán)利并不意味著這是一個(gè)法律上必須履行的義務(wù)，即公民并不一定要實(shí)際地參與公共生活。“公民在民主自治的框架內(nèi)有自己進(jìn)行生活的權(quán)利，這一點(diǎn)無(wú)疑是至關(guān)重要的。”[3]406-407換言之，在民主參與過(guò)程中，公民可以自由選擇是否行使表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。當(dāng)他認(rèn)為無(wú)力承擔(dān)為表達(dá)意見(jiàn)和他人進(jìn)行溝通所投入的成本時(shí)；當(dāng)他認(rèn)為自己的投入與收益相比得不償失時(shí)；當(dāng)他對(duì)當(dāng)前的政策體系的運(yùn)行表示滿意，確信自己的利益會(huì)得到很好的保護(hù)，沒(méi)有自己的介入，結(jié)果依然可以令人滿意時(shí)；當(dāng)他認(rèn)為別人已經(jīng)很好地代表了自己的意見(jiàn)，自己沒(méi)必要再出面重復(fù)陳述時(shí)；當(dāng)他認(rèn)為自己的認(rèn)知能力并不足以提出理想的意見(jiàn)時(shí)，他都可以放棄表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，但是需要行使權(quán)利時(shí)，他必須有這樣的權(quán)利可以使用。而與這個(gè)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)他行使表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利時(shí)，他有義務(wù)服從集體作出的決定；當(dāng)他放棄表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利時(shí)，他同樣必須服從集體作出的決定，因?yàn)樗姆艞壥亲栽傅摹?/p>

因此，公民參與應(yīng)當(dāng)是自主參與，即在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，公民為了爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益，基于內(nèi)心真實(shí)意愿主動(dòng)參與，而非號(hào)召、動(dòng)員下的被動(dòng)參與。受該項(xiàng)政策影響的利益相關(guān)者，乃至所有公民，只要有參與的意愿，都可以參與。當(dāng)然，公民也可以由于某種原因放棄參與的權(quán)利。任何外在力量的影響甚或干預(yù)顯然都是不合適的。然而，從古至今，在公民參與中一直都存在著某種程度上的動(dòng)員甚至強(qiáng)迫參與。被人們視為民主參與典范的古希臘城邦國(guó)家雅典，為了保證有足夠的人出席公民大會(huì)，警察用浸過(guò)油漆的長(zhǎng)繩子把公民趕往會(huì)場(chǎng)。在亞里士多德時(shí)代，為鼓勵(lì)公民參政熱情，對(duì)出席雅典城公民會(huì)議者每天獎(jiǎng)勵(lì)6枚金幣。目前在我國(guó)公民的政策參與中，也存在著類(lèi)似問(wèn)題，有的地方在制定某項(xiàng)公共政策時(shí)，進(jìn)行廣泛的動(dòng)員，號(hào)召公眾集體參與。這樣的公民參與，看似參與率很高，實(shí)則公民的主動(dòng)參與率卻較低。在這種情況下，即使參與率達(dá)到百分之百，也是行政影響的結(jié)果，而非公民自覺(jué)自愿的行為，參與的效果當(dāng)然也難以保證。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必挫傷公民參與的積極性，甚至可能引發(fā)公眾的不滿情緒，使公民對(duì)政府失去信心。

筆者認(rèn)為，與其將公民參與視為一種義務(wù)，不如將其看作需要強(qiáng)化培育的公民責(zé)任。由于種種因素，現(xiàn)階段我國(guó)公民主動(dòng)參與的意識(shí)還不強(qiáng)，參與積極性、主動(dòng)性還有待提高，但我們不能以此為理由違背公民參與的自愿性原則，進(jìn)行廣泛的參與動(dòng)員，甚至強(qiáng)迫公民參與，而要探索影響公民參與的深層次動(dòng)因，積極培育公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。政府或社會(huì)組織適當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)或幫助公民參與，也許是短期內(nèi)發(fā)展民主政治的有效手段之一，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民主政治建設(shè)的推進(jìn)和發(fā)展，歸根到底取決于深深根植于公民內(nèi)心的真實(shí)的參與愿望。

(二)有序參與

科學(xué)的政策參與體系要真正在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮功效，還有賴(lài)于公民有序參與。雖然有序的政策參與未必都能取得理想的效果，但是真正有效的政策參與必定是有序參與。因?yàn)楣竦恼邊⑴c是普通公民對(duì)政府公共決策施加影響的活動(dòng)，它與政治參與有著明顯的差異?！罢螀⑴c可以是狂風(fēng)暴雨的，但政策參與則必須是和風(fēng)細(xì)雨的；政治參與可以是摧毀性的，但政策參與則必須是建設(shè)性的?！盵4]公民有序地參與公共決策，可以“在政府和公民之間架起一座溝通的橋梁，穩(wěn)妥地矯正政府決策行為和公民的意愿與選擇之間的矛盾，進(jìn)而使政治體系能夠平穩(wěn)地、有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，人民能夠安居樂(lè)業(yè)”[5]。而無(wú)序的公民政策參與則可能帶來(lái)諸多負(fù)面影響，甚至引發(fā)現(xiàn)有社會(huì)秩序的巨大動(dòng)蕩。

何謂有序參與？目前學(xué)界觀點(diǎn)各異。在此，筆者綜合學(xué)界的各種觀點(diǎn)，將公民有序參與公共決策界定為：有序參與是針對(duì)公民在公共決策過(guò)程中的參與是否遵循一定的規(guī)則和程序而言的，它是指公民個(gè)體或公民團(tuán)體在認(rèn)同現(xiàn)有政治制度與秩序的前提下，嚴(yán)格遵循憲法和法律規(guī)定的程序、渠道和方式去參與公共決策過(guò)程，由此推動(dòng)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，提升政府公共治理的效率和效能。在此過(guò)程中，不存在由于參與渠道不暢而通過(guò)制度外的方式和渠道參與公共決策的現(xiàn)象。有序的政策參與對(duì)公民而言，即在參與公共決策、進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)，參與行為必須符合憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，參與方式要合乎法律程序，其后果不會(huì)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)秩序產(chǎn)生巨大影響，同時(shí)對(duì)政府的利益整合政策有足夠的理解與認(rèn)同。具體表現(xiàn)為：(1)合法參與，即公民參與要符合法律規(guī)范。有序必然要求合法，這里的合法包含兩層含義。其一，公民政策參與行為要有法律依據(jù)。其二，公民政策參與方式要合乎法律程序。從某種意義上說(shuō)，公民有序的政策參與更主要的是指參與要依程序進(jìn)行。(2)制度化參與。學(xué)者們通常認(rèn)為：“公民參與的制度化就是指公民參與公共政策過(guò)程的組織和程序等，通過(guò)公民參與行為的反復(fù)重現(xiàn)，作為行為模式固定下來(lái)的過(guò)程。制度作為一種行為模式，其基本特點(diǎn)是比較穩(wěn)定，人們對(duì)其產(chǎn)生的結(jié)果能夠有一個(gè)合理的預(yù)期，因而制度化的政策參與必然是有序的參與?！盵6]

近年來(lái)我國(guó)各地頻發(fā)群體性事件，足以引起我們對(duì)公民有序參與的重視與對(duì)非制度性參與的反思。這也充分暴露出當(dāng)前我國(guó)公民政策參與的有序性方面存在的諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：(1)制度虛置。目前我國(guó)公民參與的主要法律依據(jù)來(lái)源于憲法和實(shí)體法，公民有序參與的原則性內(nèi)容主要體現(xiàn)在憲法第一章“總綱”中；而公民有序參與的具體內(nèi)容，我們可以在憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的一些條款中見(jiàn)到。另一個(gè)來(lái)源是實(shí)體法，我國(guó)已經(jīng)頒布的有關(guān)公民參與的實(shí)體法有選舉法、代表法、行政監(jiān)察法、居民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)組織法等。憲法中的有關(guān)條款和實(shí)體法為我國(guó)公民政策參與提供了憲法和法律依據(jù)，是公民依法、有序進(jìn)行政策參與的首要內(nèi)容。此外，人民代表大會(huì)制度等一系列基本制度設(shè)計(jì)為我國(guó)公民政策參與提供了重要保障和參與渠道。然而總體而言，這些基本制度在促進(jìn)公民政策參與方面仍有極大改善空間。一方面，這些制度過(guò)于上層化和精英化，距離普通公眾很遠(yuǎn)，使得公眾很難有直接參與的機(jī)會(huì)，一定程度上淡化了制度設(shè)計(jì)的初衷；另一方面，這些制度設(shè)計(jì)更多的是一些原則性規(guī)定，缺乏配套的操作性設(shè)計(jì)和程序，因而在實(shí)踐中往往難以充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。(2)程序缺失。雖然我們?cè)趯?shí)體規(guī)范上明確了公民在公共政策中的基本權(quán)利及主體地位，然而并未將這些規(guī)定進(jìn)一步具體化和程序化，在實(shí)踐中并無(wú)切實(shí)可行的具體程序去落實(shí)這些規(guī)定。由于缺乏程序的規(guī)制和引導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)中公民參與的推進(jìn)工作常常帶有相當(dāng)?shù)呐既恍院碗S意性，造成公民參與的無(wú)序和低效，甚至引發(fā)非理性行為，進(jìn)而影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。(3)公民參與權(quán)利和參與行為的法律保障不足?，F(xiàn)有的法律(包括憲法)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)，而對(duì)于公民參與權(quán)利和地位的保護(hù)則相對(duì)較弱，對(duì)現(xiàn)實(shí)中侵害公民參與權(quán)利的違法、違憲行為鮮有相應(yīng)的懲治規(guī)定。一旦出現(xiàn)公眾參與權(quán)利受到侵犯且無(wú)法尋求法律保護(hù)的情形，極易激化矛盾，導(dǎo)致非制度化參與。

因此，要推進(jìn)公民有序參與公共決策，亟須完善我國(guó)公民參與的相關(guān)制度，從根本上改變這一民主程序“先天不足、后天失調(diào)”的狀況，尤其要強(qiáng)化公民政策參與的法律保障。當(dāng)務(wù)之急就是將制定一部專(zhuān)門(mén)的公民政策參與的法律提上日程，通過(guò)制度化將公民政策參與納入規(guī)范、有序的軌道。當(dāng)然也要注意避免將公民政策參與的有序性絕對(duì)化、機(jī)械化和片面化。

(三)有效參與

根據(jù)參與的實(shí)際效果，我們可以將公民政策參與分為有效參與和無(wú)效參與兩類(lèi)。公民參與不僅要規(guī)范、有序，而且有效，切忌膚淺化、外圍化和表層化。因?yàn)楣駞⑴c的核心價(jià)值不是為了民主而民主，而是要通過(guò)民主的有效形式使公共政策切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益，這才是公民政策參與的最終目的。知名政治學(xué)者達(dá)爾在闡釋“民主是什么”時(shí)，將公民“有效的參與”視為民主過(guò)程的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之一(1)達(dá)爾指出，民主過(guò)程至少存在五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：投票的平等、充分的知情、對(duì)議程的最終控制、成年人的公民資格以及有效的參與。參見(jiàn)羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第43—44頁(yè)。。達(dá)爾指出，有效參與即“在政策被社團(tuán)實(shí)施之前，所有的成員應(yīng)當(dāng)擁有同等的、有效的機(jī)會(huì)，以使其他成員知道他對(duì)于政策的看法”[7]。參考達(dá)爾的觀點(diǎn)，公民參與的有效性主要體現(xiàn)在：

1.平等的參與機(jī)會(huì)。在公共決策過(guò)程中，決策者應(yīng)當(dāng)將受決策影響的所有利益相關(guān)者置于平等的地位，無(wú)論他們是強(qiáng)勢(shì)還是弱勢(shì)、多數(shù)抑或少數(shù)，他們的利益和福祉應(yīng)當(dāng)被平等對(duì)待。而要平等地考慮他們的幸福和利益，就必須讓利益相關(guān)者有平等、有效地參與決策的機(jī)會(huì)，尤其是那些由于所擁有資源的不平等而可能存在參與困難的人。如果這個(gè)群體不斷被邊緣化，無(wú)法獲得參與決策的機(jī)會(huì)，或者始終無(wú)法在正式的參與過(guò)程中獲得足夠的代表席位，這樣的參與顯然不能被認(rèn)為是有效的。

2.有效的參與形式和參與渠道。即在決策過(guò)程中，有適合于不同層次公民參與的，方便、易于獲得的多種參與形式；有暢通、迅捷的參與渠道，公民只要克服較少的障礙，付出較低的成本便可行動(dòng)。如此，公民的參與目標(biāo)才能夠得以有效實(shí)現(xiàn)，從而避免使自己的參與成為低效參與甚至無(wú)效參與。

3.充分的利益表達(dá)。在公共決策過(guò)程中，所有參與的公民都能夠容易而普遍地獲得關(guān)于參與議程及參與主題的準(zhǔn)確、翔實(shí)的信息；利益關(guān)系各方都能夠充分發(fā)表意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程的平等博弈和話語(yǔ)多元。經(jīng)過(guò)充分的討論、必要的妥協(xié)，有效地解決問(wèn)題，基本實(shí)現(xiàn)參與的預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)生實(shí)際的參與效果，這樣的參與是有效的參與而非流于形式的參與。

4.公民擁有參與的能力和素質(zhì)。在政策參與中，公民要擁有關(guān)于當(dāng)前政策問(wèn)題的知識(shí)和技能，具有對(duì)公共事務(wù)的理解、分析和判斷能力，并通過(guò)理性地思考，形成自己的政策意見(jiàn)。正如學(xué)者伯恩斯在《民治政府》中所說(shuō)，“民主不僅僅是觀點(diǎn)的表達(dá)，不僅僅是輿論的簡(jiǎn)單反映……民主就是人民有思考地參與政治過(guò)程，它意味著既要清點(diǎn)人頭，同時(shí)還要?jiǎng)觿?dòng)腦子”。

如此，我們的公民參與才是切實(shí)有效的參與，而非轟轟烈烈的“作秀”。需要注意的是：很多時(shí)候，參與是否有效，參與可能產(chǎn)生何種影響，我們?cè)趨⑴c結(jié)束時(shí)并不能立刻得知，甚至可能在參與結(jié)束后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)也無(wú)法準(zhǔn)確判斷其有效與否。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的參與過(guò)程顯然更為復(fù)雜，有的公民參與在短期內(nèi)似乎效果并不明顯，然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；有的公民參與在當(dāng)時(shí)看似乎影響頗大、效果頗好，但是卻可能潛藏著短期內(nèi)難以顯現(xiàn)的負(fù)面影響。

(四)實(shí)質(zhì)性參與

公民政策參與的關(guān)鍵是公民對(duì)決策的影響力，“如果管理者需要獲得公眾對(duì)決策的接受和信任，那么，無(wú)論問(wèn)題的答案是什么，管理者都應(yīng)該與公眾分享一些權(quán)力”[8]。赫爾德也指出，“如果‘政治議程’的‘最終控制’不在公民手中，那么‘由人民統(tǒng)治’就只是名義上的”[3]391。馬克思主義政治參與觀同樣也認(rèn)為，公民參與公共政策過(guò)程，是建立在切實(shí)的利益基礎(chǔ)之上的。如果公民的政策參與總是無(wú)功而返，或?qū)φ叩挠绊懥κ治⑷?，就?huì)挫傷其參與的積極性。久而久之，就沒(méi)有人會(huì)浪費(fèi)時(shí)間去參與，除非他們相信自己的努力將帶來(lái)切實(shí)的成效，因?yàn)椤爸挥汹ゎB無(wú)知的人才會(huì)重復(fù)那種毫無(wú)報(bào)償?shù)幕顒?dòng)”[9]。因此，真正高層次的實(shí)質(zhì)性參與不但包括被告知信息、獲得咨詢和發(fā)表意見(jiàn)等法律賦予公眾的最基本權(quán)利，而且還包括公民的決策性參與，即在公共決策過(guò)程中，公民的參與對(duì)政策的產(chǎn)出具有一定的影響力，能夠分享一定的決策權(quán)。

多年來(lái)我們?cè)诠裾邊⑴c方面雖然進(jìn)行了大量的理論探索和實(shí)踐嘗試，但不可否認(rèn)，我們的公民參與仍然停留在較低層次上，還普遍處于告知性參與階段，離真正的實(shí)質(zhì)性的公民參與顯然還有一定的距離。這就要求我們的政府和公共管理者在吸納公民參與決策過(guò)程時(shí)，不能僅僅將目光聚焦于公民參與程度，還應(yīng)該關(guān)注究竟是誰(shuí)在真正做出決定或者影響決定的做出，應(yīng)該著眼于研究公眾的參與是否對(duì)政策的產(chǎn)出具有一定的影響力，研究公民參與和政策產(chǎn)生的關(guān)系。要真正重視公眾的觀點(diǎn)和建議，研究如何將咨詢結(jié)果融入決策中?！叭绻胀ü竦囊蠛驮竿c政策結(jié)果沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)，無(wú)論一個(gè)國(guó)家的政治生活的其他方面看起來(lái)是多么民主，都只能是一種美麗的形式和裝飾?！盵10]

誠(chéng)然，現(xiàn)實(shí)中的公民參與涉及多種利益，公民素質(zhì)也是參差不齊，每個(gè)參與者都會(huì)把個(gè)人的、小集體的、部門(mén)的利益帶到參與活動(dòng)中來(lái)，因此，參與過(guò)程中提出的各種利益要求可能是非理性的。另一方面，我國(guó)公民的政策參與還處于探索階段，真正實(shí)現(xiàn)公民實(shí)質(zhì)性參與的各項(xiàng)條件在短期內(nèi)可能還不成熟。但是即便如此，只要最后的決策與公眾的觀點(diǎn)不符，政府就應(yīng)給公眾一個(gè)合理的解釋?zhuān)荒苋缡链蠛！?/p>

(五)適度、均衡的參與

盡管公民參與是民主政治的必要條件和測(cè)量社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)，對(duì)公共決策過(guò)程有著重要的價(jià)值功能。然而，我們應(yīng)該看到，“民主決不是永遠(yuǎn)正確或確定的”[3]324，“即使是最佳的民主制也必然是不完善的，民主永遠(yuǎn)無(wú)法具備充分的民主性”[11]。尤其是在特定的環(huán)境下，可能出現(xiàn)民主“侵害”或民主“失效”。同樣，公民參與也不是萬(wàn)能的，并不必然對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生積極的影響。在一定的條件下，它也會(huì)對(duì)公共決策過(guò)程產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，民主必須節(jié)制，必須認(rèn)識(shí)到它是一種有限的、有邊界的民主；參與必須適度，必須認(rèn)識(shí)到它是一種適度的、均衡的參與。其實(shí)，就連盧梭當(dāng)年也認(rèn)識(shí)到：“不能想象人民無(wú)休止地開(kāi)大會(huì)來(lái)討論公共事務(wù)?！盵12]赫勻德認(rèn)為：“尤其是在一個(gè)領(lǐng)土廣袤、人口眾多的復(fù)雜社會(huì)中，對(duì)政治生活的參與是有限的，這雖令人神傷，卻也不可避免?！盵3]135

公民參與的適度、均衡主要體現(xiàn)在四個(gè)層面：(1)公民參與度必須和政治制度化水平相適應(yīng)。我國(guó)目前公民參與的制度化水平較低，如果不切實(shí)際地盲目擴(kuò)大公民參與，大量的信息和要求、壓力的輸入，將使政府不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。而且，盲目擴(kuò)大的參與所特有的難以控制的張力，常常轉(zhuǎn)化為具有負(fù)效應(yīng)的破壞力，可能使政府工作陷于停頓或癱瘓狀態(tài)，從而破壞社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。(2)公民參與度必須與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。公民參與需要付出一定經(jīng)濟(jì)成本，如果缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐，盲目擴(kuò)大公民參與，將使政府部門(mén)難以對(duì)超過(guò)自身負(fù)荷能力的信息進(jìn)行及時(shí)、科學(xué)的處理，公民利益、愿望和要求得不到有效整合，公民參與就會(huì)成為無(wú)效參與。(3)公民參與度必須與公民自身的素質(zhì)相適應(yīng)。如果公民相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備、參與技能和水平與政策參與所需相去甚遠(yuǎn)，則不宜盲目鼓勵(lì)、擴(kuò)展公民的政策參與。否則，不僅可能導(dǎo)致無(wú)效參與，甚至可能帶來(lái)負(fù)面影響。(4)對(duì)于公民而言，適度參與還意味著持有較適當(dāng)?shù)钠谕岛屠硇缘膽B(tài)度。期望值過(guò)高或非理性參與都可能導(dǎo)致參與無(wú)效或參與失控。當(dāng)然，如果參與不足或參與缺失也會(huì)使公民主體性萎縮，將會(huì)割裂國(guó)家與公民社會(huì)，對(duì)政治體系形成挑戰(zhàn)。

因此，追求適度、均衡的公民參與應(yīng)成為我們現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)和方向。要依據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及不同政策的具體要求，引導(dǎo)和規(guī)范公民適度地參與公共政策過(guò)程。推進(jìn)公民參與的速度與強(qiáng)度必須與社會(huì)可承受的力度相適應(yīng)，從而使公民參與的活力與治理能力相平衡。如此，既可以有效地滿足公眾參與的需求，也可以為制度完善和制度創(chuàng)新留下較為廣闊的空間和時(shí)間，從而有利于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(六)動(dòng)態(tài)、漸進(jìn)的參與

謝爾·阿斯汀通過(guò)對(duì)不同國(guó)家公民參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)進(jìn)行深入比較，提出了“公民參與階梯理論”。他認(rèn)為，公民參與有其自身發(fā)生發(fā)展的歷史邏輯和運(yùn)行規(guī)律，通常都要經(jīng)歷三個(gè)階段：政府主導(dǎo)型階段、象征性參與階段和完全型公民參與階段。在此發(fā)展過(guò)程中，伴隨著國(guó)家政治體制的不斷完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公民參與能力和水平的不斷提高，公民參與的自主性越來(lái)越高，參與的層次逐步上升，參與的深度和實(shí)質(zhì)影響力不斷增強(qiáng)。即便是現(xiàn)今公民參與比較成熟、完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，其公民參與也都經(jīng)歷了從低度到高度的動(dòng)態(tài)、漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。

由此我們可以看到：公民政策參與不是一個(gè)孤立的現(xiàn)象，有其運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境。公民政策參與的擴(kuò)大程度要受到一個(gè)國(guó)家歷史文化特點(diǎn)、政治制度建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府能力和公民受教育狀況乃至國(guó)際環(huán)境等諸種因素的制約。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有序擴(kuò)大、深度推進(jìn)我國(guó)公民政策參與已成必然。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的局限，我國(guó)公民政策參與的生態(tài)環(huán)境無(wú)法在短期內(nèi)得到迅速改善。對(duì)于公民參與的價(jià)值及潛力，我們可以理性地期待，但絕不能盲目地樂(lè)觀，應(yīng)該清醒地看到：“公民參與能夠帶來(lái)主要的收益，但也能導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)?！盵3]135現(xiàn)實(shí)中公民參與的程度、參與的形式需要依據(jù)其具體生態(tài)環(huán)境的變化予以不同的選擇，以努力達(dá)成公民參與優(yōu)勢(shì)最大化、公民參與風(fēng)險(xiǎn)最小化。因此，我們不能急于求成，而要遵循公民參與自身發(fā)生發(fā)展的歷史邏輯和運(yùn)行規(guī)律，在我國(guó)公民政策參與環(huán)境和諸項(xiàng)條件不斷成熟的動(dòng)態(tài)進(jìn)程中，循序漸進(jìn)地推進(jìn)和完善公民政策參與的進(jìn)程。這是現(xiàn)時(shí)期政府和公共管理者理性而現(xiàn)實(shí)的選擇。

結(jié)語(yǔ)

民主既是一個(gè)廣泛的東西，又是一個(gè)具體的東西。它需要有不斷完善的過(guò)程，它的發(fā)展要受到諸多客觀因素的限制，我們不能急于求成。欲速則不達(dá)，逾越歷史條件的冒進(jìn)必然會(huì)付出沉重的代價(jià)。在不斷求索的漫漫征途中，我們可以樂(lè)觀地估計(jì)和期待，但絕不能失去理性思考。要遵循公民參與自身發(fā)生發(fā)展的歷史邏輯和運(yùn)行規(guī)律，理性分析我國(guó)公民政策參與的實(shí)然狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)困境，隨著社會(huì)主義民主政治進(jìn)程的深入發(fā)展和完善，審慎、有序、高效地推進(jìn)我國(guó)公民政策參與的進(jìn)程。唯有如此，我們的民主之路才能走得更踏實(shí)、更平穩(wěn)。