姬永玲 肖仕平

摘?要：習近平基層治理觀是習近平對基層治理的根本觀點和看法，也是習近平治國理政思想中不可或缺的一部分。習近平立足當前基層社會中出現(xiàn)的問題，創(chuàng)新性地回答了在基層治理中“誰治理”“如何治理”“依靠什么治理”等一系列問題，明確了基層治理必備的三大要素，即治理主體、治理機制、治理保障，進一步厘清了基層治理觀的理論邏輯，推動了基層治理現(xiàn)代化進程。習近平基層治理觀對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：習近平基層治理觀;治理主體;治理機制;治理保障

中圖分類號：D610

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2020）01-0015-05

作者簡介：姬永玲（1992-），女，甘肅臨夏人，集美大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：馬克思主義中國化;

肖仕平（1965-），男，福建順昌人，集美大學馬克思主義學院院長，教授，碩士生導師，研究方向：中國哲學、傳統(tǒng)思想與當代文化建設。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度， 推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”[1]。

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，進一步明確了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務。國家治理能力和治理能力現(xiàn)代化目標的提出，意味著“建設什么樣的國家，怎樣建設國家”成為現(xiàn)階段的一個重要實踐，而基層治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石，是全面建成小康社會的“最后一公里”，其治理成效將關系到國家治理水平的好壞。基于此，習近平高瞻遠矚，從國家治理的高度出發(fā)，著眼于基層社會的治理與發(fā)展，把人民利益作為基層社會治理的出發(fā)點，回答了基層社會治理的主體是誰、如何治理、依靠什么治理的問題。其基層治理觀厘清了基層社會治理中的必備因素，為更好地推進基層治理提供了理論指引。

一、基層治理主體是誰

“誰治理”是一個關系到“責任在誰”的問題，基層社會正處于經(jīng)濟需要發(fā)展、政治需要民主、生態(tài)需要治理、人民社會生活需要保障的轉型時期，搞清楚基層社會的治理主體是誰、誰將在整個治理過程中起到至關重要的作用尤為迫切。為此，習近平強調，“堅持完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的體制機制，推進社會治理精細化?！?[2]明確了基層社會治理的主體，即黨委和政府、社會組織、人民群眾。黨委及政府不再是一肩擔責，而是積極發(fā)揮引導作用，社會力量積極參與，協(xié)同政府處理基層問題，人民群眾進行自治，三大主體共同參與，各擔其責，促進基層社會治理。

1.政府和黨組織引導?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層黨組織是國家政權的代表，在基層治理中發(fā)揮引導作用。2012年，習近平在河北省阜平縣考察農(nóng)村扶貧工作時指出：“農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關鍵靠支部?！盵3]“三農(nóng)”問題是我們黨長期面臨的問題，農(nóng)村是基層社會治理的重中之重，農(nóng)村的發(fā)展和治理需要正確的方向引導?；鶎狱h組織是黨在基層社會中的代表，上可傳達黨和國家的方針政策，下可聯(lián)系、動員基層群眾，在基層治理中發(fā)揮關鍵性作用。進入新時代以來，黨繼續(xù)領導全體人民進行全面深化改革，政府不再包辦一切，而逐步向服務型政府轉變。但我國的社會治理正處于探索期，社會治理機制不成熟，現(xiàn)階段基層治理主體主要包括基層政府、基層黨組織、居委會或村委會、其他社會組織和基層群眾等，基層治理主體在數(shù)量上符合我國當前社會治理理論層面上的需求，但在實際治理實踐中面臨一系列問題，如治理主體間權責劃分不清、治理主體之間的聯(lián)動機制不完善、過于注重“數(shù)字”堆砌而忽視“質量”上的實效等，每個治理主體在治理過程中定位不明確，導致不能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，滿足不了人民群眾的需要。政府和基層黨組織是基層社會治理的“領頭雁”，這就需要政府和基層黨組織在方向層面上進行引導，做好督查工作，有效調節(jié)主體間的矛盾，把握其他基層治理主體的治理方向不偏離“軌道”，使得治理主體能夠更好地發(fā)揮其作用，促使基層社會治理良性發(fā)展，為基層治理提供方向指南。

2.社會組織參與?；鶎又卫聿粌H僅是政府主導的自上而下的單打獨斗，社會組織也是基層社會治理的活力源泉之一，社會組織與政府相比，在解決基層諸問題過程中雖缺少政府權威，但具有政府不具備的隱形引導力。自改革開放以來，我國的市場活力逐步增強，具有服務性質的社會組織不斷涌現(xiàn)。當前基層社會人民群眾的需求日益增長，人口老齡化、農(nóng)村留守兒童、教育資源分布不均等問題急需解決，社會組織能夠為政府分擔一部分社會職能，因此，基層社會的治理需要激發(fā)和利用社會組織的力量，社會組織參與治理十分必要。我國的社會組織隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展。1978-1992年，我國的社會組織處于缺位狀態(tài)，從政府的角度來看，社會組織的興起對政府帶來了隱形的競爭力。1992-2006年，社會組織逐步發(fā)展，從民間組織正式轉變?yōu)樯鐣M織，與政府的關系處于磨合期。黨的十七大后，政府和黨委開始注重社會組織的建設與發(fā)展。黨的十九屆三中全會對社會組織重新定位，強調“推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢查機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調行動，增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平”[4]。隨著社會組織的不斷發(fā)展完善，黨對社會組織與政府的關系逐步加以調整，加強對社會組織的管理，根據(jù)社會需求相應地調整社會組織的市場準入門檻，并對社會組織的發(fā)展提出了四點要求，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等方面。至此，社會組織在黨的領導下正式加入到社會治理的行列中，成為基層治理的主體力量之一。

3.人民群眾自治。治理從管理演變而來，管理過多地強調政府的單一主導性。改革開放前，我國社會采取管理這一模式，社會管理的方向是自上而下式的指令性管理，政府的管理權力無限延伸，人民群眾的自主空間被壓縮。改革開放后，我國的社會管理注重精神文明和物質文明建設并重，在社會管理的過程中政府仍然是管理主體，人民群眾處于“被管理”的地位，政府從外在層面上保障人民群眾的利益。十六大提出社會的發(fā)展要“以人為本”，把“人”的發(fā)展納入到社會發(fā)展的總體布局之中，強調人的主觀能動性在社會發(fā)展中的作用。十八屆三中全會在社會管理的基礎上進行進一步的探索與創(chuàng)新，提出社會治理新理念。社會管理過渡到社會治理，不僅僅是概念上的變化，其表達的意涵豐富而深刻，從主客體角度來說，社會治理的提出是對社會主客體關系的重新詮釋，政府和社會在治理中是平等合作關系，社會治理主體逐步多元化。治理主體多元化演變，更多強調人民群眾參與到基層社會的治理過程中。習近平曾指出，各級領導黨委和領導干部要堅持好、發(fā)展好“楓橋經(jīng)驗”，“楓橋經(jīng)驗”實際上是利用群眾的力量與智慧，就地解決群眾自己的矛盾。人民群眾是基層社會治理的力量之一，要重視人民群眾的力量，讓人民群眾自主解決自發(fā)的問題，從而更好地保障自己的權益，實現(xiàn)發(fā)展成果人民共享，形成群眾自治的治理格局。

二、如何治理基層

基層如何治理，歷代領導人結合不同的時代背景給出了不同的回答。習近平七年的知青基層工作，使他深刻而全面地了解了基層，也正因為這七年的插隊實踐，他對基層及基層百姓產(chǎn)生了深厚的感情。習近平認為，基層是中央連接人民群眾的“紐帶”與“橋梁”，基層治理首先應思想上高度重視，領導干部及基層群眾要認識到基層治理在社會治理中的重要作用。其次，基層治理的核心問題在人，要抓住基層人才的心，更要抓住基層百姓的心，治理的出發(fā)點和落腳點在于人民群眾的根本利益。最后，關鍵是要轉變基層治理理念，在基層治理機制上下功夫。

1.思想上重視基層治理?；鶎邮翘幵趪殷w系的最底層、直接接觸人民群眾的國家政權。談到基層重要性時，習近平善于用生動的比喻來描述基層的作用，他把基層比作“橋梁和紐帶”，“上面千根線，下面一條針”。 基層治理機制的完善關系到國家治理體系的現(xiàn)代化進程。在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時，習近平強調：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！盵5]習近平創(chuàng)新性地提出社會治理重心要下沉到基層，足以見得習近平對基層治理的遠見卓識。一方面，要從思想上引起重視，基層是一切工作開展的基礎，社會治理“源頭”在基層，唯有引得“源頭”活水，才能治理好整個社會。另一方面，地方領導干部要轉變工作觀念，基層工作要做細做實做活，不能只抓表面，只留“痕跡”不留“成績”，搞各種名目的考核，甚至弄虛作假。做基層工作關鍵是領導干部要沉得住氣，靜得下心，不僅“身”要下沉到基層，更要把“心”下沉到基層群眾當中，關心群眾，理解群眾，切實把群眾關心的事情做好。2018年11月，習近平在上海考察時對城市治理的重要性指出，“城市治理的‘最后一公里就在社區(qū)”，“老百姓心里有桿秤。我們把老百姓放在心中，老百姓才會把我們放在心中?！鄙鐣卫淼闹攸c在基層，難點也在基層，治理的重心時刻要放置于基層，放置于關系人民群眾利益的事務中。這些論述充分體現(xiàn)了習近平對基層治理工作的重視和深刻理解。

2.工作中抓住人心。習近平指出，社會治理中最核心的問題是“人”。第一，基層社會治理要抓住基層人才的心。隨著改革開放的不斷推進，新的社會階層不斷涌現(xiàn)，社會階層分化，社會矛盾不斷出現(xiàn)新的特點?；鶎蛹仁钱a(chǎn)生利益沖突和社會矛盾的“源頭”，也是協(xié)調利益關系和疏導社會矛盾的“茬口”[6]。基層矛盾復雜多變，解決問題需要了解基層情況的專業(yè)人才。但目前基層治理缺少人才，面對基層引不進人才、留不住人才、抓不住人才的心的情況，黨的十九大報告指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍[7]。2019年6月，中共中央在《關于鼓勵引導人才向艱苦邊遠地區(qū)和基層一線流動的建議》中指出，“要從制度上加強吸引人才、培養(yǎng)人才、激勵人才的保障力度，要留住用好本土人才?！盵8]要從制度層面加強對基層人才保障，逐步完善基層人才的管理機制，精神激勵和物質保障兩者都不能缺少。第二，基層社會治理要抓住基層群眾的心?；鶎又卫韺嵸|是實現(xiàn)人民群眾的利益，切實滿足基層群眾所需，切實關注基層群眾的利益，把人民群眾的切身利益作為工作的出發(fā)點，“努力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距是全面建成小康社會的一項重要任務”[9]。貧富差距是社會治理的一大難題，也是人民群眾心中的一大“痛點”，而我們黨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”，“加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉移支付”[10]，正是抓住人民群眾心之所想、心之所系。應從戰(zhàn)略上進行長遠規(guī)劃，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，發(fā)動人民群眾參與到社會治理中，運用人民群眾的聰明才智解決發(fā)展中出現(xiàn)的社會矛盾，從而滿足人民群眾的訴求，保障人民當家作主的地位得以鞏固。

3.體制上加強創(chuàng)新。在全面建成小康社會決勝期，習近平強調國家治理體系現(xiàn)代化就是要強化制度上的建構和創(chuàng)新，掃清基層治理機制中的障礙，在治理機制上進行變革，激發(fā)基層社會發(fā)展活力，提高處理問題的效率。習近平指出：“城市的競爭力、活力、魅力，離不開高水平管理?！盵11]高水平的管理意味著管理體制的不斷更新和完善，尤其是治理理念要隨社會環(huán)境變化而轉變，從而釋放城市的魅力，增強城市的吸引力?；鶎由鐣闹卫硪彩侨绱耍鐣h(huán)境日新月異，治理體制應做出相應的調整。城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的人文環(huán)境相差較大，城市社區(qū)的治理模式不能簡單地放置于農(nóng)村社區(qū)，東部沿海地區(qū)的基層治理經(jīng)驗也不適于西北地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)的治理更是復雜。此外，“村改居社區(qū)”是我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊形態(tài)，村改居社區(qū)的居民是被動遷入新社區(qū)的，這種社區(qū)形態(tài)不同于農(nóng)村社區(qū)，也不同于城市社區(qū)，居民是農(nóng)業(yè)人口出身，具有較強的鄉(xiāng)土情結和傳統(tǒng)意識，參與社會事務的意識薄弱，村改居社區(qū)的治理也是基層社會治理的難題之一。因此，制度上的創(chuàng)新需要因地制宜。此外，從人民需求的角度來說，制度上的不斷創(chuàng)新更能保障人民的自主性和權益，使人民群眾有更大的表達自己訴求的空間，更能調動人民群眾參與基層社會治理的積極性，從而促進基層社會治理效率，提高基層社會治理能力。

三、依靠什么治理基層

治理和管理的區(qū)別在于，管理的主體是政府，往往是通過自上而下的方式和網(wǎng)絡式的形式對社會諸要素的關系進行控制。而治理是通過治理主體的擴充，激勵更多的治理主體參與到社會治理中，最終實現(xiàn)社會公平的一種新模式。當前，基層治理從一元向多元轉變。因此，需要兩方面來保障治理成效，一方面，需要政治制度上的保駕護航，另一方面，需要非政治制度的加入，促進基層人民群眾對基層治理的社會認同。

1.黨的領導是基層治理的堅強后盾。堅持黨的領導是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢，黨是領導一切的。堅持把黨的領導深入到基層社會，發(fā)揮好黨的基層組織“領頭雁”的作用，為基層社會治理提供堅強后盾。十九大報告明確提出，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把基層黨組織建設成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘 [7]。首先，黨的基層組織在社會治理中發(fā)揮“主心骨”作用，促使黨的基層組織滲透到基層社會的神經(jīng)末梢，確保基層社會治理順應社會的發(fā)展。其次，強化基層社會組織的黨建工作。習近平指出，“黨的基層組織是構建和諧社會的基石和支撐，基層黨組織要圍繞建設和諧社會的工作，進一步發(fā)揮領導核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，切實做好機關、企業(yè)、農(nóng)村、城鎮(zhèn)社區(qū)和學校、文化團體的黨建工作，以服務群眾為重點，擴大黨的工作覆蓋面，構建基層黨建工作新格局。”[12]因此，黨建工作要做細、做實、做足，黨建引領要深入到基層的每個社會組織。最后，群眾自治要遵循一定的原則和政治導向?；鶎又卫硇枰嘣黧w參與，但必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導，也就是說，基層治理必須“充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用”[1]。

2.法治、德治和自治相結合是基層治理的有力保障。善治是國家治理的理想狀態(tài)。善治簡單來說就是官民共治，善政是善治的手段，善治是善政的目標。十九大報告指出：推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展，保障善治[7] 。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，目標就是依法治國，建立法治社會。法治是基層治理的有力保障?；鶎訂栴}諸多，涉及家庭矛盾、鄰里關系、經(jīng)濟糾紛、土地糾紛等，這些問題的解決需要法律定分止爭以保證基層社會的良好運行。德治是基層治理的根基。中國是人情社會，道德作為引導、調整、約束人們行為的隱形力量，其所包含的人們約定俗成的規(guī)范，可通過道德上的教化和譴責化解社會矛盾使其順應社會的發(fā)展。自治貫穿于人類社會的始終，隨著社會生產(chǎn)力水平的提高，人民群眾在社會治理中發(fā)揮的作用越來越大。自治也是基層治理的最佳方式，人民群眾既是治理的主體，也是治理的客體，自治是發(fā)揮人民群眾的主動性進行自我管理的調節(jié)方式。進入新時代以來，中國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，人民群眾表達訴求的渠道更應拓寬，通過自主的參與政治生活和基層事務的管理，可使其清楚地了解政府的方針政策，從而使得政府更有效地做到“從群眾中來到群眾中去”?！胺ㄖ巍薄暗轮巍薄白灾巍辈皇侨叩暮唵蜗嗉樱灾蔚姆绞侥芗ぐl(fā)基層群眾參與社區(qū)事務管理的積極性，從源頭上解決治理活力問題;法治以硬性的規(guī)范調整社會關系，是基層治理的最后防線;德治是一種“軟法”，為社會共治目標提供應有的約束力。

3.中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是基層治理的潤滑劑。社會治理的實質是處理和“人”有關的各種社會關系，使得人與人之間、人與環(huán)境之間的矛盾處于緩和狀態(tài)?；鶎又卫沓酥贫?、法律的外在保障，還要使人民群眾從內心認同治理方式，進而積極地參與到基層社會治理中，為基層治理建言獻策，貢獻自己的一份力量。習近平十分重視優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展，他深刻地指出，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是我們的“根”和“魂”，任何時候我們都不能忘記根本，不能丟了精神命脈。基層治理理念需要創(chuàng)新，那就要與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，做好優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“創(chuàng)造性轉化”和“創(chuàng)新性發(fā)展”，促進基層治理理念的社會認同。習近平指出：“不論時代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風……使千千萬萬個家庭成為國家發(fā)展、民族進步、社會和諧的重要基點。”[13]家庭是社會的最小單位，是社會的細胞，家庭建設也是基層治理的基礎部分，基層治理須從家庭建設抓起。注重家風建設是習近平對基層治理思想的創(chuàng)新發(fā)展，每個家庭和睦才能構建和諧社會。現(xiàn)階段，加大力度弘揚社會主義核心價值觀，既是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承，也是對基層社會問題治理的潤滑。社會主義核心價值觀具有引領社會思潮、凝聚社會共識的功能，在基層社會治理中要充分發(fā)揮好社會主義核心價值觀的作用，發(fā)揮其凝聚社會力量的功能，增強公民的集體歸屬感，為解決基層問題提供保障。

結語

綜上，基層社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎?！盎A不牢，地動山搖?！绷暯皆诶碚搶用鏋榛鶎由鐣卫硖峁┝酥敢?，明確了基層治理的主體、基層治理的機制以及基層治理保障，進一步厘清了基層治理的理論邏輯，為國家治理體系增添了新的元素，豐富了社會治理思想內容，是解決基層治理問題的理論指南。

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[13]習近平.在2015年春節(jié)團拜會上的講話[N].人民日報，2015-02-18（02）.

【責任編輯：張亞茹】