摘?要：在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，以股權(quán)設(shè)置為核心的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革已經(jīng)成為農(nóng)村改革的重點(diǎn)內(nèi)容。傳統(tǒng)集體資產(chǎn)管理體制下，產(chǎn)生了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)的主體虛化、設(shè)置混亂和保障弱化等問(wèn)題，很大程度上阻礙了股份合作制改革的深入發(fā)展。為破解集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革的理論困境，需要深入探討有關(guān)產(chǎn)權(quán)理論、集體所有制實(shí)現(xiàn)形式和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系方面的理論突破。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革中股權(quán)設(shè)置模式進(jìn)行類型化分析，構(gòu)建起因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的股權(quán)設(shè)置相機(jī)抉擇機(jī)制，為探索和推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐指引。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn);股份制改革;股權(quán)設(shè)置;集體所有制;財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系

中圖分類號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2020）01-0062-06

基金項(xiàng)目：2019 年度山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下山西農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)法律問(wèn)題研究”（2019W176）;2019年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“山西省農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)法律制度研究”（2019B526）;重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“僵尸企業(yè)市場(chǎng)退出法律問(wèn)題研究”（2018PY97）的部分成果。

作者簡(jiǎn)介：段浩（1980-），男，山西武鄉(xiāng)人，西南政法大學(xué)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心研究員，長(zhǎng)治學(xué)院法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授，研究方向：農(nóng)村法治。

從2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出積極發(fā)展村民股份合作之后，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期[1]。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求在2019年完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，到2021年完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。截至2016年底，國(guó)內(nèi)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占到全國(guó)的11.4%，當(dāng)年股金分紅達(dá)到272.3億元，股東人均分紅314元[2]?？傮w上看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)正在分階段有序展開(kāi)，但受限于傳統(tǒng)集體資產(chǎn)管理體制引發(fā)的諸多股權(quán)問(wèn)題，亟待分析和總結(jié)集體資產(chǎn)股份制改革的理論導(dǎo)向，為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置等改革實(shí)踐提供模式選擇和決策參考。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)早在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始了針對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的探索，然而直到近幾年才陸續(xù)在全國(guó)展開(kāi)，但受限于傳統(tǒng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制的弊端，仍不同程度存在著阻礙改革深入發(fā)展的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其一，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)主體虛化。在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化過(guò)程中，由于普通的集體成員作為集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利意識(shí)淡薄，并不關(guān)注集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置和分配，加之集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在理論和實(shí)踐中都沒(méi)有準(zhǔn)確的界定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在資產(chǎn)量化以后股權(quán)的主體范圍難以準(zhǔn)確界定。同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生集體資產(chǎn)確權(quán)到戶的障礙，導(dǎo)致集體所有制實(shí)現(xiàn)難和集體經(jīng)濟(jì)權(quán)能弱化等問(wèn)題[3]?？梢哉f(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)主體虛化是指集體成員雖然是名義上的產(chǎn)權(quán)人，但卻無(wú)法實(shí)際享有或行使應(yīng)當(dāng)由其享有的權(quán)利或利益，導(dǎo)致名義上集體資產(chǎn)股權(quán)無(wú)法被實(shí)際享有[4]。尤其是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，村民的范圍與集體成員的內(nèi)涵也不斷發(fā)生變化。在一些城中村、城郊村和城市周邊村等股份制改革的重點(diǎn)村鎮(zhèn)，人口流動(dòng)頻繁、人員身份復(fù)雜，甚至出現(xiàn)外來(lái)人口和本村人口的倒掛現(xiàn)象。此時(shí)，集體成員不僅難以認(rèn)定，而且極易引發(fā)產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛矛盾。改革實(shí)踐表明，產(chǎn)權(quán)主體缺位是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深水區(qū)，只有產(chǎn)權(quán)清晰，才能做好集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股權(quán)量化工作，最大限度地避免沖突矛盾和解決歷史遺留問(wèn)題[5]。否則，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題將愈加復(fù)雜和難以解決，資產(chǎn)流失或被非法侵占的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)更大。

其二，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置混亂。在清產(chǎn)核資和資產(chǎn)量化的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置直接關(guān)系到成員的個(gè)人利益。但在現(xiàn)階段，多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)制度并不健全，影響集體資產(chǎn)的收益。比如，集體投資建設(shè)的用房、企業(yè)倒閉后的集體資產(chǎn)均未納入臺(tái)賬登記和賬務(wù)核算，從而導(dǎo)致資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益與集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)收入發(fā)生混同現(xiàn)象，進(jìn)而影響清產(chǎn)核資和資產(chǎn)股權(quán)的存量認(rèn)定。同時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的股權(quán)法律制度及股權(quán)設(shè)置辦法，各地的改革基礎(chǔ)和進(jìn)度也不一而足，有的設(shè)置集體股，有的全部設(shè)置為個(gè)人股，有的地方按照比例或者不按比例設(shè)置集體和個(gè)人混合股權(quán)，很大程度上引起資產(chǎn)股權(quán)管理的亂象和爭(zhēng)議。同時(shí)，在集體股和個(gè)人股的爭(zhēng)議中，多數(shù)地區(qū)缺乏對(duì)公積金和公益金比例的明確規(guī)定。由于多數(shù)干部群眾對(duì)此認(rèn)識(shí)不夠，民主監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致村委會(huì)在公共福利開(kāi)支的財(cái)政壓力下利用集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理職權(quán)來(lái)提取和平調(diào)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以致集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)收益減少。從根本上看，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置，涉及成員利益和集體利益的博弈和劃分，理應(yīng)作為村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行民主決策，否則很容易挫傷成員參與、管理和監(jiān)督集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理的積極性，進(jìn)而造成資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低下和收益分配失序等問(wèn)題。

其三，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)保障弱化。由于缺乏完善的集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，股權(quán)證書的頒發(fā)也沒(méi)有大面積展開(kāi)，導(dǎo)致難以全面把握和真實(shí)反映集體成員持有的集體資產(chǎn)股份信息。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益分配不公開(kāi)，不明確規(guī)定公積金、公益金提取比例[6]，為個(gè)別村鎮(zhèn)干部利用職權(quán)私相授受、違法侵占集體資產(chǎn)提供了制度漏洞，不僅嚴(yán)重侵害了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益分配秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)等股份權(quán)利[7]。此時(shí)，由于農(nóng)民無(wú)法行使對(duì)集體資產(chǎn)的占有權(quán)和收益權(quán)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理主體也缺乏市場(chǎng)主體身份，導(dǎo)致集體資產(chǎn)無(wú)法被有效盤活，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性受到限制。綜合來(lái)看，形成集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)保障弱化問(wèn)題的原因是多方面的。首先，實(shí)踐中集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)往往由村委會(huì)實(shí)際占有和支配，甚至是“干部所有”，農(nóng)民的資產(chǎn)所有權(quán)和實(shí)際控制權(quán)虛置，產(chǎn)生了集體資產(chǎn)收益閑置或流失的現(xiàn)象[8];其次，有些地方過(guò)度占用資產(chǎn)收益用于投資或社區(qū)公益事業(yè)，導(dǎo)致按股分紅的股權(quán)份額所占比重過(guò)低，不利于充分保障和實(shí)現(xiàn)集體成員的股權(quán)利益;再次，有些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期持有集體股，以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的控制和支配，雖然在實(shí)現(xiàn)集體所有制功能方面具有一定的合理之處，但也不可避免地引發(fā)集體產(chǎn)權(quán)不清，影響股權(quán)收益的糾紛和爭(zhēng)議。面對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，盡管現(xiàn)有研究也展開(kāi)了一些對(duì)策性討論，但在理論上缺乏對(duì)理論基礎(chǔ)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利理論的厘清，難以對(duì)各地因地制宜、形式多樣的股權(quán)設(shè)置模式進(jìn)行類型化分析并形成有效的實(shí)踐指引。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的理論突破

由于傳統(tǒng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制仍然依循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論體系，沿用形式上的效率和公平理論，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理和收益分配中的絕對(duì)平均主義得以不斷延續(xù)和發(fā)展，直至股份制改革才開(kāi)始實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)理論的突破?？梢哉f(shuō)，設(shè)置集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)就是為了破解集體資產(chǎn)所有權(quán)困境、壯大集體資產(chǎn)總量、更好發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的前提下，利用現(xiàn)代股份合作的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所有權(quán)與實(shí)際控制權(quán)相分離，在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，由集體成員享有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化后形成的股權(quán)，并賦予更多的股份權(quán)能，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)資產(chǎn)管理到現(xiàn)代資本運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，形成集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制、治理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益農(nóng)民共享機(jī)制的過(guò)程?？梢?jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)理論在國(guó)家、集體和農(nóng)民三重維度實(shí)現(xiàn)了突破和創(chuàng)新。

其一，實(shí)現(xiàn)公有制和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的重大突破。按照馬克思將所有制問(wèn)題看作生產(chǎn)的全部社會(huì)關(guān)系的分析方法，“資產(chǎn)階級(jí)的所有權(quán)定義不外是把資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)的全部社會(huì)關(guān)系描述一番”[9]。而建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)集體資產(chǎn)管理理論，主張以成員權(quán)決定產(chǎn)權(quán)[10]，對(duì)集體資產(chǎn)推行形式化的集體所有和封閉式管理。由此，不僅使外來(lái)資本的進(jìn)入缺少理論依據(jù)，也使得集體資源資產(chǎn)化缺乏理論基礎(chǔ)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理方式保守，集體經(jīng)濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而影響作為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)公有制的實(shí)現(xiàn)形式。鑒于此，《決定》要求大力發(fā)展農(nóng)民股份合作，保障農(nóng)民的集體成員權(quán)利，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和股份權(quán)能，這無(wú)疑是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)理論的重大創(chuàng)新和突破[11]?！兑庖?jiàn)》又再?gòu)?qiáng)調(diào)有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，完善農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份權(quán)能。堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)的法律政策底線，保障農(nóng)民的選擇權(quán)、參與權(quán)和收益權(quán)，既是中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重大變革，也是公有制理論向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和深化的具體體現(xiàn)。因此，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指引下的股份制改革，既是適應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的組織形式，也是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本屬性所決定[12]，更是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)管理中均衡協(xié)調(diào)效率與公平價(jià)值的時(shí)代要求?？梢?jiàn)，從國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度層面出發(fā)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)理論既為后續(xù)的集體資產(chǎn)管理、收益分配提供了理論前提和依據(jù)，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)。

其二，創(chuàng)新集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。眾所周知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式和組成部分，集體成員利用集體所有的資源要素合作和聯(lián)合來(lái)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有兩大基本特征，即集體資產(chǎn)不可分割到人和集體成員享有平等權(quán)利。由此可見(jiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)理論既是集體成員享有集體所有權(quán)的創(chuàng)新性表達(dá)[13]，也是農(nóng)民通過(guò)股權(quán)落實(shí)農(nóng)村集體所有制的重大突破。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全股權(quán)管理模式，規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益分配，建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，對(duì)比傳統(tǒng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制下集體成員沒(méi)有具體份額、無(wú)法直接支配集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑又是一個(gè)重大的體制機(jī)制進(jìn)步。當(dāng)然，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有和歸屬原本在理論上也是明確的，問(wèn)題在于如何具體落實(shí)包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在內(nèi)的集體所有制。通過(guò)股份制改革實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，只有在堅(jiān)持集體所有制基礎(chǔ)上，通過(guò)明確集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)權(quán)利主體邊界、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)及其收益范圍，以及權(quán)利行使的實(shí)體和程序性規(guī)范，才能從本質(zhì)上改變傳統(tǒng)農(nóng)村集體所有是部分人所有的現(xiàn)實(shí)狀況。換言之，在承認(rèn)集體所有權(quán)的前提下，利用集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置和股份權(quán)能，促進(jìn)和激勵(lì)農(nóng)民通過(guò)股份化與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理和收益分配聯(lián)系起來(lái)，避免出現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)際被少數(shù)人占有和處置。因此，為明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬和維護(hù)成員權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分集體財(cái)產(chǎn)管理與公共事務(wù)管理，強(qiáng)化集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，構(gòu)建起集體成員與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)的利益關(guān)聯(lián)理論及收益激勵(lì)機(jī)制[14]。從集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式來(lái)講，以往集體成員無(wú)法享有具體份額的集體財(cái)產(chǎn)，成員死亡時(shí)也不會(huì)產(chǎn)生繼承問(wèn)題。然而，改革賦予農(nóng)民對(duì)落實(shí)到戶的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份享有六項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶內(nèi)部繼承，還可以通過(guò)對(duì)外抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)股權(quán)融資，進(jìn)而有效緩解和解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金問(wèn)題?？傊谵r(nóng)村集體所有的理論前提下，資產(chǎn)股權(quán)理論從片面追求集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)形式意義上的效率價(jià)值，向尊重實(shí)質(zhì)意義上的效率和公平價(jià)值回歸，既能確立和保障集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民各自的市場(chǎng)主體地位和功能，提供集體成員參與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益分配的理論依據(jù)[15];又可拓展對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份權(quán)能的界定范圍及體系化構(gòu)造，最大限度實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利主體各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)能的保護(hù)。

其三，拓展以公平為核心的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。由于農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，所以，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度改革始終圍繞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的優(yōu)化和權(quán)利機(jī)制的更新而展開(kāi)[16]。大致可以體現(xiàn)為三個(gè)階段性特征：第一，十八屆三中全會(huì)以前，由于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所具有的不可替代的生存保障功能，集體成員必須以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集體所有方式來(lái)實(shí)現(xiàn)成員的公平生存權(quán)。第二，十八屆三中全會(huì)《決定》基于城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際，通過(guò)賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的六項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民可以獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，從而有效解決農(nóng)村貧困固化現(xiàn)象，阻斷代際貧困傳遞的演化趨勢(shì)[17]。在此背景下，以資產(chǎn)股權(quán)為紐帶，將農(nóng)民與資產(chǎn)收益聯(lián)系起來(lái)，可以有效提升資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益，從而更好實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的效率價(jià)值和農(nóng)民的公平發(fā)展權(quán)。第三，為了破解農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)弱化的現(xiàn)實(shí)困境，防止集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利被內(nèi)部少數(shù)人控制或外部資本侵占，《意見(jiàn)》將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份制改革作為重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，要求形成以集體資產(chǎn)收益的公平分配權(quán)為核心的農(nóng)民權(quán)利體系，將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和增加財(cái)產(chǎn)性收入作為體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平價(jià)值的重點(diǎn)目標(biāo)?？傊?，改變以往平均分配、按勞分配或按其他標(biāo)準(zhǔn)分配的傳統(tǒng)做法，股份制改革按照股權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)收益進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)了以股權(quán)作為明確資產(chǎn)收益、損失、責(zé)任等的分配依據(jù)和劃分標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)既是廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果的具體體現(xiàn)[18]，也是農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中財(cái)產(chǎn)權(quán)利的嬗變。基于此，內(nèi)含于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)且存在沖突、相互制約的生存保障功能和資產(chǎn)收益功能，能夠通過(guò)股份制改革實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有者和使用者各得其所、無(wú)有所失，形成既能契合法理要求，又能體現(xiàn)政策意蘊(yùn)的多元化財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。同時(shí)，還可以為集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置提供理論支撐，并進(jìn)一步指導(dǎo)其在股份化改革中的模式選擇和實(shí)踐發(fā)展。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置的實(shí)踐探索

自從十八屆三中全會(huì)確立股份合作制是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制的改革思路以來(lái)，改革實(shí)踐主要在城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村展開(kāi)。其中，重點(diǎn)是解決集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界模糊引發(fā)的利益分配問(wèn)題，關(guān)鍵在于構(gòu)建以股權(quán)設(shè)置為核心的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益分配機(jī)制。最早從2009年開(kāi)始，全國(guó)確立29個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)，各地也紛紛開(kāi)展股份合作制改革試點(diǎn)工作，于2017年完成第一批試點(diǎn)任務(wù)，取得了階段性成果①，為出臺(tái)《意見(jiàn)》奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。總體上看，改革試點(diǎn)的主要程序和基本做法多有相似之處，主要有成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組、加強(qiáng)政策宣傳、重視發(fā)動(dòng)群眾和分類指導(dǎo)、完善治理機(jī)制、加強(qiáng)規(guī)范管理等具體舉措，重點(diǎn)是做好清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化、發(fā)放股權(quán)證和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理等工作。誠(chéng)然，各地改革階段和客觀條件均有不同程度的差異，但也確實(shí)形成一些具有典型意義的特色樣本和成熟經(jīng)驗(yàn)。以改革核心內(nèi)容之一的股權(quán)設(shè)置作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)股份制改革實(shí)踐中的股權(quán)設(shè)置模式進(jìn)行類型化分析。大體上看，主要可以分為全部個(gè)人股、集體股與個(gè)人股比例配置、個(gè)人股與集體股靈活配置三種類型。

第一，全部個(gè)人股型。全部個(gè)人股是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的常規(guī)做法，也是徹底實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人的較為高效的股權(quán)設(shè)置方案。其中，按能否流通交易可以進(jìn)一步分為不可流通交易和可流通交易兩種：一種是不可流通交易的個(gè)人股類型。以上海松江區(qū)為例，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，考慮到農(nóng)村外出人口比例，打破農(nóng)村集體所有權(quán)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的限制，創(chuàng)新了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理體制，有效破解了集體所有權(quán)多級(jí)格局下非人格化虛置困境。采取集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸并清核，全部設(shè)置為個(gè)人股，徹底實(shí)現(xiàn)股權(quán)量化到人，但不可以流通交易。同時(shí)，設(shè)置勞齡股與土地年限股6∶4結(jié)合的股份量化方案，將集體建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)整體盤存，納入集體資產(chǎn)存量范疇并上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，由現(xiàn)代公司職業(yè)經(jīng)理人運(yùn)營(yíng)管理的鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一托管，農(nóng)民成為聯(lián)合股東，村委會(huì)和村民股東代表成為董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代公司制的轉(zhuǎn)變。一般來(lái)說(shuō)，這種方法對(duì)后發(fā)地區(qū)具有較強(qiáng)的引領(lǐng)作用[19]。另一種是可流通交易的個(gè)人股類型。以成都市為例，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，其通過(guò)整合除承包地之外的資源型資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在內(nèi)的所有集體資產(chǎn)，利用專業(yè)合作社和農(nóng)戶股份劃分二次配股方案，以資配股，清產(chǎn)到人，通過(guò)全部個(gè)人股權(quán)下放來(lái)實(shí)現(xiàn)完全股權(quán)量化到人;組建集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理公司，具體負(fù)責(zé)個(gè)人股的交易、轉(zhuǎn)讓、處置和利潤(rùn)分配。同時(shí)，保留集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)資本化增值的要素職能，增強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及其附屬權(quán)能體系的交易和資本化屬性，取得了顯著的經(jīng)營(yíng)績(jī)效?？梢?jiàn)，此種股權(quán)設(shè)置方案對(duì)新農(nóng)村建設(shè)具有示范意義，其徹底的股權(quán)量化做法對(duì)全國(guó)股份制改革具有較大的創(chuàng)新功能和推廣價(jià)值[20]。

第二，集體股與個(gè)人股比例配置型。為保證集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障收入分配合理性功能，有些地區(qū)在股份制改革時(shí)會(huì)留存一定比例的公有制股份②。以溫州市為例，為了發(fā)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其通過(guò)強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，剝離村黨委和村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，致力于均衡利益分配來(lái)根本化解主體功能性沖突。在明確資產(chǎn)劃分基礎(chǔ)上，清查核算集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)存量，按照人頭股和勞齡股平均分配的股份量化方案，明確股權(quán)持有人的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)。村民通過(guò)民主協(xié)商制定股權(quán)劃分原則，平等獲取個(gè)人股，并設(shè)置少量集體股，集體股與個(gè)人股按照2∶8比例配置。然后，由轉(zhuǎn)型后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)和發(fā)展股份制經(jīng)濟(jì)的雙重任務(wù)。此時(shí)，農(nóng)民除了可以獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益外，還可以獲取經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)增值股權(quán)的分紅所得。因而，可以實(shí)現(xiàn)有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的改革目標(biāo)。在各地的實(shí)際做法中，可能股權(quán)的配置比例或有不同，但通常都是明確股權(quán)持有人的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)，最大限度統(tǒng)籌集體與個(gè)人的利益分配關(guān)系，一定程度上可以有效防止成員變動(dòng)引發(fā)的利益分配沖突[21]。可見(jiàn)，集體股與個(gè)人股比例配置的方案，對(duì)于股份制改革應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化具有一定的借鑒意義。

第三，集體股與個(gè)人股靈活配置型。同樣設(shè)置集體股與個(gè)人股，靈活配置型的特點(diǎn)主要在于集體股的設(shè)置由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。以云南省大理市為例，其堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，尊重群眾意愿和發(fā)揮農(nóng)民主體作用及其選擇權(quán)。其中，個(gè)別村只設(shè)個(gè)人股，不設(shè)集體股，而其他村則都設(shè)置了集體股。而且，個(gè)人股與集體股的配置也千差萬(wàn)別，因村而異?？傮w上，個(gè)人股主要以人口股和貢獻(xiàn)股為主，特別是貢獻(xiàn)股的設(shè)置方法與權(quán)利配置富有特色。換言之，在不打破原組織界限基礎(chǔ)上，在組、自然村、村三級(jí)各自建立股份經(jīng)濟(jì)合作社，采取原值評(píng)估方法進(jìn)行清產(chǎn)核資。在此基礎(chǔ)上，遵循“承認(rèn)歷史、照顧現(xiàn)實(shí)”原則界定集體成員資格，因村制宜地進(jìn)行包括貢獻(xiàn)股在內(nèi)的股權(quán)設(shè)置，創(chuàng)新“靜態(tài)管理貢獻(xiàn)股、動(dòng)態(tài)管理人口股”的動(dòng)靜結(jié)合股權(quán)管理模式。在此基礎(chǔ)上，改變以往由村委會(huì)代行管理集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和主要采用出租形式的傳統(tǒng)做法，由股份合作社對(duì)原有發(fā)包租賃合同到期的資產(chǎn)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，提高集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。由于大理與西部多數(shù)地區(qū)改革條件具有較高的同質(zhì)性，因而此種股權(quán)配置方案對(duì)于西部各地區(qū)保障集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保值增值和提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，具有積極的參考作用和借鑒價(jià)值[22]。

不難發(fā)現(xiàn)，以上三種股權(quán)設(shè)置類型盡管無(wú)法涵攝形式多樣的股份制改革的全部做法，但也集中體現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多的村鎮(zhèn)一些成熟經(jīng)驗(yàn)和有益嘗試。簡(jiǎn)言之，面對(duì)農(nóng)村地區(qū)的復(fù)雜條件和形勢(shì)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革不應(yīng)是單一模式，更不宜采取簡(jiǎn)單粗暴的強(qiáng)制手段推進(jìn)實(shí)施，關(guān)鍵在于構(gòu)建起因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的股權(quán)設(shè)置相機(jī)抉擇機(jī)制。申言之，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，可以采用直接量化到人的徹底改革方案;對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較慢的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，采用集體股和個(gè)人股綜合配備的折中方案，在改革現(xiàn)階段不失為更加穩(wěn)妥的方式。總體來(lái)看，區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和股份合作制改革的不同階段，采取不同的股權(quán)設(shè)置模式和改革方案，在不斷總結(jié)地方試點(diǎn)實(shí)踐中的成熟做法的基礎(chǔ)上，不斷提升理論指導(dǎo)的科學(xué)化水平，逐步構(gòu)建和完善因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的股權(quán)設(shè)置模式，并隨著改革的深入不斷演進(jìn)和調(diào)適，應(yīng)是當(dāng)前和今后股份合作制改革實(shí)踐的妥適做法。如此，既可以為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保值增值、盤活集體資產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，持續(xù)推進(jìn)改革的深入發(fā)展，同時(shí)，也可為其他地區(qū)在先行試點(diǎn)基礎(chǔ)上由點(diǎn)及面展開(kāi)改革攻堅(jiān)帶來(lái)建設(shè)性啟示，為股權(quán)設(shè)置等股份合作制改革的進(jìn)一步理論分析和制度研討拓寬研究范圍。

余論

按當(dāng)前政策要求，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定是否設(shè)置集體股。然而，實(shí)踐中各地的具體做法既有普遍性也有差異性，而且形成差異的原因也是多方面的，既有區(qū)位差異和地方貧困等因素，也有財(cái)政支持和農(nóng)民資源稟賦差異的原因[23]，還不可避免地帶有改革階段性的特征，甚至與當(dāng)?shù)氐慕逃幕韧獠凯h(huán)境有關(guān)。一般認(rèn)為，當(dāng)前主要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于如何平衡地區(qū)資源差異性來(lái)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益的公平分配。因此，從建立權(quán)益與權(quán)責(zé)動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制來(lái)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的改革走向上看，股份合作制改革既能體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，又能實(shí)現(xiàn)股份制與合作制在改革實(shí)踐中的有機(jī)結(jié)合，理應(yīng)成為下一步的改革重點(diǎn)內(nèi)容[24]。但不容樂(lè)觀的是，盡管國(guó)家已經(jīng)制定出改革的基本原則和任務(wù)要求，各地也在陸續(xù)出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)施意見(jiàn)③，可是在股份制改革理論和實(shí)踐中仍然不可避免地引起不同層次的學(xué)理紛爭(zhēng)，核心是圍繞股權(quán)設(shè)置產(chǎn)生的諸多問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上只有進(jìn)一步明確對(duì)股權(quán)管理的動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)方式，才能夠真正實(shí)現(xiàn)和拓展股份合作下的股份權(quán)能。因此可以說(shuō)，股權(quán)設(shè)置的理論和實(shí)踐探索只是股份合作制改革的首要問(wèn)題，下一步仍然迫切需要理論界對(duì)股份制改革的法治化思路加以厘清和理順，對(duì)股權(quán)設(shè)置等重點(diǎn)內(nèi)容在制度上予以法律回應(yīng)，進(jìn)而指導(dǎo)和推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深入發(fā)展。

注釋：

① 2018年4月28日國(guó)務(wù)院發(fā)改委印發(fā)了第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕496號(hào)），提出貴州省安順市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地集體財(cái)產(chǎn)權(quán)“七權(quán)”同確;安徽省天長(zhǎng)市全部完成151個(gè)村股份合作制改革，以戶為單位發(fā)放集體資產(chǎn)股權(quán)證書11.3萬(wàn)份，42.6萬(wàn)名農(nóng)民成為股東，實(shí)行股權(quán)“生不增死不減、進(jìn)不增出不減”，并成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，統(tǒng)一分配經(jīng)營(yíng)性收益;山東省德州市發(fā)放農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員備案證，保障進(jìn)城農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)及“三權(quán)”的合法繼承權(quán);湖北省宜城市建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員備案制度，允許進(jìn)城農(nóng)民保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份等典型經(jīng)驗(yàn)加以推廣，對(duì)各地區(qū)有重要借鑒意義。

② 由于實(shí)際情況不同，各地折股量化到人的資產(chǎn)比例各不相同。以2017年江蘇省為例，常州市武進(jìn)區(qū)集體股占到合作社總股權(quán)40%，個(gè)別村高達(dá)70%;而改革起步較晚的淮安市洪澤區(qū)則不同，多數(shù)地區(qū)集體股比重不足20%。

③ 截至2018年4月底，已有山東、安徽、黑龍江、海南、湖北、吉林、福建等7個(gè)省份相繼推出關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)。

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