王朝才 童鑫 查梓琰 李天舒 周子超 李淑一

摘要：2020年我國將實(shí)現(xiàn)剩余貧困人口全部脫貧，消滅絕對貧困，取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決定性勝利。消滅絕對貧困并不是貧困問題的終結(jié)，而解決相對貧困問題將成為今后的主要課題。本文在分析完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后我國貧困問題面臨的新問題、新形勢的基礎(chǔ)上，提出在推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)步伐和完善農(nóng)村居民社會保障制度等方面，充分發(fā)揮積極財(cái)政政策作用。

關(guān)鍵詞：財(cái)政 政策 農(nóng)村 相對貧困

一、解決相對貧困問題時期的新問題、新形勢

目前，我國仍有6億人口月收入不足1000元，且大部分分布在農(nóng)村。因此，提高農(nóng)村低收入人群的收入水平，解決他們的相對貧困問題將成為今后的主要任務(wù)。而正確認(rèn)識農(nóng)村低收入人群的特征、認(rèn)清農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級困難以及判斷當(dāng)前低保標(biāo)準(zhǔn)的提升空間等是解決農(nóng)村相對貧困問題的關(guān)鍵。

（一）農(nóng)村低收入人群的弱勢特征

首先，獲取資源能力有限。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最低標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁，三保障”，著力構(gòu)筑貧困家庭基本生活保障網(wǎng)，化解農(nóng)村物質(zhì)匱乏問題。2020年消除絕對貧困后，貧富差距依然大，農(nóng)村低收入人群不僅收入水平低，而且其獲取教育、醫(yī)療、住房等方面的機(jī)會和能力也相對落后。

其次，抵御風(fēng)險能力弱。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時期主要解決原發(fā)性貧困問題，而原發(fā)性貧困對象的自身收入及財(cái)富積累水平存在脆弱性，抵御風(fēng)險能力較弱。他們在基本生活問題解決后，也極易因不確定性事件的發(fā)生致使家庭入不敷出，如大病、不可控自然災(zāi)害等剛性支出風(fēng)險，以及暫時性失業(yè)導(dǎo)致農(nóng)民工收入水平突然下降等，應(yīng)對不及時則會導(dǎo)致其陷入生活困難，甚至返貧。

再次，融入城市難。隨著城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)村人口逐漸向城市轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工成為農(nóng)民增加收入的主要途徑之一。2019年我國農(nóng)民工總量達(dá)29077萬人，相比上年增加241萬人，增長0.8個百分點(diǎn)。農(nóng)村居民人均工資性收入對其總收入增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)38%。但農(nóng)村人口由于知識水平、思維習(xí)慣及城鄉(xiāng)社保體不統(tǒng)一系等的限制，很難真正融入城市生活，許多農(nóng)民工變成收入不穩(wěn)定、失業(yè)風(fēng)險大的“候鳥式”新市民。

最后，“等靠要”思想嚴(yán)重。普遍文化水平不高、參與就業(yè)的積極性不高和缺乏開發(fā)創(chuàng)新觀念，“等靠要”思想嚴(yán)重。他們在勞動力市場處于劣勢地位，生產(chǎn)組織化程度低，缺乏主觀能動性和應(yīng)變能力。新技術(shù)運(yùn)用及互聯(lián)網(wǎng)時代新型交易模式對農(nóng)村低收入人群產(chǎn)生擠出效應(yīng)。此外，在幫扶政策實(shí)施過程中，危房改造、產(chǎn)業(yè)幫扶等項(xiàng)目一定程度上助長了農(nóng)戶間盛行攀比之風(fēng)，存在干部幫扶能力有限與低收入群體勞動致富意愿不強(qiáng)、對幫扶期望值過高之間的矛盾。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級難

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是提高農(nóng)民收入的主要途徑，而眼下產(chǎn)業(yè)面臨升級困難。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級難首先是產(chǎn)業(yè)自身轉(zhuǎn)型難。目前的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多以第一產(chǎn)業(yè)為主，不僅面臨較大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，而且由于農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售渠道未得到拓新，其增收能力有限。其次，依靠政府投資為主的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)。之前的產(chǎn)業(yè)扶貧多強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)的前期投入，項(xiàng)目周期短，成效立竿見影，但往往缺少充分的市場評估和項(xiàng)目的后期管理維護(hù)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重、可替代性較強(qiáng)，產(chǎn)品銷路困難，甚至出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象，影響農(nóng)民增收。此外，產(chǎn)業(yè)升級過程中存在農(nóng)民主體缺失的現(xiàn)象。部分新型經(jīng)營主體多采用入股分紅方式來帶動低收入群體，雖然提高了低收入群體的財(cái)產(chǎn)性收入，但其并沒有真實(shí)參與到產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動中，這種方式違背了“造血式”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，不能真正提高低收入群體的致富能力。

（三）當(dāng)前我國低保標(biāo)準(zhǔn)的提升空間有限

我國最低生活保障制度自20世紀(jì)90年代建立以來，已取得巨大成效。2019年，城鄉(xiāng)低保制度已覆蓋4333.5萬人，農(nóng)村低保年人均標(biāo)準(zhǔn)為5247元，同比增長10.4%。與世界銀行的國際貧困線相比，我國低保已遠(yuǎn)超低收入國家每人每天1.9美元的標(biāo)準(zhǔn)，接近中等收入國家每人每天3.1美元的標(biāo)準(zhǔn)。我國低保制度覆蓋農(nóng)村人口數(shù)量多，財(cái)政投入資金規(guī)模大，目前已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。

從提高低收入人群生活水平講，低保政策是主要手段之一。但是，當(dāng)前我國無法對低收入人群進(jìn)行大規(guī)模資金援助。若不切實(shí)際地大幅度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，一方面易使低收入人群滋生依賴心理，不能從根源上有效解決相對貧困問題，且會加劇其應(yīng)對風(fēng)險的脆弱性，發(fā)生“養(yǎng)懶漢”的情況；另一方面這不僅會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低財(cái)政資金使用效率，而且財(cái)政也不堪負(fù)重?！拜斞笔降牡捅Ｕ呤冀K只能發(fā)揮兜底保障的作用。

（四）相關(guān)戰(zhàn)略之間銜接不暢

從農(nóng)村低收入人群的特征可以看出，其面臨的問題較為復(fù)雜，如何使他們長效穩(wěn)定增收便是未來亟需解決的問題。黨的十九屆四中全會提出要“建立解決相對貧困的長效機(jī)制”，相比單純的“輸血”，構(gòu)建“造血”和保障雙管齊下的政策體系則是未來更加現(xiàn)實(shí)的方向。

戰(zhàn)略上，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)主要是解決農(nóng)村范圍內(nèi)的絕對貧困問題，它與新農(nóng)村戰(zhàn)略的內(nèi)在機(jī)理上存在一致性。但是，農(nóng)村相對貧困問題的解決不僅有賴于鄉(xiāng)村振興，更要依靠農(nóng)民市民化，也就是農(nóng)村人口的絕對和相對減少（從國際慣例看，農(nóng)村人口比重降至30%或20%以下是徹底解決城鄉(xiāng)差別，較好解決相對貧困問題的門檻之一）。而大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移僅靠大中城市也不現(xiàn)實(shí)，大量農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)移至中小城鎮(zhèn)。因此，解決農(nóng)村人口相對貧困問題不僅要與新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略相結(jié)合，還要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合。但是，由于各戰(zhàn)略的制定和決策由不同的政府部門負(fù)責(zé)，目前我國相關(guān)戰(zhàn)略間的銜接不暢。例如，新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略在農(nóng)村地區(qū)遍地開花地開展建設(shè)，而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)人口相對集中，導(dǎo)致許多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目閑置或荒廢；再如，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間建了許多移民搬遷點(diǎn)，而有些點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)設(shè)施長期滯后，等等。相關(guān)戰(zhàn)略銜接不暢影響各戰(zhàn)略實(shí)施效果，也嚴(yán)重影響財(cái)政支出績效。

二、改善農(nóng)村低收入人群生產(chǎn)生活條件的著力點(diǎn)

進(jìn)一步改善低收入人群生產(chǎn)生活條件是解決相對貧困問題的根本性措施，應(yīng)激發(fā)農(nóng)村低收入群體內(nèi)生動力以塑造和提升應(yīng)對致貧風(fēng)險的能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級，筑牢解決相對貧困問題的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

（一）激發(fā)解決相對貧困的內(nèi)生動力

發(fā)揮主觀能動性，先扶“志”與“智”。一方面，加強(qiáng)低收入群體人力資本建設(shè)，注重低收入群體的專業(yè)化技能培訓(xùn)，加強(qiáng)子女教育的扶持力度。拓展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”線上遠(yuǎn)程教學(xué)方式，通過農(nóng)業(yè)專家網(wǎng)絡(luò)答疑，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)以及咨詢服務(wù)。另一方面，做好社會融入工作，幫助低收入群體在社會化大生產(chǎn)鏈條中找尋價值點(diǎn)，由被動接受幫扶轉(zhuǎn)為主動參與。通過在疏導(dǎo)心理健康、居民身份認(rèn)同、豐富文化生活等方面加大工作力度，解決農(nóng)村易地移民搬遷戶的融入問題，來緩解異地移民人群因社會網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、群體交往分化而導(dǎo)致的抗生計(jì)風(fēng)險弱化問題。此外，應(yīng)建設(shè)低收入人群利益維護(hù)平臺，拓寬其利益訴求表達(dá)渠道。

（二）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級和城鎮(zhèn)化建設(shè)

結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，應(yīng)從以下三個方面有效推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級：一是因地制宜選定特色產(chǎn)業(yè)，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部活力，對歷史悠久的特色地區(qū)或地區(qū)特色產(chǎn)品，可通過發(fā)展旅游業(yè)帶動其發(fā)展；二是通過推進(jìn)社區(qū)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)等方式培育專業(yè)人才，使他們重逢了解家鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，主動地弘揚(yáng)地方文化，鞏固和提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)；三是從改善外部環(huán)境制約入手，完善農(nóng)村道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)加工業(yè)、旅游業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)推進(jìn)了一段時間，尤其是黨的十九大提出城鎮(zhèn)化率具體目標(biāo)以來，城鎮(zhèn)化取得了重大進(jìn)展。但就當(dāng)前的情況看，中小城鎮(zhèn)的建設(shè)推進(jìn)緩慢。其主要原因是承擔(dān)中小城鎮(zhèn)建設(shè)職責(zé)的縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府財(cái)力極其有限，不僅很難為中小城鎮(zhèn)建設(shè)提供充裕的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更無力開展相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)利用當(dāng)前實(shí)施積極財(cái)政政策的機(jī)會，大力支持縣鄉(xiāng)政府推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

（三）構(gòu)筑長效可持續(xù)的政策體系

構(gòu)筑長效可持續(xù)的解決相對貧困問題的政策體系的關(guān)鍵在于清理復(fù)雜的政策工具，從而建立相互銜接、互不重復(fù)、目標(biāo)明確的政策體系。改變各類救助政策碎片化、效益低的局面，將低保和其他類的救助性政策工具合并，形成瞄準(zhǔn)對象準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)明確、易于操作的政策工具。構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的社會保障機(jī)制，改變原有的城鄉(xiāng)扶貧二元框架和農(nóng)村開發(fā)扶貧主導(dǎo)路徑，從基于地理的靜態(tài)扶貧轉(zhuǎn)向基于人口流動的動態(tài)扶貧，避免社會保障制度的碎片化抵消兜底基本民生的有效性。在做到應(yīng)保盡保的同時，也應(yīng)注意杜絕“養(yǎng)懶漢”，識別并剔除不屬于低收入人群的對象。

三、發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，著力改善低收入人群生產(chǎn)生活條件

改善農(nóng)村低收入人群的生產(chǎn)生活條件，提高收入水平，需充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，補(bǔ)短板，強(qiáng)基礎(chǔ)，推動財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)政策“提質(zhì)增效”。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

產(chǎn)業(yè)振興離不開基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)有力的支撐。應(yīng)進(jìn)一步加大對縣鄉(xiāng)財(cái)政的支持力度，同時構(gòu)建由政府引導(dǎo)、農(nóng)民主導(dǎo)、社會廣泛參與的投入體系，創(chuàng)新財(cái)政農(nóng)村投融資方式，實(shí)施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

既要加快補(bǔ)齊傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，又要積極推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)主要圍繞農(nóng)村路網(wǎng)、農(nóng)田水利、供水供氣、電力通信等領(lǐng)域來提高農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施水平。同時，農(nóng)村地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展條件和特色資源優(yōu)勢，開展以新一代“物聯(lián)網(wǎng)+”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)+”等信息技術(shù)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而助力提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化和信息化水平。

（二）加快城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)步伐

低收入人群集中在農(nóng)村地區(qū)，從長遠(yuǎn)看包括他們在內(nèi)的許多農(nóng)民將進(jìn)入城鎮(zhèn)。即使部分低收入人群可能將繼續(xù)留在農(nóng)村，其他村民的離開也將為留下者提供更多的土地等生產(chǎn)條件，也有利于他們改善生產(chǎn)生活條件。因此，在加快新農(nóng)村建設(shè)的同時，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。在當(dāng)前，可以利用比較充裕的特殊國債和地方債、地方專項(xiàng)債資金加強(qiáng)城鎮(zhèn)化相關(guān)道路、交通、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以增加對城鎮(zhèn)學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

關(guān)注農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的教育、文化、法律等社會事業(yè)的發(fā)展。在辦好基礎(chǔ)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，支持幼兒園建設(shè)，積極發(fā)展免費(fèi)的中等職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)班。建立圖書館、居民活動室以及農(nóng)村居民法律保障隊(duì)伍，維護(hù)低收入人群社會權(quán)利，消除其參與、分享障礙。

（三）完善農(nóng)村居民社會保障制度

由于存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等社會公共服務(wù)的獲得感上明顯弱于城鎮(zhèn)居民。社會保障“安全網(wǎng)”不完善背景下的農(nóng)村居民在面臨疾病、輟學(xué)、養(yǎng)老、失業(yè)等風(fēng)險時表現(xiàn)出明顯的脆弱性，特別是對于農(nóng)村低收入群體而言，任何突發(fā)性風(fēng)險事件都會使其陷入低收入陷阱，無法實(shí)現(xiàn)收入的可持續(xù)增長。因此，必須健全農(nóng)村社會保障體系，筑牢民生發(fā)展的“安全網(wǎng)”。

一是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生體系。推動基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在房屋建設(shè)、設(shè)備購置、配套設(shè)施等方面給予資金支持。加強(qiáng)鄉(xiāng)村全科醫(yī)生人才的培養(yǎng)和引進(jìn)工作，建立基本藥物長效補(bǔ)償機(jī)制，提高醫(yī)藥報(bào)銷范圍和比例，鞏固城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算。完善農(nóng)村低收入人群的醫(yī)療救助制度，提高重大疾病保障水平和大病保險能力。二是完善城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障體系，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，對于農(nóng)村地區(qū)低收入群體，要求地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織代繳部分或全部基本養(yǎng)老保險費(fèi)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全覆蓋。三是加強(qiáng)農(nóng)村就業(yè)公共服務(wù)保障體系建設(shè)。統(tǒng)籌和優(yōu)化城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)資源，培育新型職業(yè)農(nóng)民。重點(diǎn)推行農(nóng)民終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員培訓(xùn)。

（四）搞好戰(zhàn)略銜接，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村地區(qū)空間布局

整合新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和解決相對貧困策略的目標(biāo)、任務(wù)要求，對現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)空間布局進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。通過集聚化開發(fā)，營造宜居宜業(yè)的土地布局，既要體現(xiàn)功能布局的“集約化”，又要便捷農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活。在條件成熟的地方，以中心村為核心或者實(shí)施村莊合并建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，有效集中分散的教育、醫(yī)療等資源，從而大幅度提升農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)水平。同時，又要體現(xiàn)村落的“人文化”，做好古村落歷史文化的保護(hù)和修復(fù)工作，重拾村落的傳統(tǒng)文化，形成村落的無形財(cái)富和旅游資源。當(dāng)然，科學(xué)合理的農(nóng)村空間布局規(guī)劃，離不開政策支持。通過加大財(cái)政投入力度，統(tǒng)籌整合相關(guān)部門的財(cái)政支農(nóng)資金，采用“購買服務(wù)、直接資助、以獎代補(bǔ)”等方式，制定和實(shí)施空間規(guī)劃，實(shí)施至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村一體化的空間布局，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)投入的精準(zhǔn)化，提高財(cái)政資金的使用效率，助力解決農(nóng)村地區(qū)相對貧困問題。

（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔