張海東 靳凱

摘要：全面解決絕對貧困問題后，如何找準(zhǔn)今后的財(cái)政支農(nóng)工作著力點(diǎn)，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美的目標(biāo)？本文總結(jié)了江蘇省淮安市脫貧過程，分析了當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)存在的問題，提出了當(dāng)前及今后一段時(shí)期財(cái)政支農(nóng)工作的著力點(diǎn)和基本思路。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān) 財(cái)政支農(nóng) 工作思考

為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的突出矛盾，近年來，江蘇省淮安市不斷加大財(cái)政投入，統(tǒng)籌多方力量，徹底解決了部分年均收入6000元以下貧困人口的脫貧問題。在此基礎(chǔ)上，出臺了一系列措施，通過優(yōu)化資源配置、努力鞏固脫貧成果、制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施意見，全市各級財(cái)政部門在如何銜接鞏固脫貧成果與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之間開展了探索與思考，提出了當(dāng)前及今后一段時(shí)期財(cái)政支農(nóng)工作的著力點(diǎn)和基本思路。

一、“十三五”時(shí)期淮安市脫貧攻堅(jiān)情況回顧

（一）全市貧困人口及經(jīng)濟(jì)薄弱村分布情況

在徹底解決全市人均收入4000元以下絕對貧困人口脫貧的基礎(chǔ)上，為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，按照江蘇省統(tǒng)一部署，“十三五”時(shí)期，淮安市決定組織實(shí)施新一輪脫貧致富奔小康工程，扶貧標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均年收入低于6000元的農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)低于18萬元的村。經(jīng)建檔立卡和動態(tài)調(diào)整，全市共有建檔立卡低收入農(nóng)戶14.3萬戶、42.2萬人；在確定170個(gè)省市定經(jīng)濟(jì)薄弱村基礎(chǔ)上，經(jīng)過逐一排查，又確定了548個(gè)集體經(jīng)濟(jì)收入低于18萬元的面上低收入村，涉及淮安區(qū)、淮陰區(qū)、漣水縣三個(gè)省重點(diǎn)幫扶縣區(qū)。經(jīng)過連續(xù)幾年的攻堅(jiān)，截至2019年底，全市所有建檔立卡戶人口及低收入村全部出列。

（二）全市財(cái)政扶貧工作開展情況

1.財(cái)政資金挑重?fù)?dān)，持續(xù)助力脫貧攻堅(jiān)?！笆濉币詠?，淮安市財(cái)政部門配合市扶貧辦等部門，著力優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不斷加大財(cái)政對扶貧開發(fā)的投入力度。2016年以來，市級以上財(cái)政累計(jì)投入13.14億元扶貧專項(xiàng)資金，用于省市定經(jīng)濟(jì)薄弱村、低收入人口脫貧攻堅(jiān)工作。針對集中連片貧困情況，通過實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生事業(yè)等關(guān)鍵工程建設(shè)，改善片區(qū)面貌，提高基本公共服務(wù)水平。針對建檔立卡戶的不同情況，以戶為單位，采取多種方式實(shí)行資金直接扶持到戶到人，實(shí)施精確“滴灌”、“點(diǎn)穴”幫扶，促進(jìn)其加快增收脫貧。針對村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的情況，以壯村富民為目標(biāo)，重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，撬動村集體經(jīng)濟(jì)增收，帶動低收入農(nóng)戶脫貧致富。

2.信息系統(tǒng)把好關(guān)，陽光監(jiān)管精準(zhǔn)扶貧?；窗彩性谌÷氏乳_展“陽光扶貧”試點(diǎn)，緊緊圍繞“精準(zhǔn)扶貧脫貧、陽光透明監(jiān)管”目標(biāo)，開發(fā)建立以資金管理為核心主線，以人和項(xiàng)目的實(shí)名制為前提基礎(chǔ)，以“制度化+信息化+公開化”為方法路徑，以“三層、四庫、一端”為主體框架的“陽光扶貧”系統(tǒng)，探索出了一條深化落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新路子。出臺了“1+N”配套制度，建立起“1+3”資金監(jiān)督模式。2018年實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)擴(kuò)圍升級，將中央、省、市、縣（區(qū)）安排的所有財(cái)政涉農(nóng)資金全部納入系統(tǒng)監(jiān)管，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等19個(gè)部門、122項(xiàng)、82.78億元，實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金全覆蓋。

3.制度配套明職責(zé)，統(tǒng)籌整合扶貧資金。為加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用與管理，提高資金使用效益，淮安市根據(jù)《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕8號），制定印發(fā)了《“陽光扶貧”上線運(yùn)行財(cái)政管理辦法》《淮安市市級扶貧資金管理辦法》等文件，進(jìn)一步明確市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)各級財(cái)政部門職責(zé)，厘清在扶貧工作中財(cái)政部門與業(yè)務(wù)主管部門的任務(wù)分工。同時(shí)，明確扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級，強(qiáng)化地方對市級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的管理責(zé)任；鼓勵(lì)各縣區(qū)以脫貧成效為導(dǎo)向，以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益。

二、財(cái)政支農(nóng)工作中亟待解決的突出矛盾和問題

（一）涉農(nóng)資金跨系統(tǒng)整合力度仍需進(jìn)一步加大

目前，從中央到地方都在鼓勵(lì)基層整合涉農(nóng)資金，集中財(cái)力辦大事，努力提高財(cái)政資金使用績效。但是因?yàn)轶w制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級財(cái)政能夠用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)力很少，更多的要依賴于市級以上財(cái)政，無論是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)還是小型農(nóng)田水利的治理，無論是農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展還是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，很多都需要上級財(cái)政支持?？陀^說，這些年來投入到農(nóng)村的資金規(guī)模越來越大，但并沒有達(dá)到預(yù)期效果或者說并未充分發(fā)揮財(cái)政資金的效益。其根本原因是，投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金仍分散在上級各個(gè)部門，如農(nóng)業(yè)、水利、交通、文化、教育等，資金分散，各管一塊，存在著重復(fù)投資、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象。因此，必須在堅(jiān)持“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理模式下，進(jìn)一步完善配套措施。一是堅(jiān)持任務(wù)清單和專項(xiàng)資金計(jì)劃一起下達(dá)，或者任務(wù)清單早于資金計(jì)劃下達(dá)，便于基層了解哪些是約束性計(jì)劃，哪些是指導(dǎo)計(jì)劃。二是打破壁壘，實(shí)施跨系統(tǒng)跨部門的資金整合，解決目前仍局限于農(nóng)口系統(tǒng)內(nèi)部的整合，將所有涉農(nóng)資金按照任務(wù)計(jì)劃和資金總量進(jìn)行全面排查，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一使用。三是充分授權(quán)縣區(qū)政府，廢除一切不適應(yīng)整合的資金管理辦法，由縣區(qū)政府根據(jù)本地發(fā)展規(guī)劃，自主使用資金，自主安排項(xiàng)目。

（二）各級財(cái)政投入責(zé)任仍需嚴(yán)格

中央連續(xù)多年一號文件聚焦農(nóng)業(yè)，對市以下各級財(cái)政來說，必須堅(jiān)持公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，建立財(cái)政優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村、支農(nóng)投入穩(wěn)定增長的機(jī)制；市縣（區(qū)）財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算只增不減、只升不降、只擴(kuò)不縮；鼓勵(lì)扶持各類經(jīng)營主體、示范園區(qū)積極申報(bào)省、國家級項(xiàng)目。在加大投入的同時(shí)，更加注重支出的績效，更加注重聚焦重點(diǎn)，不搞全面開花，努力培育特色更加鮮明、優(yōu)勢更加明顯、載體更加齊全的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

同時(shí)，為解決“三農(nóng)”發(fā)展中融資難、融資貴的“老大難”問題，要積極推動農(nóng)擔(dān)體系建設(shè)，重點(diǎn)服務(wù)家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)村合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，支持有條件的縣區(qū)建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性運(yùn)營；加快設(shè)立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導(dǎo)基金，以項(xiàng)目扶持、配套、補(bǔ)助等形式；積極引導(dǎo)和帶動更多金融和社會資本更多的投入鄉(xiāng)村建設(shè)。

（三）項(xiàng)目實(shí)施周期長進(jìn)展慢

由于建設(shè)計(jì)劃與預(yù)算指標(biāo)不同步，受制于很多農(nóng)業(yè)項(xiàng)目受季節(jié)、天氣、氣候影響，導(dǎo)致部分項(xiàng)目進(jìn)展慢，甚至有的嚴(yán)重超出項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定的期限，導(dǎo)致結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金過多，與財(cái)政資金的管理要求不適應(yīng)。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不同于城建交通項(xiàng)目，也不同于教育文化項(xiàng)目，有其自身的特點(diǎn)。特別是以往存在地方配套過多，由于財(cái)力原因，導(dǎo)致不能按時(shí)驗(yàn)收結(jié)題。

三、探索脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興過渡期財(cái)政支農(nóng)工作著力點(diǎn)

（一）以產(chǎn)業(yè)興旺為總抓手，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加

1.以“三特”產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。以縣區(qū)為單位編制實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立縣域高效優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育清單，推進(jìn)特優(yōu)高效種植業(yè)、特種綠色水產(chǎn)業(yè)、特色生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。實(shí)施品牌強(qiáng)農(nóng)戰(zhàn)略，推廣“淮味千年+”模式，發(fā)揮品牌影響力，提升品牌知名度。

2.以建立產(chǎn)銷關(guān)系為關(guān)鍵，創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。推進(jìn)消費(fèi)扶貧與電商扶貧深度融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)薄弱村、低收入村特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售。積極探索“龍頭企業(yè)+基地+低收入農(nóng)戶”“家庭農(nóng)場+低收入農(nóng)戶”“合作社+低收入農(nóng)戶”等模式，通過訂單購銷、利潤返還、直接投資、股份合作等多種方式，建立市場經(jīng)營主體與低收入農(nóng)戶、經(jīng)濟(jì)薄弱村的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓群眾有更多獲得感。

3.以產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)為突破口，建立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)群。實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)示范建設(shè)，支持發(fā)展壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合。同時(shí)，擴(kuò)大全市優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品銷售，鼓勵(lì)消費(fèi)，安排專項(xiàng)資金予以補(bǔ)貼。

4.以農(nóng)業(yè)園區(qū)為著力點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、優(yōu)勢特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場發(fā)展，以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，著力提升農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平。

（二）按照投入不減、力度不降的原則，加快防返貧機(jī)制的建立，不斷鞏固脫貧成果

1.由被動脫貧攻堅(jiān)到主動預(yù)防返貧。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)達(dá)成后，農(nóng)村防貧、減貧工作任務(wù)仍然較重，脫貧人口基礎(chǔ)薄弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，受大病、災(zāi)害等突發(fā)因素影響，部分相對貧困人口容易返貧。要保持脫貧攻堅(jiān)政策穩(wěn)定，嚴(yán)格落實(shí)“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”的要求，對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施；探索防返貧基金、防返貧救助、防返貧保險(xiǎn)等模式，加快建立防止支出型返貧機(jī)制。

2.由被動“輸血強(qiáng)身”到主動“造血健身”。對符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且具備就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收條件的低收入人口，通過完善金融、培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和提高組織化水平等支撐給予支持。發(fā)揮農(nóng)廣校和高職院校作用，加強(qiáng)農(nóng)民實(shí)用技能培訓(xùn)。對使用農(nóng)村低收入人口勞動力的企業(yè)給予政策支持，通過政府購買服務(wù)等方式，增加公益性崗位優(yōu)先安排低收入人口就業(yè)。

3.由被動“頭痛醫(yī)頭”到主動綜合施策。完善以提升“三保障”水平為核心的綜合幫扶政策。加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展投入和基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步增強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育、基層公共衛(wèi)生服務(wù)能力。持續(xù)改善農(nóng)民整體住房條件，切實(shí)解決住房安全問題。

（三）以鄉(xiāng)村振興為根本目標(biāo)，致力農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

1.注重培養(yǎng)與引導(dǎo)相結(jié)合，推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興。培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，加強(qiáng)對基層一線干部的關(guān)愛激勵(lì)政策。大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，幫助傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想、提升技能，成為帶動周邊農(nóng)民致富的“帶頭人”。不斷完善農(nóng)技人員培訓(xùn)、使用、激勵(lì)機(jī)制，有效提升農(nóng)技推廣服務(wù)能力，打造一支精干、高效的農(nóng)技推廣人才隊(duì)伍。引導(dǎo)各類人才投身脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興，著重用好鄉(xiāng)村推廣技術(shù)人才、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才、鄉(xiāng)村基層組織干部人才、扶貧干部人才、外來企業(yè)精英和市場主體人才等“五類人才”，破解鄉(xiāng)村人才瓶頸。

2.推進(jìn)農(nóng)民住房條件改善，加快補(bǔ)齊民生短板。嚴(yán)格縣抓落實(shí)的主體責(zé)任，注重政策集成、資金平衡和項(xiàng)目實(shí)施，強(qiáng)化資金、用地保障，嚴(yán)禁增加鎮(zhèn)村債務(wù)負(fù)擔(dān)。優(yōu)選規(guī)劃設(shè)計(jì)單位建立專家?guī)?，提高農(nóng)房改善項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。加強(qiáng)農(nóng)房項(xiàng)目建設(shè)全程監(jiān)管和驗(yàn)收管理，確保新建農(nóng)村新型社區(qū)達(dá)到美麗宜居鄉(xiāng)村或特色田園鄉(xiāng)村建管水平。重視項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)，讓農(nóng)民住得好、穩(wěn)得住、能致富。

3.加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。堅(jiān)持縣級主抓、多方參與，落實(shí)縣級黨委和政府主體責(zé)任，發(fā)揮市級財(cái)政專項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)社會各方力量參與行動。結(jié)合今年新冠肺炎疫情防控，堅(jiān)持“點(diǎn)線面”結(jié)合，深入實(shí)施村莊清潔和“十百千萬”行動，確保完成三年行動目標(biāo)任務(wù)。完善農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，開展垃圾分類試點(diǎn)。加快鎮(zhèn)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)和管網(wǎng)延伸，穩(wěn)步提升農(nóng)村生活污水治理水平。合理布點(diǎn)配建農(nóng)村公廁，結(jié)合農(nóng)房改善等新型社區(qū)建設(shè)，迅速啟動農(nóng)村廁所革命。

（作者單位：江蘇省淮安市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文