文 鄭寶華 云南省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，研究員、博士

2019年12月10日至12日召開的中央經(jīng)濟工作會議對2019年脫貧攻堅的成績做出了令人鼓舞的評價，認為是“精準脫貧成效顯著”，同時對2020年做出了明確要求：“要確保脫貧攻堅任務(wù)如期全面完成，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)，政策、資金重點向‘三區(qū)三州’等深度貧困地區(qū)傾斜，落實產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等措施，嚴把貧困人口退出關(guān)，鞏固脫貧成果。要建立機制，及時做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口的監(jiān)測和幫扶?！痹?019年12月20日至21日中央農(nóng)村工作會議召開前夕，習近平總書記就做好2020年的扶貧工作提出具體要求：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。脫貧質(zhì)量怎么樣、小康成色如何，很大程度上要看明年‘三農(nóng)’工作成效。要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，不獲全勝決不收兵”。中央農(nóng)村工作會議也因此強調(diào)：“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的重中之重，要一鼓作氣、乘勢而上，集中力量全面完成剩余脫貧任務(wù)。要鞏固脫貧攻堅成果防止返貧，及時做好返貧人口和新發(fā)生貧困人口幫扶。要堅持現(xiàn)行脫貧標準，確保穩(wěn)定實現(xiàn)‘兩不愁三保障’。要保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定，抓緊研究接續(xù)推進減貧工作?！蓖高^中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議、中央扶貧工作會議精神可以看出，2020年作為全面建成小康社會的收官之年，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是重中之重的工作。而打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的核心，就是在確保實現(xiàn)脫貧攻堅目標的同時鞏固脫貧成果。云南需要在認真領(lǐng)會會議精神的基礎(chǔ)上，再接再厲，確保脫貧攻堅質(zhì)量。

云南2019年脫貧攻堅取得的基本成效

中央認為全國2019年的扶貧成績是“精準脫貧成效顯著”。綜合分析云南的情況，筆者認為可以用“成效顯著且令人欣慰”來概括。所謂“成效顯著”，是因為2019年全省脫貧成效交出了一份完美答卷，不僅能夠完成預期的“130萬貧困人口凈脫貧、3000個貧困村出列、31個貧困縣摘帽，9個州（市）全面脫貧，7個‘直過民族’和人口較少民族整族脫貧”的年度目標任務(wù)，而且主要扶貧工作取得了可喜成績。

“兩不愁三保障”遺留問題得到有效解決。易地扶貧搬遷實現(xiàn)“絕地反彈”，截至2019年10月底，在99.6萬貧困人口搬遷總?cè)蝿?wù)中，68.5萬人已搬遷入??；涉及的121個縣（市、區(qū)），有108個實現(xiàn)搬遷建設(shè)任務(wù)“清零”；201個集中安置點已完工166個；拆除舊房14.1萬套，搬新拆舊率提高到85%，產(chǎn)業(yè)就業(yè)等后續(xù)幫扶措施扎實推進。農(nóng)村危房實現(xiàn)清零，排查出四類重點對象存量危房39.3萬戶，已全部銷號“清零”；非四類重點對象存量危房28.6萬戶，已改造竣工96.3%。教育扶貧做嚴做實依法控輟保學“四步法”，九年義務(wù)教育鞏固率達94.2%，建檔立卡義務(wù)教育家庭輟學的4560人，已勸返復學1711人。貧困人口100%參加基本醫(yī)療保險和大病保險，住院報銷比例和縣域內(nèi)就診率均達到了88.5%。9.95萬飲水安全保障不足的貧困人口，已解決7.38萬人；涉及的37個縣（市、區(qū)），有28個實現(xiàn)“清零”。

深度貧困地區(qū)扶貧工作加快推進。各級各部門精選7900多名黨員干部下沉迪慶藏族自治州、怒江傈僳族自治州、昭通市脫貧攻堅第一線，遴選90名優(yōu)秀處級干部，充實怒江州和鎮(zhèn)雄縣脫貧攻堅一線力量，選派100名教師、醫(yī)生和產(chǎn)業(yè)人才到迪慶、怒江一線崗位駐點幫扶2年，11個州（市）從摘帽縣選優(yōu)選強干部到貧困縣鄉(xiāng)村帶隊攻堅。下達27個深度貧困縣省級及以上財政專項扶貧資金、統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金及對口幫扶資金共計248億元，占資金總量的53%，同比增長42%；其中省級及以上財政專項扶貧資金107.18億元，占資金總量的57.2%，同比增長39%；省級財政專項扶貧資金36.75億元，占比達61.3%，同比增長58%。協(xié)調(diào)三峽集團投入5億元幫扶昭通市的5個深度貧困縣，中煙工業(yè)公司、煙草專賣局新增資金10億元幫扶鎮(zhèn)雄、彝良、宣威、會澤4個深度貧困縣（市）。

扶貧投入明顯增加。2019年，省級及以上財政專項扶貧資金投入達187.54億元，比2018年的138.9億元增加35%。其中，中央投入達到了歷史最高的127.54億元，比上年增長37.1%，且總量為全國第一；省級財政投入也創(chuàng)歷史地達到了60億元，比上年增長30.7%。同時，整合下達財政涉農(nóng)資金233.18億元，整合力度明顯加大，除統(tǒng)籌整合中央20項和省級21項涉農(nóng)資金外，還在88個貧困縣全面啟動統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金改革，省級不再審批任何扶貧項目。

各類整改有序推進。中共云南省委針對中央脫貧攻堅專項巡視反饋的4個方面12類56個問題，制訂153條整改措施，已完成整改117條，未完成的36條需要長期堅持，及2020年后完成的，已全部采取有效措施。中央脫貧攻堅專項巡視期間移交的舉報和問題線索971件，已辦結(jié)24件立行立改問題、934件信訪件、1件問題線索，正在督促加快辦理12件信訪舉報件。對照國家脫貧攻堅成效考核發(fā)現(xiàn)的問題和民主監(jiān)督等檢查指出的8類58個問題，制定了105條整改措施，已落實75條。

所謂令人欣慰，不僅是2019年預計凈脫貧人口130萬人，是2014年以來第二多的，僅比2018年的151萬人低了20多萬人，而且預計脫貧摘帽的31個縣（市、區(qū)）中，有15個是深度貧困縣（市、區(qū)），預計出列村達到了3000個，是2014年以來最多的。更重要的是解決了許多長期沒有得到徹底解決的難題。

扶貧對象實現(xiàn)了賬實相符、賬賬相符。在脫貧人口“回頭看”的基礎(chǔ)上，結(jié)合脫貧措施“戶戶清”、扶貧對象動態(tài)管理、項目庫建管用、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)完善和“兩摸底一核查”等工作，對貧困人口進行“七看”，戶戶上門、人人見面，通過全口徑、多層次數(shù)據(jù)比對，使扶貧對象賬實相符，目標措施更加精準。

扶貧機制趨于完善。在貧困對象家底、致貧原因、幫扶措施、投入產(chǎn)出、幫扶責任、脫貧時序“六清”基礎(chǔ)上，以抓實抓細“一戶一策”精準幫扶計劃為根本舉措，通過扶貧資金定到項目、計劃定到項目、審批一次定到項目、公示公告定到項目、責任定到項目、督查考核指向定到項目“六定”舉措，做到縣級有脫貧攻堅項目庫，鄉(xiāng)村兩級圍繞項目有脫貧攻堅實施方案，并把責任細化實化，縱向到縣鄉(xiāng)村、橫向到縣級行業(yè)部門，建立健全了精準組織、精準指揮、精準落實的攻堅機制。同時，進一步強化了對口幫扶和結(jié)對幫扶機制和舉措。

建立了嚴格的監(jiān)督考評辦法。省委把脫貧攻堅考核納入巡視必查重點內(nèi)容，實現(xiàn)88個貧困縣巡視全覆蓋，2019年專項巡視了28個貧困縣。省人大組織扶貧開發(fā)執(zhí)法檢查，省政協(xié)開展專題協(xié)商議政，8個民主黨派省委開展民主監(jiān)督。在全省綜合考評中提高脫貧攻堅考核指標權(quán)重，并根據(jù)考核結(jié)果，約談了2個州（市）黨委、政府分管領(lǐng)導和8個縣（市、區(qū)）黨委、政府主要領(lǐng)導及有關(guān)定點扶貧單位主要負責人，調(diào)整了9名貧困縣黨政正職、55名貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政正職，累計提拔了14名貧困縣縣委書記、1名縣長、92名鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導擔任上一級領(lǐng)導職務(wù)并兼任現(xiàn)職，強化了扶貧領(lǐng)域作風建設(shè)和執(zhí)紀問責力度。

云南2020年脫貧攻堅中面臨的問題

云南2019年脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，為2020年最終打贏現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)，但也面臨不少風險挑戰(zhàn)。

鞏固脫貧攻堅成果面臨諸多風險。全省2019年預計凈脫貧130萬人，意味著剩下的建檔立卡貧困人口只有50萬人，2020年的脫貧任務(wù)不是很重，但相比之下，鞏固脫貧攻堅成果的壓力更大，這不僅是因為前面幾年脫貧人口的基礎(chǔ)還需要進一步夯實，而且是因為2019年剛脫貧人口的特征決定了鞏固脫貧成果面臨不少風險。首先是脫貧人口數(shù)量大，返貧困的概率也更大。按往年3%至5%的返貧率計算，也就在5萬人以上。其次是2019年將有15個深度貧困縣（市、區(qū)）脫貧摘帽，這些縣（市、區(qū)）脫貧人口面臨的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，很容易出現(xiàn)返貧。再次是脫貧人口中有40%多是易地扶貧搬遷對象，他們的后續(xù)鞏固本身就是一個大的問題和風險點。最后是按照云南農(nóng)業(yè)氣象一般規(guī)律，2020年云南有可能面臨上半年干旱、下半年澇災(zāi)的風險，這對收入嚴重依賴家庭經(jīng)營性收入的貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶來講，家庭收入的穩(wěn)定性將面臨重大風險。這些風險不僅存在于已經(jīng)脫貧和剛剛脫貧的人口身上，也存在于邊緣人群身上，而云南由于較大的邊緣人群規(guī)模，防止因自然災(zāi)害導致大規(guī)模邊緣人群陷入貧困的風險也很大，也是鞏固脫貧攻堅成果的風險點之一。

扶貧措施本身不很配套產(chǎn)生和留下一些風險。首先，易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)安置后續(xù)扶持及資產(chǎn)處理困難。全省近100萬人的搬遷規(guī)模，城鎮(zhèn)安置比例高達70%以上。如何讓搬遷人口在城鎮(zhèn)長久生活下去，不僅需要有特殊的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)扶持政策，而且需要配套完善社會保障和社會治理等方面的設(shè)施。同時，近70萬人搬遷到城鎮(zhèn)，部分自然村整村搬遷，農(nóng)戶在原居住地的財產(chǎn)和集體所有的農(nóng)村資產(chǎn)如何處置，是長期人資（資源）分離，還是創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，都是下一階段云南扶貧工作需要重點考慮的內(nèi)容。其次，資產(chǎn)收益扶貧的限期性與脫貧長期性之間存在矛盾。除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、住房下層商鋪以外的資產(chǎn)收益扶貧項目外，其他資產(chǎn)收益扶貧項目的受益期限一般為3至5年，在3至5年內(nèi)貧困戶能夠獲得穩(wěn)定的收益。但3年或5年到期后怎么辦，成為資產(chǎn)收益扶貧后續(xù)扶持面臨的首要問題。再次，公益性崗位就業(yè)收入的提高問題。全省各地把生態(tài)護林員、河道治理員、保潔員等一些公益性崗位開發(fā)出來，用來安置貧困家庭的富余勞動力，以提高貧困家庭的工資性收入。生態(tài)護林員年平均工資從7000元提高到8000元，這使擁有公益性崗位就業(yè)家庭在收入上實現(xiàn)了脫貧。但隨著全國、全省扶貧工作的推進，2020年后云南農(nóng)村貧困標準勢必會進一步提高，如果公益性崗位工資沒有提高，部分公益性崗位扶貧受益家庭勢必返貧。最后是社會保障兜底扶貧群體的脫貧穩(wěn)定性差，因為絕大部分依靠社會保障兜底實現(xiàn)脫貧的貧困人口，沒有勞動能力或勞動能力弱，收入渠道單一，社會保障轉(zhuǎn)移性收入之外的其他收入較低。

鞏固與打贏本身存在一些矛盾。2020年，全省還剩下的建檔立卡貧困人口約50萬人，盡管數(shù)量不大，但貧困深度很深，致貧原因很復雜，扶貧舉措要產(chǎn)生顯著的即時性效果更難。可能剩下的9個貧困縣（市、區(qū)），不僅都是深度貧困縣（市、區(qū)），而且都是貧困人口規(guī)模較大、貧困發(fā)生率較高的，甚至呈現(xiàn)出一定的區(qū)域特征?？梢詫⒏喾鲐氋Y源集中投入到這些地方，但一方面要產(chǎn)生即時性的效果很難，尤其是產(chǎn)業(yè)扶持和易地扶貧搬遷的就業(yè)扶持。另一方面，還要顧及到其與鞏固脫貧成果所需投入和工作重點之間可能存在的矛盾。

云南2020年實現(xiàn)脫貧攻堅目標的工作重點

2020年是打贏現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。核心是要貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議、農(nóng)村工作會議和扶貧工作會議精神，以確保實現(xiàn)脫貧攻堅目標和鞏固脫貧成果為基本目標，把鞏固脫貧成果作為實現(xiàn)脫貧目標的重要內(nèi)容，重點抓好以下幾方面的工作。

把貫徹新發(fā)展理念與做好脫貧主要工作緊密銜接起來。把共享發(fā)展作為進一步完善各項扶貧政策和舉措的出發(fā)點和落腳點；把創(chuàng)新發(fā)展作為推動各項扶貧政策舉措的重要抓手；在努力統(tǒng)籌好打贏與鞏固關(guān)系的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進扶貧與全面建成小康社會、扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使扶貧成為全面建成小康社會和推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手；把農(nóng)村綠色發(fā)展作為推動扶貧工作的重要引擎，使扶貧產(chǎn)業(yè)向著綠色、優(yōu)質(zhì)、高效方向發(fā)展；積極推動扶貧領(lǐng)域開放發(fā)展，尤其是通過對口幫扶和結(jié)對幫扶等措施的完善，帶動貧困地區(qū)以及重大扶貧舉措的開放發(fā)展。

采取有效舉措保證剩下的貧困人口如期脫貧出列。

圍繞“兩不愁、三保障”目標，對標對表，使還沒有脫貧出列的50萬建檔立卡貧困人口如期脫貧出列，保證剩下的貧困縣（市、區(qū)）如期脫貧摘帽，剩下的貧困村全部如期脫貧出列。核心是使貧困農(nóng)戶有安全住房、適齡兒童不因貧失學、貧困家庭不因病返貧和因病致貧等得到確實保障，同時通過兩線合一和社會保障政策的不斷完善，提高貧困人群的社會保障水平。在此基礎(chǔ)上，通過提高就業(yè)穩(wěn)定性和加大產(chǎn)業(yè)扶持力度等舉措，確保貧困家庭收入超過貧困線標準10%以上，且收入較為穩(wěn)定。

通過不斷完善政策配套來鞏固脫貧成果。首先，分類推進易地扶貧搬遷城鎮(zhèn)安置后續(xù)扶持。對無打工經(jīng)歷或勞動力綜合素質(zhì)偏低的安置戶，加強公益崗位開發(fā)，幫助其穩(wěn)定實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)和收入持續(xù)增加。對有打工經(jīng)歷或勞動力綜合素質(zhì)較高的安置戶，開展技術(shù)鞏固及提高培訓，鞏固勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)成果。結(jié)合安置點農(nóng)產(chǎn)品交易市場建設(shè)，加快扶持一批搬遷群眾成為農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人、零售商、物流從業(yè)人員。加強扶貧車間建設(shè)力度，使之成為帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困農(nóng)戶增收的重要途徑。加強創(chuàng)業(yè)扶持，扶持部分有技能和有技術(shù)的搬遷群眾自主創(chuàng)業(yè)。引導和鼓勵安置點組建“自強性”社會組織，提高搬遷群眾適應(yīng)搬遷生活的能力。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對部分以非農(nóng)就業(yè)為主的安置戶，探索承包土地經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)有償退出機制。對整村搬遷的遷出地的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，提高搬遷群眾的資產(chǎn)收益。進一步強化城鎮(zhèn)集中安置區(qū)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為實現(xiàn)有效治理提供保障。其次，探索多元化的資產(chǎn)收益扶貧后續(xù)扶持機制。加強產(chǎn)業(yè)扶持，以產(chǎn)業(yè)扶貧代替資產(chǎn)收益扶貧，尤其是通過發(fā)展壯大農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等方式，鼓勵貧困農(nóng)戶和貧困村抱團發(fā)展和聯(lián)合發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)扶貧，增加資產(chǎn)收益扶貧受益群眾收入，消解資產(chǎn)收益扶貧到期后收入驟降的問題。對無勞動能力的特殊貧困群體，盡快納入社會保障兜底扶貧范圍。妥善處置以金融扶持、產(chǎn)業(yè)扶持資金為主的資產(chǎn)收益扶貧資本金。積極鼓勵貧困村發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，使村集體經(jīng)濟發(fā)展與貧困農(nóng)戶抱團發(fā)展有機結(jié)合。再次，多舉措探索公益性就業(yè)崗位后續(xù)扶持。一方面，在既定的公益崗位扶貧期間，加強扶貧對象其他技能技術(shù)的培訓，爭取獲得收入更高、更穩(wěn)定的就業(yè)機會。另一方面，逐步提高公益性崗位的待遇。最后，探索建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的社會保障兜底扶貧機制。重點是適時提高最低生活保障線，提高最低生活保障水平。

處理好打贏與鞏固的關(guān)系。把打贏作為實現(xiàn)扶貧目標的重中之重，把持續(xù)鞏固脫貧成果作為提高扶貧質(zhì)量的重要抓手統(tǒng)籌推動。合理配置扶貧資源，在堅持脫貧不脫掛鉤、脫貧不脫政策的基礎(chǔ)上，使更多省級及以上財政專項扶貧新增資源用于未脫貧摘帽的9個貧困縣（市、區(qū)），而將涉農(nóng)財政資源和基層政府的扶持資源更多用于鞏固脫貧攻堅成果。盡快研究接續(xù)扶貧政策舉措，強化對邊緣人群的扶持力度，尤其是確保非四類對象的“三保障”水平和社會保障水平，爭取與建檔立卡貧困人口一致。繼續(xù)加大對貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的支持力度，夯實脫貧成果的基礎(chǔ)支撐。