馬 良

馬 良 浙江工商大學公共管理學院教授（杭州310018）

2020年是一個特殊的年份，疫情防控和復工復產(chǎn)齊抓共管，2月23日習近平總書記《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》中明確指出，“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴守牢……要發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務”。很明顯，基層社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要組成部分，而且，在基層社會治理創(chuàng)新中，發(fā)揮社會工作“專業(yè)優(yōu)勢”是實現(xiàn)“三社聯(lián)動”的重中之重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設旨在打造新時代高質(zhì)量基層民政工作，貫徹習近平總書記對民政工作的重要批示：“民政工作關系民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。要聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關切，更好履行基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務等職責”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站也是“三社聯(lián)動”為特征的基層社會治理創(chuàng)新的“升級版”，通過基層社會工作專業(yè)服務平臺打造，聯(lián)動社區(qū)內(nèi)的社會組織和專業(yè)服務組織，激發(fā)社區(qū)居民的社會參與和民主協(xié)商，打通“基層服務最后一米”。近年來，在廣東省、湖南省、浙江省、江蘇省和重慶市等地的“三社聯(lián)動”實踐中，全面探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設”，搭建聯(lián)動基層社區(qū)治理、社會組織發(fā)育和社會工作人才隊伍建設的新平臺。這些省市先行先試，積累了很多實踐經(jīng)驗，對全國推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設很多啟發(fā)。

湖南省作為我國中部的經(jīng)濟先發(fā)優(yōu)勢不明顯的省份，通過整合政府資源和社會資源，創(chuàng)新基層社會治理，全面實施湖南社會工作“禾計劃”，已經(jīng)實現(xiàn)“市縣鄉(xiāng)”三級全覆蓋，著力破解基層民政“人少事多”等短板問題，這是全國第一個實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站全覆蓋的省份，具有很強的社會影響力。湖南省在落實“共建共治共享”社會治理制度，建立精準化、精細化的基層社會治理機制方面，已經(jīng)成為全國的榜樣。

廣東省在推進鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅工作的實施中，立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），深入村居，在前期落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助經(jīng)辦人員的基礎上，探索以專業(yè)社會工作充實基層民政服務力量，創(chuàng)新性實施廣東社會工作“雙百計劃”，分兩批在全?。ㄖ饕墙?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)）建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站，精準定位服務對象，全面客觀把握服務需求，有效落實惠民政策，切實增強了基層民眾的獲得感、幸福感和安全感，得到了人民群眾的高度認可，由此也成為社會工作專業(yè)服務領域的一張“金名片”。

浙江省社會工作發(fā)展的特色就是立足于基層社會治理，基層社會治理的“楓橋經(jīng)驗”和基層社會治理體系中自治、法治和德治“三治融合”等也為全國樹立了“榜樣”。為了更好履行基本民生保障和基本社會服務職責，從2019年開始推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設，計劃到2020年建成300家，現(xiàn)已投入運營210家，在建180家，預計將超額實現(xiàn)預定目標，全面推進社會工作人才建設和基層社會治理之間實現(xiàn)由“嵌入式”發(fā)展到“融合式”發(fā)展的轉型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站作為基層服務“主陣地”，要回應基層人民群眾對美好生活的多樣化需求，發(fā)揮好“上情下達和下情上傳”的橋梁紐帶功能，充分展現(xiàn)基層社會始終充滿生機活力的顯著優(yōu)勢；要把社會工作的專業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)服務與基層社會穩(wěn)定、和美社區(qū)建設等工作相結合，提升基層社會自我發(fā)展和自我完善能力；要創(chuàng)新基層社會矛盾糾紛有效解決路徑，降低政府基層社會治理成本，實現(xiàn)“政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治”的良性互動。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的建設中，社會工作人才隊伍建設是關鍵。專業(yè)人才是“專業(yè)服務”的保障，社會工作人才隊伍是“三社聯(lián)動”中的“活”因素，是“三社聯(lián)動”的真正“發(fā)動機”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站要能“招”得到優(yōu)秀人才，“留”得住優(yōu)秀人才并“用”得好優(yōu)秀人才。那么，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設機制成為必然。總體而言，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設，需要創(chuàng)新“黨建+社會工作人才隊伍建設”，創(chuàng)新“地方政府購買社會工作服務”，創(chuàng)新“專業(yè)化社會工作督導培養(yǎng)”三大推進機制。

第一，強化政治站位，堅持“黨管人才”原則，創(chuàng)新“黨建+社會工作人才”的推進機制。社會工作人才是屬于國家戰(zhàn)略的“六類”專業(yè)人才的重要組成部分之一。各級黨委要加強對“第六支人才隊伍”建設，做好頂層制度設計、強化黨建引領，要充分發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，切實加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作專業(yè)人才隊伍建設的領導，把廣大社會工作專業(yè)人才凝聚在黨組織周圍，協(xié)助黨和政府做好化解基層社會矛盾糾紛、協(xié)調(diào)社會關系、維護基層社會穩(wěn)定等工作。各級黨組織加強對社會工作人才重視，準確把握社會工作人才發(fā)展的正確方向。

湖南省委十一屆八次會議審議通過《關于全面加強基層建設的若干意見》，明確了基層社會工作站建設的目標和任務，并且在市縣鄉(xiāng)三級社會工作站成立社會組織黨建服務指導中心，形成“黨建聯(lián)絡員制度”，對承接社會工作站運營的142家機構選派黨建聯(lián)絡員，指導52個縣市區(qū)成立社會工作站黨支部，累計培養(yǎng)社會工作黨員672名，招募黨員志愿者1.87萬人，讓黨的旗幟在社會工作服務一線高高飄揚。以基層黨建來促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設，以基層社會工作專業(yè)服務來提升“黨群”關系的和諧度，提升廣大基層群眾對黨組織的凝聚力，從而發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和領導核心作用。

廣東省委省政府要求總結推廣“雙百計劃”經(jīng)驗做法，將“雙百計劃”作為踐行“一切以人民為中心”發(fā)展理念和“小康路上一個也不能少”的重要內(nèi)容，壓緊壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主體責任，到2021年實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）1611個社會工作站全覆蓋，到2022年實現(xiàn)全省村（居）社會工作服務點全覆蓋，實現(xiàn)困難群眾和特殊群體社會工作服務全覆蓋。廣東省的“三個全覆蓋”已經(jīng)寫入《關于實施“廣東兜底民生服務社會工作雙百工程”的通知》，由原來的“雙百計劃”上升到“雙百工程”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才的發(fā)展“保駕護航”。同時，廣州市2018年出臺《社會工作服務條例》，這是中國第一部地方性社會工作法規(guī)，為社會工作專業(yè)服務推進創(chuàng)造了優(yōu)良政治環(huán)境和社會環(huán)境。深圳市2020年出臺了《關于提升社會工作服務水平的若干意見》，進一步完善社會工作制度安排和政策體系，健全“黨委領導、政社合作，多方支持”的社會工作運行機制。

浙江省2017年省委第十四屆委員會第二次全體會議，通過《中共浙江省委關于高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟奮力推進“兩個高水平”建設的決定》，指出“推動社會治理重心下移，推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，發(fā)揮社會組織作用，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設，深化“互聯(lián)網(wǎng)＋社會治理”行動，打造‘楓橋經(jīng)驗’升級版”。2019年省委省政府出臺《關于推進新時代民政事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（簡稱“民政30條”），把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設寫入省委省政府文件，并列入年度省委省政府重點督查工作內(nèi)容，要求在“十四五”階段實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站全覆蓋。各級黨委組織部門高度重視社會工作人才隊伍建設，通過政策傾斜和經(jīng)費投入，近3年來浙江省報考全國社會工作職業(yè)資格水平考試的人數(shù)連創(chuàng)新高，2020年達到14.8萬，名列全國之首，目前全省持有社會工作師證書人數(shù)已達6.5 萬，按照常住人口計算，浙江省每千人擁有社會工作者人數(shù)是1.12，在全國名列前茅。2020年浙江省委人才工作領導小組辦公室發(fā)布“高層次人才分類目錄”，把“全國專業(yè)社會工作領軍人才”列入ABCDE 五級人才的C 類人才，與教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”入選者以及省功勛教師（省杰出教師）并列。各地也紛紛出臺把社會工作人才納入地方政府人才表彰序列。嘉興市出臺“社工杰出人才培養(yǎng)工程”，用10年時間培養(yǎng)100名社會工作者，每人落實30萬的培養(yǎng)和激勵經(jīng)費。

第二，落實政府責任，既加快“政社分開”又夯實“政社合作”，創(chuàng)新“政府購買社會工作服務”推進機制。政府和社會組織之間是天然的合作伙伴，雖然屬于不同的組織系統(tǒng)，具有各自相對獨立性，但是兩者卻有相同的目標取向——追求社會公平正義，政府和社會組織在主體上是平等關系，政府和社會組織必然要協(xié)同創(chuàng)新，尤其在公共服務輸送上，社會組織能夠彌補政府不足，提供更加個性化和差異化服務。各級政府要制定政府購買社會工作服務政策，引入競爭機制，規(guī)范購買程序，完善購買方式，建立綜合績效評價機制，并逐步加大民政部門福利彩票公益金支持社會工作專業(yè)人才隊伍建設力度；同時把社會工作專業(yè)人才納入專業(yè)技術人員管理范圍，逐步建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)選拔制度、使用制度、評價和薪酬保障制度、激勵和表彰獎勵制度等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作專業(yè)人才發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境，推進社會工作專業(yè)服務的人本化、社會化、職業(yè)化和專業(yè)化。

湖南省的主要經(jīng)驗是，堅持“全覆蓋、零風險、可持續(xù)”的思路，全面推進政府購買鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站服務項目：①省級層面統(tǒng)籌經(jīng)費，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站運營。按照《關于積極推進政府購買服務，加強基層社會救助經(jīng)辦服務能力的意見》，按照“社會救助專項經(jīng)費列支一點、福彩公益金補助一點，各級財政預算一點、社會資源鏈接一點，稅收優(yōu)惠減免一點”“五個一點”的思路，每年從社會救助專項經(jīng)費2%中列支2.1億元，安排福彩公益金8000余萬元，財政預算2000余萬元，共計3.1億元，鏈接其他部門和社會資源7600多萬元，并協(xié)調(diào)稅務部門對相應承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站運營組織實現(xiàn)稅費優(yōu)惠政策。②建立“四級聯(lián)動”機制，搭建平臺和拓寬渠道。堅持目標導向、問題導向和結果導向，建立“省級指導、市級統(tǒng)籌、縣級為主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合”的機制，在市州建立指導服務中心，縣市區(qū)設立社會工作總站，1940個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站全覆蓋。③強化社會工作服務崗位開發(fā)、人才使用和激勵體系。湖南省成立全省社會工作機構孵化基地，已經(jīng)培育社會工作機構357個，開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站社會工作服務崗位4000多個；明確社會救助和兒童關愛等21項服務內(nèi)容，同時，省政府在第十八次民政會議上首次表彰20名先進社會工作者，先后有170多名優(yōu)秀社會工作者被擇優(yōu)選聘進基層黨員干部隊伍；并且把社會工作崗位納入專業(yè)技術人才管理，打通駐站一線社會工作者的晉升渠道。

廣東省的主要經(jīng)驗是，2020年發(fā)布《關于實施“廣東省兜底民生服務社會工作雙百工程”的通知》，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站配置事務性崗位人數(shù)不少于2人，服務性崗位人數(shù)不少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄村（居）數(shù)量，組建一支近3萬人基層民政社會工作者隊伍：①統(tǒng)一招聘，合同管理。實行全省統(tǒng)一招錄，目前“雙百社工”中本地人占98%，把素質(zhì)高，愿意扎根村居的青年人選聘到“雙百社工”崗位，并且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與社會工作者簽訂5 年勞動合同。②省地合作，經(jīng)費保障。省級3 年統(tǒng)籌福彩公益金1.1億元，按照配備1名社會工作者資助5萬元標準，由省級和地方按照6∶4配套，年度考核合格后薪酬每年按照5%遞增；同時省級財政對欠發(fā)達地區(qū)給與適當補助，其中2021年預測達到2.8億，2022年及以后年度預測每年6.9億元。在2020年深圳市在《關于提升社會工作服務水平的若干意見》中明確指出，要發(fā)揮社會工作專業(yè)人才在保障改善民生、創(chuàng)新社會治理、打造民生幸福標桿等方面的積極作用；政府購買社會工作服務整體打包費標準每人每年不低于16.3 萬元，在社會福利、精神衛(wèi)生等專業(yè)性強、職業(yè)風險高的社會工作服務項目，整體打包標準每人每年不低于16.9萬元。政府購買服務的人力成本不少于85%，督導經(jīng)費、業(yè)務活動費、管理費、服務險和稅費、人員培訓費等不超過15%。③精準識別、專業(yè)服務?！半p百社工”累計為民政服務對象和邊緣弱勢群體進行全面核查共25萬戶，48萬人建檔、立卡和造冊；共走訪入戶168萬次，服務有需求對象732萬人次，協(xié)同解決社區(qū)事務1萬多項，社區(qū)活動參與人數(shù)達到365萬人次，協(xié)助12675名困難群眾享有應有的福利政策，開展個案服務11798個。

浙江省的主要經(jīng)驗是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設按照搭建社會工作發(fā)展平臺、創(chuàng)新基層社會治理抓手和加強基層民政隊伍有力措施“三個維度”全面推進，努力打造“一站一品”，使之成為向政府部門和社會各界展示社會工作專業(yè)優(yōu)勢的“重要窗口”：①強化服務購買，推進機構化運營。將專職社會工作者薪酬納入政府購買社會工作服務項目成本核算，探索運營社會工作機構專職社會工作者“四崗十一級”薪酬體系，實行“一崗一酬”，確保人均不低于上年度全社會就業(yè)人員平均工資的1.2倍；每個社會工作站至少配備3名專職持證社會工作者，鼓勵各地通過政府購買服務形式委托社會工作服務機構承接運營或通過招聘等方式為社會工作站配備專職人員。②采用“內(nèi)孵外引”，推進標準化建設。探索“3+3”人員配備模式，3名為承接運營機構自配人員，3人為本土新招培養(yǎng)對象，通過“傳幫帶”培養(yǎng)本土化、專業(yè)化人才。同時，既培育本土社會工作服務機構，又引入域外知名社會工作機構承接運營，現(xiàn)有上海、廣東等機構成功入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站，外來機構為本地機構發(fā)揮“示范”效應。并且，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設和管理標準化，從場地設施、功能布局、服務標識、運營團隊、人員素質(zhì)、托管資源、服務內(nèi)容、項目設置、管理制度和服務成效等10個方面進行統(tǒng)一規(guī)范。

第三，完善服務機構協(xié)同，高質(zhì)量推進社會工作專業(yè)服務，創(chuàng)新“社會工作督導”機制。在全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設中，社會工作督導體系和社會工作督導人才培養(yǎng)是確保社會工作專業(yè)服務品質(zhì)，提升社會工作服務公信力和展現(xiàn)社會工作服務專業(yè)優(yōu)勢必然要求。社會工作督導工作發(fā)揮著教育功能、行政功能和支持性功能，從督導的開展形式上來看，可以采用專業(yè)督導，有資深社會工作者督導社會工作新人，也可以采用社會工作機構同事之間開展同伴督導；從督導服務的提供上看，既可采用社會服務機構外聘督導形式，也可以采用機構內(nèi)部督導資源開發(fā)。

湖南省的主要做法是，第一，在省級層面組建培訓和督導專家?guī)?，發(fā)揮高校社會工作專業(yè)教師的作用。省級層面負責開發(fā)線上和線下相結合的教育培訓平臺，培訓專業(yè)社會工作者6300多名；依托縣級社會工作總站，派出專家督導團隊，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的社會工作者開展督導服務，同時加大承接機構內(nèi)部的社會工作同伴相互督導。第二，建立16個專家聯(lián)系示范點，開展社會工作站的服務項目的評估，以“第三方”來完成動態(tài)的績效評估，實時動態(tài)監(jiān)管社會工作；對21項服務內(nèi)容都建立質(zhì)量管控標準，支持100家機構服務創(chuàng)新。同時，也開展對社會服務機構的等級評估，完善社會組織綜合評估指標體系。

廣東省的主要做法是，毗鄰社會工作發(fā)達的香港，廣東社會工作發(fā)展初創(chuàng)期充分利用香港的專業(yè)資源，彌補自身不足。但到了“雙百計劃”實施階段，本土化社會工作督導制度和隊伍的已經(jīng)挑起“大梁”。第一，強勢推進社會工作督導服務，經(jīng)費有專項保障。省級層面3 年投入福彩公益金已經(jīng)達3500萬元，委托“第三方”構建“省項目辦－地市督導中心－鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站”的三級督導網(wǎng)絡，由“第三方”對社會工作站的成效、資金使用和服務品質(zhì)等進行全程監(jiān)測評估。以評促建、以評促管和以評促改。第二，組建專業(yè)的督導隊伍，不僅有一批高校社會工作專業(yè)教師，尤其是中山大學的團隊，還有一批近年來成長起來的社會工作行業(yè)內(nèi)的“年輕領軍人物”，對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站每月進行不少于12小時的實地協(xié)同督導，“協(xié)同”的表現(xiàn)就是要督導和社會工作者同規(guī)劃、同服務、同總結，以保證提供高品質(zhì)的社會工作專業(yè)服務。

浙江省的主要做法是，2020年8月，專門召開全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站現(xiàn)場推進會。省級層面社會工作督導人才的培養(yǎng)，從2015年起，由省民政廳委托省社會工作師協(xié)會每年舉辦一期社會工作督導培訓，聘請香港和上海等地的注冊資深社會工作師和高校社會工作專業(yè)具備實務經(jīng)驗的老師擔任導師，目前已經(jīng)培養(yǎng)5期約60名左右的省級社會工作督導，并成立“省社會工作督導團”。同時，杭州市、寧波市、嘉興市、湖州市等地方也啟動本土社會工作督導的培養(yǎng)工程。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的督導工作而言，主要是通過承接運營機構外請專家督導和機構內(nèi)部同伴督導，相關經(jīng)費沒有單獨列支，督導工作的制度化和規(guī)范化水平還有待提高。

最后，筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設推進機制的創(chuàng)新要服務于“黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐”的社會治理新格局，推進人人有責、人人盡責和人人享有的社區(qū)治理共同體。