蔣蘭香

(中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院,湖南 長沙 410004)

“刑事優(yōu)先”概念最早來源于刑民訴訟交叉領(lǐng)域，是訴訟沖突時程序優(yōu)先選擇的一項(xiàng)原則。20世紀(jì)80年代以前，刑事優(yōu)先被認(rèn)為是“自然法則”且派生出了“刑事追贓優(yōu)先”(1)馬濟(jì)林.從刑事優(yōu)先到民事優(yōu)先[J].法學(xué)評論,2008,(5)：16-17.，“幾乎被公認(rèn)為‘兩法’銜接適用中不證自明的基礎(chǔ)理論”(2)顧向一,曹婷.“兩法”銜接：從刑事優(yōu)先原則到同步協(xié)調(diào)原則[J].西部法學(xué)評論,2018,(1):24.。20世紀(jì)80年代后期，隨著我國的改革開放，刑事優(yōu)先原則開始受到了部分學(xué)者的質(zhì)疑。但是，從目前來看，“‘刑事先于行政’不僅是學(xué)界近乎一致的共同認(rèn)識和司法實(shí)務(wù)部門的通行做法，而且得到了各地、各行業(yè)系統(tǒng)規(guī)范性文件日益明確的認(rèn)同和肯定。”(3)田宏杰.行政優(yōu)于刑事：行刑銜接的機(jī)制構(gòu)建[J].人民司法,2010,(1):86.“行刑銜接”又稱“兩法銜接”，是指“行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或案件線索，依法向刑事司法機(jī)關(guān)移送查處的工作機(jī)制”(4)趙旭光.“兩法銜接”中的有效監(jiān)督機(jī)制——從環(huán)境犯罪行政執(zhí)法與刑事司法切入[J].政法論壇,2015,(6):146.。我國學(xué)界已經(jīng)對行刑銜接中的刑事優(yōu)先原則進(jìn)行了一些探討。本文擬在厘定行刑銜接概念及意義的基礎(chǔ)上，以環(huán)境領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，深入探究行刑銜接刑事優(yōu)先的適用與例外，進(jìn)而指導(dǎo)環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行刑銜接中刑事優(yōu)先適用與限制是所有行刑銜接領(lǐng)域刑事優(yōu)先適用與限制的一個縮影，該領(lǐng)域的研究結(jié)論可以輻射至所有行刑銜接領(lǐng)域。

一、行刑銜接刑事優(yōu)先原則及其正當(dāng)性

傳統(tǒng)意義上，刑事優(yōu)先原則被學(xué)者解釋為行政訴訟和刑事訴訟或者民事訴訟與刑事訴訟發(fā)生沖突時應(yīng)當(dāng)采取的基本原則。如方世榮認(rèn)為，“兩種訴訟程序的運(yùn)用必須實(shí)行‘刑事訴訟優(yōu)先’的原則”(5)方世榮.行政訴訟與刑事訴訟的沖突及處理[J].法學(xué)研究,1994,(5):93.。金文彤認(rèn)為，“同一案件同時涉及刑事與民事兩個訴訟時，法律賦予刑事訴訟以相對的優(yōu)先權(quán)”(6)金文彤.論“刑事優(yōu)先”原則及其適用[J].法學(xué)評論,1995,(6):83.。周福民、白江認(rèn)為，“在一個案件中，出現(xiàn)可能同時違反刑事法律規(guī)范和民事法律規(guī)范的情況時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理刑事法律關(guān)系”(7)周福民,白江.刑事優(yōu)先原則中的法律理念沖突[J].法學(xué),2006,(2):142.。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第101條(8)第101條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定代理人、近親屬有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”和第104條(9)第104條規(guī)定：“附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)同刑事案件一并審判，只有為了防止刑事案件審判的過分遲延，才可以在刑事案件審判后，由同一審判組織繼續(xù)審理附帶民事訴訟?！焙苊黠@體現(xiàn)了“刑事優(yōu)先”原則(10)該觀點(diǎn)以1979年《刑事訴訟法》第53條、第54條為依據(jù)進(jìn)行的詮釋。2018年《刑事訴訟法》第101條、第104條的內(nèi)容與1979年《刑事訴訟法》第53條、第54條內(nèi)容基本一致，故這種觀點(diǎn)仍然可以成立。(11)周福民,白江.刑事優(yōu)先原則中的法律理念沖突[J].法學(xué),2006,(2):146.。刑事優(yōu)先原則在我國形成有著源遠(yuǎn)流長的文化和社會背景。古代社會刑民不分，民事糾紛均用刑事手段解決便形成了重刑輕民的法律傳統(tǒng)?，F(xiàn)代社會，由于長時間行政管理不力，在“重義務(wù)輕權(quán)利、重集體輕個人、重國權(quán)輕民權(quán)”等深厚的法律文化背景下，重刑輕民、過于倚重刑罰效果的觀念理念自然而然形成(12)游偉.對經(jīng)濟(jì)行為慎用“刑事優(yōu)先”[J].檢察風(fēng)云,2014,(1)30-31.?？v觀歷史和現(xiàn)狀，盡管刑事優(yōu)先原則“遇到了一定的挑戰(zhàn)，但其地位仍然得到了權(quán)威部門的維護(hù)與鞏固”(13)練育強(qiáng).“兩法”銜接視野下的刑事優(yōu)先原則反思[J].探索與爭鳴,2015,(11):75.。不僅在中國，境外訴訟立法一般也將刑事優(yōu)先作為訴訟沖突時適用法律的基本原則，且不同法系規(guī)定了平行式和附帶式兩種不同的刑事優(yōu)先模式。平行模式主要為英美法系國家的立法所采納，具體是將刑事訴訟和民事訴訟完全分離，在時間差上先進(jìn)行刑事訴訟，民事訴訟依賴于刑事訴訟的結(jié)論而作出判決。附帶模式通常為大陸法系國家立法所采納，一般通過刑事附帶民事訴訟的方式進(jìn)行。盡管訴訟沖突中兩大法系國家立法和實(shí)務(wù)均采取刑事優(yōu)先原則，但基于公平公正理念，各國對刑事優(yōu)先原則也進(jìn)行了一些適當(dāng)?shù)南拗?14)樊崇義等.刑事訴訟法修改專題研究報告[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004.330-331.。從外延上來看，刑事優(yōu)先一般包括兩個方面的內(nèi)容：一是刑事審判優(yōu)先；二是刑事處罰優(yōu)先。刑事審判優(yōu)先被理解為絕對優(yōu)先，刑事處罰優(yōu)先被理解為相對優(yōu)先。

(一)行刑銜接中刑事優(yōu)先原則的基本內(nèi)涵

刑事優(yōu)先應(yīng)當(dāng)既包括訴訟沖突中刑事追訴程序的優(yōu)先，也包括行刑銜接中的刑事優(yōu)先。訴訟沖突刑事優(yōu)先已經(jīng)得到了學(xué)界和立法的支持，故不再予以探討。

行刑銜接刑事優(yōu)先一般系行政機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌行政犯罪的案件移送給刑事司法機(jī)關(guān)優(yōu)先追究刑事責(zé)任的情況。對于行政機(jī)關(guān)將刑事案件移送給司法機(jī)關(guān)優(yōu)先追究刑事責(zé)任是否屬于刑事優(yōu)先，理論上存在爭執(zhí)，有贊成說和否定說兩種截然不同的觀點(diǎn)。

贊成說認(rèn)為行刑銜接過程中刑事追責(zé)優(yōu)先于行政追責(zé)就是刑事優(yōu)先。如張智輝認(rèn)為，“‘刑事優(yōu)先’原則是指在一切調(diào)查處理程序中發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)存在時應(yīng)當(dāng)首先由有權(quán)管轄該案件的偵查或者司法機(jī)關(guān)依照刑事訴訟程序進(jìn)行追究”(15)張智輝.刑法改革的價值取向[J].中國法學(xué),2002,(6):105.。周佑勇、劉艷紅認(rèn)為，“在適用程序上銜接行政處罰與刑事處罰的關(guān)系，首先必須遵循刑事優(yōu)先原則”(16)周佑勇,劉艷紅.論行政處罰與刑事處罰的適用銜接[J].法律科學(xué),1997,(2):90.。宣炳昭認(rèn)為，“同一案件既是行政違法案件，又是行政犯罪案件時，原則上應(yīng)先由司法機(jī)關(guān)按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責(zé)任問題，再由行政機(jī)關(guān)依行政處罰程序解決行為人的行政處罰責(zé)任”(17)宣炳昭,王遠(yuǎn)偉.行政處罰與刑事處罰的適用銜接及立法完善[A].戴玉忠,劉明祥.犯罪與行政違法行為的界限及懲罰機(jī)制的協(xié)調(diào)[C].北京：北京大學(xué)出版社，2008.200.。黃福濤也認(rèn)為，“程序上刑事優(yōu)先原則指對于涉嫌行政犯罪、依法追究法律責(zé)任的案件，刑事訴訟程序優(yōu)先于行政處罰程序適用”(18)黃福濤.論行政犯責(zé)任之實(shí)現(xiàn)[A].楊永華.行政執(zhí)法和刑事司法銜接的理論與實(shí)踐[C].北京：中國檢察出版社,2013.75.。還有一種贊成觀點(diǎn)將刑事優(yōu)先解釋為行刑銜接中優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰。如陳興良認(rèn)為，“在對行政犯罪實(shí)行雙重處罰的時候, 應(yīng)當(dāng)遵守刑事優(yōu)先原則。所謂刑事優(yōu)先, 是指對行政犯罪需要同時予以刑罰處罰與行政處罰時, 應(yīng)當(dāng)優(yōu)先追究其刑事責(zé)任”(19)陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系[J].中國法學(xué),1992,(4):32.。張晗認(rèn)為，刑事優(yōu)先原則就是“刑事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)優(yōu)先于行政責(zé)任的承擔(dān)”(20)張晗.行政執(zhí)法與刑事司法銜接之證據(jù)轉(zhuǎn)化制度研究[J].法學(xué)雜志,2015,(4):121.。這些觀點(diǎn)的內(nèi)核在于，一種違法行為既構(gòu)成行政違法也構(gòu)成刑事犯罪，既需要進(jìn)行行政處罰也需要進(jìn)行刑事處罰的情況下，自然應(yīng)當(dāng)本著先重后輕原則優(yōu)先啟動刑事追訴程序并優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰，理由如周佑勇、劉艷紅教授所述：“第一，行政犯罪與行政違法行為相比，社會危害性更嚴(yán)重，應(yīng)優(yōu)先審查；第二，刑罰處罰與行政處罰相比，制裁程度更為嚴(yán)厲，應(yīng)優(yōu)先施行；第三，行政機(jī)關(guān)先對行為人作出行政處罰，并不是司法機(jī)關(guān)審理行政犯罪案件的必經(jīng)程序?！?21)周佑勇,劉艷紅.論行政處罰與刑事處罰的適用銜接[J].法律科學(xué),1997,(2):98.

對于贊成刑事優(yōu)先的觀點(diǎn)，也有個別學(xué)者提出了質(zhì)疑與否定。否定論者主要有兩種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行刑銜接中優(yōu)先追究刑事責(zé)任不屬于刑事優(yōu)先。如練育強(qiáng)從刑事優(yōu)先原則依存的社會基礎(chǔ)是否還存在、刑事處罰是否必然嚴(yán)于行政處罰、“兩法”銜接的目的是否優(yōu)先追究刑事責(zé)任等三個方面對刑事優(yōu)先原則進(jìn)行了檢討(22)練育強(qiáng).“兩法”銜接視野下的刑事優(yōu)先原則反思[J].探索與爭鳴,2015,(11):75-79.，他認(rèn)為《行政處罰法》第7條第2款(23)《行政處罰法》第7條第2款規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰?！睆?qiáng)調(diào)的是應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任而非優(yōu)先追究刑事責(zé)任，第22條規(guī)定的“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任”要求“必須移送”而不是“優(yōu)先”適用(24)練育強(qiáng).行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度嚴(yán)格分析[J].政法論壇,2017,(5):169.。況且，“并不是涉嫌犯罪的違法行為在移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后一概不能做出行政處罰決定……在涉嫌行政犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍能對相關(guān)的違法行為進(jìn)行調(diào)查，并可以作出相應(yīng)的行政行為，”(25)練育強(qiáng).行刑銜接中的行政執(zhí)法邊界研究[J].中國法學(xué),2016,(2):250.所以，刑事優(yōu)先原則不是絕對的，只是有限的優(yōu)先，是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先。謝治東也否定行刑銜接中的刑事優(yōu)先權(quán)，認(rèn)為“刑事優(yōu)先”不適用于行政處罰與刑事處罰競合的案件，而是適用于同一法院審理的一些刑民交叉案件。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送犯罪案件和司法機(jī)關(guān)承接犯罪案件中適用刑事優(yōu)先原則，“不利于及時制止行政違法犯罪行為的繼續(xù)實(shí)施，不具有可行性?！?26)謝治東.行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中若干問題理論探討[J].浙江社會科學(xué),2011,(4):56.顧向一、曹婷主張應(yīng)當(dāng)“根據(jù)具體案件，以能有效追究犯罪刑事責(zé)任為宗旨，將制度構(gòu)建原則從‘刑事優(yōu)先’轉(zhuǎn)變?yōu)椤絽f(xié)調(diào)’，將同步協(xié)調(diào)原則作為‘兩法’銜接機(jī)制實(shí)現(xiàn)的首要原則”(27)顧向一,曹婷.“兩法”銜接：從刑事優(yōu)先原則到同步協(xié)調(diào)原則[J].西部法學(xué)評論,2018,(1):24.。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行刑銜接中不應(yīng)當(dāng)適用刑事優(yōu)先原則而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“行政優(yōu)先于刑事”原則。如張智輝就認(rèn)為，“刑事司法程序運(yùn)行以行政違法本質(zhì)的認(rèn)定為前提，刑事證據(jù)規(guī)則的審查以細(xì)致專業(yè)知識的運(yùn)用為保障?！?28)張智輝.法律監(jiān)督的內(nèi)涵[A].中國檢察(第18卷)[C].北京：中國檢察出版社，2009.19.理由在于，刑事責(zé)任的承擔(dān)與行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)相比僅處于補(bǔ)充地位，行政權(quán)較之于司法權(quán)更具主動性，行政違法是刑事違法產(chǎn)生的根本前提，刑事違法事實(shí)查證所需證據(jù)大量存在于經(jīng)濟(jì)行政管理活動之中(29)關(guān)振海.行政犯罪視野下行刑銜接問題三論[A].楊永華.行政執(zhí)法和刑事司法銜接的理論與實(shí)踐[C].北京：中國檢察出版社，2013.15-17.。田宏杰也認(rèn)為，“刑事司法程序啟動的正當(dāng)性奠基于行政秩序的恢復(fù)和保障，……以行政優(yōu)先為原則，刑事先理為例外”(30)田宏杰.行政優(yōu)于刑事：行刑銜接的機(jī)制構(gòu)建[J].人民司法,2010,(1):86-89.建構(gòu)行刑銜接機(jī)制，因?yàn)樾淌滤痉ǔ绦虻倪\(yùn)行以行政違法性認(rèn)定為前提，刑事證據(jù)規(guī)則的審查以細(xì)致專業(yè)知識的運(yùn)用為保障。還有學(xué)者主張放棄刑事優(yōu)先原則，以效率優(yōu)先為支撐，采取同步協(xié)調(diào)原則(31)練育強(qiáng).問題與對策：證券行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)證分析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢),2018,(4):82-83.。學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對刑事優(yōu)先原則的質(zhì)疑和否定主要體現(xiàn)在研究者對刑事優(yōu)先內(nèi)涵外延以及價值理解上不同。否定論者的核心觀點(diǎn)在于：第一，刑事優(yōu)先只適用于同一案件同時面臨多種不同訴訟沖突的場合，行刑銜接場合將涉嫌犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)不能稱之為刑事優(yōu)先；第二，在行刑處罰不能同時進(jìn)行的情況下，完全可以通過同步協(xié)調(diào)、行政優(yōu)先等途徑解決。

本文贊同行刑銜接刑事優(yōu)先原則。因?yàn)樵诜ɡ砩?，刑事?yōu)先并非約定俗成的概念，學(xué)者們基于立法精神從自己的研究領(lǐng)域詮釋刑事優(yōu)先概念并不存在當(dāng)與不當(dāng)問題。從理論研究的角度看，學(xué)者們完全可以打破傳統(tǒng)概念的藩籬，根據(jù)立法蘊(yùn)含賦予刑事優(yōu)先概念全新的領(lǐng)域特色。盡管行刑銜接時刑事優(yōu)先被個別學(xué)者視為“是對‘刑事優(yōu)先原則’錯誤理解和不適當(dāng)濫用”(32)謝治東.行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中若干問題理論探討[J].浙江社會科學(xué),2011,(4):56.，但行刑銜接中適用刑事優(yōu)先同樣具有明確的法律依據(jù)。行刑銜接時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處涉嫌行政犯罪的案件會面臨選擇繼續(xù)實(shí)施行政執(zhí)法程序還是選擇將涉嫌構(gòu)成犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)啟動刑事司法程序的問題。即便在刑事程序已經(jīng)啟動的情況下，也面臨著先進(jìn)行行政處罰還是先進(jìn)行刑事處罰的選擇?！缎姓幜P法》第7條第2款、第22條(33)第22條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送至司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”。、第28條(34)第28條規(guī)定的是行刑折抵制度，但同樣蘊(yùn)含了刑事優(yōu)先的內(nèi)容。該條規(guī)定：“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金”。等條文明確要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉嫌構(gòu)成犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)，自然就意味著司法機(jī)關(guān)此時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先啟動刑事司法程序，行政執(zhí)法程序一般情況下應(yīng)當(dāng)中止。實(shí)務(wù)中，“兩高”共同發(fā)布的《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)犯罪必須及時移送的通知》，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同發(fā)布的有關(guān)行刑銜接的意見、規(guī)定等一系列政策、文件也都蘊(yùn)含了刑事優(yōu)先原則的內(nèi)容(35)練育強(qiáng).“兩法”銜接視野下的刑事優(yōu)先原則反思[J].探索與爭鳴,2015,(11):75-77.。所以，行刑銜接中行政機(jī)關(guān)將行政犯罪移送至司法機(jī)關(guān)先行追究刑事責(zé)任同樣體現(xiàn)了刑事優(yōu)先原則。

與訴訟沖突中刑事優(yōu)先不同的是，行刑銜接刑事優(yōu)先具有如下特征：第一，刑事程序啟動的依賴性。即行刑銜接中刑事程序啟動有賴于行政機(jī)關(guān)移送犯罪案件至司法機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)；第二，優(yōu)先啟動刑事追訴程序的絕對法定性。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，其在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的刑事案件根據(jù)法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)有案必移，絕對不能有案不移。所以，就行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件本身來說，優(yōu)先啟動刑事追訴程序是法定的、絕對的、必然的；第三，刑事處罰優(yōu)先的相對性。程序啟動上的刑事優(yōu)先與處罰上的刑事優(yōu)先是兩個不同層次的優(yōu)先問題。程序啟動上的優(yōu)先為第一層次的優(yōu)先，刑事處罰上的優(yōu)先為第二層次的優(yōu)先。行刑銜接的犯罪案件在啟動刑事追責(zé)程序后進(jìn)行具體追責(zé)時，刑事優(yōu)先是相對的，特殊情況下可能會先實(shí)施行政處罰再進(jìn)行刑事處罰。行刑銜接的主體是行使不同國家職能的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)，銜接程序十分復(fù)雜，在行政犯罪的處理上需要這些部門進(jìn)行通力合作，有時犯罪案件的認(rèn)定還有依賴于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的先行處罰。這種情況下若先追究行為人刑事責(zé)任后再來解決行政處罰問題可能帶來諸多弊端，不利于實(shí)現(xiàn)公平和效率價值，此時就不能適用刑事處罰優(yōu)先。所以，刑事優(yōu)先處罰原則只能作為行刑銜接中法律適用的一般原則。一直以來，我國訴訟法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)處理訴訟沖突時就存在“先刑后民”“先刑后行”即刑事優(yōu)先和“先民后行”“先行后刑”即民事優(yōu)先、行政優(yōu)先兩種不同的觀點(diǎn)和操作方式。但無論如何，刑事優(yōu)先仍然是解決訴訟沖突和行刑銜接問題的主要方式。

(二)行刑銜接中刑事優(yōu)先適用的正當(dāng)性

作為行刑銜接時程序選擇的一般原則，刑事優(yōu)先不僅有前述法律規(guī)定的合法性，而且具有以下法理上的正當(dāng)性：

第一，可以實(shí)現(xiàn)社會整體利益與個人利益保護(hù)之間的平衡。刑事案件侵犯的是重要的國家利益、社會利益以及公民重大個人利益，行政案件所侵犯的國家利益、社會利益和個人利益較之于刑事案件要輕，而民事案件侵犯的主要是公民個人利益。從法益上衡量，重要的國家利益、社會利益較之于輕微的國家利益和社會利益自然更為重要，國家利益、社會利益一般情況下較之于公民個人利益也更為重要。與行政執(zhí)法相比，刑事制裁的違法行為性質(zhì)更為嚴(yán)重?；谥卮罄鎯?yōu)先保障原則，適用刑事優(yōu)先是最基本的要求，能夠滿足實(shí)質(zhì)正義，不僅“有利于打擊犯罪，實(shí)現(xiàn)刑法的防衛(wèi)機(jī)能”(36)陳興良.論行政處罰與刑罰處罰的關(guān)系[J].中國法學(xué),1992,(4):32.，而且“刑事優(yōu)先原則受制于現(xiàn)代刑法維護(hù)秩序與保障自由的價值平衡，在限制中適用必將推動法律的終極目標(biāo)——社會正義的實(shí)現(xiàn)”(37)周福民,白江.刑事優(yōu)先原則中的法律理念沖突[J].法學(xué),2006,(2):146.。

第二，可以提高訴訟效率。刑事追訴程序?qū)ψC據(jù)的要求比行政執(zhí)法要高，刑事裁判認(rèn)定的犯罪事實(shí)需要達(dá)到排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)，刑事裁判結(jié)果更加客觀和真實(shí)，將其運(yùn)用來處理行政案件更具說服力，可以避免重復(fù)取證、重復(fù)審理(38)楊亞民,蔡桂生.刑事優(yōu)先原則的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型探析[J].人民檢察(上),2006,(3):40.。此外，刑事取證具有專門的偵查人員和偵查裝備，強(qiáng)制性更強(qiáng)，取證方法更為多樣，收集證據(jù)的效率更高，不僅會“縮短在行政違法處理和刑事司法犯罪認(rèn)定之間的‘時間差’，最大限度整合執(zhí)法資源”(39)聞志強(qiáng).“兩法銜接”之功能與價值分析——基于法治中國建設(shè)全局視野下的考察[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,(1):132.，還可以幫助被害人解決舉證上的困難(40)薛進(jìn)展,劉琪,王志堅(jiān).刑事優(yōu)先原則適用與限制的具體途徑[J].法學(xué),2006,(2):150.。如果先行政后刑事，優(yōu)先進(jìn)行行政追訴，犯罪人可能會毀滅罪證以逃避刑事法律追究。同時，刑事優(yōu)先還可以保證多種處罰輕重并舉。有些需要追究多重法律責(zé)任的刑事案件可以通過刑事附帶民事等方式將兩種不同訴訟進(jìn)行合并，在判刑或者免刑后通過非刑罰處理方法如判處賠償經(jīng)濟(jì)損失、責(zé)令賠償經(jīng)濟(jì)損失，或者由主管部門予以行政處罰等方式同時追究民事責(zé)任、行政責(zé)任。

第三，可以實(shí)現(xiàn)案件處理中的公平和公正。法律追責(zé)秉承的基本原則是比例原則，即違法犯罪行為與處罰要適當(dāng)或成正比。在案件性質(zhì)交叉導(dǎo)致訴訟沖突以及行為兼具刑事違法和行政違法的行刑銜接領(lǐng)域，刑事優(yōu)先追責(zé)不僅貫徹了先重后輕的處罰原則，還可以避免案件處理中對行政違法犯罪人員輕縱，進(jìn)而保證公平和公正，至少實(shí)現(xiàn)法律的一般程序正義和實(shí)質(zhì)正義。

二、環(huán)境行刑銜接中刑事優(yōu)先原則的具體適用與例外

一般情況下，刑事優(yōu)先是行刑銜接的必然要求。行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接，通常發(fā)生在行政違法與刑事違法競合的場合。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政相對人的行政違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪時無權(quán)進(jìn)行刑事處罰。這種情況下法律法規(guī)若不規(guī)定刑事優(yōu)先原則，那么按照通常的案件處理流程，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自然會先將行政執(zhí)法程序走完，即便發(fā)現(xiàn)了犯罪事實(shí)，也可能不會將案件立即移送給刑事司法機(jī)關(guān)，這樣勢必將給刑事取證和刑事處罰帶來障礙，既可能放縱犯罪，也可能會導(dǎo)致“一事再罰”，背離基本法理。所以，在違法行為既需要進(jìn)行行政處罰、也需要進(jìn)行刑事處罰的情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送至司法機(jī)關(guān)，優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰是理所當(dāng)然之選。

(一)刑事優(yōu)先原則在環(huán)境行刑銜接中的適用

環(huán)境法律問題本來就是多個部門法需要共同解決的問題。環(huán)境法律責(zé)任涵蓋有環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任。在環(huán)境資源遭受破壞的情況下，國家首先進(jìn)行查處的機(jī)關(guān)是環(huán)境行政機(jī)關(guān)。如發(fā)現(xiàn)了水污染時，生態(tài)環(huán)境主管部門會首先行使行政執(zhí)法權(quán)。但是，在行政執(zhí)法時若發(fā)現(xiàn)某企業(yè)污染水域的行為構(gòu)成犯罪的，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)就無權(quán)對涉嫌污染環(huán)境犯罪的行為再行使行政執(zhí)法權(quán)，必須將其移送給有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)先追究其刑事責(zé)任，然后再根據(jù)情況追究其他法律責(zé)任。環(huán)境領(lǐng)域的刑事優(yōu)先實(shí)際上就是生態(tài)環(huán)境行政主管部門必須將涉嫌環(huán)境犯罪的刑事案件移送給刑事司法機(jī)關(guān)。盡管前述有學(xué)者認(rèn)為“必須移送”不是“優(yōu)先”適用，行政處罰與刑事處罰競合的案件不適用刑事優(yōu)先原則，但從案件處理的先后流程看，既然行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉嫌構(gòu)成犯罪的案件必須先移送刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事追訴，那么，無論基于程序還是處罰，一般情況下刑事優(yōu)先適用都是應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則?！缎姓幜P法》第7條第2款、第22條、第28條以及2001年國務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》等法律法規(guī)對之都進(jìn)行了明確規(guī)定。在環(huán)境保護(hù)規(guī)章制度方面，2010年原環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部)公布的《環(huán)境行政處罰辦法》第16條(41)該法第16條就是必須移送的內(nèi)容。當(dāng)生態(tài)環(huán)境行政主管部門發(fā)現(xiàn)“涉嫌犯罪的案件，應(yīng)按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)，不得以行政處罰代替行政處罰?！?、2013年原環(huán)境保護(hù)部、公安部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》、2017年原環(huán)境保護(hù)部、公安部、最高人民檢察院印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》等對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將涉嫌刑事犯罪的案件移送給司法機(jī)關(guān)優(yōu)先啟動刑事追訴程序同樣進(jìn)行了明確規(guī)定。盡管這些規(guī)章、辦法、意見的制定、發(fā)布、印發(fā)主體名稱、職責(zé)范圍有些已經(jīng)變更，但在上述規(guī)章和其他規(guī)范性文件明令宣布廢止前，這些規(guī)章、文件對新成立的履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效。

一般說來，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)以下情況時應(yīng)當(dāng)立即中止環(huán)境行政執(zhí)法程序，優(yōu)先啟動刑事追訴程序：

第一，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正在查處的行政相對人因單一環(huán)境行政違法行為涉嫌構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪時。此時生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須中止行政執(zhí)法程序，將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至刑事司法機(jī)關(guān)，啟動刑事追訴程序優(yōu)先追究刑事責(zé)任。此種情形下行政違法責(zé)任可能被刑事責(zé)任所吸收，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能不再追究行為人行政違法的法律責(zé)任。如生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)本該可以對正在查處的污染水域的違法行為進(jìn)行罰款，但由于污染水域的行為涉嫌構(gòu)成犯罪而被移送至司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)在處理該案時若對該污染環(huán)境罪判處了罰金，則罰款不會再被施之于該行為。但是，環(huán)境犯罪若為輕罪不訴或者根據(jù)《刑法》第37條的規(guī)定被定罪免刑的，則可以根據(jù)案件情況待刑事判決生效后由生態(tài)環(huán)境行政主管部門予以行政處罰。

第二，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正在查處的行政相對人有多個環(huán)境違法行為，其中既有涉及犯罪也有不涉及犯罪的案件時。若生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)對行政相對人實(shí)施的多個環(huán)境違法行為，其中有一個或多個環(huán)境違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪，還有一個或者多個環(huán)境違法行為不構(gòu)成犯罪只構(gòu)成行政違法時，一般情況下也應(yīng)當(dāng)先停止追究行政責(zé)任，在優(yōu)先啟動刑事追訴程序追究刑事責(zé)任后再追究環(huán)境行政違法行為的法律責(zé)任。

第三，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對環(huán)境違法行為做出的行政處罰正在執(zhí)行時。如生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定對環(huán)境違法者進(jìn)行罰款，當(dāng)該處罰正在執(zhí)行時，發(fā)現(xiàn)該環(huán)境違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，一般也應(yīng)中止罰款執(zhí)行程序，優(yōu)先啟動刑事追訴程序追究刑事責(zé)任。

實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境行政主管部門查處的環(huán)境違法案件涉嫌構(gòu)成犯罪時，盡管法律法規(guī)明確要求其將案件移送至刑事司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，但仍然存在大量有案不移、以行政處罰代替刑事處罰的現(xiàn)象。即便在將涉嫌構(gòu)罪的環(huán)境違法行為移送至司法機(jī)關(guān)的情況下，生態(tài)環(huán)境行刑銜接領(lǐng)域也同樣存在著刑事案件追逃過程中作出行政決定、在移送過程中對不構(gòu)罪主體作出處罰決定、在移送過程中作出處罰決定等行政執(zhí)法與刑事司法同步實(shí)施的刑事不優(yōu)先等現(xiàn)象(42)練育強(qiáng).問題與對策：證券行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)證分析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢),2018,(4):98.。刑事不優(yōu)先的情況下環(huán)境行政罰款處罰和罰金判決又有三種情形：一種是罰款高于罰金。如宿遷市永盛精細(xì)化工有限公司明知徐某乙、程某無相關(guān)處理危險廢物的資質(zhì)仍然委托其處置危險廢物至離新沂市用水取水口僅400米的駱馬湖圍堰邊，構(gòu)成污染環(huán)境罪。宿豫區(qū)環(huán)保局在查處該案后即對被告單位決定罰款20萬元且執(zhí)行完畢。宿城區(qū)人民法院對該案刑事判決時，判處被告單位罰金10萬元，于是，就在判決書中明確規(guī)定罰金10萬元從行政處罰中予以折抵(43)參見(2015)江蘇省宿城生刑初字第00010號刑事判決書。。又如遼寧東港××××科技有限公司污染環(huán)境犯罪案件中，丹東市環(huán)境保護(hù)局在前期查處該單位環(huán)境違法行為時對相同的違法犯罪行為決定罰款6萬元，也高于法院判處的罰金5萬元(44)參見遼寧省東港市人民法院(2017)遼0681刑初130號判決書。。第二種是罰金與罰款數(shù)額相同。如江蘇南通天華機(jī)械電鍍有限公司(下稱“天華公司”)涉嫌污染環(huán)境罪一案系原環(huán)境保護(hù)部華東督查中心督查后要求移送的刑事案案件。2015年9月7日案發(fā)后，公安機(jī)關(guān)與環(huán)保機(jī)關(guān)建立了聯(lián)合調(diào)查機(jī)制及時介入了該案調(diào)查，案件也被環(huán)保機(jī)關(guān)及時移送到了公安機(jī)關(guān)，但南通市港閘區(qū)原環(huán)境保護(hù)局仍然于2015年9月22日對天華公司罰款8萬元。2016年1月7日，江蘇省海安縣人民法院對該案進(jìn)行了一審判決，對天華公司判處罰金8萬元，劉某甲罰金1萬元、黃某罰金1萬元。其中天華公司的罰金刑由環(huán)保部門罰款折抵(45)刑事裁判結(jié)果參見(2015)安環(huán)初刑字第00014號刑事判決書。本文認(rèn)為，這種做法雖然做到了經(jīng)濟(jì)制裁及國庫收入的最大化，但在發(fā)現(xiàn)涉嫌構(gòu)成犯罪后仍然進(jìn)行行政罰款可能會讓污染環(huán)境犯罪嫌疑人產(chǎn)生一事再罰的錯誤認(rèn)識，也有違刑事優(yōu)先原則適用的基本要求。。在山東省青島春天恒潤昕醫(yī)藥連鎖公司污染環(huán)境案件中，膠州市原環(huán)保局對該公司的罰款和山東省膠州市人民法院對該案的罰金都是10萬元(46)參見山東省膠州市人民法院(2014)膠刑初字第777號刑事判決書。。第三種是罰金高于罰款。如江蘇蘇百特澄特種鋼管制造有限公司及黃偉琴、徐善云污染環(huán)境刑事案件中，對單位的罰金是15.2953萬元；而前期生態(tài)環(huán)境部門做出的行政罰款為2.2953萬元，罰金比罰款多13萬元(47)參見2017年5月8日泰興市環(huán)境保護(hù)局做出的泰環(huán)罰字[2017]41號行政處罰及江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院(2017)蘇1291刑初317號刑事判決書。。江蘇省南通市強(qiáng)生儲罐清洗服務(wù)公司污染環(huán)境案件中，南通市原環(huán)境保護(hù)局對其污染行為決定的罰款是14萬元，南通市港閘區(qū)人民法院對其污染行為判處的罰金是15萬元(48)參見江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院(2017)蘇0611刑初252號刑事判決書。。據(jù)調(diào)查，刑事案件移送至司法機(jī)關(guān)后仍然進(jìn)行行政處罰的原因主要在于刑事司法機(jī)關(guān)對環(huán)境犯罪判處的罰金數(shù)一般遠(yuǎn)小于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法罰款數(shù)(49)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，且企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物受到的罰款處罰“依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行?！爆F(xiàn)行《水污染防治法》第83-85條規(guī)定的罰款最高可以達(dá)到100萬元，且原環(huán)境保護(hù)部在2014年12月15日公布的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》的第5條將“(1)超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的；(2)通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；(3)排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；(4)違法傾倒危險廢物的；(5)其他違法排放污染物行為”等五種情況納入可以實(shí)施按日連續(xù)處罰的范圍。按照上述法律法規(guī)規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對污染環(huán)境者的罰款力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于刑事司法判處罰金的力度。。生態(tài)環(huán)保部門為了加大環(huán)境犯罪人經(jīng)濟(jì)上的制裁，實(shí)現(xiàn)部門利益最大化，在刑事案件移送后仍然繼續(xù)實(shí)施罰款。也有些地方生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)按照固定思維約定俗成地對涉嫌構(gòu)成刑事犯罪的嫌疑人先處罰后再移送，公安機(jī)關(guān)作為刑事偵查機(jī)關(guān)對這些現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼。還有些地方公安機(jī)關(guān)甚至要求生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須先進(jìn)行行政處罰后再移送立案。這種純粹為了提高經(jīng)濟(jì)處罰數(shù)額而不按照法律規(guī)定進(jìn)行刑事優(yōu)先操作的做法自然不能得到認(rèn)同，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以糾正。

(二)環(huán)境行刑銜接中刑事優(yōu)先原則適用的例外

環(huán)境行刑銜接中，刑事優(yōu)先只是必須優(yōu)先啟動刑事追訴程序，并不意味著一定要優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰，有時可能會優(yōu)先進(jìn)行行政處罰。這個意義上，刑事優(yōu)先中的刑事處罰優(yōu)先又是相對的。由于生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)查處的環(huán)境違法行為千差萬別，需要采取的處罰措施也不盡相同，在環(huán)境違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的情況下，絕對優(yōu)先追究刑事責(zé)任肯定不利于解決不同案件的責(zé)任差異性問題。

根據(jù)相關(guān)立法，環(huán)境行刑銜接領(lǐng)域刑事優(yōu)先處罰僅是行刑銜接中處理移送案件的一般原則。由于環(huán)境行刑銜接程序的復(fù)雜性，加之公權(quán)力行使中不同價值取向等原因，立法、執(zhí)法、司法和理論均對刑事優(yōu)先原則的實(shí)施進(jìn)行了一定的限制以保護(hù)各種利益。立法上，《行政處罰法》第28條規(guī)定的行政處罰可以折抵為刑罰，某種程度上就是認(rèn)可了在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政處罰決定的情況下應(yīng)當(dāng)允許行政優(yōu)先。此外，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11條第2款、第3款(50)第11條第2款、第3款規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應(yīng)罰金?！币惨?guī)定了特殊情況下行政處罰優(yōu)先的情況。2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第16條也做了類似規(guī)定(51)該條規(guī)定：“環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件，已作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。涉嫌犯罪案件的移送辦理期間，不計入行政處罰期限。對尚未作出生效裁判的案件，環(huán)保部門依法應(yīng)當(dāng)給予或者提請人民政府給予暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，需要配合的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)給予配合”。。原環(huán)境保護(hù)部2009年印發(fā)的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》(環(huán)發(fā)[2009]24號)還專門規(guī)定了“環(huán)境行政處罰與刑事案件移送相結(jié)合”原則。本文認(rèn)為，盡管立法上規(guī)定了一些刑事處罰優(yōu)先原則的例外情況，理論上主張行政處罰優(yōu)先也有一定道理，但也不能因此就將法律文化底蘊(yùn)深厚、符合一般追責(zé)順位要求的刑事優(yōu)先原則放棄。最佳方法還是明確刑事優(yōu)先例外情形，根據(jù)需要對刑事優(yōu)先原則進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。本文認(rèn)為，下列幾種情形可以不實(shí)行刑事處罰優(yōu)先而采取行政處罰優(yōu)先：

(1)行政處罰決定已經(jīng)生效并已經(jīng)執(zhí)行的。這種情況下“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送前依照行政處罰法的規(guī)定先行給予當(dāng)事人行政處罰，并不違反有關(guān)移送的法律規(guī)定”(52)中華人民共和國最高人民法院行政審判庭.中國行政審判指導(dǎo)案例(第1卷)[M].北京：中國法制出版社，2010.74.?！缎姓幜P法》第28條、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11條、《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第16條第1款等對之已經(jīng)進(jìn)行了明確規(guī)定。這些規(guī)定的內(nèi)容確立了行政處罰可以折抵為刑罰?？梢赃M(jìn)行行刑折抵既是對已經(jīng)作出行政處罰決定的行為在構(gòu)成犯罪需要移送司法機(jī)關(guān)時行政優(yōu)先的規(guī)定，也是對生效行政處罰決定權(quán)威的維護(hù)，實(shí)際也認(rèn)可了先進(jìn)行行政處罰后再移送刑事司法機(jī)關(guān)的案件處理程序。值得注意的是，這種行政優(yōu)先應(yīng)當(dāng)限制在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政違法行為構(gòu)成犯罪前即已經(jīng)作出生效行政處罰決定。如果發(fā)現(xiàn)行政違法行為構(gòu)成犯罪后不移送而先進(jìn)行行政處罰，待處罰決定生效后再移送，則屬于不及時移送，一般情況下應(yīng)當(dāng)禁止。

(2)行政處罰必須先行的。對于刑事程序比較復(fù)雜的案件，刑事裁判過程拖延的時間可能比較長，不及時進(jìn)行行政制裁功能會造成新的利益損害，此時也應(yīng)當(dāng)適用行政優(yōu)先原則。如《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第16條第2款(53)該款規(guī)定：“對尚未作出生效裁判的案件，環(huán)保部門依法應(yīng)當(dāng)給予或者提請人民政府給予暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，需要配合的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)給予配合”。的規(guī)定就體現(xiàn)了行政處罰迫切需要先行時應(yīng)當(dāng)適用行政優(yōu)先原則。在地方立法中，廣東省《關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見》第二條第(六)項(xiàng)(54)該項(xiàng)規(guī)定：“向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時尚未作出行政處罰決定，但依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令改正違法行為的行政命令或者應(yīng)當(dāng)給予暫扣或者吊銷排污許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法作出相關(guān)行政命令或者行政處罰，并將行政命令和行政處罰決定抄送接受移送的公安機(jī)關(guān)”。的規(guī)定也體現(xiàn)了行政優(yōu)先的內(nèi)容，即刑事裁判作出前，應(yīng)當(dāng)先對涉嫌構(gòu)成環(huán)境犯罪的環(huán)境違法行為予以暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰。之所以此種情形下規(guī)定行政優(yōu)先，就在于此時若不進(jìn)行暫扣或者吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，環(huán)境違法行為實(shí)施者會繼續(xù)利用這些證照資質(zhì)污染破壞環(huán)境，環(huán)境違法行為得不到有效制止。為了制止破壞環(huán)境法益的行為繼續(xù)出現(xiàn)，行政處罰優(yōu)先就十分必要。

(3)行政處罰是刑事處罰的前提性條件的?！罢l為前提誰優(yōu)先”原則是世界其他國家和地區(qū)解決行政訴訟和刑事訴訟沖突的原則之一，“如果行政訴訟的結(jié)果是刑事訴訟的前提，則必須中止刑事訴訟，等行政訴訟結(jié)束后在進(jìn)行刑事訴訟，反之亦然。”(55)黃學(xué)賢.行政訴訟與刑事訴訟之間的關(guān)系及其處理[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005,(4):32.德國《行政法院法》第49條(56)該條規(guī)定：“對受訴爭執(zhí)的判決的一部分或者全部取決于另一法律關(guān)系是否存在，而該法律關(guān)系為另一具有訴訟系屬的案件的標(biāo)的，或須由另一行政機(jī)關(guān)做作確認(rèn)的，法院可將訴訟中止，直至另一訴訟的審結(jié)或行政機(jī)關(guān)作出所有決定。符合訴訟集中原則時，法院也可根據(jù)申請，將審理中止，以便對程序或形式瑕疵作出補(bǔ)正?！?，我國臺灣地區(qū)的《行政訴訟法》第12條(57)該條規(guī)定：“民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據(jù)者，應(yīng)以行政爭訴程序定之。前項(xiàng)行政爭訴程序已經(jīng)開始者，于其程序確定前，民事或刑事法院應(yīng)停止其審判程序。”等都對該原則進(jìn)行了明確規(guī)定。雖然該原則用于處理行政訴訟和刑事訴訟之間的沖突，但將其運(yùn)用來處理行刑銜接中行政優(yōu)先抑或刑事優(yōu)先問題也恰到好處。行刑銜接中，刑事優(yōu)先一般情況下自然是基本原則，但當(dāng)刑事程序啟動以行政處罰決定作為前提性條件時，優(yōu)先進(jìn)行行政處罰就是必需路徑。行政犯罪屬“多次犯”(58)本文特指一定時間內(nèi)被處以多次行政處罰而構(gòu)成犯罪的情況。的場合就應(yīng)當(dāng)適用行政優(yōu)先原則。如根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第(6)項(xiàng)規(guī)定，“兩年內(nèi)曾因違反國家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過兩次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的”，屬于“嚴(yán)重污染環(huán)境”，構(gòu)成污染環(huán)境罪。若某生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處環(huán)境違法行為時，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為人兩年內(nèi)已經(jīng)受過一次環(huán)境行政處罰，第二次環(huán)境行政處罰正在處理中，第三次環(huán)境違法行為又被查處了，那么，要追究該違法者的刑事責(zé)任，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須先對第二次違法行為進(jìn)行行政處罰，否則該案就不構(gòu)成污染環(huán)境罪，也就不能移送給司法機(jī)關(guān)啟動刑事程序。

(4)行政優(yōu)先成本最低、效率最高的。刑事優(yōu)先原則適用的正當(dāng)性和合理性來源于重大利益優(yōu)先和訴訟效率優(yōu)先。但是，并非所有的刑事優(yōu)先都可以達(dá)到優(yōu)先保護(hù)重大利益和追求效率最大化的目的。很多情況下，公共利益作為抽象法益根本無法與作為具體利益的個人利益相比較。在運(yùn)用最小的處罰成本可以達(dá)到最佳的法益維護(hù)效果時，不一定非要堅(jiān)持刑事優(yōu)先，完全可以嘗試行政優(yōu)先原則。

三、環(huán)境刑事優(yōu)先原則適用失誤的救濟(jì)(代結(jié)語)

刑事優(yōu)先主要發(fā)生在刑事訴訟與其他訴訟發(fā)生沖突時以及行刑銜接過程中。行刑銜接刑事優(yōu)先首先應(yīng)當(dāng)理解為優(yōu)先啟動刑事追訴程序，其次應(yīng)當(dāng)理解為優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰。作為程序沖突時適用的一般原則，行刑銜接刑事優(yōu)先既有明確的法律依據(jù)，也是平衡各種利益、保障訴訟效率，降低訴訟成本的需要。一般情況下，刑事優(yōu)先體現(xiàn)了多重追責(zé)沖突時的公平、公正、效率價值。行刑銜接刑事優(yōu)先絕對應(yīng)當(dāng)優(yōu)先啟動刑事追訴程序但不能絕對優(yōu)先進(jìn)行刑事處罰。如行政處罰決定已經(jīng)生效并付諸實(shí)施時，自然應(yīng)當(dāng)認(rèn)可政處罰優(yōu)先。雖在行政處罰尚未付諸實(shí)施時發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪行為，但若在行政優(yōu)先成本最低、效率最高、行政處罰必須先行、行政處罰是刑事處罰的前提性條件時，也應(yīng)當(dāng)適用行政處罰優(yōu)先原則。

刑事優(yōu)先適用過程中，還可能出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境機(jī)關(guān)將不構(gòu)成刑事犯罪的人移送至司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事追責(zé)的情況。對這類移送操作失誤的案件，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行程序和實(shí)體的救濟(jì)。在環(huán)境行刑銜接領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第17條明確規(guī)定了程序救濟(jì)辦法：“公安機(jī)關(guān)對涉嫌環(huán)境犯罪案件，經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)，或者立案偵查后認(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任，但經(jīng)審查依法應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的，應(yīng)當(dāng)及時將案件移交環(huán)保部門，并抄送同級人民檢察院。”該條規(guī)定解決了被錯誤移送至公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪的環(huán)境違法案件的程序救濟(jì)問題。若司法機(jī)關(guān)查處涉嫌環(huán)境犯罪中對涉嫌刑事犯罪的嫌疑人采取了錯誤的刑事拘留、逮捕等強(qiáng)制措施的，被錯誤采取刑事強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)？該《工作辦法》沒有規(guī)定。盡管實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)這樣的案例，但解決問題的方法應(yīng)當(dāng)先行。本文認(rèn)為，在刑事優(yōu)先適用錯誤的情況下，公安機(jī)關(guān)將不構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法行為移交給環(huán)保部門后，對于被錯誤拘捕的環(huán)境違法人應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國家賠償法》第15條的規(guī)定，從實(shí)體上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行刑事?lián)p害賠償。唯有如此，方能體現(xiàn)公平公正和保障人權(quán)。