何燕華,朱湘萍

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

一、 問題的提出

孟德斯鳩說過：“一切不受約束的權(quán)力必然腐敗?！?1)[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].彭盛譯.北京：當(dāng)代世界出版社，2008.76.法官司法行為獨(dú)立于彼此和所有外部壓力，以致廣大公眾能夠相信他們的案件將得到公正和依法判決，同時又要受到約束，法官懲戒制度既能折射出法官司法行為的不足，也能使法官不斷檢討和糾正工作。自2005年《憲法改革法》(Constitutional Reform Act 2005)頒布以來，英國法官懲戒制度不斷完善，一定程度上維持了法官司法紀(jì)律。英國法官懲戒制度旨在處理對司法不端行為的投訴，督促法官努力確保他們在法庭內(nèi)外的行為能夠保持和加強(qiáng)公眾、法律界和訴訟當(dāng)事人對其個人公正和司法公正的信心，包括懲戒依據(jù)、懲戒主體、懲戒事由、懲戒程序、紀(jì)律處分及法官救濟(jì)等部分。

十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，使法官懲戒制度成為司法機(jī)關(guān)工作者、學(xué)者關(guān)注的話題，2014年開始在司法改革試點組建法官懲戒委員會，2016年在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十六次會議通過《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(簡稱《懲戒意見》)。我國自司法體制改革后在法官懲戒制度方面取得不小的進(jìn)步，但也逐漸暴露出法官懲戒主體缺乏獨(dú)立性，被懲戒法官權(quán)責(zé)不平衡，懲戒事由界定模糊，司法責(zé)任認(rèn)定程序缺乏司法性的缺陷，離建立權(quán)責(zé)明確且有效的法官懲戒機(jī)制尚有距離。在司法獨(dú)立與司法責(zé)任之間尋求一個均衡點是我們要攻破的一道難題，客觀分析我國法官懲戒制度的實際情況及存在問題，借鑒域外經(jīng)驗，探尋一條符合我國國情的法官懲戒制度改革的路徑是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。

二、 英國法官懲戒制度的基本特點

(一) 懲戒依據(jù)的多樣性

1.成文法依據(jù)

英國法官懲戒問題的成文法規(guī)定在2005年《憲法改革法》第3章，對法官紀(jì)律懲戒權(quán)的主體、具體權(quán)限、懲戒機(jī)構(gòu)、懲戒制度以及在蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的特殊適用規(guī)則等內(nèi)容作出了規(guī)定。隨后，根據(jù)2005年《憲法改革法》精神、規(guī)則以及授權(quán)規(guī)定，英國在法官懲戒制度方面制定了一系列的成文法律，包括2014《司法紀(jì)律規(guī)則》(Judicial Discipline Regulations 2014)、2014《司法行為規(guī)則》(Judicial Conduct Rules 2014)、2014《司法行為規(guī)則補(bǔ)充性指引》(Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Judicial and other office holders)Rules 2014, Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Magistrates) Rules 2014, Supplementary Guidance—The Judicial Conduct(Tribunals) Rules 2014)。因此，以2005年《憲法改革法》第3章為指導(dǎo)精神，2014《司法紀(jì)律規(guī)則》及其相關(guān)行為準(zhǔn)則和指引構(gòu)成了英國法官懲戒制度的核心法律依據(jù)。

2.《司法行為指引》

《司法行為指引》(Guide to Judicial Conduct)是由英國法官委員會(Judges’ Council)在現(xiàn)任法官群體中選任優(yōu)秀法官組成的法官工作小組草擬，并由時任終審法院首席大法官皮爾(Lord Justice Pill)親自領(lǐng)銜，經(jīng)與司法機(jī)構(gòu)廣泛磋商后，撰寫成文并最終以英國法官委員會的名義向社會發(fā)布。該《指引》于2004年出版，隨后于2006年6月、2008年3月進(jìn)行補(bǔ)充，于2011年8月、2013年3月、2016年7月、2018年3月以及2019年3月進(jìn)行修改?！吨敢凡⒎且豁椌哂蟹杉s束力的規(guī)則或法典，正如《指引》所闡述的，其目的在于提供系統(tǒng)化的指導(dǎo)原則以幫助法官在進(jìn)行具體的司法行為時能夠自行做出正確的判斷與選擇。其中，載于《司法行為指引》第二部分的指導(dǎo)法官司法行為的基本原則有三個，分別是司法獨(dú)立(Independence)、公正(Impartiality)和正直(Integrity)。這三大基本原則是2003年4月在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國人權(quán)委員會第五十九屆會議認(rèn)可的《班加羅爾司法行為原則》(Bangalore Principles of Judicial Conduct)(2)這六項原則是：獨(dú)立、公正、正直、得體、平等、勝任和勤奮。參見《2002年班加羅爾原則》(Bangalore Principles of Judicial Conduct)，載聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室網(wǎng)站，http://www.unodc.org/documents/corruption/bangalore_c.pdf，2019年11月3日訪問。所規(guī)定的六項基本價值觀的升華，構(gòu)成了關(guān)于司法道德的重要聲明。

(二) 懲戒主體的獨(dú)立性

英國是一個法制歷史悠久的國家，司法獨(dú)立在英國法制發(fā)展中扮演重要角色，也是指導(dǎo)法官司法行為的基本原則之一。遵循司法獨(dú)立的原則，英國設(shè)置了專門的懲戒機(jī)構(gòu)獨(dú)立處理司法行為投訴，分別是司法行為調(diào)查辦公室(Judicial Conduct Investigations Office)和司法任命和行為監(jiān)察員(Judicial Appointments Conduct Ombudsman)。懲戒主體為了免受國家、政黨、社會的影響，不允許在壓力下接受或不接受某些證據(jù)、向大法官或首席大法官提出建議、作出特定的報告，必須僅根據(jù)投訴事實和法律規(guī)定作出決定。

司法行為調(diào)查辦公室于2006年4月3日設(shè)立，是一個獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)，由15名工作人員組成，協(xié)助大法官(Lord Chancellor)和首席大法官(Lord Chief Justice)，共同負(fù)責(zé)司法紀(jì)律，并根據(jù)2014《司法紀(jì)律規(guī)則》和補(bǔ)充規(guī)則來開展工作。其法定職權(quán)范圍是處理對不當(dāng)行為的投訴，超出其職權(quán)范圍的投訴將被駁回，并就紀(jì)律事宜向大法官及首席大法官提供意見，但無權(quán)裁定司法職務(wù)人員犯有不當(dāng)行為或?qū)嵤┘o(jì)律處分。一名司法職務(wù)人員的行為是否構(gòu)成不當(dāng)行為以及確定何種懲戒措施應(yīng)由大法官和終審法院首席法官共同決定。根據(jù)司法行為調(diào)查辦公室官方網(wǎng)站發(fā)布的《2017年—2018年年度報告》(Annual Report 2017-18)(3)Judicial Conduct Investigations Office Annual Report 2017—2018，from website of the UK Judicial Conduct Investigations Office，https://s3-eu-west-2.amazonaws.com/jcio-prod-storage-1xuw6pgd2b1rf/uploads/2018/12/JCIO-Annual-Report-2017-18.pdf，2019年11月3日訪問。，2017年司法行為調(diào)查辦公室共收到2147起投訴，比前一年略有增加，其中大法官和首席大法官或其代表對39起調(diào)查共同決定采取紀(jì)律處分措施。

司法任命和行為監(jiān)察員是一個獨(dú)立于政府、司法部和司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，由8人組成，包括監(jiān)察員(Head of Office/Senior Investigating Officer)，四人調(diào)查組(Investigation Team)，申訴分析小組經(jīng)理(Office Manager/Complaints Analysis Team Manager)，初步調(diào)查員(Preliminary Investigations Officer)，辦公室管理員(Office Administrator)?，F(xiàn)任監(jiān)察員保羅·克納漢(Paul Kernaghan)從2016年1月26日起任期5年，該職位是2005年《憲法改革法》設(shè)立的法定職位。其目的是重新調(diào)查司法行為調(diào)查辦公室、審裁處主席或裁判官諮詢委員會處理的投訴，以確保司法任命申請和處理司法行為投訴的程序得到正確和一致的適用，并按照規(guī)定迅速、公平地處理申訴。

(三) 懲戒事由注重法官的行為

法官的懲戒事由只能是司法不端行為，包括法官的庭內(nèi)行為和庭外行為。懲戒事由不同于錯案責(zé)任，法官絕不可能因為判決結(jié)果被懲戒，司法行為調(diào)查辦公室不能接受關(guān)于法官的判決或法官如何處理案件的投訴. 超出其職權(quán)范圍的投訴將被駁回。如果當(dāng)事人認(rèn)為法官適用法律錯誤，處理聽證會或法官判決的方式是不公平的，其救濟(jì)方式是向更高一級的法院提出上訴，司法行為調(diào)查辦公室無權(quán)干預(yù)法院的案件。

對于法官的庭內(nèi)行為，根據(jù)2014《司法行為(法官)規(guī)則》(Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014)第6條規(guī)定，法官在庭內(nèi)的司法不端行為包括不恰當(dāng)?shù)恼Z言、與法官身份不符的舉止、行為等。這種不端行為指的是法官司法職務(wù)內(nèi)的、個人的、不恰當(dāng)?shù)摹⑴c其司法責(zé)任背道而馳的行為，例如發(fā)表種族主義言論，不適當(dāng)?shù)厥褂蒙缃幻襟w，濫用司法地位謀取私利或在庭審中打瞌睡等。

對于法官的庭外行為，《司法行為指引》第三部分載有關(guān)于若干具體問題的指導(dǎo)意見，內(nèi)容涵蓋法官的商業(yè)活動、社會活動、政治活動、專業(yè)活動等方面。它不是指令性的(除非另有說明)，也不是詳盡無遺的規(guī)則，應(yīng)結(jié)合《指引》第二部分的一般原則來理解。例如全職法官(Salaried judge)不得擔(dān)任商業(yè)董事的職務(wù)，參與社會活動不得損害司法獨(dú)立性或有損于司法機(jī)關(guān)的地位或廉正，法官們在接受任何可能與案件相關(guān)的禮物或招待時應(yīng)謹(jǐn)慎，在個人社交媒體上(或在他人的個人社交媒體，如博客上發(fā)表評論)不得自稱是司法任職人員，禁止全職法官從事任何政治活動或與某一政黨有聯(lián)系，以及對當(dāng)事人的態(tài)度應(yīng)力求彬彬有禮、耐心、寬容和守時等。

(四) 懲戒程序的司法性

英國的法官懲戒程序與司法程序相似，內(nèi)容涵蓋投訴者的訴求，懲戒主體的調(diào)查，獨(dú)立的審議過程，以事實為依據(jù)的決定，有效的救濟(jì)途徑。不同于行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)存在的領(lǐng)導(dǎo)層級性，程序司法性重視權(quán)力過程的形式，以過程正當(dāng)為導(dǎo)向，確保法官懲戒每一階段都能公平公正地進(jìn)行并遵循規(guī)定的程序規(guī)則(4)蔣惠嶺.論法官懲戒程序之司法性[J].法律適用,2003,(9).。在此基礎(chǔ)上英國設(shè)置二級調(diào)查機(jī)構(gòu)帶有審判模式的特點，司法行為調(diào)查辦公室是一級調(diào)查機(jī)構(gòu)(First-Tier Body)，圍繞投訴者的投訴、舉證和法官的陳述、辯解來展開調(diào)查、審議和決定。司法任命和行為監(jiān)察員是二級調(diào)查機(jī)構(gòu)(Second-Tier Body)，一級調(diào)查機(jī)構(gòu)未能充分掌握案件事實和投訴依據(jù)，申訴階段該機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行補(bǔ)充和完善。以上機(jī)構(gòu)均不審查關(guān)于一項司法判決或是關(guān)于懲戒機(jī)構(gòu)所作的決定，只能審查形式上是否遵循正確的程序。懲戒程序以向一級調(diào)查機(jī)構(gòu)投訴為始分為投訴、調(diào)查、建議和報告、決定以及申訴五個階段。

1.投訴。向司法行為調(diào)查辦公室的投訴時效為三個月，只有在特殊情況下才能延長時間。被投訴對象是英格蘭和威爾士法官。投訴者必須以書面形式提出并提供姓名和聯(lián)系方式、被投訴法官的姓名、投訴的事件發(fā)生日期和地點以及投訴的細(xì)節(jié)，例如法官對其無禮的原因。司法行為調(diào)查辦公室將會在兩個工作日內(nèi)確認(rèn)是否受理投訴(通過網(wǎng)站提出的投訴將收到自動確認(rèn))。如果受理，工作人員將在十五個工作日內(nèi)回復(fù)；如果不受理，將在十個工作日內(nèi)作出答復(fù)并解釋原因。因為超期被駁回投訴的，投訴者可以在接到通知后十個工作內(nèi)向司法行為調(diào)查辦公室要求延長時限。

2.調(diào)查。不屬于司法行為調(diào)查辦公室的調(diào)查范圍將被駁回投訴或投訴的一部分：(1)沒有充分說明投訴的事實；(2)投訴關(guān)于一項司法判決或司法案件審理，不涉及不當(dāng)行為問題；(3)被投訴的行為并非由被投訴法官作出；(4)無理取鬧；(5)沒有實質(zhì)內(nèi)容；(6)即使屬實也不需要采取任何紀(jì)律處分措施；(7)投訴是不真實、錯誤或誤解的；(8)投訴者提出的投訴已經(jīng)處理過，無論是根據(jù)本規(guī)則還是其他規(guī)則處理的，沒有提出任何新的實質(zhì)性證據(jù)；(9)被投訴者不再擔(dān)任司法職務(wù)；(10)涉及被投訴法官的私生活且不影響其擔(dān)任職務(wù)的適當(dāng)性；(11)被投訴法官以非司法身份從事的職業(yè)行為且不影響其擔(dān)任職務(wù)的適當(dāng)性；(12)其他原因(5)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 2 Investigation by the Judicial Conduct Investigations Office.。

調(diào)查過程由指定法官(nominated judge)、調(diào)查法官(investigating judge)、紀(jì)律調(diào)查小組(disciplinary panel)三種不同的調(diào)查主體負(fù)責(zé)：

第一，指定法官(nominated judge)是由首席法官提名的，必須與被調(diào)查法官至少具有相同的職級的并遵照有關(guān)規(guī)則來處理案件的任職人員。在將案件移交給指定法官之前，司法行為調(diào)查辦公室必須向被調(diào)查法官提供投訴的詳情、證據(jù)以及獲得的其他資料。指定法官必須調(diào)查投訴的事實、構(gòu)成不當(dāng)行為的事實以及就是否應(yīng)采取紀(jì)律處分以及采取何種紀(jì)律處分提供意見。指定法官可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈募殚喓兔嬲?6)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 4 Consideration by nominated judge.。

第二，調(diào)查法官(investigating judge)是由首席法官提名的，必須高于被調(diào)查法官的職級并遵照有關(guān)規(guī)則調(diào)查案件的現(xiàn)任或前任職人員。如果指定法官認(rèn)為投訴已足夠嚴(yán)重或復(fù)雜，或認(rèn)為需要進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查以確定投訴的事實，可將投訴或投訴的一部分移交給調(diào)查法官，同時通知被調(diào)查法官和投訴者。調(diào)查法官決定進(jìn)行調(diào)查的方式，可請投訴者或有能力協(xié)助調(diào)查的人提供證據(jù)，投訴者或協(xié)助調(diào)查者必須在發(fā)出請求后的十個工作日內(nèi)提供，調(diào)查法官必須向被調(diào)查法官披露獲得的證據(jù)，并要求其在十個工作日內(nèi)就證據(jù)作出陳述(7)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 5 Judicial Investigation.。

第三，紀(jì)律調(diào)查小組(disciplinary panel)由三人組成，主席是一名由首席法官提名的任職人員或前任職人員，其職級高于或同等于被調(diào)查法官的職位，享有決定性投票權(quán)，其他兩名成員均不是司法公職人員或執(zhí)業(yè)律師的，須由大法官在首席法官同意下提名。如某人曾參與提交紀(jì)律調(diào)查小組處理的有關(guān)懲戒程序，則需要回避。如果被調(diào)查法官希望紀(jì)律調(diào)查小組來審議投訴或大法官及首席法官認(rèn)為應(yīng)給予撤職或停職的紀(jì)律處分，交由紀(jì)律調(diào)查小組作進(jìn)一步調(diào)查，其審查事實調(diào)查的結(jié)果、被調(diào)查法官的陳述以及采取紀(jì)律處分措施后，告知大法官及首席法官撤職或停職的處分是否合理。紀(jì)律調(diào)查小組可以要求查閱有關(guān)的文件，必須聽取被調(diào)查法官的口頭證據(jù)，也可以向其他人搜集證據(jù)(8)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,Part 6 Disciplinary panel.。除此以外還有簡易程序(Summary process)，目的是迅速處理可能導(dǎo)致撤職或停職的投訴。若被調(diào)查法官曾經(jīng)或已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪的，首席法官應(yīng)建議撤職，則不再繼續(xù)有關(guān)調(diào)查。在向大法官和首席法官提供意見之前，司法行為調(diào)查辦公室必須讓被調(diào)查法官有機(jī)會在十五個工作日內(nèi)作出陳述，包括指控事實是否發(fā)生以及不應(yīng)給予撤職處分的理由。

3.建議和報告。指定法官如建議采取某種紀(jì)律處分措施，報告內(nèi)容應(yīng)包括事實調(diào)查結(jié)果、不當(dāng)行為和處分的理由(9)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 46-49.。調(diào)查法官必須向被調(diào)查法官披露報告草稿并請被調(diào)查法官發(fā)表意見，也可以選擇向其他人展示報告草稿并請他們發(fā)表意見。對報告提出的建議應(yīng)在十個工作日內(nèi)向調(diào)查法官提出。在收到意見后完成他們的報告，將報告送交給大法官和首席大法官并就投訴的行為是否構(gòu)成不當(dāng)行為提出建議，如果是的話，應(yīng)采取何種紀(jì)律處分措施，詳細(xì)說明調(diào)查法官作出修改的細(xì)節(jié)，將報告副本送交被調(diào)查法官或應(yīng)邀就報告發(fā)表意見的其他人，但保密材料除外(10)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 67-72.。紀(jì)律調(diào)查小組的建議和報告規(guī)定同調(diào)查法官(11)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 83-89.。

4.決定。大法官及首席法官決定是否駁回投訴或采取紀(jì)律處分措施，紀(jì)律處分措施按嚴(yán)重程度排列，分別是正式意見(Formal Advice)、警告(Warning)、訓(xùn)斥(Reprimand)和免職(Removed)。大法官和首席大法官作出與司法紀(jì)律有關(guān)的最后決定，當(dāng)事人無權(quán)對他們的決定提出上訴。

5.申訴。懲戒救濟(jì)機(jī)制是針對被懲戒法官對紀(jì)律處分決定不服或者發(fā)現(xiàn)投訴的錯誤之后采取的補(bǔ)救措施。懲戒程序的救濟(jì)性主要法律依據(jù)來源于2005年《憲法改革法》第110條第1款規(guī)定的申訴人可以紀(jì)律處分程序沒有遵守規(guī)定制度或行政失當(dāng)為由，向監(jiān)察員申請審查涉及司法不當(dāng)行為或紀(jì)律處分的處理情況。

如果投訴者認(rèn)為司法行為調(diào)查辦公室未能妥善或公正地處理向他們提出的投訴，可在收到司法行為調(diào)查辦公室最后一封信后28天內(nèi)向司法任命和行為監(jiān)察員提出申訴。申訴方式可以網(wǎng)上或郵寄，行為申訴表格需要清楚地填寫司法行為調(diào)查辦公室的錯誤。司法任命和行為監(jiān)察員不接受關(guān)于一項司法判決或是關(guān)于司法行為調(diào)查辦公室所作的決定的申訴，只能審查司法行為調(diào)查辦公室是否遵循正確的程序(12)Constitutional Reform Act 2005,article 110.。根據(jù)“投訴前置”的規(guī)定，如果投訴者沒有向司法行為調(diào)查辦公室提出投訴，就無法向監(jiān)察員提出申訴，除非投訴被拖延，只要投訴程序仍在進(jìn)行，監(jiān)察員就不能同時受理。監(jiān)察員收到申訴表格后，如果能處理該案，他們會在五天內(nèi)通知申訴者并要求其提供更多關(guān)于申訴的細(xì)節(jié)，還將向司法行為調(diào)查辦公室請求申訴者的投訴檔案。

調(diào)查分為三個階段，首先，初步檢查認(rèn)為申訴不在監(jiān)察員職權(quán)范圍內(nèi)的，監(jiān)察員決定不再進(jìn)行處理，回信拒絕并解釋原因，這一階段稱之為職權(quán)范圍檢查階段。其次，屬于監(jiān)察員職權(quán)范圍的申訴需要進(jìn)行更詳細(xì)的初步調(diào)查，且要快速處理，使監(jiān)察員能夠確定申訴是否需要全面調(diào)查，這一階段稱為初步調(diào)查階段。最后，根據(jù)初步調(diào)查，監(jiān)察員確定存在不當(dāng)行政行為后，決定進(jìn)入全面調(diào)查階段，他們需要詳細(xì)審議和討論大量復(fù)雜的文件，以便進(jìn)行徹底、公正和公平的調(diào)查。因此，調(diào)查可能需要幾個月，通常會與相關(guān)的一級調(diào)查機(jī)構(gòu)聯(lián)系并提出問題，監(jiān)察員將每月向申訴者提供其調(diào)查進(jìn)展的最新情況。

報告必須以草案形式送交大法官和首席大法官征求他們的建議。報告內(nèi)容包含：監(jiān)察員所作的調(diào)查結(jié)果，監(jiān)察員認(rèn)為申訴是否應(yīng)全部或部分得到支持，建議采取紀(jì)律處分措施或支付賠償。監(jiān)察員會考慮大法官及首席法官所提出的建議，但不會被迫更改其調(diào)查結(jié)果或決定。當(dāng)收到大法官及首席法官的答復(fù)后，監(jiān)察員會將其報告定稿再次送交大法官和首席大法官，并發(fā)給申訴者一份報告副本，報告將說明監(jiān)察員作出決定的過程(13)Constitutional Reform Act 2005,article 112.。

如果監(jiān)察員發(fā)現(xiàn)申訴者原來的投訴處理違反明確、公正和基于證據(jù)的規(guī)定，他們會采取以下行動：(1)撤銷司法行為調(diào)查辦公室的決定，指令他們重新調(diào)查投訴；(2)建議紀(jì)律調(diào)查小組重新審查投訴；(3)要求司法行為調(diào)查辦公室寫信并道歉；(4)建議司法行為調(diào)查辦公室修改工作方式，以防止同樣的錯誤再次發(fā)生；(5)如果認(rèn)為申訴者因行政失當(dāng)而遭受損失，則建議給予賠償(14)Judicial Appointments Conduct Ombudsman Annual Report 2017—2018，from website of the UK government，https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/728747/Annual_report_2017—2018.pdf，2019-11-03.。

三、對我國法官懲戒制度的啟示

2019年最高人民法院工作報告顯示，在2018年，最高人民法院查處本院違紀(jì)違法干警9人，各級法院查處違紀(jì)違法干警1064人，其中追究刑事責(zé)任76人(15)最高人民法院.最高人民法院工作報告——2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上[EB/OL].[2020-05-13].載最高人民法院網(wǎng)，www.gongbao.court.gov.cn/Details/a5a0efa5a6041f6dfec0863c84d538.html.。《人民法院監(jiān)察工作條例》第2條和第3條提到人民法院監(jiān)察部門的職能與地位，它是人民法院為專門目的而設(shè)立的行使監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)?！斗ü俜ā返?8條規(guī)定法官懲戒委員會在最高人民法院、省級(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)設(shè)立，2014年上海市成立全國第一個法官懲戒委員會，截止2019年，全國已有27個省(區(qū)、市)設(shè)立法官懲戒委員會，但國家級的法官懲戒委員會至今尚未成立。2015年首批試點省市懲戒委員會已開始發(fā)揮作用，上海市法官遴選(懲戒)委員會對1名審判員提出了懲戒意見(16)陳衛(wèi)東,程雷.司法革命是如何展開的——黨的十八大以來四項基礎(chǔ)性司法體制改革成效評估[N].法制日報,2017-07-10(3).。隨著2018年監(jiān)察委員會的成立，“監(jiān)察全覆蓋”使法官成為國家監(jiān)察的監(jiān)察對象，監(jiān)察主體由原來單一的法院監(jiān)察部門，轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察與法院監(jiān)察并行的多元化監(jiān)察，區(qū)別于國家監(jiān)察體制，專業(yè)追責(zé)是法官懲戒制度的獨(dú)特之處，因此法院監(jiān)察部門并沒有被監(jiān)察體制改革所吸收，而是繼續(xù)保留(17)秦前紅，劉怡達(dá).國家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要[J].現(xiàn)代法學(xué),2018,(4).。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不只調(diào)查法官的違法審判行為，存在著多重性質(zhì)的紀(jì)律體系，且追究法官的職務(wù)責(zé)任或刑事責(zé)任，不屬于司法責(zé)任的范圍。

根據(jù)《懲戒意見》和《法官法》第48條，法官懲戒程序分為受理、調(diào)查、審議并提出懲戒建議、作出懲戒決定、實施五個階段，具體而言，首先由人民法院監(jiān)察部門調(diào)查法官存在違法審判行為與否，調(diào)查后認(rèn)為存在違法審判行為需追究其違法審判責(zé)任的，由法官懲戒委員會從專業(yè)角度審議并提出審議意見，再由對應(yīng)的法院根據(jù)法官懲戒委員會的審議意見作出懲戒決定(18)劉怡達(dá).監(jiān)察體制改革背景下法官懲戒制度的調(diào)適路徑[J].法政探索,2019,(8).。我國法官懲戒措施最嚴(yán)重的是罷免，由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對法官行使罷免權(quán)，除罷免以外的其他懲戒措施，如警告、記過、降職等，各級人民法院監(jiān)察部門和各級監(jiān)察機(jī)關(guān)均可依照規(guī)定作出。綜上，我國法官懲戒工作由人民代表大會及其常務(wù)委員會、各級法院監(jiān)察部門與法官懲戒委員會分工負(fù)責(zé)。

誠然，三者職責(zé)協(xié)調(diào)和配合沒有到位影響到我國法官懲戒制度的實施，暴露出法官懲戒主體缺乏獨(dú)立性，被懲戒法官權(quán)責(zé)不平衡，懲戒事由界定模糊，程序缺乏司法性等問題。在最高人民法院發(fā)布的《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》中提出健全完善我國法官懲戒制度的未來五年改革計劃，結(jié)合上述英國法官懲戒制度的基本特點，我國在法官懲戒制度的建設(shè)過程中應(yīng)著重增強(qiáng)法官懲戒主體的獨(dú)立性，保障被懲戒法官權(quán)責(zé)平衡，明確懲戒事由的界限，建立司法性的法官懲戒程序，可以借鑒英國法官懲戒制度的相關(guān)做法，從以下幾個方面完善我國法官懲戒制度。

(一)設(shè)立獨(dú)立的法官懲戒主體

在懲戒主體方面，獨(dú)立性是司法公正的必然要求，當(dāng)今，我國法官的懲戒主體仍然缺乏獨(dú)立性，法院監(jiān)察部門為法院內(nèi)部部門，工作由法院內(nèi)部的工作人員完成，并非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，相比審判程序中的二級審判機(jī)關(guān)，上下級法院之間非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是彼此獨(dú)立的監(jiān)督關(guān)系，下級法院必須獨(dú)立于上級法院的意見而自作判斷，由于法院監(jiān)察部門只是法院的內(nèi)部部門，隸屬于本級法院，在院長和上一級法院監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級法院監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向，沒有獨(dú)立采取懲戒措施的權(quán)力，被懲戒法官賄賂上級領(lǐng)導(dǎo)以期達(dá)到“從輕發(fā)落”的效果，反而助長司法腐敗之風(fēng)氣。

司法改革試點上海市在2014年成立全國第一個法官懲戒委員會，它下設(shè)的辦公室位于上海市高級人民法院，屬于高級法院內(nèi)設(shè)的一個部門，繼后，廣東省法官懲戒委員會的法官懲戒工作辦公室設(shè)在廣東省高級人民法院?？梢钥闯?，當(dāng)前我國省一級司法懲戒委員會遵循法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的模式，沒有獨(dú)立進(jìn)行案件的調(diào)查、審理的權(quán)力。既然法官懲戒委員會屬于建議機(jī)構(gòu)，只有懲戒建議權(quán)，沒有調(diào)查權(quán)和懲戒決定權(quán)，職能非常有限，就無法在懲戒程序中發(fā)揮中立性、正當(dāng)性的特點，甚至被學(xué)者評價為“法院監(jiān)察部門的翻版”(19)紀(jì)墨.我國法官懲戒制度研究[D].保定：河北大學(xué)法學(xué)碩士學(xué)位論文，2018.。2019 年新修訂的《法官法》對法官懲戒委員會的組成、職能等作了較為全面的修改完善，但其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、審查意見的法律屬性等問題，還需進(jìn)一步的研究和厘定(20)陳銘強(qiáng).論法官懲戒委員會的法律地位[J].政治與法律,2020,(2).。由此可見，我國法官懲戒主體具有上下級式的行政化、內(nèi)部化因素，嚴(yán)重影響法官懲戒制度的公信力。

為確保處理司法行為投訴的制度得到公正和正確一致的適用，可以建立類似英國司法行為調(diào)查辦公室和司法任命行為監(jiān)察員那樣的獨(dú)立于政府、司法部和司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，不能受外界的影響作出決定。賦予法官懲戒委員會懲戒決定權(quán)以及調(diào)查權(quán)，來保障懲戒制度的正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)變懲戒機(jī)構(gòu)作為法院內(nèi)部部門的現(xiàn)狀，淡化法官懲戒制度的行政化因素，更能提高法官懲戒制度的公信力和維護(hù)司法權(quán)威。

(二)保障被懲戒法官權(quán)責(zé)平衡

建立法官懲戒救濟(jì)機(jī)制既是懲戒制度要符合司法獨(dú)立的必然要求，也是為了保障法官在被調(diào)查或被懲戒時享有應(yīng)有的權(quán)利。當(dāng)事人如果認(rèn)為法官作出的判決是不公平的，可以向高一級的法院提出上訴，以保障當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利，這是立法者設(shè)計救濟(jì)性機(jī)構(gòu)的初衷。如果法官認(rèn)為懲戒處理決定不當(dāng)，如何保障當(dāng)事法官的權(quán)利，當(dāng)事法官應(yīng)當(dāng)享有陳述、申辯、舉證、質(zhì)證等權(quán)利，對法院懲戒決定復(fù)議權(quán)、申訴權(quán)和對懲戒委員會審査意見的異議權(quán)(21)于海瑞.法官懲戒程序的“控辯審”模式探析——兼談改革背景下法院監(jiān)察部門的職能定位[J].西南法律評論,2018,(2).。

《懲戒意見》中指出：“當(dāng)事法官對懲戒決定不服的，可以向作出決定的人民法院申請復(fù)議并有權(quán)向上一級人民法院申訴?！碑?dāng)前，由于救濟(jì)程序行政化傾向嚴(yán)重，法院監(jiān)察部門側(cè)重于查清違法審判事實而忽視法官權(quán)利的保障，我國法官懲戒制度中缺乏起訴指控、聽證或?qū)徖怼⑥q護(hù)質(zhì)證等保障法官權(quán)利的環(huán)節(jié)。《法官法》第50條規(guī)定，當(dāng)事法官對法官懲戒委員會作出的審查意見有異議的，可以向懲戒委員會提出，卻無法向高一級的懲戒委員會提出，因為在“兩級模式”的法官懲戒委員會中，國家一級的法官懲戒委員會還未成立，我國法官懲戒制度中缺乏救濟(jì)機(jī)構(gòu)(22)侯學(xué)賓.法官懲戒制度的中國特色[J].法律適用,2017,(7).。被懲戒法官權(quán)責(zé)失衡，司法責(zé)任與權(quán)利保障之間尋求平衡是亟需解決的問題。

完整的法官懲戒程序應(yīng)包括救濟(jì)程序在內(nèi)，英國司法行為調(diào)查辦公室在受理投訴后進(jìn)入調(diào)查程序，每一階段都充分給予被調(diào)查法官陳述及辯解的機(jī)會，例如在將案件移交給指定法官之前，司法行為調(diào)查辦公室必須邀請被調(diào)查法官自邀請之日起二十個工作日內(nèi)對投訴提出意見；在案件移交至紀(jì)律調(diào)查小組之前，被調(diào)查法官可以在司法行為調(diào)查辦公室向紀(jì)律調(diào)查小組發(fā)送報告之日起十五個工作日內(nèi)就報告提出意見等救濟(jì)權(quán)利(23)Judicial Conduct (Judicial ) Rules 2014,article 50-56.。這些規(guī)定對我國有一定的借鑒意義。

(三)明確懲戒事由的界限

懲戒事由是啟動法官懲戒程序的開端，它不同于錯案責(zé)任，法官絕不可能因為判決結(jié)果被懲戒，這種懲戒來源于法官不當(dāng)行為對司法公信力與司法權(quán)威的損害(24)江國華，吳悠.完善我國法官懲戒制度的幾點意見——兼議《中華人民共和國法官法》第十一章的修改[J].江漢大學(xué)學(xué)報,2016,(2).。造成懲戒事由局限性的原因有二：

一是我國相關(guān)法律并未對懲戒事由和錯案責(zé)任的范疇進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化界定。我國規(guī)定的懲戒事由為法官存在違法審判行為，其以追究法官在審判工作中的審判責(zé)任來展開，并以法官專業(yè)層面的庭內(nèi)活動為主要內(nèi)容(25)劉怡達(dá).監(jiān)察體制改革背景下法官懲戒制度的調(diào)適路徑[J].法政探索,2019,(8).。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》審判責(zé)任范圍規(guī)定如下，法官在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違法審判責(zé)任。該《意見》第28條以排除方式規(guī)定“按照審判監(jiān)督程序提起再審后改判，不得作為錯案進(jìn)行責(zé)任追究”，即沒有正面規(guī)定錯案責(zé)任。由于調(diào)查審判行為容易注重判決結(jié)果，將錯案責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)范圍擴(kuò)大至懲戒事由，一些法官可能因為違法審判行為而被追究錯案責(zé)任，造成責(zé)任追究的交叉重復(fù)。再者，以判決結(jié)果對錯為導(dǎo)向的懲戒標(biāo)準(zhǔn)主觀隨意性太強(qiáng)，難以把握，將給法官履職帶來重大影響，也對正常審判制度造成沖擊(26)蔣銀華.法官懲戒制度的司法評價——兼論我國法官懲戒制度的完善[J].政治與法律,2015,(3).。2001年“李慧娟案”，法官因判決書中一句“相沖突的條文自然無效”而被撤職，暴露出我國懲戒事由過于模糊的問題。

二是我國法官懲戒事由表現(xiàn)為錯案責(zé)任、違法審判責(zé)任與職業(yè)倫理責(zé)任并存的“雙軌制”追責(zé)模式(27)雷婉璐.我國“法官懲戒”事由模式的現(xiàn)狀與趨向[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2019,(1).。這種模式的弊端在于重視法官錯案責(zé)任的追究，輕視法官行為，尤其是庭外行為，只有達(dá)到足夠嚴(yán)重的職務(wù)犯罪標(biāo)準(zhǔn)如貪污、受賄等行為才受到重視，其他行為則表現(xiàn)出較為寬松的要求。因法官庭外活動的不端亦會影響公眾對司法公正的信心，法官的庭外行為也應(yīng)當(dāng)引起重視并嚴(yán)格限制。

我國可借鑒英國法官懲戒方面以懲戒法官庭內(nèi)不當(dāng)行為為主、引導(dǎo)庭外活動為輔的模式，達(dá)到約束和預(yù)防的雙重效果。首先，應(yīng)明確界定新修改的《法官法》第46條規(guī)定的“故意違反法律法規(guī)辦理案件和因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯誤并造成嚴(yán)重后果”的具體情形，為法官懲戒工作提供指引；其次，將懲戒事由區(qū)分為法官的庭內(nèi)活動和庭外活動，庭內(nèi)的司法不當(dāng)行為包括不恰當(dāng)?shù)恼Z言、與法官身份不符的行為舉止等，庭外活動內(nèi)容涵蓋法官的商業(yè)活動、社會活動、政治活動、專業(yè)活動等方面。

(四)法官懲戒程序司法化

根據(jù)司法與行政的區(qū)別，程序司法化可體現(xiàn)在兩方面：

第一， 遵循程序公正原則，而不是注重效率和結(jié)果。懲戒程序公正是保證司法責(zé)任認(rèn)定質(zhì)量的前提，法官懲戒制度的目標(biāo)應(yīng)是通過公正、科學(xué)的懲戒程序，根據(jù)合法的證據(jù)和清楚的事實，對法官司法不當(dāng)行為提出懲戒意見，并在一定范圍內(nèi)對違紀(jì)法官予以處分(28)蔣惠嶺.論法官懲戒程序之司法性[J].法律適用,2003,(9).。我國《法官法》有關(guān)法官懲戒程序并沒有詳細(xì)規(guī)定。程序缺乏公正也與監(jiān)察人員盲目認(rèn)為當(dāng)事人的投訴是無理取鬧有關(guān)，監(jiān)察部門應(yīng)時刻保持警醒，要徹底根除行為失當(dāng)是很困難的，因為這些都是人類管理過程中在巨大的壓力和資源限制下不可避免的，法官難免也會出錯。法官應(yīng)努力確保他們在法庭內(nèi)外的行為能夠保持和加強(qiáng)公眾、法律界和訴訟當(dāng)事人對司法公正的信心。此外，法院監(jiān)察部門的受理、立案、調(diào)查到法官懲戒委員會從專業(yè)角度審議并提出懲戒建議，再由院長或案件審理委員會根據(jù)法官懲戒委員會提出的懲戒建議作出懲戒決定最后由本院監(jiān)察部門來實施，整個程序都處于一個非透明的狀態(tài)，公眾對于過程和細(xì)節(jié)難以知曉，作出決定無法令投訴者信服，也無法保障有效的監(jiān)督(29)姚珍.我國法官懲戒委員會制度改革研究[D].南昌：江西財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2017.。我國可以借鑒英國司法行為調(diào)查辦公室和司法任命行為監(jiān)察員的做法，在官方網(wǎng)站上以年度報告的形式公布戰(zhàn)略目標(biāo)以及執(zhí)行情況摘要，既能保障懲戒程序的公正和公開，也能保持和加強(qiáng)公眾對懲戒制度公正的信心以及實行有效的監(jiān)督。

第二， 采用“控辯審”的審判模式來保障投訴者檢舉、控告和舉證、法官陳述、質(zhì)證和辯解以及懲戒機(jī)構(gòu)調(diào)查、審理和決定三方權(quán)利的平衡。上文提到法官懲戒委員會作為建議機(jī)構(gòu)，從專業(yè)的角度對法官是否存在違法審判行為作出建議，并沒有轉(zhuǎn)變法官懲戒主體上下級式的行政化趨勢，懲戒決定權(quán)還是掌握在法院院長和案件審理委員會手上，只要決定者與被懲戒者同屬于一個行政系統(tǒng)內(nèi)，就無法脫離行政化模式，司法責(zé)任認(rèn)定的權(quán)威性就會受到質(zhì)疑，無法打消公眾對法官系統(tǒng)內(nèi)部袒護(hù)的疑慮。

因此，我國需要建立詳細(xì)規(guī)定懲戒程序問題的法律法規(guī)，諸如英國2014《司法行為(法官)規(guī)則》以及獨(dú)立于法院的享有懲戒決定權(quán)的法官懲戒機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語

法官懲戒制度作為一項在世界各國都備受重視的司法制度，更是司法體制改革不可缺少的內(nèi)容。近年來，中央高度重視法官中懲戒制度的建立和完善，審議發(fā)布了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》等改革文件，對法官懲戒制度作了規(guī)定。2019年4月23日，十三屆全國人大常委會第十次會議審議修訂了《中華人民共和國法官法》，將法官懲戒制度上升為法律。目前，最高人民法院根據(jù)《法官法》的規(guī)定，正在積極籌備設(shè)立最高人民法院法官懲戒委員會，由督察局承擔(dān)法官懲戒的日常工作，研究制定法官懲戒的相關(guān)規(guī)定，草擬《最高人民法院懲戒委員會章程》及《最高人民法院懲戒工作辦公室規(guī)則》，督促各省市自治區(qū)全面設(shè)立法官懲戒委員會，并在高級人民法院設(shè)立法官懲戒工作辦公室。在黨的十九大作出全面落實司法責(zé)任制重要戰(zhàn)略部署的背景下，英國法官懲戒制度對我國法官懲戒的主體、對象、方式和程序方面可提供有益借鑒。