盧雪瀾,宮志剛

(中國(guó)人民公安大學(xué)治安與交通管理學(xué)院,北京 100038)

警務(wù)規(guī)制方式的侵害性始終是警學(xué)討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。在警務(wù)實(shí)踐中，警察超過(guò)界域介入管理，在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中過(guò)度使用武力，在行政管理中處罰畸重畸輕，在服務(wù)中擔(dān)當(dāng)“公共保姆”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，備受學(xué)術(shù)界和社會(huì)的詬病。因此，如何以“最小傷害”或“最低成本”的方式履行職能成為警務(wù)工作中十分緊迫的問(wèn)題。本文基于警務(wù)規(guī)制手段的侵害性和警力資源的稀缺性，提出警務(wù)謙抑性理念，以期對(duì)警學(xué)理論和警務(wù)實(shí)踐中面臨的難題作一些初步的探討。

一、警務(wù)謙抑性理念的實(shí)質(zhì)

學(xué)術(shù)界關(guān)于謙抑性問(wèn)題的探討由來(lái)已久，在法學(xué)界，刑法謙抑性原則已經(jīng)成為刑法的重要原則之一，然而學(xué)者對(duì)于警務(wù)的謙抑性仍鮮有論述。事實(shí)上，警務(wù)謙抑性理念(1)2018年5月3日，中央政治局委員、中央政法委書(shū)記郭聲琨在“政法領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想專題研討班”開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)，“衡量政法機(jī)關(guān)辦案水平高低，不僅要看是否依法查處經(jīng)濟(jì)違法犯罪，更要看是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，提出“要樹(shù)立謙抑、審慎、善意、文明、規(guī)范辦案理念” 。此次會(huì)議提出的謙抑理念雖然是對(duì)政法機(jī)關(guān)辦理案件的要求，但所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)要保有謙抑性，避免對(duì)相對(duì)人造成非必要侵害的理念，對(duì)于公安機(jī)關(guān)管理和服務(wù)等工作也有著重要的借鑒價(jià)值。本文采用會(huì)議所提出的“謙抑理念”的表述方式。參見(jiàn)王亦君.中央政法委書(shū)記郭聲琨：嚴(yán)防刑事執(zhí)法介入經(jīng)濟(jì)糾紛，保護(hù)企業(yè)和公民合法權(quán)益[EB/OL].http://news.cyol.com/yuanchuang/2018-05/04/content_17160617.htm.與刑法謙抑性原則具有一致性，但并非完全等同，其內(nèi)涵更為豐富，超出了刑法的謙抑性所探討的“有節(jié)制地發(fā)動(dòng)”[1]懲罰性權(quán)力的范圍，還囊括了提供有限的、必要的服務(wù)這一內(nèi)涵。

從字面意義上理解，所謂“謙抑”是指對(duì)自身向下壓制，因而有對(duì)他人恭敬退讓、謙遜之意。“謙抑”一詞在我國(guó)古典文獻(xiàn)中有所使用，多指“人”謙虛退讓的態(tài)度與品格，鮮少用來(lái)形容事物。而根據(jù)《廣辭》《大辭泉》等權(quán)威日語(yǔ)辭典釋義，謙抑是指“謙遜且能抑制自己”[2]，或“自我謙虛，控制僭越的言行”[3]，同樣是形容人的性格品質(zhì)?！爸t抑”一開(kāi)始并不用于形容事物，也并非法學(xué)用語(yǔ)，而后才被引入日本刑法學(xué)界，經(jīng)逐步發(fā)展，最終成為刑法的重要原則之一。

那么，刑法學(xué)界為何提出刑法謙抑性原則呢？因?yàn)樾谭ㄏ鄬?duì)于其他法律而言，制裁措施最為嚴(yán)厲，堪稱是維護(hù)法治的最后一道防線，學(xué)者擔(dān)憂刑法被濫用和誤用……造成對(duì)正義權(quán)利最具壓倒性的扼殺[4]而提出刑法謙抑性原則。在日本刑法學(xué)界，宮本英脩先生從犯罪的不可根絕性，站在必罰主義、干涉主義的對(duì)立面，最先明確提出了刑法的謙抑主義。[5]而現(xiàn)在學(xué)界對(duì)刑法謙抑性原則的概念界定，主要是以平野龍一先生的論述為基礎(chǔ)的，雖然學(xué)者對(duì)于該原則在具體表述上不盡相同，但本質(zhì)上都是基于刑法是最為嚴(yán)厲的法律制裁方法的顧慮，認(rèn)為刑法不應(yīng)當(dāng)對(duì)一切違法行為都發(fā)動(dòng)刑罰來(lái)制裁。[6]具體而言，刑法謙抑性的內(nèi)容包括刑法的補(bǔ)充性、不完整性和寬容性，同時(shí)還重視法益保護(hù)原則，認(rèn)為刑法應(yīng)當(dāng)基于謙讓抑制的本旨，僅僅控制在必要的最小限度內(nèi)來(lái)立法和適用。[7]我國(guó)刑法學(xué)界關(guān)于刑法謙抑性原則的理論受日本刑法理論的影響極深，并有了進(jìn)一步的發(fā)展。在我國(guó)刑法學(xué)的著作中，最早闡述刑法謙抑性原則的是《外國(guó)刑法學(xué)》一書(shū)，甘雨沛和何鵬教授在書(shū)中提出“謙抑就是意味著縮減或壓縮”[8]。在此之后，馬克昌教授從刑法的補(bǔ)充性、片斷性、寬容性論證我國(guó)刑法也應(yīng)以謙抑為原則；[9]陳興良教授從刑法的緊縮性、補(bǔ)充性和經(jīng)濟(jì)性闡述刑法的謙抑性。他認(rèn)為刑法的謙抑性，是指立法者應(yīng)當(dāng)力求以最小的支出——少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施)，獲取最大的社會(huì)效益——有效地預(yù)防和控制犯罪；[10]儲(chǔ)槐植教授認(rèn)為，刑法的謙抑性包含必要性原則這一公法學(xué)基礎(chǔ)與寬容精神的人文基礎(chǔ)；[11]而張明楷教授則指出，刑法的謙抑性包含非犯罪化與輕刑化兩個(gè)方面的內(nèi)容，刑法應(yīng)依據(jù)一定的規(guī)則控制處罰范圍與處罰程度。[12]學(xué)者們從多角度、多方位對(duì)這一原則展開(kāi)研究和探討，使得這一理論在我國(guó)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。雖然學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵的具體闡述有所不同，但都是從刑法實(shí)施的范圍和刑法(抑或刑罰)實(shí)施的程度進(jìn)行考察的，希望通過(guò)有節(jié)制地發(fā)動(dòng)刑罰權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，并且公權(quán)力需要得到必要的限制。[13]值得關(guān)注的是，馬克昌教授所指出的“依法不能不用刑時(shí)，就應(yīng)當(dāng)用刑，依法不能不用重刑時(shí)就應(yīng)當(dāng)用重刑”[14]理論，警醒人們除了關(guān)注對(duì)刑法實(shí)施的克制外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注謙抑并非等同于柔弱(2)馮仕政教授認(rèn)為：“根據(jù)國(guó)家在處置社會(huì)沖突時(shí)的暴力使用情況，可以將兩類矛盾學(xué)說(shuō)的實(shí)踐劃分為暴烈、平和和柔弱等三種典型形態(tài)。其中，暴烈是完全依賴暴力，平和是有分寸地使用暴力，而柔弱則是完全回避使用暴力，應(yīng)該使用暴力的地方也不使用暴力?！蔽覀兯龅娜崛跣灾傅氖蔷煸诰瘎?wù)管理和服務(wù)過(guò)程中基于種種原因，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)卻不敢或者不愿履行的情形。參見(jiàn)馮仕政.人民政治邏輯與社會(huì)沖突治理:兩類矛盾學(xué)說(shuō)的歷史實(shí)踐[J].學(xué)海,2014，(3):48.，對(duì)于必要的規(guī)制和懲罰，公權(quán)力亦不可“謙抑”。

警務(wù)謙抑性理念與刑法謙抑性原則具有一致性，具體表現(xiàn)為：首先，警務(wù)謙抑性理念與刑法謙抑性原則都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限制具有侵害性的公權(quán)力的行使。在警務(wù)實(shí)踐和刑法適用的過(guò)程中，除了一般性的制裁措施，警察法和刑法還被賦予了限制和剝奪財(cái)產(chǎn)、自由甚至生命等權(quán)益的規(guī)制手段，具有極大的“惡”性。而警務(wù)規(guī)制與刑罰適用都是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的，具有不可逆轉(zhuǎn)性，若不加以限制，其危害后果是作為弱勢(shì)一方的一般民眾所根本無(wú)法與之對(duì)抗的，將會(huì)造成對(duì)正義權(quán)利最具壓倒性的扼殺。[15]而正義權(quán)利一旦被錯(cuò)誤地“扼殺”，往往在糾正后也很難恢復(fù)原狀，因而只有在已經(jīng)排除其他政府部門(mén)和社會(huì)組織能夠保護(hù)法益的情形才能適用警務(wù)規(guī)制與刑罰。其次，警務(wù)謙抑性理念與刑法謙抑性原則都承認(rèn)“惡”性公權(quán)力的存在具有合理性。警察法與刑法的規(guī)制權(quán)力都來(lái)源于公民對(duì)秩序和安全的需求而自愿讓渡出的權(quán)利和自由，是必要并且合法之“惡”。因?yàn)椤叭绻淮蛩阕屛覀兊纳鐣?huì)秩序像紙牌搭成的房屋一樣倒塌，社會(huì)就必須控制”[16]。因而在行為對(duì)法益的侵害超過(guò)社會(huì)和法律的可容忍閾值時(shí)，公權(quán)力必須介入控制秩序而不可過(guò)于柔弱，放任社會(huì)失序。在秩序與自由的沖突與調(diào)和中，警察法與刑法既“應(yīng)當(dāng)成為保護(hù)個(gè)人自由的護(hù)身符，也應(yīng)充當(dāng)維護(hù)社會(huì)必要秩序的工具，只有這樣，才不至陷入純工具論的立場(chǎng)”[17]。

但是，警務(wù)謙抑性理念與刑法謙抑性原則有明顯的不同。首先，警務(wù)謙抑性理念與刑法謙抑性原則適用于對(duì)時(shí)限要求完全不同的場(chǎng)域。在警務(wù)實(shí)踐中，某一事件的處置必須在一定的時(shí)效內(nèi)進(jìn)行，否則會(huì)導(dǎo)致事態(tài)的升級(jí)或后期處理上難度的加劇，具有“有限時(shí)間的緊迫性”(3)有限時(shí)間的緊迫性是指對(duì)某一事件的處置必須在一定的時(shí)效內(nèi)進(jìn)行，否則會(huì)導(dǎo)致事態(tài)的升級(jí)或后期處理上難度的加劇。參見(jiàn)王炎,汪進(jìn)元.110接處警事務(wù)的范圍界定與運(yùn)行原則——兼評(píng)《人民警察法(修訂草案稿)》[J].法學(xué),2017，(12):116.特征。在這一場(chǎng)域中，相對(duì)人尚未被限制自由，其行為是動(dòng)態(tài)變化的，極可能對(duì)法益造成更為嚴(yán)重的侵害，警察必須在極短的時(shí)間內(nèi)作出是否介入以及如何規(guī)制的理性判斷，極具挑戰(zhàn)性。若警察不能盡快作出理性判斷，則難以及時(shí)、有效地規(guī)制超過(guò)容忍閾值的行為，將放任違法行為侵害法益。然而，在限定的時(shí)間內(nèi)，若警察介入不應(yīng)介入的范圍或者使用等級(jí)過(guò)高的武力，同樣會(huì)給相對(duì)人和社會(huì)造成不可逆的、非必要的侵害。相比較而言，刑法謙抑性原則適用的場(chǎng)域通常對(duì)時(shí)間的緊迫性要求較低。一是刑事立法通常需要花費(fèi)很長(zhǎng)的時(shí)間。法律本身就具有穩(wěn)定性和滯后性，而刑法作為規(guī)范社會(huì)秩序的最后一道防線，制裁措施最為嚴(yán)厲，因此通過(guò)刑事立法確定刑罰適用的范圍和程度理應(yīng)極為審慎，需要花費(fèi)比普通法律更長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行更為充分的論證。二是司法機(jī)關(guān)通常需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)定罪量刑。此時(shí)，被限制自由的行為人已經(jīng)難以對(duì)法益造成更為嚴(yán)重的侵害。而且判決執(zhí)行前相對(duì)人被限制的期限可折抵相應(yīng)的刑期，此時(shí)合理范圍內(nèi)的時(shí)限并不會(huì)給相對(duì)人以及公民和社會(huì)造成非必要的侵害，還有利于司法機(jī)關(guān)更為充分地審查證據(jù)和定罪量刑，進(jìn)而減少冤假錯(cuò)案，真正實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)。其次，相比較而言，警務(wù)謙抑性理念的內(nèi)涵更為豐富。因?yàn)樵诰瘎?wù)實(shí)踐中，警察需要履行的職能不僅有刑事司法和行政執(zhí)法這樣具有“惡”性的職能，還有警務(wù)服務(wù)這樣無(wú)需使用暴力權(quán)力的職能。因此，警務(wù)謙抑性理念除了克制而適度地行使公權(quán)力之意，還包含不應(yīng)使用稀缺的警力資源來(lái)提供非必要服務(wù)的特殊考慮。

要特別強(qiáng)調(diào)的是，我們這里討論的警務(wù)，是排除了暴力、恐怖和危難等極端情形的常規(guī)警務(wù)。警務(wù)實(shí)踐面臨的是一個(gè)具有高度復(fù)雜性的治理場(chǎng)域，“警務(wù)”這一概念的內(nèi)涵較為復(fù)雜，通常情況下，警務(wù)包含各種情形下的刑事司法、行政執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)三個(gè)方面的內(nèi)容。而在出現(xiàn)暴力、恐怖和危難等極端情形時(shí)，警察則應(yīng)當(dāng)盡快恢復(fù)秩序、保護(hù)法益和救難解危，而不能過(guò)度“謙抑”——放任暴力、恐怖行為侵害法益或公民處于危難情形。警務(wù)謙抑性理念是排除極端情形而提出的一般性原則，并不適用于所有的警務(wù)實(shí)踐。

綜上所述，警務(wù)的謙抑性是由警察權(quán)是維持秩序的保障力量這一地位以及警務(wù)規(guī)制手段的侵害性決定的。警務(wù)謙抑性理念的本質(zhì)表明，由于警察介入履行職能在具有積極作用的同時(shí)具有消極作用，在非極端情形下，警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的規(guī)則控制警務(wù)管理和警務(wù)服務(wù)的范圍與程度。此外，謙抑是適度的克制，而非一味的柔弱和不敢作為，對(duì)于不能不介入履行職能的場(chǎng)域，警察也應(yīng)當(dāng)介入履行警務(wù)管理和服務(wù)職能。

二、警務(wù)謙抑性理念的特征

如前所述，由于警務(wù)規(guī)制手段的侵害性和警力資源的稀缺性，警察應(yīng)當(dāng)克制而適度地使用警察權(quán)力履行約束性和服務(wù)性這兩個(gè)向度的職能。因而，警察僅履行社會(huì)或其他部門(mén)和組織無(wú)法履行的、必要的警務(wù)管理和服務(wù)職能，警務(wù)具有后置性特征。而且，警察作為“暴力的中心”(4)暴力威脅性權(quán)力對(duì)于警察概念和職能的重要意義最早是由艾根·比特納提出的。他認(rèn)為，能夠使用暴力是警察的社會(huì)角色的核心——之所以設(shè)立警察，之所以報(bào)警求助，都是以暴力可能是必要的這一信念為基礎(chǔ)的，警察享有使用暴力解決各類社會(huì)問(wèn)題的權(quán)力。在比納特之后，克勞卡斯提出，應(yīng)著重分析警察的手段，而不是警察的職能，重視警察如何去做而非做什么。因此，他進(jìn)一步提出，警察是享有國(guó)家授予的在國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)使用暴力的一般權(quán)力的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。這一概念被羅伯特譽(yù)為最好的概念，并依據(jù)此概念進(jìn)一步分析和論證警察概念和職能。他將警察定義為暴力的中心，認(rèn)為人們報(bào)警求助的原因除了方便之外，更重要的是，人們?cè)谟龅侥承┦录臅r(shí)候，為了及時(shí)恢復(fù)安全和秩序，需要警察特有的強(qiáng)迫服從的暴力介入。參見(jiàn)[美]羅伯特·蘭沃西，等.什么是警察——美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)[M].尤小文，譯.北京:群眾出版社，2004.3-5.，警務(wù)的核心在于刑事司法與行政執(zhí)法，警察不可奉行“干涉主義”，而應(yīng)當(dāng)僅介入需要警察權(quán)力保障的職能范圍，警務(wù)具有有限性。此外，警察運(yùn)用暴力的權(quán)力介入履行職能，更可能對(duì)社會(huì)和相對(duì)人造成不必要的侵害，因而當(dāng)社會(huì)或其他部門(mén)和組織以侵害性更小的方式介入便足以規(guī)制行為時(shí)，警察不應(yīng)輕易介入，寬容性是警務(wù)謙抑性理念的應(yīng)有之義。

(一) 警務(wù)的后置性

警務(wù)的后置性是指在其他政府部門(mén)和社會(huì)組織無(wú)法保護(hù)或不足以充分保護(hù)法益以及無(wú)法提供服務(wù)的情況下，警察才能介入履行職能。警務(wù)的后置性是警務(wù)謙抑性理念的本質(zhì)特征，限定了非極端情形下警務(wù)實(shí)踐的范圍。該特征與刑法的補(bǔ)充性(5)刑法的補(bǔ)充性是指即使行為侵害或威脅了他人的生活利益,也不是必須直接發(fā)動(dòng)刑法……只有在傳統(tǒng)、習(xí)慣、道德規(guī)范或民法、行政法等其他的法律手段無(wú)法保護(hù)或不足以充分保護(hù)法益時(shí)，才可以動(dòng)用刑法。參見(jiàn)馬克昌.我國(guó)刑法也應(yīng)以謙抑為原則[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2008，(5):3.相似，都強(qiáng)調(diào)了國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)克制而適度地使用具有侵害性的權(quán)力，不同的是，警務(wù)的后置性還限定了警務(wù)服務(wù)的范圍。

警務(wù)管理的后置性，是基于對(duì)規(guī)制手段嚴(yán)厲性的顧慮而提出的。警察作為國(guó)家暴力機(jī)器，其權(quán)力的侵害性是保障其履行職能的本質(zhì)要求，因而警察的規(guī)制手段極為嚴(yán)厲。在職能交叉的領(lǐng)域，若其他政府部門(mén)和社會(huì)組織介入管理足以保護(hù)法益，警務(wù)管理后置往往能取得更好的社會(huì)效益。而對(duì)于警務(wù)管理范圍外的事務(wù)，相應(yīng)的組織和政府部門(mén)往往能提供更為專業(yè)、有效的管理，顯然警察不應(yīng)代為履行職能。只有在其他組織和政府部門(mén)難以規(guī)制越軌行為，引發(fā)社會(huì)失序的情形下，警察才能作為保障力量介入維持秩序。當(dāng)然，對(duì)于警務(wù)管理范圍內(nèi)而其他政府部門(mén)和社會(huì)組織無(wú)法履行的職能，則不論是常規(guī)警務(wù)或是極端情形下的警務(wù)，警察都應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入規(guī)制越軌行為，保護(hù)法益。

警力資源具有稀缺性，因而警務(wù)服務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)排除可由社會(huì)組織和其他政府部門(mén)提供的、非必要的服務(wù)，具有后置性特征。警察是“暴力的中心”而非服務(wù)的中心，對(duì)于形形色色的需求，警察所提供的服務(wù)并不專業(yè)。而這些社會(huì)和公民必要的需求，往往已經(jīng)被納入社會(huì)組織和其他政府部門(mén)的職能范圍，由其提供更為高效的、專業(yè)的服務(wù)，能夠更好地滿足社會(huì)和公民的需求。此外，非必要的需求則是公權(quán)力無(wú)需提供的服務(wù)，甚至是難以滿足的、無(wú)理的需求。這部分需求不屬于政府部門(mén)的職能范圍，顯然不應(yīng)當(dāng)由警察使用稀缺的警力資源來(lái)提供所謂的“服務(wù)”。當(dāng)前各地開(kāi)展的“非警務(wù)警情分流”工作就是對(duì)警務(wù)服務(wù)后置的有益探索，在這一過(guò)程中公安機(jī)關(guān)與政府有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，將職能范圍外的服務(wù)及時(shí)分流到相應(yīng)的職能部門(mén)，在避免警力資源浪費(fèi)的同時(shí)，能夠更好地滿足公民的非警務(wù)訴求。

(二) 警務(wù)的有限性

刑法的調(diào)整范圍是有限的警察對(duì)秩序和法益的保護(hù)同樣無(wú)法自始至終都發(fā)揮作用。此外，警察無(wú)法提供公眾所需的全部服務(wù)，警務(wù)服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是有限的。

警務(wù)管理的范圍和程度都是有限的。首先，警務(wù)管理的范圍具有有限性。一是法律賦予警察的職能和警力資源都是有限的，因而警察沒(méi)有足夠的職權(quán)和資源管理所有的社會(huì)事務(wù)。警察介入警務(wù)管理范圍外的事務(wù)并不能提供專業(yè)的、有效的管理，難以滿足社會(huì)和公民的管理需求，是浪費(fèi)國(guó)家行政資源的行為。二是警察權(quán)具有“惡”性，警察介入規(guī)制造成的侵害極可能超過(guò)行為應(yīng)受懲罰的程度，因而警察權(quán)力不能作用于對(duì)法益的侵害尚未可容忍閾值的行為，規(guī)制范圍具有有限性。其次，警務(wù)管理的程度也具有有限性。警察權(quán)具有“惡”性，在常規(guī)警務(wù)中，警察只能選擇與行為對(duì)法益侵害程度相一致的、足以保護(hù)法益的規(guī)制手段，而不可無(wú)限度地使用“惡”性明顯畸高的規(guī)制方式。此外，在警務(wù)實(shí)踐中，剝奪生命無(wú)疑是對(duì)相對(duì)人權(quán)益最為嚴(yán)重的侵害，法律規(guī)定的致命性武器是警察所能使用的最為嚴(yán)厲的規(guī)制方式，警察規(guī)制方式的“惡”性是有上限的。在警務(wù)實(shí)踐中，警察不能以違法的方式限制和剝奪公民的權(quán)利，否則，就超過(guò)了公權(quán)力的“惡”性應(yīng)有的限度，在侵害相對(duì)人合法權(quán)益的同時(shí)，也將擾亂人們內(nèi)化于心的安全感和秩序感。

不可否認(rèn)，警務(wù)服務(wù)也是警察的重要職能，在確保警務(wù)合法性過(guò)程中起到了很大的作用[18]，但是警務(wù)服務(wù)是有限的。首先，警務(wù)服務(wù)的范圍理應(yīng)是有限的。眾所周知，公民是出于對(duì)秩序和安全的需求而賦予警察特殊的權(quán)力，警察是“暴力的中心”并非服務(wù)的中心，公安機(jī)關(guān)處置大量非警務(wù)活動(dòng)，勢(shì)必影響到公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安秩序、打擊違法犯罪的主業(yè)。[19]在實(shí)踐中，“有困難找警察”的觀念已深入人心，無(wú)效警情數(shù)量的居高不下，浪費(fèi)了寶貴的接處警資源。面對(duì)這些無(wú)效警情，警方若不堅(jiān)持警務(wù)服務(wù)的謙抑性理念，不斷地將稀缺的警力資源用于無(wú)限的非必要的“服務(wù)”中，那么，應(yīng)當(dāng)由警察權(quán)力保障的、必要的服務(wù)性和約束性職能都難以真正實(shí)現(xiàn)。其次，警務(wù)服務(wù)的程度也應(yīng)當(dāng)是有限度的。警察以良好的態(tài)度提供必要的服務(wù)本無(wú)可厚非，但是，我們不應(yīng)忽視警察的本質(zhì)是國(guó)家機(jī)關(guān)而不是“公共保姆”。警力資源具有稀缺性，警務(wù)服務(wù)的程度是有限的，只需符合普適性的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)需滿足超過(guò)警力資源可承受限度的、畸高的標(biāo)準(zhǔn)。如警察應(yīng)當(dāng)及時(shí)解救自殺的公民，但是要求警察進(jìn)一步解決導(dǎo)致其自殺的問(wèn)題(如情感糾紛、患病和破產(chǎn)等問(wèn)題)就超過(guò)了警務(wù)服務(wù)應(yīng)有的限度。此外，警務(wù)服務(wù)的方式應(yīng)當(dāng)符合規(guī)范要求，卻無(wú)需符合“店小二”式和“五星級(jí)服務(wù)員”式這樣程度畸高的要求(6)如2017年1月5日，西安市公安局長(zhǎng)安分局下轄的派出所民警由于服務(wù)態(tài)度問(wèn)題被媒體曝光。次日，西安市公安局長(zhǎng)安分局迅速出臺(tái)“規(guī)范業(yè)務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量、爭(zhēng)當(dāng)最佳店小二、爭(zhēng)做五星級(jí)服務(wù)員”的活動(dòng)實(shí)施方案。隨后，該分局于1月8日，組織民警前往五星級(jí)酒店學(xué)習(xí)服務(wù)人員的微笑服務(wù)規(guī)范，并在下屬的派出所大廳掛出“發(fā)揚(yáng)‘店小二’精神，爭(zhēng)當(dāng)五星級(jí)服務(wù)員”的標(biāo)語(yǔ)。該事件中警方對(duì)警察的服務(wù)態(tài)度有矯枉過(guò)正之嫌，要求民警提供的服務(wù)已經(jīng)超過(guò)了警力資源可承受的限度，飽受詬病。參見(jiàn)馬作鵬，等.下轄派出所被曝態(tài)度差，西安一公安分局赴五星酒店學(xué)微笑服務(wù)[EB/OL].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1596728.。若實(shí)踐中對(duì)服務(wù)方式的要求超過(guò)了應(yīng)有的限度，將使警察承擔(dān)更重的工作壓力和負(fù)面輿論的壓力，既不利于提升警務(wù)效能，也不利于警察執(zhí)法權(quán)威的塑造。

(三)警務(wù)的寬容性

警察的權(quán)力來(lái)源于公民讓渡的權(quán)利，具有廣泛的人民性。而警察作為“暴力的中心”，具有特殊的強(qiáng)制力，與其他行政機(jī)關(guān)相比，其規(guī)制方式的侵害程度更高。因此，在非極端情形的警務(wù)管理中，警察應(yīng)當(dāng)保有適度的寬容，尊重公民的權(quán)利，避免過(guò)度使用具有侵害性的規(guī)制手段，反而侵害了其欲保護(hù)的法益。因而，警察不應(yīng)介入規(guī)制對(duì)法益侵害尚未超過(guò)可容忍閾值的行為，而對(duì)于超過(guò)可容忍閾值的行為，若有多種規(guī)制手段可實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，警察就應(yīng)當(dāng)選擇侵害較輕的手段。

侵害法益尚未超過(guò)警務(wù)可容忍閾值的行為，如同小病一樣，仍是輕微的、可控的，不會(huì)危及社會(huì)“健康”，警察應(yīng)當(dāng)保有寬容的態(tài)度。首先，寬容尚未超過(guò)可容忍閾值的行為有利于警察適度地維持秩序?！爸挥性愀獾纳鐣?huì)秩序才是和自由相對(duì)立的”[20]，警察追求的秩序不應(yīng)是僵化的秩序，而是動(dòng)態(tài)變化的、自由得以存在和發(fā)展的秩序。每一個(gè)社會(huì)都有其應(yīng)有的犯罪[21]，在維持秩序的過(guò)程中，警察應(yīng)當(dāng)適度寬容“惡”性尚可容忍的行為，而不能介入所有侵犯法益的行為，因?yàn)槿羝娴嘏懦鉀_突而絕對(duì)地強(qiáng)調(diào)秩序，會(huì)使社會(huì)僵化。[22]其次，警察保有適度的寬容，能夠?yàn)樯鐣?huì)代價(jià)更小的規(guī)制方式留置空間。人們往往以極大的同情心來(lái)尊重他人的自由與權(quán)利[23]，對(duì)于“惡”性較輕的行為，警察也應(yīng)當(dāng)“以更大的寬容度來(lái)對(duì)待公民的自由與權(quán)利”[24]，在能夠不使用具有“惡”性的警察權(quán)時(shí)就應(yīng)當(dāng)避免介入規(guī)制。因?yàn)椋瑢?duì)于“惡”性較輕的行為，社會(huì)組織和其他政府部門(mén)往往能夠以更為公民所接受的方式和更小的社會(huì)代價(jià)規(guī)制行為，警察應(yīng)當(dāng)允許更大的范圍內(nèi)的、侵害性更低的規(guī)制手段的介入。警察若奉行“干涉主義”，過(guò)度介入社會(huì)管理，將背離公眾對(duì)秩序和執(zhí)法的期待，使公民陷入自由與權(quán)利被剝奪的恐懼中，反而不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

在常規(guī)警務(wù)中，若有多種規(guī)制手段可實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，警察應(yīng)當(dāng)選擇侵害較輕的手段。警察的規(guī)制手段具有“惡”性，在保護(hù)法益、發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也將帶來(lái)消極作用。在警務(wù)實(shí)踐中，侵害性較高的手段往往能更迅速、有效地規(guī)制行為。而權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和侵犯性，警察往往不會(huì)衡量手段與目的間的必要性，若不以寬容的精神指引警察，警察極可能以“用大炮打蚊子”的方式履行職能，將給相對(duì)人和社會(huì)帶來(lái)許多非必要的侵害。“法律的目的不在于馴化民眾成為制度的奴役，而是在最大限度內(nèi)確保每一個(gè)人的自由”[25]，警察應(yīng)當(dāng)尊重公民的權(quán)利，以最低限度的惡來(lái)消除惡。

綜上所述，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，謙抑性并不等同于柔弱性，謙抑性不是無(wú)底線地讓步、不敢使用警力資源，不是推卸責(zé)任、害怕處罰，也不是畏首畏尾、不敢決斷，更不是懈怠瀆職。我們討論警務(wù)的謙抑性是對(duì)非極端情形下價(jià)值理念的一種探討，在出現(xiàn)暴力、恐怖和危難等極端情形時(shí)，警察理應(yīng)迅速介入，“該出手時(shí)就出手”。

三、警務(wù)謙抑性理念在實(shí)踐中的運(yùn)用

警務(wù)實(shí)踐場(chǎng)域極為復(fù)雜，涉及的人、事、物等要素?cái)?shù)量眾多且易于變化，筆者難以窮盡列舉在所有情形中，警務(wù)謙抑性理念如何得以運(yùn)用。所以，本文選取了困擾警務(wù)實(shí)踐的四個(gè)典型問(wèn)題作為標(biāo)本，進(jìn)一步探討在警務(wù)實(shí)踐中謙抑性理念如何得以運(yùn)用的問(wèn)題。

(一) 現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”

如何開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是警務(wù)活動(dòng)中最為復(fù)雜而又亟待解決的問(wèn)題。在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，警察面臨錯(cuò)綜復(fù)雜而又未知的執(zhí)法場(chǎng)域，警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展必然涉及到廣泛的知識(shí)與豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，警務(wù)主體常常難以在有限的時(shí)間內(nèi)作出理性的判斷。在這種情形下，堅(jiān)持警務(wù)謙抑性理念就顯得尤為重要。在未出現(xiàn)暴力、恐怖等極端情形時(shí)，若警察難以判斷是否介入或者如何規(guī)制等問(wèn)題，不妨主動(dòng)進(jìn)行“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”，以適度的寬容為行動(dòng)主體間的相互形塑[26]和可能出現(xiàn)的復(fù)雜結(jié)果留有余地。

所謂“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”意指在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，警察根據(jù)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，合理地在執(zhí)法目的和執(zhí)法規(guī)范間作出衡量和取舍，主動(dòng)保護(hù)更高位階的價(jià)值目標(biāo)，從而更好地遵循法益保護(hù)的立法目的，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法中情理法的有機(jī)融合。因而“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”策略不是提倡警察違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，也不是支持警察無(wú)底線地讓步，而是一種為了更好地保護(hù)法益而主動(dòng)選擇的“妥協(xié)”的執(zhí)法策略。需要強(qiáng)調(diào)的是，這一策略并不適用于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的所有場(chǎng)域，尤其是出現(xiàn)暴力、恐怖等極端情形的場(chǎng)域。而在常規(guī)警務(wù)中，“在特定情況下，法律不能成為井然有序的警察工作的支配性結(jié)構(gòu)”[27]，對(duì)于法律“空白處”或者法律法規(guī)明顯不適用的情形，采用“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”策略往往能收獲良好的法律效果與社會(huì)效果。

那么，“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”在實(shí)踐中如何得以運(yùn)用呢？筆者認(rèn)為，“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”策略主要有以下兩種運(yùn)用的情形：

一是在違法行為的危害性不大，但是嚴(yán)格依據(jù)規(guī)定執(zhí)法需要付出畸高的社會(huì)代價(jià)的情形中，警察主動(dòng)進(jìn)行“戰(zhàn)術(shù)性妥協(xié)”反而更能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)。通常情況下，人們的行為動(dòng)機(jī)是趨利避害的，人們擔(dān)心被警察規(guī)制所帶來(lái)的負(fù)面影響，往往不惜代價(jià)擺脫警察實(shí)施的抓捕、開(kāi)具罰單等約束性手段，警察執(zhí)法常常面臨相對(duì)人由于激烈反抗而自陷于危險(xiǎn)處境的情形。如果相對(duì)人所實(shí)施的是危害性較小的違法行為，而相對(duì)人以自殺自殘等明顯高于應(yīng)當(dāng)付出的代價(jià)來(lái)逃避規(guī)制時(shí)，警察應(yīng)當(dāng)適度“妥協(xié)”。舉例來(lái)說(shuō)，假設(shè)在初冬季節(jié)，行為人違法販賣(mài)淫穢物品，被警察追捕至隨時(shí)可能裂開(kāi)的冰面。此時(shí)，為了躲避追捕，行為人極可能冒著掉入冰窟窿的危險(xiǎn)繼續(xù)奔跑，警察還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)追捕么？在該情形中，警察所維護(hù)的法益顯然不可能高于生命權(quán)這一法益[28]，警察執(zhí)法不妨遵循立法目的，主動(dòng)采取“為公眾謀福利的行動(dòng)”[29]——停止追捕。

二是在嚴(yán)格規(guī)制某些輕微的、常見(jiàn)的違法行為，反而難以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的時(shí)，警察不妨主動(dòng)“妥協(xié)”，保持適度寬容。社會(huì)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，法律有其固有的滯后性，難以為所有警務(wù)實(shí)踐提供有益的指導(dǎo)，甚至在某些情況下會(huì)阻礙執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)，所以社會(huì)認(rèn)同警察合理地平衡執(zhí)法目的與執(zhí)法規(guī)范，適度寬容某些輕微的、常見(jiàn)的違法行為。社會(huì)認(rèn)同警察“妥協(xié)”的原因在于：一方面，在行為危害性尚未超過(guò)社會(huì)可容忍閾值時(shí)，人們更習(xí)慣于以公序良俗、道德規(guī)范等方式相互制約，并不認(rèn)同警察逕行處罰。警察應(yīng)當(dāng)為公民的自由和權(quán)利留置空間，不能違背執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)性，否則其執(zhí)法反而會(huì)破壞社會(huì)的原生秩序和內(nèi)化于心的控制文化，造成公民安全感下降。另一方面，比“寬容”危害性更高的嚴(yán)格執(zhí)法是不值得提倡的，警察執(zhí)法應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)娜萑涕撝怠Ｅe例來(lái)說(shuō)，在大城市的早晚高峰時(shí)段，對(duì)于司機(jī)的某些輕微違法行為，警察不應(yīng)采用直接攔下的方式執(zhí)法，否則不論是警察向司機(jī)說(shuō)明情況、作出處罰還是相對(duì)人申訴都需要一定的時(shí)間，這將給本已堵塞的交通造成更大的負(fù)擔(dān)[30]，警察介入管理反而“越治越亂”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在某些情形下，執(zhí)法政策——現(xiàn)實(shí)性——超越了法律的文字規(guī)定——正式性[31]。

(二) 警務(wù)中社會(huì)控制的張力與邊界

社會(huì)控制的張力與邊界是警務(wù)實(shí)踐中另一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。警察進(jìn)行社會(huì)控制過(guò)程中必然需要衡量是否介入與介入程度，應(yīng)當(dāng)使用多少警力和警械，何為控制的邊界等問(wèn)題。在警務(wù)實(shí)踐中，社會(huì)控制的張力與邊界難以確定，是長(zhǎng)期以來(lái)困擾著警學(xué)理論界和實(shí)踐部門(mén)的難題。面對(duì)這樣模糊而難以確定的執(zhí)法實(shí)踐問(wèn)題，有一點(diǎn)是相對(duì)明晰的，那就是警務(wù)實(shí)踐應(yīng)當(dāng)遵循警務(wù)謙抑性理念，為之后更為復(fù)雜的處置留有余地。

警察機(jī)關(guān)作為國(guó)家暴力機(jī)器，在社會(huì)控制的過(guò)程中極可能給相對(duì)人造成非必要的侵害，因此在警務(wù)實(shí)踐中，對(duì)邊界的控制是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。

警務(wù)中社會(huì)控制不能超越邊界。首先，警察不能介入警務(wù)管理職能外的范疇。因?yàn)閷?duì)于屬于社會(huì)組織和其他政府部門(mén)管理范圍的事件，警察并非專業(yè)的職能部門(mén)，無(wú)法合理、妥善地進(jìn)行管理。因而，警察不能“越俎代庖”，管理職能范圍外的事務(wù)，更不能在社會(huì)矛盾激化時(shí)，以國(guó)家強(qiáng)制力之名，代替社會(huì)組織和其他政府部門(mén)與相對(duì)人發(fā)生正面沖突，壓制公民的表達(dá)權(quán)。其次，當(dāng)各種“組織”(7)一般管理學(xué)中對(duì)于組織最基本的定義是：組織是兩個(gè)以上的個(gè)體在一起為實(shí)現(xiàn)某個(gè)共同目標(biāo)而協(xié)同行動(dòng)的集合體……梅奧提出了“社會(huì)人”假設(shè)和“非正式組織”，認(rèn)為管理組織內(nèi)的非正式組織對(duì)于組織的生產(chǎn)效率和一體化起到了非常重要的作用。在本文中，組織并非僅指社會(huì)自組織，而是包括村集體、家族、學(xué)校、行業(yè)協(xié)會(huì)以及公司等各類符合組織構(gòu)成要素的實(shí)體。參見(jiàn)孫波.自組織管理:實(shí)現(xiàn)組織一體化的新方式[J].中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2015，(8)：12-13.足以規(guī)制輕微違法行為時(shí)，警察只需“消極保護(hù)”公民權(quán)利。眾所周知，每個(gè)人都是社會(huì)的“產(chǎn)物”，在村集體、家族、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)校和公司等各類“組織”中交往，無(wú)時(shí)無(wú)刻不受到“組織”的指引和約束。當(dāng)“組織”內(nèi)部人員之間發(fā)生輕微違法事件，“組織”往往能以公民更易接受的方式和更小的社會(huì)代價(jià)化解矛盾、保護(hù)法益。如果警察超越邊界，在行為對(duì)法益的侵害尚未超過(guò)容忍閾值時(shí)就介入規(guī)制，雖然可以在短時(shí)間內(nèi)迅速控制不穩(wěn)定因素，但是這種介入會(huì)破壞“組織”內(nèi)部平衡、有序的狀態(tài)以及“組織”成員間有利于秩序穩(wěn)定的感情基礎(chǔ)和對(duì)內(nèi)部權(quán)威、規(guī)范的敬畏，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看反而不利于“組織”內(nèi)部的有序運(yùn)行，將給社會(huì)失序埋下隱患。[32]當(dāng)然，若行為惡性發(fā)展，具有超過(guò)可容忍閾值的危害性，警察作為秩序的守護(hù)者必然不能放任其侵害法益。

那么，為什么警察的干預(yù)應(yīng)當(dāng)是有邊界的呢？因?yàn)榫毂仨毞乐惯^(guò)度干預(yù)而給相對(duì)人的法益和聲譽(yù)造成難以恢復(fù)的侵害。警察過(guò)度干預(yù)將侵害法益的問(wèn)題，筆者已經(jīng)在本文的第二部分進(jìn)行了較為詳細(xì)的討論，下面將重點(diǎn)探討警察過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致的非必要的負(fù)面影響。正如“標(biāo)簽理論”所述，“當(dāng)一個(gè)人被貼上‘越軌者’的標(biāo)簽之后,其他人便對(duì)他進(jìn)行各種推斷，可能會(huì)有人認(rèn)為他品行不端并歧視他。他從一個(gè)正常而完美的人降到了一個(gè)有污點(diǎn)而不可信賴的人”[33]。一旦代表國(guó)家暴力機(jī)器的警察介入規(guī)制相對(duì)人的行為，不論行為人是否違反社會(huì)規(guī)范以及行為的危害性程度如何，周圍的人都會(huì)基于相對(duì)人被警察規(guī)制一事而對(duì)其品頭論足甚至超過(guò)事件本身進(jìn)行無(wú)端責(zé)難，這將給相對(duì)人乃至其家人的聲譽(yù)和生活帶來(lái)極大的負(fù)面影響。毫無(wú)疑問(wèn)，公序良俗與社會(huì)輿論對(duì)于規(guī)制越軌行為、塑造良好的治安秩序而言是十分重要的。但對(duì)于因警察不注意控制的邊界而被貼上“負(fù)面標(biāo)簽”的相對(duì)人而言，這樣的社會(huì)輿論無(wú)疑超過(guò)了其應(yīng)受責(zé)難的程度，給相對(duì)人帶來(lái)了諸多不必要的困擾，具有負(fù)價(jià)值。

但是，強(qiáng)調(diào)控制的邊界并不意味著警務(wù)具有柔弱性，在特定情況下，社會(huì)控制也應(yīng)具有張力。首先，在暴力、恐怖等極端情形中，社會(huì)控制有著較大的張力。正所謂，緊急情況下的公權(quán)力是“并無(wú)法律規(guī)定，有時(shí)甚至違反法律而依照自由裁處為公眾謀福利的行動(dòng)的權(quán)力”[34]。一旦發(fā)生暴力、恐怖事件或者其他嚴(yán)重危害社會(huì)的事件，即使法律法規(guī)尚未規(guī)定如何處置，警察也應(yīng)當(dāng)及時(shí)使用足以制服相對(duì)人的警械，甚至武器，盡快介入規(guī)制此類危及社會(huì)根本的“重大疾病”。其次，對(duì)于法律法規(guī)尚未規(guī)定的、侵害性超過(guò)可容忍閾值的行為，社會(huì)控制也具有一定的張力。動(dòng)態(tài)變化的警務(wù)實(shí)踐具有復(fù)雜性，法律法規(guī)難以詳盡規(guī)定執(zhí)法規(guī)范。在行為危害性較高而社會(huì)組織和其他政府部門(mén)不足以保護(hù)法益時(shí)，不論法律法規(guī)是否規(guī)定，警察都應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為的“惡”性及時(shí)規(guī)制行為，而不可放任無(wú)法治愈的“病情”危害社會(huì)“健康”。

(三) 警務(wù)服務(wù)的有為與無(wú)為

警務(wù)服務(wù)職能與上述約束性職能有著明顯的不同——在履行服務(wù)職能的過(guò)程中，警察權(quán)并無(wú)“惡”性。因而不論是公民還是警察都容易忽視警務(wù)服務(wù)的范圍也應(yīng)當(dāng)受到限制的問(wèn)題。在警務(wù)實(shí)踐中，不論該服務(wù)是否屬于警察的職能范圍，公眾都習(xí)慣于“有困難找警察”，而警察則被迫“有求必應(yīng)”，導(dǎo)致非警務(wù)類訴求占用大量的警力資源。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到警力資源是十分稀缺而重要的社會(huì)資源，如何使用警力資源不僅僅是警方應(yīng)該思考的問(wèn)題，也是包括公民、社會(huì)組織和其他政府部門(mén)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)應(yīng)該重視的問(wèn)題。本文提出警務(wù)服務(wù)的有為與無(wú)為，就是對(duì)于在服務(wù)場(chǎng)域中如何使用警力資源的回應(yīng)——合理地將警力資源用于必要的服務(wù)中，剝離應(yīng)當(dāng)由社會(huì)組織和其他政府部門(mén)提供的服務(wù)。

不可否認(rèn)，警務(wù)服務(wù)也是警察的固有職能，履行這一職能有利于警察密切聯(lián)系群眾，也有利于樹(shù)立和維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威。[35]因此，對(duì)于法定職能范圍內(nèi)的或者不提供將會(huì)造成嚴(yán)重后果的社會(huì)需求，警察必須有所為。如果警察在應(yīng)當(dāng)“有所為”時(shí)不及時(shí)履行服務(wù)職能，將損害公民的合法權(quán)益，造成嚴(yán)重的危害后果，繼而激化警民矛盾?？上驳氖?，在當(dāng)前的警務(wù)實(shí)踐中，隨著公安機(jī)關(guān)正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)的開(kāi)展，警察權(quán)力監(jiān)督體系已逐步完善，由于警察不作為而引發(fā)危害后果的情況已經(jīng)很少出現(xiàn)了。

然而，我們不能忽視，由于監(jiān)督和績(jī)效考核等壓力，警察常常樂(lè)于作為卻不敢有所不為的問(wèn)題。在警務(wù)實(shí)踐中，承擔(dān)超負(fù)荷的非警務(wù)活動(dòng)使警察難以充分發(fā)揮職能作用，而警察“大包大攬”引發(fā)公眾不滿的情形也時(shí)有發(fā)生。

首先，非必要的服務(wù)占用了大量的警力資源，不利于警察職能作用的發(fā)揮。國(guó)家和法律賦予警察強(qiáng)制性的權(quán)力，就是用來(lái)維持社會(huì)現(xiàn)狀的。[36]公民讓渡出部分自由和權(quán)利是出于對(duì)秩序和安全而不是對(duì)服務(wù)的需求。因而，警察應(yīng)當(dāng)將有限的警力資源更高效地運(yùn)用于需要警察權(quán)保障的職能中。然而長(zhǎng)期以來(lái)，公眾和一些政府部門(mén)已經(jīng)形成對(duì)低成本、易操作的“有困難找警察”模式的路徑依賴，而警方卻不敢表明其服務(wù)范圍是有限的，常常不敢拒絕和剝離非必要的服務(wù)，浪費(fèi)和占用了大量的警力資源。與此同時(shí)，許多確實(shí)需要警察履行的職能卻無(wú)法及時(shí)得以滿足，警務(wù)效能低下。

其次，應(yīng)當(dāng)關(guān)注警察承擔(dān)非必要服務(wù)反而引發(fā)公眾不滿的問(wèn)題。對(duì)于職能范圍外的服務(wù)，警察并非專業(yè)的職能部門(mén)而且可支配的資源有限，難以提供完全滿足公民的需求和期望的服務(wù)。若警察不敢對(duì)非必要的服務(wù)“有所不為”，在公眾過(guò)高的心理預(yù)期之下，一旦其介入履行職能卻無(wú)法解決公民的困難，則無(wú)論該服務(wù)是否屬于警察的職能范圍，都會(huì)影響警察在公眾心中的形象，不利于建立警民信任關(guān)系。警察運(yùn)用稀缺的警力資源提供越來(lái)越多的服務(wù)，反而與履行該職能的價(jià)值追尋漸行漸遠(yuǎn)，權(quán)力的運(yùn)行將陷入“內(nèi)卷化”的怪圈。因此，警察在履行服務(wù)職能時(shí)應(yīng)當(dāng)有所為有所不為。

(四) 警務(wù)中公民信息收集的界域

毫無(wú)疑問(wèn)，大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用有效地提升了警察的實(shí)戰(zhàn)能力和警務(wù)效能，也有利于從源頭降低社會(huì)失序的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)有著極為深遠(yuǎn)的影響。然而，在向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，配套制度尚未完善，部分決策者和警察盲目收集卻無(wú)法妥善存儲(chǔ)和管理公民信息。這一問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是在秩序維護(hù)與公民自由的張力中，警察進(jìn)行社會(huì)控制的界域問(wèn)題。筆者難以回答警務(wù)中如何收集公民信息的問(wèn)題，但是，有一點(diǎn)是相對(duì)明確的，即在警務(wù)實(shí)踐中，對(duì)于公民信息的收集與使用應(yīng)當(dāng)是有限度的，理應(yīng)保有謙抑性。

關(guān)于社會(huì)控制的界域問(wèn)題，上文已經(jīng)進(jìn)行過(guò)相關(guān)的討論，為何還要再次提出呢？這是由于收集公民信息并非上文中傳統(tǒng)的、對(duì)抗性較強(qiáng)的警務(wù)活動(dòng)，有其特殊的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，現(xiàn)代技術(shù)極大地拓寬了警察的管理場(chǎng)域，警察能夠收集與使用的公民信息數(shù)量龐大、范圍極廣，可以隨時(shí)實(shí)現(xiàn)建立在信息控制的基礎(chǔ)之上[37]的超級(jí)“全景敞視主義”(8)正如學(xué)者所說(shuō)，“全景敞視主義”式的權(quán)力：“能減少行使權(quán)力的人數(shù), 同時(shí)增加受權(quán)力支配的人數(shù);它使權(quán)力在任何時(shí)候都能進(jìn)行干預(yù)……因此, 它具有非凡的生命力。它通過(guò)自動(dòng)伸展的、毫不喧嘩的方式直接對(duì)個(gè)人發(fā)生作用，造成‘精神對(duì)精神的權(quán)力’，身居其中的每一個(gè)人都不能幸免……只要有注視的目光就行了，一種監(jiān)視的目光?！眳⒁?jiàn)張艷,張帥.福柯眼中的“圓形監(jiān)獄”——對(duì)《規(guī)訓(xùn)與懲罰》中的“全景敞視主義”的解讀[J].河北法學(xué)，2004,(11):132-133.式的監(jiān)控。另一方面，在收集與使用公民信息的過(guò)程中，警察對(duì)公民權(quán)利的侵害具有隱秘性，警察難以明確感知到權(quán)力超越界域的問(wèn)題，而公民也往往無(wú)法明顯感知權(quán)利受到侵害，無(wú)法及時(shí)制止，因而警察這樣以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的，占有大量信息資源的公權(quán)力可能“通行無(wú)阻”地、長(zhǎng)久地侵害權(quán)利。

在傳統(tǒng)警務(wù)中，為了防止警察濫用技術(shù)偵查手段，保護(hù)公民隱私權(quán)，國(guó)家已經(jīng)通過(guò)立法嚴(yán)格限制其使用條件——社會(huì)的良好運(yùn)行不能以侵犯公民的隱私權(quán)為代價(jià)已經(jīng)成為共識(shí)。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們?cè)谙硎苁占c使用公民信息帶來(lái)的各種便利時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)警惕過(guò)度收集信息所帶來(lái)的侵犯隱私權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)代技術(shù)只是收集和分析數(shù)據(jù)的工具，本身并沒(méi)有尊重和保護(hù)權(quán)利的理性自覺(jué)，因而作為有價(jià)值判斷能力的主體，警察理應(yīng)秉承謙抑性理念，主動(dòng)規(guī)避過(guò)度收集和挖掘公民信息所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，許多警察只關(guān)注秩序的維護(hù)卻忽略了對(duì)權(quán)利應(yīng)有的尊重和保護(hù)，過(guò)度收集信息的情形屢見(jiàn)不鮮。其中，最為典型的就是借助視頻系統(tǒng)過(guò)度“監(jiān)控”公民的情形——視頻監(jiān)控系統(tǒng)的布局往往范圍過(guò)廣、過(guò)于密集，在公眾無(wú)明顯感知的情況下，肆意收集和存儲(chǔ)包括隱私在內(nèi)的公民信息。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，警察對(duì)信息的占有和控制固然重要，但是需要注意的是，信息一旦被挖掘出來(lái)，便“成長(zhǎng)”為獨(dú)立的數(shù)據(jù)，并不完全為某一主體所控制，存在泄露和濫用信息的極大風(fēng)險(xiǎn)。而借助這些包括公民隱私在內(nèi)的信息，數(shù)據(jù)技術(shù)完全能夠在短期內(nèi)描摹出與個(gè)人的實(shí)際人格相似的“數(shù)字人格”[38]，人們的隱私極可能完全暴露于他人的窺視之下[39]。因此，絕對(duì)不能以工具理性代替價(jià)值理性。

如果警察跨越應(yīng)有的界域，過(guò)度收集公民信息，那么，人們將處于隱私權(quán)和選擇權(quán)被剝奪的不快與信息被不當(dāng)使用和泄露的憂慮中，內(nèi)心的安全感和秩序感必然會(huì)遭到破壞，反而不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。歸根結(jié)底，如果社會(huì)的發(fā)展是以犧牲人們的自由和隱私權(quán)為代價(jià)，這一發(fā)展方式是否存在問(wèn)題？完全犧牲自由的秩序，是我們所追求的現(xiàn)代社會(huì)的秩序嗎？答案顯然是否定的。警察執(zhí)法所欲維護(hù)的應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定而有活力的、公民權(quán)利得以保障的秩序，因而在收集警務(wù)信息時(shí)警察不可輕易跨越公權(quán)力運(yùn)行的界域，壓縮人們的隱私空間。

上述四種情形僅是警務(wù)謙抑理念在警務(wù)實(shí)踐中運(yùn)用的幾個(gè)典型問(wèn)題，在此，筆者無(wú)法窮盡羅列這一理念在警務(wù)實(shí)踐中得以運(yùn)用的所有情形。而且本文在探討警務(wù)的謙抑性時(shí)只是從哲學(xué)層面進(jìn)行了一般性討論，在具體的警務(wù)實(shí)踐中，警務(wù)的謙抑性應(yīng)當(dāng)綜合考慮社會(huì)治安狀況、黨和政府的政策和案件情況等因素來(lái)討論，不可一概而論。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，本文基于警務(wù)規(guī)制方式的侵害性和警力資源的稀缺性，提出警務(wù)謙抑性理念，旨在指引警察克制而不柔弱地行使權(quán)力。這一理念與刑法謙抑性原則具有一致性但并非完全等同，其內(nèi)涵更為豐富，既包含警察履行刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法等約束性職能的謙抑性也包含履行警務(wù)服務(wù)職能的謙抑性，是貫穿警務(wù)實(shí)踐的根本理念。當(dāng)然，由于警察的執(zhí)法場(chǎng)域極為復(fù)雜，警務(wù)謙抑性理念并不適用于所有執(zhí)法場(chǎng)域，尤其不能適用于暴力、恐怖、危難等極端情形。這一理念的可貴之處并非其指引范圍的廣泛性，而是在處理自由與秩序這一警務(wù)的核心矛盾中所體現(xiàn)的對(duì)公民權(quán)利的尊重和適度履行職能的思想，能夠?yàn)榫臁坝袨椤迸c“無(wú)為”的抉擇提供具有現(xiàn)實(shí)意義的指引。