12月17日，《山西省政府專項債券管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）歷經(jīng)近1年時間研究起草，正式出臺。2021年1月1日起實施，有效期2年。至此，山西成為全國首個出臺政府專項債券管理辦法的省份，真正實現(xiàn)了專項債券“借、用、管、還”全周期管理，對更好發(fā)揮政府專項債券在擴大有效投資、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的重要作用，防范化解政府債務風險具有重要意義。

發(fā)行使用專項債券是落實積極財政政策、擴大有效投資、強化宏觀經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措?！掇k法》全文共八章三十六條，遵循限額控制、資金跟著項目走、屬地管理、聯(lián)合監(jiān)管、風險自擔、投資帶動等六大原則，實現(xiàn)了由“源頭管控”向“全生命周期管理”跨越式變革。

其核心內(nèi)容是構(gòu)建專項債券項目申報、安排、發(fā)行使用、風險防控、主體參與、資產(chǎn)績效管理等六方面機制，通過解決專項債券管理使用中出現(xiàn)的六類主要問題，進一步疏通管理中存在的“中梗阻”，健全專項債券全生命周期管理機制，破解專項債券管理實施中的難題。

《山西省政府專項債券管理暫行辦法》的解讀

遵循六大原則，明確專項債券管理改革方向

政府專項債券（以下簡稱專項債券）是指由省政府發(fā)行、用于有一定收益的公益性項目建設、約定一定期限內(nèi)以項目對應的政府性基金收入或其他經(jīng)營性專項收入償還的地方政府債券。

《辦法》規(guī)定省政府是全省專項債券唯一合法的舉借主體。市縣政府確需使用專項債券的，由省政府統(tǒng)一舉借并逐級轉(zhuǎn)貸。

省財政廳黨組成員、副廳長武志遠說，發(fā)行使用專項債券是落實積極財政政策、擴大有效投資、強化宏觀經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措。近年來，黨中央、國務院高度重視地方政府專項債券管理改革，專項債券管理改革隨之逐步推向深入。省委省政府也將專項債券管理改革列為2020年重大改革事項，由省財政廳、省發(fā)改委牽頭，聯(lián)合相關(guān)行業(yè)主管部門和市縣人民政府、相關(guān)機構(gòu)等著手建立屬于我省的專項債券管理機制。

《辦法》圍繞國家有關(guān)政策規(guī)定，遵循六大原則，有破有立，破立結(jié)合，致力構(gòu)建協(xié)作有序、權(quán)責明晰、管理高效的運行機制，實現(xiàn)由“源頭管控”向“全生命周期管理”跨越式變革。

其中，六大原則包括：

遵循“限額控制”原則，即專項債券規(guī)模實行限額管理，各級政府舉債規(guī)模不得超過上級政府批準的限額，有效防控政府債務風險。

遵循“資金跟著項目走”原則，專項債券應嚴格落實到實體政府投資項目，重點保障國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域。

遵循“屬地管理”原則，各級政府對本地區(qū)專項債券承擔管理主體責任。

遵循“聯(lián)合監(jiān)管”原則，按照各自職能分工，建立財政、發(fā)改、行業(yè)主管等多部門協(xié)調(diào)工作機制；

遵循“風險自擔”原則，專項債券項目收益必須覆蓋融資本息，實現(xiàn)風險閉環(huán)管理。

遵循“投資帶動”原則，符合規(guī)定的專項債券項目可以開展市場化融資和用作項目資本金，帶動社會資本參與重大項目建設。

在權(quán)責方面，專項債券項目及資金堅持實行分級管理，誰使用、誰負責。項目單位承擔直接責任，本級行業(yè)主管部門承擔監(jiān)管責任，本級財政、發(fā)展改革部門承擔綜合管理責任，本級政府承擔主體責任。項目單位應積極籌措資金，保障專項債券按期還本付息。

構(gòu)建六方機制，補齊專項債券管理制度短板

《辦法》全文共八章三十六條，核心內(nèi)容是構(gòu)建專項債券項目申報、安排、發(fā)行使用、風險防控、主體參與、資產(chǎn)績效管理等六方面機制。

在專項債券項目申報機制中，《辦法》明確了項目儲備、申報、準備的程序和條件。即專項債券申報項目必須符合以下條件：符合國家及我省專項債券管理政策；通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺完成立項，具有項目代碼；有一定的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?；前期手續(xù)較為完備，具備專項債券發(fā)行年度內(nèi)開工建設條件；已規(guī)范準確錄入國家重大建設項目庫。同時，相關(guān)部門結(jié)合本地區(qū)相關(guān)規(guī)劃、重點項目建設需求等，提前做好專項債券項目謀劃和儲備、審核，為爭取債券資金、細化項目安排奠定基礎。

在專項債券項目安排機制中，《辦法》規(guī)范了專項債券項目安排流程，財政部門提出專項債務限額分配建議報本級政府批準，會同發(fā)改和行業(yè)主管部門對項目進行聯(lián)合會審，提出專項債券年度發(fā)行項目清單，經(jīng)本級政府批準后逐級匯總報省財政廳和發(fā)改委，實現(xiàn)限額與項目的精準匹配。

在專項債券發(fā)行使用機制中，《辦法》對債券發(fā)行、撥付使用、信息公開及項目調(diào)整等方面作了明確規(guī)定。其中，規(guī)定項目單位在確保工程質(zhì)量、資金安全的前提下，依法合規(guī)加快項目建設和資金使用進度。任何單位和部門不得截留、擠占、挪用專項債券資金。對暫時閑置資金，經(jīng)省政府批準可以調(diào)整用于其他亟需的項目建設，提高資金使用效益。

在專項債券風險防控機制中，《辦法》明確提出，各市縣將專項債券還本付息資金提前繳入省級國庫，未及時上繳的處以罰息。項目單位負責籌集還本付息資金，確實存在困難的，在項目建設運營期限內(nèi)通過發(fā)行再融資債券維持資金周轉(zhuǎn)。省財政廳定期開展專項債務風險評估預警，高風險地區(qū)制定化債方案，確保專項債券不出任何風險。

在市場主體參與機制中，《辦法》完善了專項債券項目市場化配套融資管理。即專項收入償還債券本息有剩余的，可由具備企業(yè)法人資格的項目單位開展市場化融資，在國家政策范圍內(nèi)可將專項債券用作項目資本金。省財政廳定期向市場推介專項債券項目，金融機構(gòu)自主決策給予融資支持，吸引社會資本投入重大項目建設。

在資產(chǎn)績效管理機制中，《辦法》規(guī)定，使用專項債券形成的資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理，嚴禁將專項債券項目對應資產(chǎn)用于融資擔保，未經(jīng)批準不得進行處置。專項債券項目實行全周期績效管理，績效評價結(jié)果與后續(xù)專項債券安排掛鉤。

解決六類問題，破解專項債券管理實施難題

今年以來，在突發(fā)新冠肺炎疫情等多重因素影響、經(jīng)濟發(fā)展困難和風險增多的不利環(huán)境下，我省充分發(fā)揮專項債券的逆周期調(diào)節(jié)作用，在危機中育新機、于變局中開新局，轉(zhuǎn)理念，換方式，抓管理，在擴大有效投資、保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行乃至促進轉(zhuǎn)型發(fā)展方面提供了強有力的支撐。

就是在這樣艱難卓絕的環(huán)境里，省財政廳一邊用足用活用好專項債券政策和資金，推動積極的財政政策更加積極有為；一邊聯(lián)合有關(guān)部門圍繞政府專項債券管理研究探討。歷經(jīng)近一年時間，《辦法》終于起草出臺。

武志遠副廳長介紹到，從前期謀劃到起草研究再到出臺實施，該廳始終將解決實際問題作為管理改革的突破口和著力點，這當中既有對專項債券實踐過程中難點堵點問題的有益探索，也有按照國家政策導向變化進行的相機調(diào)整，通過解決專項債券管理使用中出現(xiàn)的六類主要問題，進一步疏通管理中存在的“中梗阻”，健全專項債券全生命周期管理機制，破解專項債券管理實施中的難題。其中包括：

一是注重前瞻性，通過提前謀劃、合理布局、優(yōu)中選優(yōu)，做大做實專項債券項目儲備庫，解決項目儲備不足的問題。

二是注重協(xié)作性，財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門發(fā)揮職能優(yōu)勢、各司其職，協(xié)同推進項目安排，解決安排機制不暢的問題。

三是注重高效性，通過明確債券發(fā)行、使用、調(diào)整等流程，嚴格資金監(jiān)管，明確時間要求，解決資金使用效益不高的問題。

四是注重安全性，通過本息預繳、周轉(zhuǎn)融資、風險評估等方式，做到風險動態(tài)監(jiān)測、隱患消除未然，解決債務風險累積的問題。

五是注重多元性，對保障能力強的項目積極引入社會資本投入，提高專項債券市場化參與水平，解決拉動投資不強的問題。

六是注重全面性，加強專項債券后期對應資產(chǎn)、使用績效方面的管理，解決配套管理薄弱的問題。

此外，《辦法》還在附則中明確規(guī)定，挪用專項債券資金、惡意逃廢專項債券償還責任等違反本辦法相關(guān)規(guī)定的行為，財政部門依規(guī)收回專項債券資金；情節(jié)嚴重的，依法追究有關(guān)單位及人員的行政責任；涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)處理。專業(yè)服務機構(gòu)未履行勤勉盡責義務，出具的專業(yè)意見存在虛假記載、重大遺漏或誤導性陳述，造成嚴重后果或重大負面影響的，由財政部門列入負面清單，移交相關(guān)監(jiān)管部門處理。

2020年山西省政府專項債券投入使用情況

政府專項債券是指由省政府發(fā)行、用于有一定收益的公益性項目建設、約定一定期限內(nèi)以項目對應的政府性基金收入或其他經(jīng)營性專項收入償還的地方政府債券。2020年我省深入貫徹落實省委省政府“四為四高兩同步”總體思路和要求，立足保障省委省政府重大戰(zhàn)略實施，著力增強公共醫(yī)療衛(wèi)生體系和防疫應急能力，聚焦“兩新一重”和“六新”項目建設，突出項目儲備和質(zhì)量因素科學分配，將706億元債券資金投向554個公益性項目建設，重點支持了太焦高鐵、大水網(wǎng)工程等重大戰(zhàn)略規(guī)劃實施，半導體、黃花、中藥、農(nóng)谷等高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設，以及全省職業(yè)教育、建制縣城鎮(zhèn)污水垃圾處理等重大民生保障。特別是安排其中55.71億元用于區(qū)域醫(yī)療中心、公共衛(wèi)生和防疫應急體系建設，加大對疫情防控工作的支持力度，在充分發(fā)揮專項債券資金效益的基礎上，有效應對新型冠狀病毒肺炎疫情對我省經(jīng)濟社會造成的沖擊以及由此帶來的經(jīng)濟下行的影響。