張福坤

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院,重慶 401120)

一、傳統(tǒng)中國監(jiān)察機(jī)關(guān)與御史調(diào)查權(quán)

古代中國的監(jiān)察制度,是當(dāng)代中國檢察制度的一個(gè)重要淵源。傳統(tǒng)中國的監(jiān)察制度,以御史權(quán)力為典型體現(xiàn)。調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要權(quán)能。

(一)傳統(tǒng)中國監(jiān)察機(jī)關(guān)及權(quán)能配置

在古代中國,監(jiān)察御史一般擁有非常重要而廣泛的權(quán)力,被視為“三法司”之一。唐宋時(shí)代,大理寺、刑部、御史臺(tái)為“三法司”;明清時(shí)代,刑部、大理寺、都察院為“三法司”。御史臺(tái)或都察院,是直接代天子監(jiān)察百官廉濁、督促百官執(zhí)法履責(zé)、維護(hù)法制秩序的機(jī)構(gòu)。古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察官性質(zhì)是“以官治官”,是“作天子耳目”的“風(fēng)憲衙門”,監(jiān)察的主要對(duì)象是各級(jí)官吏,是以無所不在的監(jiān)視督察機(jī)制迫使官吏奉公守法,保證君主政令的切實(shí)貫徹實(shí)施。古代監(jiān)察體制,以比較完備的監(jiān)察法規(guī)、相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、秩卑位尊權(quán)重的特征、廣泛擁有的監(jiān)察職權(quán)、敢于糾舉權(quán)貴的實(shí)效而著稱于世。“分督百僚,職無不察”“察舉無所回避,彈奏無所屈撓”,這是當(dāng)時(shí)文獻(xiàn)對(duì)監(jiān)察官職權(quán)的描述。若將古代中國的臺(tái)(御史)、諫(諫官)權(quán)力視為一個(gè)整體,那么就包括了今日中國監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的全部權(quán)力,以及審判機(jī)關(guān)的部分權(quán)力。盡管在不同時(shí)期御史的具體職權(quán)可能不完全相同,但以今天的眼光來分析,御史的職權(quán)主要包括了行政監(jiān)察權(quán)、犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)及審判監(jiān)督權(quán)。

(二)傳統(tǒng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

監(jiān)察機(jī)構(gòu)參與司法事務(wù),是中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的重要特色。傳統(tǒng)政治并沒有細(xì)致的劃分官員的治安職能和司法職能,也沒有嚴(yán)格區(qū)分偵查職能與審判職能。同時(shí),監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)之間常常沒有明確界限。古代監(jiān)察機(jī)關(guān)所從事的主要司法活動(dòng)除了參加會(huì)審?fù)?還獨(dú)立審案,包括審理普通案件(主要是行政訴訟案件)、疑難案件和推問詔獄(皇帝下達(dá)的案件)。國家機(jī)關(guān)在履行司法職能過程中,官員依據(jù)職責(zé)糾舉發(fā)現(xiàn)的犯罪行為,本身與古代偵查密切相關(guān)。御史等較為專業(yè)的監(jiān)察官員側(cè)重糾舉職官犯罪。糾舉彈劾,是指對(duì)官吏違法失職行為的檢舉、處分或追究法律責(zé)任,它是古代監(jiān)察權(quán)的主要權(quán)能,本質(zhì)上是一種調(diào)查權(quán)的行使。

二、近代西方檢察制度與檢察偵查權(quán)

從歷史上看,國家權(quán)力是隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生。國家出現(xiàn)后檢察制度才出現(xiàn),而檢察偵查權(quán)是隨著檢察制度的建立而產(chǎn)生的。從世界范圍看,英國和法國分別是兩大法系中最早建立檢察制度的國家。

(一)英美法系國家檢察制度與檢察偵查權(quán)

英美法系的檢察制度,以檢察機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)構(gòu)合一為特色。在英國,中央設(shè)法律事務(wù)部,亦即總檢察署,由總檢察長負(fù)責(zé);各地設(shè)地方檢察官,領(lǐng)導(dǎo)地方檢察署,受總檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)。英國是英美法系檢察偵查權(quán)最早產(chǎn)生的國家,要考察英美法系國家檢察偵查權(quán),必須考察英國檢察制度及其偵查權(quán)產(chǎn)生的過程。英國檢察制度從萌芽到確立,經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)漫長且曲折的過程。在早期英國,對(duì)刑事類案件主要實(shí)行私人訴訟,刑事訴訟控訴權(quán)由私人并主要是犯罪一方被害人來行使。盎格魯-撒克遜時(shí)代后期,某些刑事犯罪被劃入“國王訴訟”的范圍,并且這些刑事犯罪被認(rèn)為是對(duì)國王利益的侵害,國王及其代理人可以提起。諾曼王朝建立后,為了鞏固和加強(qiáng)王權(quán),亨利二世于1166年頒布《克拉倫頓法令》,確立了陪審制度。在刑事領(lǐng)域,1164年的《克拉靈頓詔令》規(guī)定, 重大刑事案件的審理應(yīng)該由陪審員參與,陪審員由了解案情的12名當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任,他們?cè)谛暮筘?fù)責(zé)認(rèn)定并裁決案件的事實(shí)問題。1166年頒布的《克拉靈頓詔令》,規(guī)定了必須由陪審團(tuán)提出對(duì)被告人進(jìn)行指控的案件。這實(shí)際上就是控訴陪審團(tuán)即大陪審團(tuán)的雛形。他們的主要職責(zé)除了收集犯罪證據(jù),證明犯罪,還要呈請(qǐng)法院將被告人逮捕、審判,從而形成了陪審團(tuán)行使刑事偵查、公訴的先例。后來,這種 12 人陪審團(tuán)慢慢發(fā)展為不但承擔(dān)案件偵查、起訴職責(zé)的組織,同時(shí)還承擔(dān)案件事實(shí)的審理。1215年的《大憲章》初步設(shè)立了專門從事審判的另一種陪審團(tuán),即現(xiàn)在小陪審團(tuán)的雛形。大陪審團(tuán)專門負(fù)責(zé)偵查、起訴職能,小陪審團(tuán)專司審判,自此控訴陪審團(tuán)和審判陪審團(tuán)(即大、小陪審團(tuán))正式分離,陪審制度走向了完善。而大陪審團(tuán)就成為英國檢察機(jī)關(guān)的前身,其行使的權(quán)力為檢察偵查權(quán)的雛形。19世紀(jì)中葉以后,英國不斷有人建議改革訴訟體制,建立全國性的公訴機(jī)構(gòu)。1879年《犯罪起訴法》在歷史上第一次設(shè)立了檢察長一職,并授權(quán)檢察長在總檢察長的監(jiān)督之下提起和從事刑事起訴,以及向與刑事程序相關(guān)的警察、法官的書記員和其他人提出建議或幫助。至此,英國出現(xiàn)了現(xiàn)代意義的檢察機(jī)關(guān)和檢察官,產(chǎn)生了檢察偵查權(quán)。

英美法系的檢察官和警察是協(xié)作關(guān)系,檢察官?zèng)]有權(quán)力指揮警察。有時(shí)候可就一起案件向警察提供咨詢意見,通常情況下警察愿意接受檢察官的指導(dǎo),即所謂的協(xié)助偵查。此外,英美法系檢察官還有特別調(diào)查權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)特別重大案件或事件時(shí),如涉及國家安全或領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)廉潔事項(xiàng)等,檢察官受立法機(jī)關(guān)委托,可成立特別調(diào)查組,對(duì)該重大事件進(jìn)行調(diào)查,調(diào)查結(jié)束后就解散,一事一授權(quán)?？偟膩碚f,在英國檢察制度發(fā)展史中,刑事案件的公訴職能曾經(jīng)在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)由警察來承擔(dān)的。也就是說英國在很長的時(shí)間內(nèi)偵查權(quán)力的主體是警察機(jī)關(guān)。當(dāng)然,除了警察機(jī)關(guān)外,英國還有其他一些分散于政府不同部門的偵查機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)一般不直接行使偵查權(quán),絕大多數(shù)案件的偵查是由警察來行使,但對(duì)部門較為嚴(yán)重的刑事案件有權(quán)行使偵查權(quán)。目前英國正在借鑒大陸法系國家以及其他國家的成功經(jīng)驗(yàn),英國檢察機(jī)關(guān)由于創(chuàng)立較晚,原來一直不直接行使偵查權(quán)力,但針對(duì)刑事犯罪的發(fā)展變化和時(shí)代需求,也開始組建專門機(jī)構(gòu),行使專項(xiàng)案件偵查權(quán)。

(二)大陸法系國家檢察制度與檢察偵查權(quán)

大陸法系的檢察制度的特色是審檢合署,職權(quán)獨(dú)立。14世紀(jì),法王腓力四世設(shè)立檢察官一職,被認(rèn)為是現(xiàn)代意義的檢察制度的開端。法德兩國的檢察官都有調(diào)度指揮司法警察進(jìn)行刑事偵查的權(quán)力。大陸法系檢察制度基本上有三個(gè)職權(quán),第一偵查權(quán)。第二起訴權(quán)。第三,監(jiān)督權(quán)。這方面跟我們基本相似。偵查權(quán)包括兩種,一種自行偵查,對(duì)重大刑事犯罪和職務(wù)犯罪,由檢察機(jī)關(guān)自行偵查;另一種檢察官和警察關(guān)系較為親近,檢察官可以指揮警察偵查,即所謂的檢警一體化。要考察大陸法系國家檢察偵查權(quán),必須考察法國檢察權(quán)的產(chǎn)生過程。

14世紀(jì)起法國就設(shè)立了代理國王追訴侵犯國王利益的犯罪的代理人,這種代理人類似于檢察官。這一時(shí)期設(shè)立的類似檢察官的官吏,來代理國王追訴某些犯罪,便是當(dāng)代檢察制度的端倪。[1]隨著糾問制度的發(fā)展,國王代理人權(quán)限也在擴(kuò)張,1498年路易十二世頒布敕令規(guī)定國王代理人權(quán)限為:(1)一般犯罪之檢舉、追訴;(2)從民眾受理告訴;(3)偵查犯罪;(4)向法院請(qǐng)求處罰罪犯;……(7)監(jiān)督司法行政事務(wù)等權(quán)限。[2]需要說明的是,盡管國王代理人的權(quán)限里有偵查犯罪職權(quán),但其畢竟還不是法律規(guī)定的檢察官。

直到 16 世紀(jì),才以成文法的形式將設(shè)置于法院的代理官更名為檢察官,并明確規(guī)定上下級(jí)檢察官具有隸屬關(guān)系。1670法國頒布《刑事法律勒令》,該法律中明確規(guī)定,在最高審判機(jī)關(guān)中設(shè)立總檢察官,在各級(jí)審判機(jī)關(guān)中設(shè)立檢察官和輔助檢察官。[3]這即是大陸法系“檢審合署”制度的開端。敕令中還規(guī)定了檢察官在訴訟中的權(quán)利與義務(wù),規(guī)定檢察官除了保護(hù)王室利益,還具有對(duì)一切刑事案件行使偵查和起訴的權(quán)力。至此,檢察制度基本形成。[4]從此,控訴權(quán)從司法權(quán)中正式分離出來,才產(chǎn)生了真正意義上的檢察偵查權(quán)。

法國現(xiàn)代檢察制度的真正出現(xiàn)是在18世紀(jì)末法國大革命時(shí)期。[5]在此過程中,法國的檢察制度也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程。檢察官幾乎擁有無限制的調(diào)查手段成為當(dāng)時(shí)爭論中關(guān)注的焦點(diǎn)。1789年法國大革命廢除了包括檢察院在內(nèi)的所有舊制度時(shí)期的司法組織。1799 年拿破侖執(zhí)政后,需要一個(gè)高效的檢察機(jī)關(guān)。于是 1808 年頒布了《刑事訴訟法典》,該法典將調(diào)查與追訴犯罪的權(quán)力授予“皇帝代理人”之檢察官,而將收集證據(jù)與決定是否將被告交付審判之權(quán)限授予預(yù)審法官。[6]經(jīng)過1808-1810年的改革,法國檢察制度基本奠定。法國檢察官在刑事訴訟上擁有:(1)指揮司法警察而從事犯罪之偵查;(2)提起公訴、維持追訴;(3)指揮、監(jiān)督預(yù)審法官;(4)執(zhí)行裁判等權(quán)限。[7]即檢察官享有偵查、公訴犯罪的職權(quán),享有監(jiān)督并指揮軍警及預(yù)審法官等職權(quán),以及監(jiān)督法院裁判執(zhí)行的權(quán)力。此后的 180 多年間,法律雖對(duì)檢察制度有所修改,但基本上沒有大的變化。隨著社會(huì)的發(fā)展變化,其檢察偵查權(quán)也發(fā)生了一些變化。法國1958年制定了刑事訴訟法,擴(kuò)大了檢察官的權(quán)限,賦予其對(duì)幾乎所有犯罪案件偵查追訴的職權(quán)。但預(yù)審法官在調(diào)查犯罪時(shí),不受檢察官監(jiān)督指揮。1972年修改的刑事訴訟法規(guī)定,對(duì)于違警罪,檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由駐大審法院的檢察官行使,對(duì)于重罪,檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)由駐最高法院的總檢察長具體行使。現(xiàn)在法國的刑事訴訟程序主要包括偵查、預(yù)審、審判三個(gè)階段,檢察官在偵查階段處于主導(dǎo)地位,作為司法警察的首長,檢察官有權(quán)指揮所有的偵查活動(dòng)。

三、蘇維埃檢察制度與檢察偵查權(quán)

(一)蘇維埃檢察制度概說

社會(huì)主義法系的檢察制度起源于蘇聯(lián),而其理論基礎(chǔ)則主要來源于列寧的法律監(jiān)督理論。列寧晚年在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》《怎樣改組工農(nóng)檢察院》等重要的著述中,提出了蘇聯(lián)社會(huì)主義檢察權(quán)的概念和法律監(jiān)督的設(shè)想,并在之后的前蘇聯(lián)檢察制度的建設(shè)實(shí)踐中得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。蘇聯(lián)檢察制度作為社會(huì)主義司法的重要組成部分,其最主要權(quán)能為檢察監(jiān)督。

“十月革命”后,起初仍沿用大陸法系的檢察體制,檢察機(jī)關(guān)附設(shè)于法院內(nèi)并隸屬于司法行政機(jī)關(guān)。1922 年 5 月 28 日,《俄羅斯社會(huì)主義聯(lián)邦蘇維埃共和國檢察機(jī)關(guān)條例》被第九屆全俄中央中央執(zhí)行委員會(huì)通過。該條例確定了有關(guān)蘇俄檢察機(jī)關(guān)的地位、任務(wù)、職權(quán)范圍和活動(dòng)程序。1936年新憲法,確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。就檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán),列寧曾指出:“就監(jiān)督的實(shí)質(zhì)來說,監(jiān)督的全部問題歸根結(jié)底在于誰監(jiān)督誰,就是說哪一個(gè)階級(jí)是監(jiān)督階級(jí),哪一個(gè)階級(jí)是被監(jiān)督階級(jí)。”這樣一種代表統(tǒng)治階級(jí)監(jiān)督被統(tǒng)治階級(jí),代表最高權(quán)力(蘇維埃最高權(quán)力)監(jiān)督一切國家機(jī)關(guān)及工作人員,代表國家公權(quán)力監(jiān)督一切公民的權(quán)利,特別是有著主動(dòng)積極(而不是被動(dòng)消極)糾錯(cuò)止惡權(quán)能的權(quán)力,當(dāng)然就有了某種超常權(quán)力的屬性。

列寧的社會(huì)主義檢察權(quán)概念的提出和法律監(jiān)督理論的建構(gòu),不僅為前蘇聯(lián)檢察制度提供了理論來源,也為新中國檢察監(jiān)督制度的形成和發(fā)展構(gòu)筑了理論基礎(chǔ)。我國作為社會(huì)主義國家也秉承了這一思想,建立了以法律監(jiān)督為性質(zhì)的檢察制度。從上世紀(jì)50年代以來,新中國從開始建立檢察制度的時(shí)候起,在宏觀上把列寧關(guān)于法律監(jiān)督的理論作為指導(dǎo)思想,在微觀上結(jié)合了我國的實(shí)際。

(二)蘇維埃檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)

蘇聯(lián)的檢察制度既不同于大陸法系,也不同于英美法系,是自成一體的。第一,檢察院是完全獨(dú)立的,絕對(duì)超然。第二檢察院的職權(quán)是覆蓋一切的。為了行使一般監(jiān)督權(quán),檢察院有龐大的調(diào)查機(jī)構(gòu)。俄羅斯檢察機(jī)關(guān)最初于1722年成立時(shí),職能是以沙皇的名義對(duì)執(zhí)行法律實(shí)施監(jiān)督,故被稱為“沙皇的眼睛”。十月革命后,1922 年 5 月 28 日第九屆全俄中央執(zhí)行委員會(huì)第三次會(huì)議作出決議,采納列寧意見,決定建立國家檢察機(jī)關(guān),并正式通過了《檢察機(jī)關(guān)條例》。該條例賦予檢察機(jī)關(guān)廣泛的權(quán)力,如一般監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等,從而產(chǎn)生了檢察偵查權(quán)。1933《蘇聯(lián)檢察院條例》再次明確了檢察機(jī)關(guān)擁有檢察偵查權(quán)。1955 年和 1979年,先后頒布了新的《蘇聯(lián)檢察監(jiān)督條例》和《蘇聯(lián)檢察院組織法》,對(duì)蘇聯(lián)檢察制度雖有補(bǔ)充和修改,但有關(guān)檢察偵查權(quán)的基本內(nèi)容沒有大的變化。蘇聯(lián)解體后,俄羅斯聯(lián)邦對(duì)檢察機(jī)關(guān)的體制和職權(quán)進(jìn)行了一系列改革,將檢察權(quán)作為司法權(quán)的一部分,盡管俄羅斯檢察機(jī)關(guān)仍然具有一般監(jiān)督權(quán),但檢察機(jī)關(guān)原有的某些權(quán)力已經(jīng)被限制或剝奪掉了。根據(jù)新聯(lián)邦刑事訴訟法的規(guī)定,在刑事案件的審前程序,檢察長享有偵查權(quán)。檢察長有權(quán)以國家的名義在刑事訴訟過程中進(jìn)行刑事追究以及對(duì)調(diào)查機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

四、我國檢察偵查權(quán)的演進(jìn)歷程

中國近代法制變革,宣告了中華法系的解體,其是以移植外來先進(jìn)國家法制為主要特征的。設(shè)立檢察機(jī)關(guān)是清末法制改革的一個(gè)重要組成部分。自檢察官代表國家行使公訴權(quán)的制度建立以來,偵查就成為檢察官提起公訴與否而預(yù)作準(zhǔn)備的重要程序得以創(chuàng)立,偵查權(quán)成為檢察官的重要職權(quán)之一。北洋政府時(shí)期檢察偵查權(quán)能進(jìn)一步強(qiáng)化。雖中華民國時(shí)期具體的檢察職權(quán)規(guī)定發(fā)生了很多變化,但是總的基調(diào)似乎沒變。國民政府的檢察制度受大陸法系檢察制度的影響。檢察官為偵查人員,負(fù)有偵查犯罪的職責(zé),同時(shí)檢察官可以指揮調(diào)度司法警察(官),這種被稱為“檢警一體”的偵查權(quán)配置模式在近代中國一直延續(xù)并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。新中國成立后全面廢除舊制度,包括六法全書。新中國確立的人民檢察制度,深受蘇聯(lián)法制的影響,以列寧法律監(jiān)督思想為其理論基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力架構(gòu)下被定性為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擁有公訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、監(jiān)督權(quán)等,同時(shí)一開始即確立了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)能。偵查權(quán)被列寧賦予了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方檢察偵查權(quán)的權(quán)力定位,檢察機(jī)關(guān)直接偵查針對(duì)公務(wù)員的犯罪。法律授予檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)伴隨著我國民主法制建設(shè)的不斷完善,在各個(gè)時(shí)期不斷發(fā)生調(diào)整與變化,特別是檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán),從新中國檢察制度建立到2018年間70年來發(fā)生了重大變化?？v觀人民檢察偵查權(quán)的發(fā)展的軌跡:從一開始并未在法律中明確賦予檢察偵查職能到將檢察機(jī)關(guān)刑事案件偵查權(quán)寫入刑事訴訟法,從一開始的僅僅隨著形勢(shì)而機(jī)動(dòng)的對(duì)案件偵查,到逐漸形成固定的自偵案件范圍,從一開始宏觀粗略的規(guī)定檢察機(jī)關(guān)偵查措施和程序到后來通過刑訴法和一系列司法解釋形成系統(tǒng)的、具體的和可操作性的檢察機(jī)關(guān)刑事偵查規(guī)定,從一開始對(duì)一系列概念的模糊不清到現(xiàn)在對(duì)檢察、檢察偵查概念的基本理清,隨著檢察制度的完善,檢察理論的成熟,檢察偵查體制也趨于完備。無論如何,在新中國法治建設(shè)的進(jìn)程中,同檢察機(jī)關(guān)自身的角色定位和職能變革相一致,檢察機(jī)關(guān)始終享有偵查權(quán)。2018年作為頂層設(shè)計(jì)的國家監(jiān)察體制改革給檢察機(jī)關(guān)職能帶來重大調(diào)整,檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)整體轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察委是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)有史以來發(fā)生的最大變革,涉及檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委之間的權(quán)力配置,也涉及中國司法體制的重大變革。2018年通過的《刑事訴訟法》卻最終保留了人民檢察院的部分偵查職權(quán)。