楊小軍 姚 瑤

一、 行政規(guī)范性文件選擇審查權(quán)的三種類型

從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前行政規(guī)范性文件附帶審查的梯度存在合理性審查、合法性審查、不適用排除審查三種情形。

(一) 依職權(quán)選擇審查權(quán)的權(quán)力來(lái)源

行政規(guī)范性文件附帶審查權(quán)確立前，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查是客觀存在的。為此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2000〕8號(hào)，已失效)(1)參見(jiàn)已經(jīng)失效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2000〕8號(hào))第62條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，適用最高人民法院司法解釋的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中援引。人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！奔啊蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋〔2009〕14號(hào))(2)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋〔2009〕14號(hào))第6條規(guī)定：“對(duì)于本規(guī)定第三條、第四條、第五條規(guī)定之外的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定為合法有效的，可以作為裁判說(shuō)理的依據(jù)?！弊鞒隽讼嚓P(guān)規(guī)定，基于審理案件的需要，法院可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)范性文件，作為裁判說(shuō)理的依據(jù)。這里將行政規(guī)范性文件認(rèn)定為“規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件”。隨著《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》(法〔2004〕96號(hào))(3)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》(法〔2004〕96號(hào))規(guī)定：“行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門(mén)為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，主要是：國(guó)務(wù)院部門(mén)以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門(mén)對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋；縣級(jí)以上人民政府及其主管部門(mén)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。”(以下簡(jiǎn)稱《座談會(huì)紀(jì)要》)進(jìn)一步明確，這個(gè)“需要”出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件是行政行為作出的直接依據(jù)的情形下。行政規(guī)范性文件被表述為“具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件”。審查標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的“合法有效”進(jìn)階為“合法、有效并合理、適當(dāng)”。

但《座談會(huì)紀(jì)要》中也指出“具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件……對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力”。這就意味著，法院可選擇其他法律規(guī)范對(duì)行政行為的合法性予以認(rèn)定，也可以先認(rèn)定行政規(guī)范性文件“合法、有效并合理、適當(dāng)”，再在認(rèn)定行政行為合法性時(shí)認(rèn)定其效力。也就是說(shuō)，在附帶審查權(quán)確立之前，法院擁有選擇審查權(quán)，可以選擇不審查，直接否定行政規(guī)范性文件的法律效力，選擇有約束力的法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)范作為判斷行政行為的合法性依據(jù)；也可以選擇審查，審查結(jié)論合法之后可作為行政行為合法性認(rèn)定的依據(jù)，審查結(jié)論不合法或缺乏有效性時(shí)也不必然導(dǎo)致行政行為不合法，只是不適用于對(duì)行政行為合法性認(rèn)定，而啟動(dòng)其他具有法律約束力的法律規(guī)范對(duì)行政行為合法性認(rèn)定的程序。

(二) 依職權(quán)選擇審查權(quán)在司法判例中的應(yīng)用

對(duì)2000—2015年期間《最高人民法院公報(bào)》涉及行政規(guī)范性文件的案例進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)存在大量未經(jīng)審查直接適用行政規(guī)范性文件的情形，(4)參見(jiàn)余軍、張文：《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察》，載《法學(xué)研究》2016年第2期。其中五個(gè)案例對(duì)行政規(guī)范性文件行使了司法審查權(quán)。

1.合法性審查：是否增加公民法外義務(wù)

在“陳愛(ài)華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”中，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的依據(jù)為行政規(guī)范性文件《司法部、建設(shè)部〈關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知〉》中“要求原告必須出示遺囑公證書(shū)才能辦理房屋轉(zhuǎn)移登記的行為”的規(guī)定。法院經(jīng)審查認(rèn)定該規(guī)定設(shè)置的公民義務(wù)超出了多部上位法對(duì)“房屋轉(zhuǎn)移登記”行為實(shí)施所設(shè)置的條件。因此，判決撤銷行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的答復(fù)，要求行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。法院通過(guò)合法性審查認(rèn)為行政規(guī)范性文件違法后排除適用，并根據(jù)上位法依據(jù)要求行政機(jī)關(guān)履職。

2.合法性與合理性審查：是否符合立法目的

在“上海珂帝紙品包裝有限責(zé)任公司不服上海市人力資源和社會(huì)保障局責(zé)令補(bǔ)繳外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)費(fèi)案”中，為了論證“事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)由用人單位依法為其繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)”這一命題，法院主動(dòng)援引了原勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中關(guān)于“事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系”概念的定義。在適用該行政規(guī)范性文件時(shí)，法院論證時(shí)，首先說(shuō)明該文件的出臺(tái)背景，即因?yàn)閷?shí)踐中存在大量用人單位用工卻不與勞動(dòng)者訂立勞動(dòng)合同的現(xiàn)象，為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，而提出事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系以實(shí)際用工為判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，該文件符合立法目的，適用于認(rèn)定原告對(duì)案涉員工保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)有補(bǔ)繳義務(wù)。法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性審查和合理性審查，并作為行政行為合法的依據(jù)。

3.合法性審查：被訴機(jī)關(guān)是否超越法定職權(quán)

在“甘露不服暨南大學(xué)開(kāi)除學(xué)籍決定案”中，暨南大學(xué)依據(jù)本校校紀(jì)校規(guī)對(duì)原告甘露執(zhí)行開(kāi)除學(xué)籍決定。法院對(duì)開(kāi)除決定所依據(jù)的校紀(jì)校規(guī)條款進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)校紀(jì)校規(guī)關(guān)于“剽竊、抄襲他人成果，情節(jié)嚴(yán)重的，可開(kāi)除學(xué)籍”的制裁權(quán)源于高等教育法第54條“賦予高校在法定情形下可以開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍的管理權(quán)限”，其中對(duì)“剽竊、抄襲他人成果”行使高校管理權(quán)的情形有適用范圍的限定，即“剽竊、抄襲他人成果”行為發(fā)生在“畢業(yè)論文、學(xué)位論文或者公開(kāi)發(fā)表的學(xué)術(shù)文章、著作，以及所承擔(dān)科研課題的研究成果中”，而本案原告的“剽竊、抄襲他人成果”行為發(fā)生在課程論文中。因此，法院通過(guò)合法性審查行政規(guī)范性文件規(guī)定的高校管理權(quán)超越法定職權(quán)，不能作為行政行為合法的依據(jù)。

4.合法性審查和有效性審查：有無(wú)上位法依據(jù)，是否為有效依據(jù)

在“邵仲國(guó)訴黃浦區(qū)安監(jiān)局安全生產(chǎn)行政處罰決定案”中，原告認(rèn)為對(duì)于重傷的認(rèn)定應(yīng)該依據(jù)更高層級(jí)的《人體重傷鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，而非行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的上海市勞動(dòng)局《關(guān)于貫徹〈企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定〉的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。法院認(rèn)為，《人體重傷鑒定標(biāo)準(zhǔn)》不適用于安全事故中的傷情認(rèn)定。上海市勞動(dòng)局出臺(tái)的《意見(jiàn)》就是為了貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》，《意見(jiàn)》是對(duì)上位法規(guī)范的解釋，有上位法依據(jù)，且《意見(jiàn)》在當(dāng)時(shí)是有效的，可以作為行政行為合法的依據(jù)。法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行了合法性和有效性審查。

5.不予審查：無(wú)適用性必要

在“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”中，法院認(rèn)為河南省計(jì)委《關(guān)于印發(fā)〈河南省西氣東輸利用規(guī)劃〉的通知》系指導(dǎo)性規(guī)則，而非強(qiáng)制性規(guī)則，涉案內(nèi)容屬于行政自由裁量范疇，因此該行政規(guī)范性文件對(duì)行政行為合法性無(wú)證明力。法院沒(méi)有對(duì)文件的合法性進(jìn)行審查，只是對(duì)適用性進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

(三) 適用性選擇下的審查標(biāo)準(zhǔn)趨于嚴(yán)格

在附帶審查權(quán)確立以前，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查需求因其選擇而生，當(dāng)法院需要適用行政規(guī)范性文件時(shí)，必須要先審查后適用。在這種因必要而選擇的司法審查權(quán)下，法院對(duì)行政規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)是更為審慎的。從案例中，我們可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)規(guī)律。

首先，對(duì)申請(qǐng)審查的行政規(guī)范性文件進(jìn)行適用性評(píng)價(jià)。如“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”，即使相對(duì)人提出審查申請(qǐng)，法院也不必要做合法性審查，在可選擇的情形下，法院選擇有證明力的法律性文件或其他行政規(guī)范性文件對(duì)行政行為合法性予以判定。

其次，對(duì)主動(dòng)援引的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合理性審查。如“上海珂帝紙品包裝有限責(zé)任公司不服上海市人力資源和社會(huì)保障局責(zé)令補(bǔ)繳外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)費(fèi)案”，法院在合法性審查外，論證該文件符合立法目的，進(jìn)行合理性審查。

再次，當(dāng)行政規(guī)范文件作為行政行為合法的依據(jù)時(shí)進(jìn)行有效性審查。如“邵仲國(guó)訴黃浦區(qū)安監(jiān)局安全生產(chǎn)行政處罰決定案”，對(duì)文件的有效性進(jìn)行審查，用以明確案發(fā)時(shí)依據(jù)該文件是必要且合理的選擇。

最后，對(duì)違法行政行為所依據(jù)的文件止于合法性審查。如“陳愛(ài)華訴南京市江寧區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行房屋登記法定職責(zé)案”和“甘露不服暨南大學(xué)開(kāi)除學(xué)籍決定案”，通過(guò)違法性排除了行政行為合法的有效依據(jù)后，就不再做合理性審查。

可以認(rèn)為，在選擇審查權(quán)下，法院對(duì)選擇適用的行政規(guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格審查，以確保行政行為合法的依據(jù)是合法、有效且合理的。但對(duì)于已經(jīng)能夠判定行政行為違法的行政規(guī)范性文件，法院以合法性審查夠用為由即可終止審查。對(duì)不需要適用該行政規(guī)范性文件的情形，法院直接不予審查。因此，在選擇審查權(quán)下，法院以實(shí)用主義為原則，審查強(qiáng)度從強(qiáng)到弱為合理性審查、合法性審查、不適用排除審查三個(gè)梯度。

二、 行政規(guī)范性文件附帶審查權(quán)以合法性審查為原則

在行政規(guī)范性文件附帶審查權(quán)運(yùn)行實(shí)踐當(dāng)中，法院以合法性審查為原則，以合理性審查為例外，且對(duì)行政裁量和行業(yè)內(nèi)的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常予以充分的尊重。

(一) 依申請(qǐng)附帶審查權(quán)以合法性審查為限

修改后的行政訴訟法第53條對(duì)附帶審查權(quán)進(jìn)行了確立。(5)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”一方面確立了法院應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，排除了法院一部分選擇權(quán)；另一方面將審查定性為合法性審查，排除了“合理、適當(dāng)”的審查。此外，除了依申請(qǐng)附帶審查權(quán)，仍然存在依職權(quán)選擇審查的空間。伴隨附帶性審查權(quán)產(chǎn)生的是法院對(duì)審查不合法的規(guī)范性文件有“向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議”的司法建議權(quán)，此項(xiàng)權(quán)力也是法院的義務(wù)。

(二) 依申請(qǐng)附帶審查權(quán)在司法判例中的應(yīng)用

目前，最高人民法院公布了九例行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。附帶審查權(quán)確立后，在最高人民法院發(fā)布的九例行政規(guī)范性文件指導(dǎo)性案例中，其中兩例是對(duì)“附帶性”應(yīng)用的示例。“成都金牌天使醫(yī)療科技有限責(zé)任公司訴四川省成都市科學(xué)技術(shù)局科技項(xiàng)目資助行政許可案”確立的規(guī)則為被訴行政行為不符合受案范圍的，依附提起的行政規(guī)范性文件不予審查；“毛愛(ài)梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案”確立的規(guī)則為申請(qǐng)審查的行政規(guī)范性文件非被訴行政行為依據(jù)的不予審查。

下面將對(duì)其他七例審查的焦點(diǎn)進(jìn)行論述，分別為是否限縮合法權(quán)利；不確定法律概念是否屬于擴(kuò)大解釋；一審法院合理性審查，二審法院合法性審查；對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的尊重；對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)的回應(yīng)和對(duì)特定群體合法權(quán)益的維護(hù)；對(duì)專職人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的尊重；對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的尊重。

1.合法性審查：是否限縮合法權(quán)利

在“徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案”中，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)為“原告的丈夫劉煥喜就診的淄博萬(wàn)杰腫瘤醫(yī)院是否屬于五蓮縣統(tǒng)籌地區(qū)的新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)”。本案存在三個(gè)事實(shí)：一是淄博萬(wàn)杰腫瘤醫(yī)院是淄博市衛(wèi)生局確認(rèn)的市級(jí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。但根據(jù)上位法(6)參見(jiàn)上位法依據(jù)《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》第12條的規(guī)定，即“參合農(nóng)民在山東省行政區(qū)域內(nèi)非新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)的費(fèi)用不得納入新農(nóng)合基金補(bǔ)償”。山東省衛(wèi)生廳、民政廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“完善省內(nèi)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度，凡經(jīng)市級(jí)以上衛(wèi)生行政部門(mén)確定并報(bào)省衛(wèi)生行政部門(mén)備案的三級(jí)以上新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在全省范圍內(nèi)互認(rèn)；統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)參合農(nóng)民就醫(yī)流向，通過(guò)簽訂協(xié)議互認(rèn)一、二級(jí)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，享受當(dāng)?shù)匾?guī)定的同級(jí)別新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償比例。”的規(guī)定，其既不是省衛(wèi)生行政部門(mén)備案的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有和日照市、五蓮縣簽訂協(xié)議互認(rèn)。因此，依據(jù)判決中列明的上位法，爭(zhēng)議焦點(diǎn)中的淄博萬(wàn)杰腫瘤醫(yī)院不是報(bào)銷定點(diǎn)單位。二是《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實(shí)施辦法》(蓮衛(wèi)字〔2014〕2號(hào))第5條第2款“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定違法。三是五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處駁回徐云英新農(nóng)合報(bào)銷申請(qǐng)所依據(jù)的是《2014年五蓮縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實(shí)施辦法》第5條第2款的規(guī)定。

據(jù)此，一審法院根據(jù)“事實(shí)一”認(rèn)為被訴行政機(jī)關(guān)駁回報(bào)銷申請(qǐng)的行政行為符合法律法規(guī)所設(shè)置的法律規(guī)則，根據(jù)“事實(shí)二”判定行政規(guī)范性文件的第5條第2款不具有合法性。而二審法院認(rèn)為被訴行政行為據(jù)以作出的依據(jù)是行政規(guī)范性文件第5條第2款，該條款限縮了行政相對(duì)人的合法權(quán)利，作出行政行為所依據(jù)的是不合法的行政規(guī)范性文件，因此屬于因適用法律法規(guī)錯(cuò)誤而應(yīng)予撤銷的行政行為。對(duì)于是否予以報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)的判斷，由行政機(jī)關(guān)重新作出。

2.合法性審查：不確定法律概念解釋是否屬于擴(kuò)大解釋

在“方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰案”中，對(duì)行政規(guī)范性文件審查的焦點(diǎn)在于是否對(duì)上位法治安管理處罰法第39條規(guī)定的“其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋。法院將“其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所”識(shí)別為不確定法律概念，通過(guò)文義解釋、立法目的解釋論證行政規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容沒(méi)有對(duì)上位法進(jìn)行擴(kuò)大解釋。

3.一審法院合理性審查，二審法院合法性審查

在“袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收案”中，行政規(guī)范性文件《于都縣城市污水處理費(fèi)征收工作實(shí)施方案》所確定的污水處理費(fèi)征收范圍卻擴(kuò)大至“于都縣中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有使用城市供水的企業(yè)、單位和個(gè)人”，而上位法確定的征收范圍均明確是“在城市污水集中處理規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)向城市排污管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施排放達(dá)標(biāo)污水的所有用水單位和個(gè)人”。一審法院對(duì)“城市污水集中處理規(guī)劃區(qū)”和“于都縣中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)”的地圖進(jìn)行了比對(duì)，得出范圍基本一致的結(jié)論，因此認(rèn)定規(guī)范性文件合法。而二審法院直接認(rèn)定規(guī)范性文件違反法律法規(guī)規(guī)章及上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定。

4.合法性審查：對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的尊重

在“大昌三昶(上海)商貿(mào)有限公司訴北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案”中，行政規(guī)范性文件《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB28050—2011)(以下簡(jiǎn)稱《通則》)是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)以《通則》的制定背景符合保障公眾身體健康的立法目的以及是現(xiàn)行有效的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容之一為由，法院以與上位法不抵觸的合法性審查認(rèn)定其為被訴處罰決定書(shū)的適用依據(jù)。

5.合理性審查：對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)的回應(yīng)和對(duì)特定群體合法權(quán)益的維護(hù)

在“鄭曉琴訴浙江省溫嶺市人民政府土地行政批準(zhǔn)案”中，行政規(guī)范性文件《用地管理辦法》與《補(bǔ)償安置辦法》將“應(yīng)遷出卻未遷出的人口”及“已經(jīng)出嫁的婦女及其子女”排除在申請(qǐng)個(gè)人建房用地和安置人口之外，與婦女權(quán)益保障法等上位法規(guī)定的精神不符?；凇巴饧夼奔捌渥优暮戏?quán)益是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，法院以合理性原則為基準(zhǔn)對(duì)本則規(guī)范性文件是否符合立法精神進(jìn)行了審查。

6.形式上的全面審查：對(duì)專職人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的尊重

在“上海蘇華物業(yè)管理有限公司訴上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)物業(yè)服務(wù)資質(zhì)行政許可案”中，行政規(guī)范性文件為原上海市房屋土地資源管理局制定的《新設(shè)立物業(yè)資質(zhì)通知》(滬房地資物〔2007〕69號(hào))對(duì)上位法《物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)管理辦法》中專職人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了解釋和細(xì)化規(guī)定，法院作出了該規(guī)范性文件與上位法律、法規(guī)的規(guī)定不相沖突，制定主體、制定目的、制定過(guò)程符合規(guī)范的合法性審查結(jié)論。

7.合法性審查：對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的尊重

在“孫桂花訴原浙江省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)保行政許可案”中，行政規(guī)范性文件為原中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部(以下簡(jiǎn)稱原環(huán)保部)制定的《機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志管理規(guī)定》(環(huán)發(fā)〔2009〕87號(hào))未違反上位法行政許可法和《浙江省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》。法院對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了直接肯定。

(三) 依申請(qǐng)附帶審查下以合法性審查為原則，以合理性審查為例外

可以推論，附帶審查權(quán)確立后，在依申請(qǐng)審查的領(lǐng)域中，法院以合法性審查為原則，以合理性審查為例外，且對(duì)行政裁量和行業(yè)內(nèi)的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以了充分地尊重。對(duì)不確定的法律概念和限制公民權(quán)利或增加公民負(fù)擔(dān)的內(nèi)容，法院仍然進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查。對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題和特殊群體重點(diǎn)關(guān)注的權(quán)利行使了適當(dāng)?shù)暮侠硇詫彶?。但明顯的趨勢(shì)呈現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)行政權(quán)予以充分地尊重；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的促進(jìn)。表現(xiàn)最為明顯的是“徐云英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處不予報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用案”“袁西北訴江西省于都縣人民政府物價(jià)行政征收案”，前者將核準(zhǔn)報(bào)銷的行政權(quán)力交還給行政機(jī)關(guān)，后者否定了法院通過(guò)代替行政機(jī)關(guān)查明區(qū)劃范圍的合法性。

三、 行政規(guī)范性文件附帶合法性審查的功能

在行政規(guī)范性文件附帶審查中，通過(guò)合法性審查能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的平衡，有效避免了司法權(quán)的擴(kuò)張。

(一) 以限于合法性審查來(lái)平衡司法權(quán)擴(kuò)張

首先在客觀需求上，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)范性文件作出行政行為的情形較為普遍，法院在審查行政行為時(shí)客觀上必須對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件作出審查。而審查權(quán)一直沒(méi)有通過(guò)立法確認(rèn)，以至于司法機(jī)關(guān)怠于行使審查職責(zé)。

附帶審查權(quán)的確立，將改善原來(lái)行政訴訟中法院對(duì)行政規(guī)范性文件回避審查的問(wèn)題。依申請(qǐng)啟動(dòng)的附帶審查，只排除不符合“附帶性”的申請(qǐng)。對(duì)于提請(qǐng)時(shí)間的規(guī)定，最高人民法院司法解釋對(duì)一般情形和特殊情形進(jìn)行了分別規(guī)定，原則上應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出，有正當(dāng)理由的也可以在法庭調(diào)查中提出。這樣的設(shè)置一是保證訴訟效率，二是充分確保行政相對(duì)人對(duì)行政規(guī)范性文件附帶審查的訴訟請(qǐng)求權(quán)。相比于以前，對(duì)依申請(qǐng)?zhí)岢龅母綆彶椋ㄔ簺](méi)有選擇余地，必須審查。在審查總量增加的情形下，為了提高訴訟效率和平衡司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的介入，以合法性審查為原則是必要的。

(二) 合法性審查適當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)證明義務(wù)

在現(xiàn)實(shí)中，行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件往往是上級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)的。如果是被訴機(jī)關(guān)自己執(zhí)行的，被訴機(jī)關(guān)傾向于選擇更有說(shuō)服力的法律性文件。而出于對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)制發(fā)文件的依賴和信任，才會(huì)出現(xiàn)被訴行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)規(guī)范性文件合法性的審查而直接適用的情況。因此，附帶審查權(quán)確認(rèn)后，行政機(jī)關(guān)不僅要提供行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件用以證明行政行為的合法性，還要關(guān)注所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法。當(dāng)面臨審查時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性負(fù)說(shuō)明義務(wù)。這在制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)達(dá)到促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件合法性的重視目的。而行政規(guī)范性文件在合法性限度內(nèi)所作的解釋、細(xì)化、說(shuō)明、程序規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，更多的是屬于行政機(jī)關(guān)的裁量和行政權(quán)的運(yùn)用。因此，通過(guò)證明義務(wù)的增加，合法性審查已經(jīng)能夠達(dá)到促進(jìn)依法行政的目的。

四、 依申請(qǐng)審查和依職權(quán)審查并存下的審查強(qiáng)度體系構(gòu)建

法院在審查行政規(guī)范性文件時(shí)以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制為目的，以法的要素為審查單元，從而推動(dòng)附帶審查強(qiáng)度規(guī)則逐漸從傳統(tǒng)“二元”論走向多層次。

(一) 確立附帶審查權(quán)的立法目的是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制

從1983年《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心〈關(guān)于對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)過(guò)去頒發(fā)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議〉的通知》開(kāi)始，行政規(guī)范性文件的清理工作就以專項(xiàng)清理和定期清理兩種模式持續(xù)開(kāi)展著。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”的規(guī)定，以規(guī)范行政規(guī)范性文件的管理。2015年行政訴訟法確立司法對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶審查權(quán)。2018年開(kāi)始，《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》陸續(xù)發(fā)布。各地陸續(xù)制定和修改本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)行政規(guī)范性文件的管理規(guī)定，從地方性法規(guī)到村一級(jí)的規(guī)范性文件，都對(duì)行政規(guī)范性文件的制定、公眾參與、合法性審查、公開(kāi)發(fā)布、清理制度進(jìn)行了嘗試。無(wú)論是從效果還是依法行政的目標(biāo)而言，對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行前端控制是最為有效的。因此，對(duì)于附帶審查的功能定位，宜確定為對(duì)行政自我規(guī)制的促進(jìn)。行政訴訟對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的功能體現(xiàn)在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中注重依法行使職權(quán)，以充分說(shuō)理和過(guò)程記錄為手段，確保行政行為的作出有法可依。而行政規(guī)范性文件附帶審查權(quán)則進(jìn)一步要求行政機(jī)關(guān)在選擇行政行為依據(jù)時(shí)要確保其為善法。為保證所依據(jù)的文件為“善法”，行政機(jī)關(guān)在行政規(guī)范性文件的制定環(huán)節(jié)就要對(duì)合法性乃至合理性進(jìn)行全面審核。

有些行政機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審核存在三個(gè)維度：一是合法性，即與上位法不抵觸、主體適格、未有越權(quán)、程序合法、不增設(shè)義務(wù)、不減損權(quán)利；二是合理性，即與上級(jí)文件不抵觸、制文必要性、是否符合比例原則；三是適當(dāng)性，即制文邏輯、表述技術(shù)。有些行政機(jī)關(guān)在合法性審核時(shí)仍然以“相抵觸”“無(wú)上位法依據(jù)”作為主要的審查意見(jiàn)。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，不必做到合理性和適當(dāng)性。通過(guò)合法性審查來(lái)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合理性和適當(dāng)性審查，應(yīng)當(dāng)是該制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有功能。

(二) 附帶審查強(qiáng)度規(guī)則的探索從“二元”論走向多層次

有學(xué)者認(rèn)為合法性審查分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩步：首先，有效的規(guī)范性文件是審查的基礎(chǔ)，已失效或無(wú)效的規(guī)范性文件不予審查；而后進(jìn)入合法性審查，審查的內(nèi)容包括權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法三個(gè)方面。但也有學(xué)者認(rèn)為，程序合法不宜作為審查的內(nèi)容，因?yàn)橐?guī)范性文件的制定程序沒(méi)有統(tǒng)一范式，且無(wú)必要審查。(7)參見(jiàn)王紅衛(wèi)、廖希飛：《行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)審查的有限性，應(yīng)當(dāng)與備案審查制度相區(qū)分，而不能使法院成為第二個(gè)備案審查機(jī)關(guān)。還有學(xué)者提出行政行為“明顯不當(dāng)”是撤銷判決的法定情形之一，為保持法律適用統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地將規(guī)范性文件的相關(guān)條款是否“明顯不當(dāng)”作為審查規(guī)范性文件內(nèi)容合法性的重要方面。

而今，對(duì)附帶審查強(qiáng)度規(guī)則的設(shè)計(jì)開(kāi)始趨向于多層次。有學(xué)者建議對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行類型劃分，對(duì)不同類型的行政規(guī)范性文件采用不同程度的審查強(qiáng)度。如有學(xué)者根據(jù)規(guī)范性文件的功能分類，將規(guī)范性文件分為組織性規(guī)則、解釋規(guī)則、裁量規(guī)則和補(bǔ)充規(guī)則四類。(8)參見(jiàn)張雨梅、高宏亮：《回歸與再造:規(guī)范性文件司法審查強(qiáng)度研究——以105則行政訴訟案例為分析樣本》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究——全國(guó)法院第27屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募罚嗣穹ㄔ撼霭嫔?016年版，第730-739頁(yè)。其中，組織性規(guī)則采用弱審查，因?yàn)榛谛姓Ａ粼瓌t，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制度保留必要的尊重；針對(duì)解釋規(guī)則中的具體應(yīng)用解釋規(guī)則，除進(jìn)行合法性審查外，還要進(jìn)行合理性和適當(dāng)性審查；裁量規(guī)則需要強(qiáng)審查，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行上位法比對(duì)以及運(yùn)用比例原則進(jìn)行審查，用于識(shí)別顯失公平的或違反上位法的規(guī)范性文件；補(bǔ)充規(guī)則是指在上位法缺失的情形下，行政主體為填補(bǔ)法律漏洞而制定的規(guī)則(大多是程序規(guī)則)，對(duì)于這類規(guī)則，法官在窮盡所有法律解釋方法后，只能采信行政機(jī)關(guān)的充分說(shuō)理，依自己的判斷來(lái)確認(rèn)規(guī)范性文件的合法性，此種情形下宜采用強(qiáng)審查。有學(xué)者將審查強(qiáng)度轉(zhuǎn)化為法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的尊重強(qiáng)度，法律審查應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念弱尊重，對(duì)價(jià)值性不確定法律概念強(qiáng)尊重。對(duì)行政裁量采取最低限度的審查。程序僅僅是法官審查合法性的切入點(diǎn)。(9)參見(jiàn)穆美麗：《行政規(guī)范性文件司法審查制度研究——以司法審查強(qiáng)度為論域》，載《法大研究生》2017年第2期。還有學(xué)者基于法律效力的區(qū)分進(jìn)行司法審查強(qiáng)度的構(gòu)建。

(三) 區(qū)分依申請(qǐng)審查和依職權(quán)審查并確立不同的審查原則

即使依申請(qǐng)審查的附帶審查權(quán)已經(jīng)確立，但依職權(quán)選擇審查的情形仍然是客觀存在的，比如未提出申請(qǐng)但行政行為的直接依據(jù)是行政規(guī)范性文件，或在缺乏上位法依據(jù)的情形下只能以行政規(guī)范性文件作為認(rèn)定依據(jù)的情形，法院仍然需要依職權(quán)選擇審查行政規(guī)范性文件。在行使選擇審查權(quán)時(shí)，基于法院對(duì)行政規(guī)范性文件的依賴，應(yīng)當(dāng)不限于合法性審查，而要適當(dāng)擴(kuò)展到合理性審查。在依職權(quán)審查的情形下，以合法性審查為原則，以合理性審查為例外。

(四) 以促進(jìn)行政自我規(guī)制為目標(biāo)，以法的要素為審查單元

無(wú)論是依申請(qǐng)審查還是依職權(quán)審查，合法性審查的側(cè)重點(diǎn)都是對(duì)以法的要素為審查單元予以確認(rèn)。即使是對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，也不必要進(jìn)行全面審查。僅對(duì)行政規(guī)范性文件的功能進(jìn)行分類，尚不能確定審查的側(cè)重點(diǎn)。需要依據(jù)其所依附的被訴行政行為，確定審查的要素。審查的法要素有法律概念、行政自由裁量、法定職權(quán)、法定義務(wù)、法定權(quán)利、技術(shù)性規(guī)則、程序性規(guī)則等。在識(shí)別側(cè)重點(diǎn)的前提下，對(duì)不同類型的側(cè)重點(diǎn)確定審查內(nèi)容和審查程度。這里，審查內(nèi)容是指制定主體的適格性、權(quán)限內(nèi)容的合法性、程序制定的合法性、權(quán)利義務(wù)設(shè)置的合法性。審查程度是指要審查一項(xiàng)內(nèi)容還是多項(xiàng)內(nèi)容，審查多項(xiàng)內(nèi)容時(shí)選擇哪幾項(xiàng)審查內(nèi)容進(jìn)行審查，以何種順序?qū)彶椤?/p>

在對(duì)不同要素匹配不同審查內(nèi)容和程度時(shí)，要以促進(jìn)行政自我規(guī)制為目標(biāo)，體現(xiàn)在對(duì)行政自由裁量權(quán)和技術(shù)性規(guī)則的審查以行政機(jī)關(guān)說(shuō)理為主要手段，對(duì)法律概念、法定職權(quán)、法定義務(wù)、法定權(quán)利和程序性規(guī)則的審查以司法機(jī)關(guān)法律審查為主要手段。每一項(xiàng)要素的審查內(nèi)容和審查程度如何設(shè)置，還需要考察已發(fā)布的行政規(guī)范性文件和已生成的行政判例進(jìn)行進(jìn)一步的歸納和分析，也需要對(duì)個(gè)案進(jìn)行甄別適用。比如，對(duì)法律概念的審查，審查內(nèi)容可能涉及權(quán)限內(nèi)容的合法性，如“方才女訴浙江省淳安縣公安局治安管理行政處罰案”中對(duì)“其他供社會(huì)公眾活動(dòng)的場(chǎng)所”概念的解釋，規(guī)范性文件的解釋沒(méi)有超出行政機(jī)關(guān)的職權(quán)界限。在審查強(qiáng)度體系下，還要配合審查步驟和審查方式完成對(duì)審查規(guī)則的構(gòu)建。

五、 結(jié) 語(yǔ)

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，通過(guò)合法、有效的規(guī)范性文件的有序適用，推進(jìn)區(qū)域治理法治化，形成政府自我規(guī)制體系和能力，是依法行政提升政府治理能力的具體體現(xiàn)。從立法上賦予法院名正言順的行政規(guī)范性文件附帶審查權(quán)，是“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”三位一體建設(shè)的重要推手，也是推進(jìn)依法行政制度體系構(gòu)建的重要一步。

無(wú)論是排除違法規(guī)范性文件的適用，還是對(duì)規(guī)范性文件的合法性予以確認(rèn)，都是對(duì)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的促進(jìn)，也是對(duì)公民權(quán)益的直接保障?；趯徟袑?shí)踐形成的依職權(quán)選擇審查權(quán)，在行政規(guī)范性文件的審查中已經(jīng)形成了合法性兼合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)行政裁量權(quán)的尊重。在依申請(qǐng)附帶審查權(quán)確立后，審查目的以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制為趨勢(shì)，形成了以合法性審查為原則、以合理性審查為例外的審查標(biāo)準(zhǔn)。在承認(rèn)依申請(qǐng)附帶審查權(quán)和依職權(quán)選擇審查權(quán)并存的規(guī)范性文件司法審查模式中，還需要以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制為目標(biāo)，對(duì)不同審判個(gè)案中的待審查法要素進(jìn)行識(shí)別，以層次化的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程度，在兩種模式下構(gòu)建出完整的行政規(guī)范性文件司法審查強(qiáng)度體系。