秦宗文

一、 刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任：近期刑事檢察工作的主線

在2019年《最高人民檢察院工作報(bào)告》中，最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)論述認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時(shí)首次提出，人民檢察院在刑事訴訟中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。(1)參見(jiàn)張軍：《最高人民檢察院工作報(bào)告——二〇一九年三月十二日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年3月20日。在隨后的2019 年最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)講座上，張軍全面論述了“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟中發(fā)揮好主導(dǎo)責(zé)任”的命題。其認(rèn)為：“從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位和刑事訴訟法的制度設(shè)計(jì)看，檢察官在整個(gè)刑事訴訟中是承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的。這種主導(dǎo)責(zé)任不僅體現(xiàn)在庭前，而且體現(xiàn)在審判期間，包括審判后檢察官認(rèn)為判決不當(dāng)?shù)倪€要抗訴。執(zhí)行階段也是這樣?！?2)張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問(wèn)題》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。

最高人民檢察院雖以法律監(jiān)督權(quán)為依據(jù)，提出刑事訴訟檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論，但其實(shí)質(zhì)上迥異于法律監(jiān)督權(quán)的一般含義。傳統(tǒng)意義上，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其基本定位是監(jiān)督，即其他機(jī)關(guān)具體做事，檢察機(jī)關(guān)則作為督察者、糾錯(cuò)者的角色出現(xiàn)。做事者與監(jiān)督者的角色是分離的，并且執(zhí)行與監(jiān)督在時(shí)間上是錯(cuò)位的。監(jiān)督具有事后性，監(jiān)督機(jī)關(guān)一般不在其他機(jī)關(guān)履職過(guò)程中對(duì)其加以干預(yù)。這一點(diǎn)在檢察機(jī)關(guān)法庭審判監(jiān)督的歷史變遷，即由當(dāng)庭監(jiān)督演進(jìn)至庭后監(jiān)督中，得到了充分的體現(xiàn)。而主導(dǎo)則完全不同。所謂主導(dǎo)包含兩層意義，即“主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展的”和“起主導(dǎo)作用的事物”。(3)羅竹風(fēng)主編：《漢語(yǔ)大詞典》(上卷)，漢語(yǔ)大詞典出版社1997年版，第299頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用，將要求檢察機(jī)關(guān)改變過(guò)去相對(duì)消極的、事后的監(jiān)督工作方式，改為以更為主動(dòng)的、共時(shí)性的方式參與到刑事訴訟進(jìn)程中來(lái)，如此，方可實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)訴訟進(jìn)程的作用。張軍檢察長(zhǎng)援引認(rèn)罪認(rèn)罰案件量刑建議的例子，以支持檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟進(jìn)程，正體現(xiàn)了共時(shí)性的主導(dǎo)要求。

主導(dǎo)責(zé)任論雖然在2019年初被正式提出，但其形成有個(gè)過(guò)程，這正是檢察機(jī)關(guān)新形勢(shì)下拓展檢察權(quán)新內(nèi)涵的體現(xiàn)。“因?yàn)榻诘母母?，壓縮了檢察機(jī)關(guān)偵查職能，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的展開(kāi)及其剛性產(chǎn)生重大影響，對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)也有很大影響。而且員額制的實(shí)施、檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等改革舉措，可以說(shuō)使檢察機(jī)關(guān)持續(xù)震蕩。在這種情況下，如何開(kāi)辟檢察新路，發(fā)揮新的社會(huì)與制度條件下的檢察職能，是大陸檢察機(jī)關(guān)需要認(rèn)真思考與應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，大陸檢察機(jī)關(guān)提出了一系列新的職能定位和發(fā)展的思路。其中包括：繼續(xù)堅(jiān)持法律監(jiān)督定位和職能；強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)原有的訴訟業(yè)務(wù)，如加強(qiáng)公訴對(duì)偵查的引導(dǎo)以及對(duì)審判的作用；作為公益代表，發(fā)展公益訴訟等等?！?4)龍宗智：《借鏡與發(fā)展：檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能之比較——2018年海峽兩岸檢察制度研討會(huì)綜述》，載《海峽法學(xué)》2018年第4期。

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任論已深刻影響到檢察權(quán)的運(yùn)行。在此之前的2018年，檢察權(quán)全面趨于能動(dòng)的態(tài)勢(shì)已相當(dāng)明顯?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院行使下列職權(quán)：(1) 依照法律規(guī)定對(duì)有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；(2) 對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；(3) 對(duì)刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對(duì)決定提起公訴的案件支持公訴；(4) 依照法律規(guī)定提起公益訴訟；(5) 對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；(6) 對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督；(7) 對(duì)監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督；(8) 法律規(guī)定的其他職權(quán)。除最后一項(xiàng)職能是兜底性規(guī)定外，前七項(xiàng)職能在實(shí)踐中都明顯趨于能動(dòng)化。如檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面積極作為，2018年“探索中國(guó)特色公益訴訟檢察之路，開(kāi)局效果良好。全年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件”。不起訴工作也取得較大進(jìn)展，2018年全國(guó)有關(guān)犯罪情節(jié)輕微、依法可不判處刑罰的決定不起訴人數(shù)，同比分別上升4.5%和25.5%。有關(guān)不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足不起訴人數(shù)，同比上升14.1%。(5)參見(jiàn)前引①，張軍文。能動(dòng)運(yùn)用不起訴權(quán)的勢(shì)頭在2019年被繼續(xù)保持。一些地方提高不起訴適用率的經(jīng)驗(yàn)受到重視。(6)如江蘇張家港市2017、2018年度不起訴人數(shù)分別為106人、270人，不起訴率分別為4.0%、10.8%，2019年1～4月份不起訴153人，不起訴率為11.8%。該院領(lǐng)導(dǎo)在全省檢察學(xué)研究會(huì)上被邀請(qǐng)介紹經(jīng)驗(yàn)。參見(jiàn)鄧根保：《依法規(guī)范運(yùn)用不起訴權(quán)的實(shí)踐與思考》，載《江蘇省法學(xué)會(huì)檢察學(xué)研究會(huì)2019年年會(huì)論文集》，第109頁(yè)。江蘇省檢察機(jī)關(guān)2019年“對(duì)符合立案條件而偵查機(jī)關(guān)未立案的，監(jiān)督立案961人。對(duì)不符合立案條件而偵查機(jī)關(guān)立案的，監(jiān)督撤案2 584人。監(jiān)督立案和監(jiān)督撤案的案件數(shù)量均有大幅上升”?！耙婪訌?qiáng)對(duì)生效民事裁判的法律監(jiān)督，提出民事抗訴和再審檢察建議731件，同比上升49.2%?！?7)劉華：《江蘇省人民檢察院工作報(bào)告——2019年1月16日在江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載“江蘇人大網(wǎng)”，http://www.jsrd.gov.cn/huizzl/rdh/1302/dhwj1302/201901/t20190131_511083.shtml，最后訪問(wèn)日期：2019年1月26日。

檢察機(jī)關(guān)提出主導(dǎo)刑事訴訟進(jìn)程的新論斷，仍以法律監(jiān)督者的定位為基礎(chǔ)，但發(fā)揮這種主導(dǎo)作用所需要的能動(dòng)性、共時(shí)性，將使檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式與傳統(tǒng)方式產(chǎn)生決裂?！度嗣駲z察院組織法》所列的職權(quán)中，提起公益訴訟不涉及刑事訴訟；監(jiān)督判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作，監(jiān)督監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動(dòng)，這兩項(xiàng)工作一般不涉及訴訟活動(dòng)，與刑事訴訟的關(guān)聯(lián)性較弱。(8)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)分為“刑事訴訟法律監(jiān)督”和“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督”兩部分，對(duì)判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督不屬于刑事訴訟法律監(jiān)督的范疇。限于討論主題，這三類(lèi)職權(quán)不列入本文的討論范圍。職務(wù)犯罪偵查權(quán)、決定逮捕和審查起訴工作，均為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享性職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任明確清晰，也不作為本文的討論對(duì)象。批捕、支持公訴、審判監(jiān)督這三項(xiàng)工作，不但是檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的重要職能，也涉及與公安、法院之間的互動(dòng)，確立刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上就是如何協(xié)調(diào)、處理檢察機(jī)關(guān)與公安、法院在刑事訴訟活動(dòng)中的關(guān)系問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)能否在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，不但取決于檢察機(jī)關(guān)自身的意愿，還取決于公安、法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)意愿和行動(dòng)所可能作出的反應(yīng)。

張軍檢察長(zhǎng)將履行檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任，視為在檢察工作中落實(shí)“以人民為中心”政治要求的體現(xiàn)。(9)參見(jiàn)前引②，張軍文?！霸?019年的全國(guó)兩會(huì)上，最高人民檢察院按照全國(guó)人大代表對(duì)檢察工作提出的意見(jiàn)，把檢察官在刑事訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任寫(xiě)進(jìn)了工作報(bào)告。檢察官都要認(rèn)真思考，努力把新時(shí)代賦予的更重責(zé)任扛在肩上，切實(shí)發(fā)揮好在刑事訴訟中的職能作用。”(10)參見(jiàn)前引②，張軍文。最高人民檢察院落實(shí)該論斷的意志顯而易見(jiàn)。由于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中處于承上啟下的節(jié)點(diǎn)，及我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位，檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)性使其具有足夠的力量沖擊傳統(tǒng)的刑事訴訟權(quán)力格局，并可能引發(fā)公安、法院制定相應(yīng)的對(duì)策方案。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，這一論斷對(duì)我國(guó)刑事訴訟活動(dòng)的影響是現(xiàn)實(shí)性的，對(duì)此進(jìn)行深入研究無(wú)疑是非常必要的。如前述分析，此論斷的實(shí)現(xiàn)重心在偵查和審判兩個(gè)階段，本文也將以這兩個(gè)階段為研究對(duì)象，對(duì)檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論的合理性及檢察官在刑事訴訟中的作用進(jìn)行討論?；跈z察一體原則和當(dāng)前最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)表述，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任與檢察官主導(dǎo)責(zé)任含義相同。為便于中外比較，除特殊需要外，下文一般用檢察官主導(dǎo)責(zé)任的提法。

二、 檢察官主導(dǎo)偵查程序論辨析

(一) 英美法系國(guó)家檢察官?zèng)]有主導(dǎo)偵查程序

檢察官主導(dǎo)偵查程序，在兩大法系國(guó)家實(shí)踐中基本上都未曾成為現(xiàn)實(shí)。在英美法系國(guó)家，警察承擔(dān)偵查工作，檢察官承擔(dān)起訴工作，兩者職能分離。兩者基于工作需要，會(huì)形成多樣的合作關(guān)系，但這種關(guān)系只是合作，不存在檢察官領(lǐng)導(dǎo)警察的問(wèn)題，也談不上檢察官主導(dǎo)偵查工作。如 “英國(guó)檢察官與警察沒(méi)有任何組織聯(lián)系”“皇家檢察官被認(rèn)為是獨(dú)立于警察的”“警察自己決定如何使用自己的資源”。警察沒(méi)有義務(wù)向皇家檢察院報(bào)告他們所掌握的犯罪信息，對(duì)于案件如何處理，由警察自己決定。對(duì)于重大案件，警察常會(huì)聽(tīng)取檢察院的意見(jiàn)，但他們沒(méi)有義務(wù)這樣做。檢察官與警察也發(fā)展了多樣的聯(lián)系，如共同參加新法律的培訓(xùn)班、與警察共同制定如何準(zhǔn)備卷宗的規(guī)則等，以促進(jìn)合作，但在其中談不上檢察官起主導(dǎo)作用。(11)參見(jiàn)[英]加里·帕頓：《皇家檢察院與法官和警察的關(guān)系》，載王晉、劉生榮主編：《英國(guó)刑事審判與檢察制度》，中國(guó)方正出版社1999年版，第163-165頁(yè)。

美國(guó)刑事司法準(zhǔn)則和目標(biāo)咨詢委員會(huì)評(píng)論檢察官與警察的關(guān)系時(shí)，“強(qiáng)調(diào)每一方在各自職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。由于警察與檢察官工作目標(biāo)不盡一致，即使警察和檢察官在刑事訴訟中名義上同屬于追訴方，但由于雙方之間“更為經(jīng)常的是缺少那種人們所期待的合作關(guān)系”。“在很多情況下，他們雙方在一起工作，與其說(shuō)是在一種信任與合作的氣氛之下，還不如說(shuō)是在一種不愉快的無(wú)可奈何的氣氛之下?！?12)[美]瓊·雅各比：《美國(guó)檢察官研究》，周葉謙譯，中國(guó)檢察出版社1990年版，第134頁(yè)。所以，在這種關(guān)系中談不上檢察官對(duì)偵查活動(dòng)起主導(dǎo)作用。實(shí)際上，檢察官也意識(shí)到與警察保持距離的重要性，無(wú)意于主導(dǎo)偵查工作。大多數(shù)檢察官認(rèn)識(shí)到，必須與警察的行動(dòng)保持距離，以便使他們對(duì)案件的審查能作出獨(dú)立的判斷，而這種獨(dú)立判斷對(duì)于維護(hù)訴訟程序的完整性至關(guān)重要。(13)參見(jiàn)前引12，雅各比書(shū)，第134頁(yè)。

(二) 大陸法系國(guó)家檢察官事實(shí)上沒(méi)有主導(dǎo)偵查程序

大陸法系國(guó)家的檢警關(guān)系，常被相關(guān)論述作為支持檢察官主導(dǎo)偵查程序的證據(jù)，(14)參見(jiàn)萬(wàn)毅：《論檢察官在刑事程序中的主導(dǎo)地位及其限度》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019年第6期。但事實(shí)上大陸法系國(guó)家的檢察官同樣對(duì)偵查程序難以起到主導(dǎo)作用。日本刑事訴訟法第192條規(guī)定：檢察官與司法警察“關(guān)于偵查應(yīng)當(dāng)互相協(xié)助”。(15)宋英輝譯：《日本刑事訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第45頁(yè)。雖然在法律上，檢察官可通過(guò)行使一般指示權(quán)、一般指揮權(quán)、具體指揮權(quán)對(duì)司法警察進(jìn)行命令或指揮，但除由檢察官直接偵查的案件外，日本刑事訴訟的基本模式是“在警察偵查終了后，將案件移送給檢察官，由檢察官進(jìn)行偵查。因此，對(duì)于移送給檢察官的案件，從維持公訴的角度，檢察偵查原則上是補(bǔ)充偵查”。(16)[日]田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年版，第67頁(yè)。因此，即使在日本刑事訴訟中“檢察官的職責(zé)是非常廣泛的，也是非常積極的”，但“其參與的方式隨著訴訟程序的階段不同而有所差異。在偵查階段，警察專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)承擔(dān)偵查這項(xiàng)工作，檢察官只是第二位的參與者”。(17)[日]松尾浩也：《日本刑事訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第28-29頁(yè)。因此，檢察官在偵查階段難以承擔(dān)主導(dǎo)職能。

根據(jù)德國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察官是偵查程序的主導(dǎo)者，是“偵查程序的主人”，警察輔助其工作，是“檢察院延長(zhǎng)的手臂”，二者是一個(gè)整體。但在實(shí)踐中，“實(shí)際上警察才是偵查程序的主人”。(18)宗玉琨編譯：《德國(guó)刑事訴訟法典》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第163頁(yè)。德國(guó)刑事訴訟法“賦予了警察在偵查犯罪中有限的權(quán)力(所謂的警察的抑制功能)。立法者的意圖明顯是將警察的權(quán)力限制于在犯罪現(xiàn)場(chǎng)采取必要的手段防止關(guān)鍵證據(jù)的流失，而由檢察官完成其余的偵查”?！昂芸?，這種觀念就被認(rèn)為是不切實(shí)際的，現(xiàn)實(shí)與法律程式之間有很大區(qū)別。到了2000年，警察在刑事訴訟中的權(quán)力已經(jīng)擴(kuò)展為可以進(jìn)行任何偵查活動(dòng)，除非法律有不同的規(guī)定，即當(dāng)警察的行為指向法官、檢察官及檢察官的下屬官員時(shí)，其權(quán)力受到限制?！薄霸诖蠖鄶?shù)情況中，只有在警察偵查終結(jié)之后，檢察官才獲知刑事案件的存在。”(19)[德]托馬斯·魏根特：《德國(guó)刑事訴訟程序》，岳禮玲、溫小潔譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第50-51頁(yè)。

在分析大陸法系國(guó)家檢察官與警察的關(guān)系時(shí)，“我們不能陷入一種天真的法律證實(shí)主義思想，認(rèn)為實(shí)際中的刑事訴訟程序在任何一個(gè)方面都是與法律的規(guī)定相吻合的。我們應(yīng)當(dāng)把刑事訴訟程序視為是一種具有生命的有機(jī)體，它如同其他任何一個(gè)在社會(huì)中產(chǎn)生功能的系統(tǒng)一樣，時(shí)刻在經(jīng)受著變化，也常常以偏離法律規(guī)定的方式自己在發(fā)生變化”。(20)[德]約阿希姆·赫爾曼：《〈德國(guó)刑事訴訟法典〉中譯本引言》，李昌珂譯，載《德國(guó)刑事訴訟法典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，序第3頁(yè)。雖然制度設(shè)計(jì)上，檢察官有主導(dǎo)偵查程序的能力，但實(shí)際運(yùn)行中，這種設(shè)計(jì)并沒(méi)有被很好地落實(shí)。從實(shí)效上看，不能認(rèn)為檢察官主導(dǎo)了偵查程序。

(三) 我國(guó)檢察官也無(wú)可能主導(dǎo)偵查程序

從邏輯關(guān)系上講，由于國(guó)情不同，兩大法系國(guó)家檢察官與警察關(guān)系的現(xiàn)狀，只能說(shuō)明國(guó)外不存在檢察官主導(dǎo)偵查程序的事實(shí)，并不能直接推理出我國(guó)檢察官不能成為偵查程序的主導(dǎo)者。但司法規(guī)律的共通性、機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)行邏輯及我國(guó)的獨(dú)特國(guó)情，決定了我國(guó)檢警關(guān)系也不能成為例外。

首先，從刑事公正性保障角度考慮，檢察官不應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)偵查程序。即使制度如此規(guī)定，也實(shí)難落實(shí)?，F(xiàn)代檢察官制度的創(chuàng)設(shè)，源于分權(quán)制衡的思想。一方面，檢察官制度打破了糾問(wèn)制下法官包辦追訴與審判的局面，使沒(méi)有起訴就沒(méi)有審判成為訴訟制度的基本法則。這不但在程序上使被告人的辯護(hù)權(quán)真正成為可能，也有利于克服法官統(tǒng)攬偵查、起訴工作所可能帶來(lái)的先入為主的弊端，促進(jìn)實(shí)體公正。另一方面，該制度的創(chuàng)設(shè)也分割了偵查權(quán)，防止形成警察國(guó)家。檢察官制度的一項(xiàng)重要功能，“在于以一受?chē)?yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動(dòng)的合法性，擺脫警察國(guó)家的夢(mèng)魘”。(21)林鈺雄：《檢察官論》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第16頁(yè)。雖然當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)是將刑事訴訟拆解為偵查與審判兩個(gè)階段，檢察官主導(dǎo)偵查程序，但這種設(shè)想本身就存在致命缺陷。如果檢察官真如制度預(yù)設(shè)，在實(shí)踐中成為警察的首腦，在具體案件中二者的利益將融為一體，那么其與真正的警察有何區(qū)分？如何承擔(dān)制約警察的職能？ “檢察官的單一偵查主體資格與檢察官作為司法官的身份，可以說(shuō)持續(xù)受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)?！?22)龍宗智：《借鏡與發(fā)展：檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能之比較》，載《海峽法學(xué)》2018年第4期。在制度上設(shè)置檢警一體的國(guó)家，不得不通過(guò)另外的制度安排，防范檢察官與警察合流后的追訴傾向，如法官的預(yù)審法官制度，或由法官對(duì)起訴進(jìn)行審查，防止檢察官不當(dāng)起訴。(23)參見(jiàn)何家弘主編: 《檢察制度比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第457頁(yè)。因此，從分權(quán)制衡以實(shí)現(xiàn)檢察官制度的目的，及強(qiáng)化刑事司法公正的角度考慮，必然要強(qiáng)調(diào)檢察官與警察職能的差異性，使二者保持一定的距離。將大偵查進(jìn)一步區(qū)分為偵查與起訴，也是制度發(fā)展的自然趨勢(shì)，這一點(diǎn)在英美法系國(guó)家早已實(shí)現(xiàn)；而大陸法系國(guó)家，檢警一體的制度安排在實(shí)踐中流變?yōu)榇蠖鄶?shù)案件中警察獨(dú)立承擔(dān)偵查職能，檢察官承擔(dān)事后的審查職能，這在實(shí)踐中也印證這一趨勢(shì)。在檢警關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)檢警協(xié)作，甚至檢察主導(dǎo)偵查，確有提高效率之效，但其對(duì)刑事司法公正可能帶來(lái)的威脅更大。利益權(quán)衡之下，保持二者職能上的合理距離，更為必要。

其次，職業(yè)素養(yǎng)的差異，決定了檢察官無(wú)力主導(dǎo)偵查程序。偵查工作的重點(diǎn)在于找到證據(jù)、緝捕犯罪嫌疑人，需要的是行動(dòng)思維；檢察官更多從事案牘工作，需要的是評(píng)判性思維。為適應(yīng)這種差異性，警察與檢察官的培養(yǎng)機(jī)制也有顯著差別。如香港特別行政區(qū)警察只需六個(gè)月的培訓(xùn)就可以上崗。培訓(xùn)主要由輪崗回校的警察承擔(dān)，重在培養(yǎng)執(zhí)法職業(yè)操守和技能；(24)這一情況是筆者2019年7月至香港警察學(xué)校交流時(shí)所了解的。而刑事檢控工作則由具有法律學(xué)院教育背景并取得法律資格的專(zhuān)業(yè)人員承擔(dān)。專(zhuān)業(yè)背景、思維方式的差異，決定了檢察官一般不具備直接主導(dǎo)偵查的能力。如德國(guó)“檢察官缺乏進(jìn)行偵查的實(shí)際知識(shí)和手段。他們真正的作用在于對(duì)警察偵查的結(jié)果進(jìn)行復(fù)審、提出建議，或在需要更多的信息來(lái)支持是否提起公訴進(jìn)而要求補(bǔ)充偵查”。(25)前引，魏根特書(shū)，第52頁(yè)。

再次，檢警分離設(shè)置所帶來(lái)的機(jī)構(gòu)利益的獨(dú)立性，阻礙了檢察官主導(dǎo)偵查程序。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，當(dāng)前各國(guó)檢察官與警察都采取了分離的方式，即使強(qiáng)調(diào)檢警一體的大陸法系國(guó)家亦如此。如德國(guó)警察隸屬于內(nèi)政部，檢察官則隸屬于司法部。為保障工作效率和內(nèi)部協(xié)作，兩個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部都采取了科層化體制。分離設(shè)置的檢察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)，形成了各自獨(dú)立的利益需求機(jī)構(gòu)。對(duì)于任何一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，維持獨(dú)立的生存權(quán)都是組織的首要使命，而組織生存的基本條件是擁有自主權(quán)?！皫缀趺總€(gè)新官僚組織中的官員都將創(chuàng)造能夠保證官僚組織生存的條件放在首位?！薄肮倭沤M織的生存與每個(gè)官僚組織的相應(yīng)自主權(quán)的獲取密切相關(guān)：對(duì)于組織而言，社會(huì)中的協(xié)作的增加和勞動(dòng)的分化意味著通過(guò)簡(jiǎn)單履行組織職責(zé)，而不是獲得外部支持，幾乎沒(méi)有方法保證生存。因此，維持自主權(quán)是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。獲得自主權(quán)，指的是組織擁有一個(gè)獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，一個(gè)明確的顧客群體或者會(huì)員群體，以及一個(gè)毫無(wú)爭(zhēng)議的關(guān)于職能、服務(wù)、目標(biāo)、議程或者動(dòng)機(jī)的權(quán)限，尋求穩(wěn)定的環(huán)境并且消除對(duì)其身份認(rèn)同的威脅。自主權(quán)給予組織一個(gè)合理的穩(wěn)定的支配資源的權(quán)力，而且將其置于一個(gè)更受歡迎的地位，從而能夠獲得足夠的資源。”(26)[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第10頁(yè)。對(duì)自主權(quán)的追求，決定了警察機(jī)關(guān)必然排斥檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查工作的嘗試，甚至?xí)⒎稍O(shè)定的檢察官領(lǐng)導(dǎo)權(quán)架空，正如大陸法系國(guó)家實(shí)際發(fā)生的情形。如法國(guó)警察機(jī)關(guān)既隸屬內(nèi)政部管轄，又隸屬國(guó)防部管轄?！罢块T(mén)的利益和檢察官訴求的目標(biāo)往往存在偏差。這種偏差也是造成司法警察抵制檢察官指揮的一大原因?！?27)金邦貴：《法國(guó)司法制度》，法律出版社2008年版，第394頁(yè)。而警察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的科層制領(lǐng)導(dǎo)，使某一警察機(jī)關(guān)可獲得上級(jí)警察機(jī)關(guān)的支持，從而強(qiáng)化了對(duì)抗檢察官施壓的能力。

最后，除上述理由外，我國(guó)關(guān)于檢警關(guān)系的特殊制度安排，更使檢察官不可能主導(dǎo)偵查程序。

一方面，我國(guó)獨(dú)特的訴訟架構(gòu)決定了檢察官主導(dǎo)偵查程序的不可行性。建構(gòu)我國(guó)刑事訴訟架構(gòu)的基礎(chǔ)，是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則。在此基礎(chǔ)上，形成了流水作業(yè)式的訴訟架構(gòu)。這種架構(gòu)將案件質(zhì)量的保障，維系于公、檢、法三家的層層把關(guān)。這有別于國(guó)外的審判中心主義架構(gòu)。審判中心主義的理論假設(shè)，是將偵查、起訴作為審判的準(zhǔn)備階段，由審判作為檢驗(yàn)案件質(zhì)量的中心環(huán)節(jié)。為達(dá)此目的，兩大法系庭審環(huán)節(jié)都采取了諸多措施，以增強(qiáng)法庭發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相的能力，如強(qiáng)化辯護(hù)權(quán)的保障，以收兼聽(tīng)則明之效；貫徹直接言詞原則、傳聞證據(jù)規(guī)則，使證據(jù)得到更充分的質(zhì)證等。對(duì)于認(rèn)罪案件，辯訴交易或認(rèn)罪協(xié)商會(huì)削弱法庭的審查功能，但認(rèn)罪自愿性保障會(huì)降低虛假認(rèn)罪的風(fēng)險(xiǎn)，也可將虛假認(rèn)罪的結(jié)果一定程度上正當(dāng)化。(28)參見(jiàn)秦宗文：《認(rèn)罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)層次化研究——基于證明標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)理論的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期。我國(guó)以審判為中心的訴訟制度改革的成效，與預(yù)期有相當(dāng)大的差距。特別是作為核心內(nèi)容的庭審實(shí)質(zhì)化改革，對(duì)實(shí)踐觸動(dòng)甚微，庭審虛化現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。期待庭審獨(dú)立承擔(dān)保障案件質(zhì)量之責(zé)，實(shí)屬勉為其難。認(rèn)罪認(rèn)罰案件庭審更趨于形式化，庭審功效進(jìn)一步式微。在新的訴訟架構(gòu)沒(méi)有建立，以庭審保障案件質(zhì)量的功效沒(méi)有得到有效提升，甚至弱化的情況下，若檢察官主導(dǎo)偵查程序，形成偵訴一體，將削弱檢察官對(duì)偵查結(jié)果獨(dú)立審核的質(zhì)量保障作用，從而進(jìn)一步瓦解我國(guó)刑事案件質(zhì)量保障的基本架構(gòu)。

另一方面，“信息孤島”使檢察官難以主導(dǎo)偵查程序。分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則帶來(lái)的另一問(wèn)題是“信息孤島”，這使檢察官喪失主導(dǎo)的“抓手”。在警察負(fù)責(zé)偵查的案件中，我國(guó)檢察官對(duì)偵查程序真正有效的制約措施是批捕。除此之外，檢察官對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，基本局限于對(duì)偵查違法活動(dòng)的監(jiān)督，屬于事后的糾錯(cuò)，而非即時(shí)性或前瞻性的主導(dǎo)。(29)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第567條列舉了15項(xiàng)檢察官履行偵查監(jiān)督的權(quán)限。這些偵查監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中常軟化為柔性監(jiān)督，缺乏剛性。其重要原因之一是“信息孤島”，即公安機(jī)關(guān)與檢察院的辦案數(shù)據(jù)信息是相互隔斷的，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)有效地掌握公安的辦案情況。此種情形下的監(jiān)督與盲人摸象相差無(wú)幾，掛一漏萬(wàn)。(30)當(dāng)前一些地方試圖通過(guò)公檢法數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)信息共享，但各地的普遍做法是，共建一個(gè)平臺(tái)，一個(gè)單位將相關(guān)信息放在平臺(tái)上，由另一個(gè)單位獲取。一個(gè)單位可獲取的信息仍取決于對(duì)方愿意置入什么樣的信息，相互之間并不能直接動(dòng)態(tài)取用。參見(jiàn)陳文鋒：《全區(qū)推廣適用政法機(jī)關(guān)跨部門(mén)大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)》，載《廣西法治日?qǐng)?bào)》2020年1月1日。檢察機(jī)關(guān)一些強(qiáng)化偵查監(jiān)督的舉措，很大程度上有賴于公安機(jī)關(guān)的配合。如一些地方檢察機(jī)關(guān)嘗試向公安派出所派駐偵查監(jiān)督檢察官辦公室，期待進(jìn)行即時(shí)性的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。(31)參見(jiàn)盧金增等：《山東聊城市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)派駐公安派出所檢察官辦公室》， 載“正義網(wǎng)”，http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201706/t20170605_1761608.html，最后訪問(wèn)日期：2019年12月26日。這種改革的初衷是好的，但檢察官辦公室的成立以公安機(jī)關(guān)的同意為前提，所監(jiān)督的信息也為公安機(jī)關(guān)所提供，檢警配合多過(guò)于制約。在實(shí)踐中，檢察官辦公室更多地扮演著“善意提醒者”和機(jī)構(gòu)咨詢者的角色，有時(shí)甚至成為“背鍋者”。在偵查監(jiān)督尚且無(wú)法有效落實(shí)的情況下，試圖進(jìn)一步讓檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查程序，顯然不具現(xiàn)實(shí)可行性。

三、 檢察官主導(dǎo)審判程序論辨析：以量刑建議為切入點(diǎn)

刑事訴訟中的檢法關(guān)系，曾是理論界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題，在實(shí)務(wù)中也曾引發(fā)不小的爭(zhēng)議。形成的大體共識(shí)是，法庭應(yīng)確立法官的尊崇地位，由法官來(lái)主導(dǎo)。對(duì)法官違反程序庭審活動(dòng)的監(jiān)督，則由出庭檢察官當(dāng)庭監(jiān)督，改為庭后以檢察院的名義進(jìn)行，避免檢法當(dāng)庭沖突。(32)參見(jiàn)龍宗智：《檢察官該不該在庭上監(jiān)督》，載《法學(xué)》1997年第7期。但刑事訴訟中檢察官承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任論的提出，使檢法關(guān)系再起波瀾。如果說(shuō)檢法關(guān)于檢察官能否當(dāng)庭監(jiān)督、法官入庭時(shí)檢察官要不要起立等爭(zhēng)議，一定程度上尚屬表層的“面子問(wèn)題”，(33)參見(jiàn)龍宗智：《檢察官該不該起立》，載《法學(xué)》1997年第3期。此次檢察官主導(dǎo)責(zé)任論推動(dòng)下的檢法關(guān)于量刑建議效力的論辯，則真正觸及了刑事審判的主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題。如果檢察機(jī)關(guān)的主張被采納，將基本瓦解傳統(tǒng)的檢法關(guān)系架構(gòu)。量刑建議效力問(wèn)題是當(dāng)前檢法爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)，檢方的主張一定程度上可得到刑事訴訟相關(guān)條文的背書(shū)，并且與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度追求效率的精神契合。如果在此問(wèn)題上檢察機(jī)關(guān)無(wú)法取得優(yōu)勢(shì)，那么檢察機(jī)關(guān)在其他方面想達(dá)到主導(dǎo)審判程序的目標(biāo)，就面臨更大的理論困難。因而，該問(wèn)題的討論結(jié)果，對(duì)檢察官主導(dǎo)審判程序構(gòu)想的落實(shí)，影響重大，也是最高人民檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點(diǎn)。(34)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在2020年全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上提出的第一項(xiàng)任務(wù)就是，要“履行好刑事訴訟主導(dǎo)責(zé)任，有力、平穩(wěn)落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”。參見(jiàn)《四方面19項(xiàng)任務(wù)！全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議對(duì)2020年檢察工作作出部署》， 載“澎湃新聞”，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5569539，最后訪問(wèn)日期：2019年12月26日。本文將以量刑建議為切入點(diǎn)，探討檢察官主導(dǎo)審判程序的正當(dāng)性問(wèn)題。

(一) 刑事訴訟法視野下量刑建議的制度隱患

量刑建議是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的關(guān)鍵機(jī)制，它“一端連接著犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)，另一端則關(guān)系著人民法院的判決?！?35)吳宏耀: 《凝聚控辯審共識(shí)，優(yōu)化量刑建議質(zhì)量》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年6月10日。有了量刑建議制度，犯罪嫌疑人才能相信，檢察官對(duì)自己的量刑承諾能傳至法官，犯罪嫌疑人才有與檢察官協(xié)商簽署具結(jié)書(shū)的動(dòng)力。而為兌現(xiàn)檢察官的承諾，量刑建議自然應(yīng)有一定的效力，有轉(zhuǎn)化為判決書(shū)相關(guān)內(nèi)容的能力。站在檢察官角度，如果量刑建議能足夠詳細(xì)、準(zhǔn)確，并為法官所必然接受，該制度將可以給犯罪嫌疑人足夠確定的預(yù)期，并可因擁有裁量權(quán)而以最大的量刑減讓?zhuān)缸锵右扇苏J(rèn)罪認(rèn)罰。這對(duì)于推動(dòng)控辯協(xié)商無(wú)疑是極為有利的。從法官角度看，定罪與量刑屬于狹義的司法權(quán)范疇。在英國(guó)和澳大利亞，量刑被認(rèn)為是法官專(zhuān)有的權(quán)力，檢察官?zèng)]有量刑建議權(quán)。有些國(guó)家的檢察官，如日本、德國(guó)，他們雖然可以提出量刑建議，但其對(duì)法官?zèng)]有約束力。德國(guó)的法官對(duì)檢察官量刑建議的采納率不超過(guò)30%。(36)參見(jiàn)[德]克勞思·羅科信：《刑事訴訟法》, 吳麗琪譯, 法律出版社2004年版, 第68頁(yè)。日本法官的量刑，90%以上都低于檢察官的求刑，量刑建議采納率不足10%。(37)參見(jiàn)林俊益：《程序正義與訴訟經(jīng)濟(jì)》, 臺(tái)北元照出版公司1997年版，第185-190頁(yè)。因?yàn)樵敿?xì)、準(zhǔn)確且有約束力的量刑建議，侵犯了法官的傳統(tǒng)職權(quán)范疇。

我國(guó)刑事訴訟法第201條規(guī)定，除法定的特殊情形外，“對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，人民法院依法作出判決時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”。“人民法院經(jīng)審理認(rèn)為量刑建議明顯不當(dāng)，或者被告人、辯護(hù)人對(duì)量刑建議提出異議的，人民檢察院可以調(diào)整量刑建議。人民檢察院不調(diào)整量刑建議或者調(diào)整量刑建議后仍然明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院?yīng)當(dāng)依法作出判決。”人大法工委有關(guān)人員解釋?zhuān)悦鞔_“人民法院一般將采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”，“即總體上人民法院對(duì)案件的實(shí)體判斷是從寬把握的”，是為了“使得量刑建議更具分量，犯罪嫌疑人在考慮認(rèn)罪認(rèn)罰時(shí)，能夠?qū)φJ(rèn)罪認(rèn)罰產(chǎn)生的法律效果有直觀的預(yù)期”，這便于偵查人員、檢察人員開(kāi)展工作，鼓勵(lì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰。關(guān)于如何處理人民檢察院不當(dāng)?shù)牧啃探ㄗh的規(guī)定，則表明“人民法院對(duì)量刑具有最終裁判權(quán)，體現(xiàn)了以審判為中心的原則”。(38)王愛(ài)立、雷建斌主編：《〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉釋解與適用》，人民法院出版社2018年版，第379-381頁(yè)。

刑事訴訟法的規(guī)定，沿襲了定罪、量刑權(quán)屬法官職權(quán)的思路，但為適應(yīng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下控辯協(xié)商的需求，又要求法官對(duì)量刑建議一般應(yīng)當(dāng)采納?！耙话銘?yīng)當(dāng)采納”與量刑權(quán)歸屬于法官，有著潛在的沖突?！耙话銘?yīng)當(dāng)采納”意味著，檢察官的量刑建議是有約束力的，除非具有法定例外情形，法官應(yīng)以檢察官的量刑建議為依據(jù)進(jìn)行裁判。這里的關(guān)鍵點(diǎn)，是例外情形的判斷權(quán)歸屬問(wèn)題。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，此判斷權(quán)應(yīng)歸屬于法官；但若如此，完全可能架空“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求。為落實(shí)“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求，似乎檢察官也應(yīng)享有判斷權(quán)。

檢法可能的分歧，不但在于“一般應(yīng)當(dāng)采納”的判斷，還在于量刑建議應(yīng)精準(zhǔn)至何種程度。刑事訴訟法第176條第3款規(guī)定：“犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議，并隨案移送認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)等材料。”該條只是規(guī)定量刑建議應(yīng)確定主刑、附加刑、是否適用緩刑等內(nèi)容，但沒(méi)有明確量刑建議應(yīng)將其細(xì)化至何種程度。實(shí)踐中主要有兩種做法：一是幅度刑，如檢察官在量刑建議中列出兩種刑種并對(duì)刑期給出一定的范圍，法官在此范圍內(nèi)選擇；二是確定刑，如檢察官明確刑種和刑期，法官只能選擇接受或不接受，而不能選擇在什么空間內(nèi)接受。顯然，這兩種不同的量刑建議對(duì)檢法權(quán)力的影響是不一樣的。在“一般應(yīng)當(dāng)采納”的語(yǔ)境下，依幅度刑，檢法分享了量刑決定權(quán)。檢察官負(fù)責(zé)畫(huà)范圍，法官?gòu)闹羞x擇；對(duì)于確定刑而言，量刑決定權(quán)實(shí)質(zhì)上由法官轉(zhuǎn)移至了檢察官。從便于推進(jìn)控辯協(xié)商來(lái)說(shuō)，確定刑更為檢察機(jī)關(guān)所青睞，但其帶來(lái)的對(duì)法官裁判權(quán)的侵蝕，則不為法院所喜。確定刑量刑建議不可避免會(huì)引發(fā)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的效率取向與量刑的司法最終裁決原則之間的沖突。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟主導(dǎo)責(zé)任這一基調(diào)而推進(jìn)確定刑量刑建議的努力，壓縮了刑事訴訟法可能刻意留存的模糊空間。檢察機(jī)關(guān)借量刑建議主導(dǎo)審判程序的意圖，嚴(yán)重侵蝕了傳統(tǒng)裁判權(quán)的范疇，使檢法兩家在這一問(wèn)題很難取得共識(shí)。檢法爭(zhēng)議近年來(lái)已公開(kāi)化。對(duì)這一問(wèn)題的研究，不但有助于解決當(dāng)前認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)施中的突出問(wèn)題，也為研究檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)審判程序的正當(dāng)性提供了很好的切入點(diǎn)。

(二) 量刑建議效力的檢法分歧

1.檢察機(jī)關(guān)的主張

檢察機(jī)關(guān)對(duì)量刑建議的態(tài)度有一個(gè)擴(kuò)張的過(guò)程。1996年刑事訴訟法修改后的一段時(shí)間里，檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)為自己有量刑建議權(quán)，部分檢察機(jī)關(guān)甚至不認(rèn)為自己有定罪建議權(quán)。(39)參見(jiàn)龍宗智：《檢察官該不該指控罪名》，載《法學(xué)》1997年第11期。21世紀(jì)初量刑建議試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)的主流意見(jiàn)認(rèn)為，量刑建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使求刑權(quán)的一種方式。“量刑建議作為一種‘建議’，對(duì)法院的量刑并無(wú)約束力，法院沒(méi)有義務(wù)按檢察院的建議量刑?！薄傲啃探ㄗh僅供法院量刑時(shí)參考，法院是否采納建議及如何量刑，全由法院依法獨(dú)立作出決定。”(40)朱孝清：《論量刑建議》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期。隨著檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論的提出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)待量刑建議的態(tài)度發(fā)生了重大變化。

(1) 檢察機(jī)關(guān)將量刑建議更多地看作控辯協(xié)商的結(jié)果，并非檢察機(jī)關(guān)的單方意志，借控辯合意強(qiáng)化量刑建議的效力，否定法官拒絕量刑建議的正當(dāng)性。“修改后的《刑事訴訟法》確立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，更是一個(gè)十分典型的以檢察官主導(dǎo)責(zé)任為基礎(chǔ)的訴訟制度設(shè)計(jì)，有人把它稱為中國(guó)版的‘訴辯交易’?！?41)前引②，張軍文?！傲啃探ㄗh是控辯合意的集中體現(xiàn)?！?42)苗生明：《認(rèn)罪認(rèn)罰量刑建議精準(zhǔn)化的理解與把握》， 載“正義網(wǎng)”，http://news.jcrb.com/xwjj/201907/t20190729_2028950.html，最后訪問(wèn)日期：2019年12月26日。

(2) 通過(guò)量刑建議的確定化，落實(shí)刑事訴訟法中法院對(duì)量刑建議“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求，使量刑建議對(duì)法院產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的約束力。在幅度刑與確定刑之間，最高人民檢察院主張采用確定刑。最高人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“從認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商的過(guò)程來(lái)看，確定刑建議更符合犯罪嫌疑人對(duì)‘罰’的期待，更有利于其做出認(rèn)罪認(rèn)罰的選擇，也就更有利于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的推進(jìn)和穩(wěn)定適用。可以說(shuō)，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度內(nèi)含了確定刑建議的要求和精神。幅度刑建議本質(zhì)上是控辯協(xié)商不充分、不徹底的結(jié)果”。(43)前引，苗生明文。一些地方確定刑的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)得到了最高人民檢察院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，如重慶市檢察機(jī)關(guān)確定刑建議占全部量刑建議的62.05%，四川省成都市檢察機(jī)關(guān)100%的認(rèn)罪認(rèn)罰案件提出確定刑建議。(44)陳國(guó)慶：《量刑建議的若干問(wèn)題》，載《中國(guó)刑事法雜志》2019 年第5 期。最高人民檢察院要求，全國(guó)認(rèn)罪認(rèn)罰案件占全部刑事案件的比例應(yīng)不低于70%。如果這些案件絕大多數(shù)采用確定性，量刑權(quán)就將向檢察機(jī)關(guān)發(fā)生事實(shí)上的轉(zhuǎn)移。這使檢察機(jī)關(guān)力推的量刑建議精準(zhǔn)化改革，不可避免地隨附了主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件審判程序的意圖。

2.法院的意見(jiàn)

量刑精準(zhǔn)化對(duì)審判權(quán)可能帶來(lái)的侵蝕，法院系統(tǒng)顯然有清醒的認(rèn)識(shí)，隨之，也對(duì)量刑建議的效力持完全相反的立場(chǎng)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)借量刑建議主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件審判程序的意圖，最高人民法院相關(guān)人員從兩個(gè)方面予以辯駁。

(1) 否定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與辯訴交易的類(lèi)似性，也間接否定了檢察官意圖借助控辯雙方合意，施壓法院接受量刑建議的可能性?！皬倪m用標(biāo)準(zhǔn)上看，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，貫徹證據(jù)裁判要求，是否從寬及從寬的具體幅度，都要依照法律規(guī)定和政策要求來(lái)把握”，“犯罪嫌疑人、被告人只是通過(guò)認(rèn)罪認(rèn)罰來(lái)爭(zhēng)取從寬，而不是就定罪量刑進(jìn)行討價(jià)還價(jià)”。(45)最高人民法院刑一庭課題組：《刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用》，載《人民司法》2018年第4期。如此一來(lái)，犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書(shū)的行為，將被視為對(duì)檢察官依法提出的量刑提議的認(rèn)可，雙方都是依法而行，不是控辯雙方自行協(xié)商的結(jié)果。而法院對(duì)量刑建議的審查也以法律為依據(jù)，不必受制于控辯雙方的合意。這為法院對(duì)量刑建議的實(shí)質(zhì)審查提供了理論根據(jù)。“我國(guó)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，是中國(guó)特色的有條件認(rèn)罪寬恕制度，不是美國(guó)等西方國(guó)家‘辯訴交易’的翻版或中國(guó)化。任何一種把認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與辯訴交易混為一談的觀點(diǎn)都是不成立的。因此，人民法院審查認(rèn)罪認(rèn)罰案件，不得像美國(guó)法院那樣搞‘形式審查’，必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查?！?46)胡云騰：《正確把握認(rèn)罪認(rèn)罰從寬 保證嚴(yán)格公正高效司法》，載《人民法院報(bào)》2019年10月24日。

(2) 對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的性質(zhì)定位，做有利于法院的解釋?zhuān)穸z察機(jī)關(guān)主導(dǎo)審判的可能性?！罢J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度雖然改變了傳統(tǒng)的刑事訴訟模式，確立了公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)各司其職，創(chuàng)造了偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)和辯護(hù)權(quán)相互配合、相互制約的新的刑事訴訟模式，實(shí)現(xiàn)了公訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)乾綱獨(dú)斷型向檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人、辯護(hù)律師協(xié)商分享型的轉(zhuǎn)變，但這一訴訟模式轉(zhuǎn)型并不影響法院的中立判斷地位，其改變的只是國(guó)家公訴權(quán)的減讓?zhuān)皇菄?guó)家審判權(quán)的前移，故并未改變法院依法獨(dú)立審判公正裁量刑罰的職責(zé)，也未改變公檢法三機(jī)關(guān)之間的配合、制約關(guān)系。”(47)胡云騰：《去分歧凝共識(shí)確保認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度貫徹落實(shí)》， 載“中國(guó)法學(xué)會(huì)”，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/27398.html，最后訪問(wèn)日期：2019年12月26日。這一觀點(diǎn)將量刑協(xié)商視為公訴權(quán)的減讓?zhuān)瑑H限于審查起訴環(huán)節(jié)，與審判權(quán)無(wú)關(guān)，從而否定了檢察機(jī)關(guān)借量刑建議約束審判權(quán)的可能性。

(三) 量刑建議的效力與刑事庭審程序的主導(dǎo)問(wèn)題

1. “與審判權(quán)無(wú)關(guān)”論的偏頗

最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，量刑建議改變的只是國(guó)家公訴權(quán)的減讓?zhuān)簧婕皣?guó)家審判權(quán)的前移。“量刑建議畢竟屬于求刑權(quán)的范疇，而決定量刑仍是審判機(jī)關(guān)的職權(quán)。裁判權(quán)只能由人民法院依法行使，定罪量刑作為審判權(quán)的核心內(nèi)容，具有專(zhuān)屬性，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議，本質(zhì)上仍然屬于程序職權(quán)，是否妥當(dāng)應(yīng)當(dāng)由人民法院依法判決?！?48)胡云騰主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理解與適用》，人民法院出版社2018年版，序言第8頁(yè)。這一觀點(diǎn)有違于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)質(zhì)，是不成立的?！罢J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度本質(zhì)上是權(quán)力主導(dǎo)的程序加速機(jī)制”，(49)秦宗文：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的效率實(shí)質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期，其并非僅涉及起訴工作，而是涉及刑事訴訟全流程的系統(tǒng)性改革。具結(jié)書(shū)一般是以控方提出要約、辯方承諾的方式進(jìn)行，中間可能通過(guò)多次溝通，其在性質(zhì)上屬于司法契約。(50)參見(jiàn)秦宗文：《認(rèn)罪認(rèn)罰案件被追訴人反悔問(wèn)題研究》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。它不但體現(xiàn)了犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的意愿，也要求檢察官以量刑建議的方式落實(shí)具結(jié)書(shū)的內(nèi)容。量刑建議書(shū)對(duì)案件未來(lái)結(jié)局給出可預(yù)測(cè)的結(jié)果，是消除辯方因結(jié)果不確定性而引發(fā)控辯雙方對(duì)抗，加速程序進(jìn)行的基礎(chǔ)。具結(jié)書(shū)締結(jié)過(guò)程所體現(xiàn)的辯方意志，有別于過(guò)去檢察官單方?jīng)Q定起訴書(shū)內(nèi)容的傳統(tǒng)模式，確有公訴權(quán)減讓的成分。但如視量刑建議為純粹的程序性權(quán)力，量刑建議書(shū)對(duì)審判權(quán)無(wú)任何約束力，犯罪嫌疑人又有何動(dòng)力與檢察官達(dá)成協(xié)議？犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書(shū)的基本條件，就是相信檢察官有能力通過(guò)量刑建議的方式兌現(xiàn)承諾。最高人民法院有關(guān)人員提出的依法量刑的觀點(diǎn)，忽視了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的協(xié)商要素。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的協(xié)商是在庭前完成的，這必然要求將裁判權(quán)部分轉(zhuǎn)移給檢察官，檢察官在享有這種權(quán)力的情況下，才能給予犯罪嫌疑人有效承諾。法官事后有義務(wù)落實(shí)檢察官的承諾，否則具結(jié)書(shū)將無(wú)異于犯罪嫌疑人的單方承諾，有違契約締結(jié)的平等性。也就是說(shuō)，為實(shí)現(xiàn)效率追求，便于檢察官作出有效承諾，吸引犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，加速程序進(jìn)行，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度須以裁判權(quán)(核心是量刑權(quán))前移為基礎(chǔ)。這是不能否認(rèn)的。否則，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度將無(wú)法有效運(yùn)行。問(wèn)題在于，這種量刑權(quán)的轉(zhuǎn)移是在多大程度上發(fā)生的。

在這一問(wèn)題上，不宜以美國(guó)辯訴交易中法官壟斷裁判權(quán)為論辯依據(jù)。美國(guó)的辯訴交易是在實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)，并無(wú)系統(tǒng)的法律在法官和檢察官之間分配裁判權(quán)。美國(guó)法官壟斷裁判權(quán)是司法權(quán)的慣性表達(dá)，但從實(shí)踐中法官一貫尊重控辯雙方交易結(jié)果的事實(shí)看，裁判權(quán)實(shí)際上已經(jīng)前移。我國(guó)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，是以立法方式系統(tǒng)化改革的產(chǎn)物，沒(méi)有司法慣例基礎(chǔ)，必須就法官與檢察官之間的量刑權(quán)分配進(jìn)行明確規(guī)范。法官對(duì)量刑建議“一般應(yīng)當(dāng)采納”，就是要求法官尊重檢察官的量刑權(quán)，實(shí)質(zhì)上將量刑權(quán)部分前移給了檢察官。

2.“通過(guò)確定刑主導(dǎo)審判程序論”的偏頗

最高人民法院相關(guān)人員否認(rèn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件中裁判權(quán)前移，是不符合事實(shí)的。但刑事訴訟法只是將量刑權(quán)部分轉(zhuǎn)移，如果試圖通過(guò)量刑建議的確定化，將認(rèn)罪認(rèn)罰案件的裁判權(quán)全部實(shí)質(zhì)性前移給檢察官，也是不妥當(dāng)?shù)?。最高人民檢察院有關(guān)人員支持確定刑量刑建議的論點(diǎn)，存在不少待商榷之處。

(1) 以量刑建議為控辯協(xié)商結(jié)果為由，要求法院接受確定型量刑建議，不具合理性。最高人民檢察院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，量刑建議“是凝聚控辯雙方乃至被害方意見(jiàn)在內(nèi)的多方合意的結(jié)果，……基于多方合意提出的量刑建議，是代表國(guó)家兌現(xiàn)對(duì)訴訟當(dāng)事人的承諾的集中體現(xiàn)?！_定刑量刑建議是司法機(jī)關(guān)兌現(xiàn)量刑減讓?zhuān)龠M(jìn)達(dá)成認(rèn)罪量刑協(xié)商，維護(hù)制度穩(wěn)定的重要方式”。(51)前引，陳國(guó)慶文。以量刑建議是各方合意為由，要求法院照單全收，明顯不具有合理性。由當(dāng)事人合意主導(dǎo)司法結(jié)論，只在民事訴訟中才有可能。當(dāng)前沒(méi)有一個(gè)國(guó)家將刑事案件完全民事化，由控辯雙方的意思表示，決定司法裁決的結(jié)果。在世界各國(guó)的協(xié)商性司法改革進(jìn)程中，至今還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家放棄司法最終裁決原則，法官即使在絕大多數(shù)案件中都接受了控辯雙方的協(xié)商結(jié)果，但有權(quán)力在個(gè)案中否決協(xié)議。這種否決權(quán)對(duì)于維系控辯雙方協(xié)商的平等性，特別是控制檢察官可能的濫權(quán)行為具有重要意義。

絕大多數(shù)刑事案件中，作為國(guó)家力量代表的檢察官和作為個(gè)體的被追訴者，在作為博弈條件的知識(shí)、信息等方面是天然失衡的。絕大多數(shù)認(rèn)罪認(rèn)罰案件由值班律師提供幫助，但值班律師一般僅起到見(jiàn)證作用，無(wú)法有效彌補(bǔ)控辯雙方的力量差距。若以確定刑方式提出量刑建議，基本上等同于要求法官對(duì)檢察官的意見(jiàn)照單全收。失去司法審查威懾的檢察官，將在協(xié)商中具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，即使檢察官濫用權(quán)力，犯罪嫌疑人也無(wú)有效的救濟(jì)渠道。當(dāng)然，犯罪嫌疑人可以選擇不認(rèn)罪認(rèn)罰，但我國(guó)刑事司法接近百分之百的定罪率，及認(rèn)罪認(rèn)罰后可享受的可觀量刑優(yōu)惠，會(huì)使犯罪嫌疑人處于艱難的選擇困境；加之高羈押率及羈押的長(zhǎng)期化所帶來(lái)的急于擺脫訴訟的心理，犯罪嫌疑人很可能簽署違背其真實(shí)意愿的“城下之盟”。法官對(duì)協(xié)商結(jié)果審查的可能性，可以促使檢察官更為自律，抑制檢察官權(quán)力濫用的可能性，使認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商過(guò)程更趨公平。司法實(shí)踐中，已不乏犯罪嫌疑人因控辯力量失衡而違背意愿簽署具結(jié)書(shū)的情形。如果賦予量刑建議書(shū)更強(qiáng)的約束力，導(dǎo)致法官審查權(quán)虛化，那么該種情形極可能性更頻繁地出現(xiàn)。

(2) 以保障訴訟效率為由推行確定刑量刑建議，正當(dāng)性不足。最高人民檢察院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，確定型量刑建議有助于提高訴訟效率，這主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是降低上訴率。采取幅度刑量刑建議時(shí)，“犯罪嫌疑人、被告人同意檢察機(jī)關(guān)的幅度刑建議，其心理預(yù)期也仍然是量刑建議幅度的中線以下。如果法院在量刑建議幅度的中線以上甚至頂格上線判罰，則超出了犯罪嫌疑人、被告人的心理預(yù)期，雖然判罰仍在量刑建議幅度內(nèi)，但其從心理上則認(rèn)為量刑偏重，基于此種心理而提出上訴的案件并不鮮見(jiàn)”。(52)前引，陳國(guó)慶文。二是省去法官重復(fù)審查工作。采納確定刑量刑建議后，法官“可直接采納量刑建議作出判決，無(wú)須重復(fù)審查事實(shí)證據(jù)以及在幅度的量刑建議內(nèi)進(jìn)行二次考量。而幅度刑建議節(jié)省法官審判時(shí)間的意義有限，制度的效率價(jià)值也無(wú)從體現(xiàn)”。(53)前引，陳國(guó)慶文。

這兩種考量表面上似乎有道理，但邏輯上都存在重大缺陷。

第一，降低上訴率問(wèn)題。確定刑因?yàn)榉缸锵右扇说念A(yù)期與最后的判決結(jié)果更吻合，確實(shí)可部分降低上訴率，但代價(jià)是一審審查功能及法官對(duì)控辯協(xié)商中檢察官任意行使權(quán)力的威懾功能的喪失。一審是刑事審級(jí)制度中最基礎(chǔ)的程序，其承載的功能預(yù)設(shè)也最大，為避免啟動(dòng)二審而導(dǎo)致一審程序功能盡失，可謂得不償失。為防止被告人隨意上訴啟動(dòng)二審程序，仍有其他措施可加以應(yīng)對(duì)，如適度改變無(wú)理由上訴制度，不應(yīng)自廢一審程序之武功。況且，認(rèn)罪認(rèn)罰案件上訴的提起，大多數(shù)被告人并非對(duì)量刑不滿，而是為留所服刑。(54)參見(jiàn)董坤：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中留所上訴問(wèn)題研究》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。這種完全不顧及具結(jié)書(shū)契約精神的上訴，不會(huì)因量刑建議由幅度刑轉(zhuǎn)為確定刑而改變。量刑建議方式改變所帶來(lái)的上訴率下降，將是有限的。

第二，法官重復(fù)性工作問(wèn)題。起訴與審判的分離，就意味著允許重復(fù)性工作，甚至說(shuō)制度設(shè)計(jì)正是期待通過(guò)這種重復(fù)性工作，盡可能減少司法錯(cuò)誤的發(fā)生。否則，將偵、控、審三者合一豈不效率更高?；谛士紤]，這種審查可以差異化處理，以平衡不同類(lèi)型案件中公正與效率的個(gè)別化需求，但若通過(guò)確定刑將其基本取消，則是不適當(dāng)?shù)摹２⑶?，作為審查事?wù)承擔(dān)者的法院反對(duì)確定刑量刑建議，要求承攬幅度刑帶來(lái)的審查工作；而作為起訴者的檢察官則力主為法官減負(fù)，不免有角色錯(cuò)位之感。個(gè)中原因，似乎只能由檢察官意圖主導(dǎo)審判程序來(lái)解釋。

法院和檢察機(jī)關(guān)各自的主張均有較強(qiáng)的部門(mén)色彩，存在重大缺陷。量刑建議本質(zhì)仍屬請(qǐng)求權(quán)，但為保障控辯協(xié)商的有效性，又必須對(duì)法官裁決形成一定的約束力。刑事訴訟法相關(guān)條文的價(jià)值取向是正確的，細(xì)化時(shí)，宜明確量刑建議采用幅度刑，同時(shí)限制法官隨意超越量刑建議判決的權(quán)力。如法官在量刑建議之外裁決，應(yīng)說(shuō)明理由；檢察官對(duì)量刑建議之外的判決更應(yīng)積極提出抗訴等。這一方面可促進(jìn)控辯協(xié)商的有效性，另一方面又保留了法官的最終裁決權(quán)，對(duì)協(xié)商中檢察官濫用權(quán)力的可能性形成威懾。這種相互制衡的做法更符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律。

以上討論說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)企圖借助確定性量刑建議主導(dǎo)審判程序，在理論上缺乏說(shuō)服力。因刑事訴訟法所提供的模糊空間，量刑建議為檢察機(jī)關(guān)爭(zhēng)取審判程序的主導(dǎo)權(quán)提供了極大的可能。相對(duì)于傳統(tǒng)上對(duì)定罪問(wèn)題的關(guān)注，檢察官提出量刑建議已展現(xiàn)能動(dòng)，但這種能動(dòng)應(yīng)是有限的，不應(yīng)試圖爭(zhēng)奪量刑的終局決定權(quán)。

(四) 基于誤讀而生成的其他一些“檢察官主導(dǎo)審判程序”觀點(diǎn)

與量刑建議比較，在審判程序的其他問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任更缺乏理論依據(jù)，在實(shí)踐中也更不具有可操作性。當(dāng)前主張刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的其他意見(jiàn)中，均存在一些誤區(qū)，導(dǎo)致最終得出檢察官應(yīng)主導(dǎo)審判程序的結(jié)論。如下面兩個(gè)代表性的看法：“在法庭上檢察官是不是主導(dǎo)呢? 檢察官不訴，法院哪來(lái)的案子? 不訴不理! 檢察官是主動(dòng)起訴，法官主要圍繞起訴指控的犯罪事實(shí)在法庭上查明真相。檢察官能擺脫起訴指控、證明犯罪的主導(dǎo)責(zé)任嗎? 法庭上檢察官指控什么犯罪事實(shí)，適用哪一條法律條款，就得拿出相應(yīng)的證據(jù)、理?yè)?jù)來(lái)，拿不出來(lái)法院就可能宣告無(wú)罪、改變案件定性! 檢察官拿出證據(jù)、理?yè)?jù)，才有下一步的控辯雙方質(zhì)證辯論，這些都緊緊圍繞起訴中的指控、示證來(lái)展開(kāi)，檢察官的履職不是主動(dòng)的嗎? 不是在主導(dǎo)嗎?”(55)前引②，張軍文。

這里面涉及的問(wèn)題雖然性質(zhì)不同，但都存在對(duì)刑事訴訟基本理論的誤讀，導(dǎo)致了不合理的結(jié)論。第一，檢察官主導(dǎo)起訴問(wèn)題。根據(jù)不告不理原則，起訴范圍是由檢察官?zèng)Q定的，即由檢察官主導(dǎo)，此無(wú)異議。但一旦起訴，審理范圍即告確定，法庭審理過(guò)程即由法官主導(dǎo)，這也是世界司法的通行規(guī)則之一，實(shí)無(wú)檢察官主導(dǎo)審判程序的存在空間。第二，檢察官證明責(zé)任問(wèn)題。這更談不上檢察官主導(dǎo)問(wèn)題。檢察官一旦起訴，證明指控主張成立即為檢察官的義務(wù)。如果檢察官不能有效履行證明義務(wù)，將承擔(dān)敗訴后果。這一過(guò)程的主要方面并非權(quán)力行使過(guò)程，更談不上主導(dǎo)法庭審判，而是義務(wù)履行過(guò)程。履行義務(wù)與主導(dǎo)行為性質(zhì)是不兼容的?？傮w上，一旦起訴完成，審判程序開(kāi)啟，即由法官主導(dǎo)，檢察官主導(dǎo)審判程序的觀點(diǎn)是難以成立的。如果檢察官認(rèn)為審判程序不當(dāng)，可通過(guò)事后監(jiān)督，如抗訴方式解決。

四、 能動(dòng)而不越位：刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色發(fā)揮的基線

檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督者，但這一定位是概括性的，在刑事訴訟的不同階段，需要以更具體的細(xì)分性角色加以落實(shí)。

(一) 能動(dòng)的主導(dǎo)者：檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中的角色定位

在我國(guó)刑事訴訟呈流水作業(yè)的形態(tài)下，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)審查起訴是無(wú)疑義的。但這種主導(dǎo)作用在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受制于僵化的訴訟理念，沒(méi)有得到充分發(fā)揮?！耙粋€(gè)時(shí)期以來(lái)，社會(huì)上、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部往往把檢察機(jī)關(guān)只看作是犯罪的追訴人。相當(dāng)一部分檢察人員往往也認(rèn)同這樣的標(biāo)簽，體現(xiàn)在個(gè)案辦理上，就存在可捕可不捕的傾向于捕，可訴可不訴的傾向于訴，可寬可嚴(yán)的傾向于嚴(yán)，可輕可重的傾向于重。”結(jié)果就是 “實(shí)踐中有的檢察官往往就案辦案，認(rèn)為事實(shí)證據(jù)沒(méi)有問(wèn)題，法律已經(jīng)公布了，套得上就沒(méi)有錯(cuò)誤，就能夠滿足社會(huì)發(fā)展的需要，把自己僅僅等同于一個(gè)司法辦案的‘工匠’”。(56)前引②，張軍文。如一段時(shí)間內(nèi)，一些典型案件中的正當(dāng)防衛(wèi)得不到正確認(rèn)定。這使得審查起訴程序看似為檢察官所掌控，事實(shí)上則是消極“不作為”式地跟著整個(gè)刑事政策甚至司法氛圍走，沒(méi)有能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)和擔(dān)當(dāng)，沒(méi)有能起到引領(lǐng)司法政策的作用。就檢察機(jī)關(guān)所應(yīng)追求的法律正確實(shí)施、履行檢察官客觀公正義務(wù)而言，一段時(shí)間內(nèi)的審查起訴工作，并沒(méi)有為檢察機(jī)關(guān)所主導(dǎo)。審查起訴階段檢察官角色的調(diào)整，需要以“客觀公正”的理念為核心，能行使法律所賦予的職責(zé)，根據(jù)案件本身的情況進(jìn)行判斷，通過(guò)辦案引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，而非遷就現(xiàn)有的習(xí)慣做法，不應(yīng)過(guò)多考慮“維穩(wěn)”因素而“和稀泥”。

(二) 能動(dòng)的引導(dǎo)者：檢察機(jī)關(guān)在偵查工作的角色定位

對(duì)于公安機(jī)關(guān)辦理的案件，作為檢控工作的最終承擔(dān)者，檢察機(jī)關(guān)在檢警關(guān)系中應(yīng)處于上位，以使偵查服務(wù)于指控的需要，這一點(diǎn)應(yīng)無(wú)疑義。但由于檢察官與警察組織隸屬不同、機(jī)構(gòu)組織目標(biāo)不同，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)偵查工作不能滿足檢控需要的現(xiàn)象，這也是“檢警一體”論或檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)偵查論興起的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。如前文所述，過(guò)度強(qiáng)化檢察官對(duì)偵查工作的主導(dǎo)，甚至試圖推動(dòng)組織一體化，在我國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)可行性。但為增強(qiáng)指控效能，實(shí)有必要采取措施強(qiáng)化檢警聯(lián)結(jié)，使偵查工作能更好滿足指控需要。強(qiáng)化檢警聯(lián)結(jié)，應(yīng)通過(guò)引導(dǎo)而非主導(dǎo)予以完成。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟的實(shí)踐情況，可主要從四個(gè)方面推進(jìn)。

第一，強(qiáng)化執(zhí)法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，在特殊類(lèi)型案件中注重個(gè)案引導(dǎo)，增強(qiáng)偵查取證的有效性。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件，很多達(dá)不到起訴的證據(jù)要求，居高不下的退查率即為明證。(57)參見(jiàn)丁彩彩、雷閃：《審查起訴階段退回補(bǔ)充偵查實(shí)證分析》，載《中國(guó)檢察官》2018年第10期。其中一個(gè)重要原因是偵查人員重在破案抓人，對(duì)起訴的證據(jù)要求把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致取證不到位。補(bǔ)充偵查時(shí)，有些證據(jù)時(shí)過(guò)境遷，已難以取得；同時(shí)，事后退查也降低了司法效率。更有效的方法是公安、司法機(jī)關(guān)協(xié)商，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)類(lèi)案制定明確的證據(jù)收集指引。這種方法已為實(shí)務(wù)部門(mén)所采取，并取得了不小成效。但目前這種標(biāo)準(zhǔn)制定層次偏高，多由國(guó)家或省級(jí)公安司法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布。這雖有利于保持司法的統(tǒng)一性，但也存在應(yīng)對(duì)地方司法特殊需求不力及反應(yīng)不及時(shí)的問(wèn)題。在不與上級(jí)文件沖突的條件下，應(yīng)鼓勵(lì)地方公安與司法機(jī)關(guān)合作，因地制宜地制定類(lèi)案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)偵查取證。對(duì)特殊類(lèi)型的案件，如“零口供”案件，一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、證據(jù)數(shù)量大、取證難度大，或者新類(lèi)型的案件，如互聯(lián)網(wǎng)、金融案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化提前介入，引導(dǎo)取證，使偵查工作能更好地滿足檢控需要。

第二，積極履行檢察官“客觀公正義務(wù)”，引導(dǎo)偵查人員公正執(zhí)法。檢察官與警察在有效打擊犯罪方面，利益取向是一致的。但檢察官制度創(chuàng)設(shè)的初始目的之一是控制警察權(quán)，防范警察國(guó)家的形成。這要求檢察官在與警察合作，有效打擊犯罪的同時(shí)，不能忘記自身的這一基本價(jià)值定位。在大陸法系檢察理論中，檢察官負(fù)有“客觀公正義務(wù)”是主流觀點(diǎn)；英美法系國(guó)家檢察官身份上雖是代表國(guó)家一方的當(dāng)事人，但仍應(yīng)以客觀公正為基本行事準(zhǔn)則。我國(guó)檢察官是法律監(jiān)督者，這種超然地位要求檢察官更應(yīng)注重行事的“客觀公正”。但在司法實(shí)踐中，相當(dāng)一部分檢察官著眼于有效打擊犯罪，對(duì)基于客觀公正義務(wù)照顧被追訴者及監(jiān)督偵查工作合法性，重視不足。這也是我國(guó)偵查程序中犯罪嫌疑人權(quán)利保障不盡如人意的重要原因。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化客觀公正理念，積極主動(dòng)地在個(gè)案中糾正偵查人員的不當(dāng)行為，救濟(jì)追訴者，引導(dǎo)偵查人員公正執(zhí)法。

第三，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分享，為及時(shí)有效監(jiān)督提供可能。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察官監(jiān)督偵查活動(dòng)的關(guān)鍵瓶頸，是難以適時(shí)、全面掌握偵查活動(dòng)情況。犯罪嫌疑人事后提供偵查活動(dòng)不規(guī)范的線索，也往往因時(shí)過(guò)境遷而難以查證。這變相鼓勵(lì)了不規(guī)范的執(zhí)法行為。適時(shí)、全面的數(shù)據(jù)分享，有利于檢察機(jī)關(guān)動(dòng)態(tài)掌握偵查活動(dòng)的進(jìn)展，對(duì)不規(guī)范的執(zhí)法行為，可以及時(shí)介入和糾正。當(dāng)前各地都在推進(jìn)司法大數(shù)據(jù)建設(shè)，但在公檢法數(shù)據(jù)分享方面仍面臨不少問(wèn)題。如一些地方的司法大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的思路是，公安機(jī)關(guān)將數(shù)據(jù)放入平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)從平臺(tái)上取出數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)放入的時(shí)間、內(nèi)容仍由公安機(jī)關(guān)掌握，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法動(dòng)態(tài)獲取相關(guān)信息，這削弱了監(jiān)督的有效性。除確需保密的內(nèi)容外，建設(shè)可適時(shí)、主動(dòng)獲取數(shù)據(jù)內(nèi)容的平臺(tái)，應(yīng)作為司法大數(shù)據(jù)工作的目標(biāo)。如此，偵查監(jiān)督才有可靠的抓手。

第四，強(qiáng)化辯護(hù)權(quán)的救濟(jì)，拓展偵查監(jiān)督的信息渠道。偵查程序中，辯方最有動(dòng)力監(jiān)督偵查行為的合法性，其也往往最了解偵查行為是否具有規(guī)范性。給予辯方順暢反映問(wèn)題的渠道，調(diào)動(dòng)辯方反映問(wèn)題的積極性，有助于破解當(dāng)前偵查監(jiān)督“等米下鍋”和檢察官自行篩查信息所帶來(lái)的成本高收益低的局面。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)采取的重大案件偵查終結(jié)合法性審查措施，將合法性審查時(shí)間由審查起訴向前推移，雖是一種進(jìn)步，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是時(shí)間仍偏晚，可能導(dǎo)致證據(jù)無(wú)法收集；二是范圍偏窄。更有效的方法是由駐所檢察官對(duì)偵查過(guò)程中的案件，實(shí)行動(dòng)態(tài)多節(jié)點(diǎn)檢查，通過(guò)詢問(wèn)犯罪嫌疑人，了解偵查活動(dòng)中可能存在的不規(guī)范情形。如果案件量小，可以全部檢查；如果案件量大，可以按比例抽查。這一方面可為嫌疑人提供及時(shí)反映問(wèn)題的渠道，主動(dòng)檢查也可打消部分犯罪嫌疑不敢反映問(wèn)題的心理顧慮；另一方面動(dòng)態(tài)檢查可對(duì)偵查人員形成威懾，防患于未然。

(三) 能動(dòng)的監(jiān)督者：檢察機(jī)關(guān)在審判工作中的角色定位

基于以審判為中心的限制及審判在程序流程上處于后位，檢察官不應(yīng)，實(shí)質(zhì)上也無(wú)力主導(dǎo)審判程序。檢察官在審判程序中只能是監(jiān)督者，但這并非說(shuō)檢察官只能消極被動(dòng)地履行職責(zé)。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移之后，檢察機(jī)關(guān)明顯強(qiáng)化了對(duì)審判的監(jiān)督工作。一些地方通過(guò)內(nèi)部考核方式，要求下級(jí)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化抗訴工作?？傮w上，對(duì)控方不利的裁決及審判過(guò)程的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)比較主動(dòng)和嚴(yán)格。但如何將這種監(jiān)督常態(tài)化，防止時(shí)松時(shí)緊，則是需要進(jìn)一步考慮的。同時(shí)，檢察官如何基于客觀公正立場(chǎng)，對(duì)有利于被告人的事實(shí)和證據(jù)勇于承認(rèn)，防止“起點(diǎn)錯(cuò)、跟著錯(cuò)、錯(cuò)到底”；對(duì)不利于被告人的裁決提出抗訴，防止偏離監(jiān)督者的中立立場(chǎng)，應(yīng)作為這一輪以“客觀公正”為基調(diào)的檢察改革重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。

總之，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，從“主導(dǎo)”一詞的基本含義看，該論斷總體上是不成立的。但其包含的檢察官能動(dòng)行使職權(quán)的要求，有利于克服過(guò)去一段時(shí)間過(guò)度壓抑檢察權(quán)的錯(cuò)誤做法，如通過(guò)制定指標(biāo)、事后反復(fù)檢查等方法控制不起訴率，對(duì)正當(dāng)防止行為的過(guò)度追訴等。這有利于鼓勵(lì)檢察官充分履職，根據(jù)案件情況能動(dòng)行使職權(quán)，使個(gè)案處理更符合公平正義的要求。但通過(guò)指標(biāo)考核的行政化方式推動(dòng)檢察權(quán)能動(dòng)化，如認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件適用率不低于70%，則可能使檢察權(quán)走向過(guò)度能動(dòng)的另一個(gè)極端。探索貼合檢察權(quán)特性的管理方式，推動(dòng)檢察官能動(dòng)而不盲動(dòng)地行使職能，是當(dāng)前改革應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。