閆爾寶 程 程

法治化在國家自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展中的地位舉足輕重，依法開展自貿(mào)區(qū)建設(shè)將為加快自貿(mào)區(qū)的開放、創(chuàng)新和發(fā)展進(jìn)程提供可靠的法治保障。當(dāng)前，天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)雖已經(jīng)起步，但在一些根本問題上仍存在疑問，在相關(guān)制度建設(shè)方面仍存在很多不足，尚需充分的理論指導(dǎo)和具體的制度構(gòu)建。本文從天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)存在的主要問題入手，參照、比較當(dāng)前已有的自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)情況與經(jīng)驗(yàn)，嘗試為實(shí)現(xiàn)天津自貿(mào)區(qū)的法治化建設(shè)提出建設(shè)性的意見和方案。

一、 天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

(一) 天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的基本情況

中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱天津自貿(mào)區(qū))是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在我國北方設(shè)立的第一個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，于2015年4月正式投入運(yùn)行。作為“一帶一路”發(fā)展路線上的重要節(jié)點(diǎn)之一，天津自貿(mào)區(qū)憑借其得天獨(dú)厚的地理位置優(yōu)勢，開展了眾多涉及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如今已成為我國對外金融投資發(fā)展的主要交流平臺(tái)。

近年來，天津自貿(mào)區(qū)在認(rèn)真貫徹相關(guān)立法和國家政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際制定了一系列戰(zhàn)略性措施，并在諸多方面取得了明顯成效，如積極踐行制度創(chuàng)新任務(wù)，陸續(xù)推出涵蓋金融、投資、通關(guān)、政府服務(wù)等大約400項(xiàng)先行改革措施；深入推進(jìn)“放管服”改革與落實(shí)自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單管理模式，僅在2019年便累計(jì)承接市級(jí)審批許可下放事項(xiàng)近900項(xiàng)，負(fù)面清單從122項(xiàng)精簡至37項(xiàng)；強(qiáng)化金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，出臺(tái)全國首個(gè)融資租賃監(jiān)管指導(dǎo)意見、首個(gè)保稅租賃業(yè)務(wù)管理辦法和首個(gè)商業(yè)保理行業(yè)監(jiān)管辦法；優(yōu)化升級(jí)法治建設(shè)，天津市高級(jí)人民法院在自貿(mào)區(qū)設(shè)立市第三中級(jí)人民法院和知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，最高人民法院批準(zhǔn)在新區(qū)法院加掛自貿(mào)區(qū)法院的牌子。(1)參見《天津自貿(mào)區(qū)著力打造改革開放新高地》，載“天津政務(wù)網(wǎng)”，http://shangwuju.tj.gov.cn/html/2019/zimaoqu_1106/55206.html，最后訪問日期：2019年11月6日。此外，基于天津自貿(mào)區(qū)先行試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展定位，其正通過不斷積累可復(fù)制、可推廣的自貿(mào)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，努力服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。

伴隨天津自貿(mào)區(qū)的成立，與其有關(guān)的政策文件和地方立法也相繼出臺(tái)。較為典型的如2015年4月8日由國務(wù)院印發(fā)的《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(國發(fā)〔2015〕19號(hào))(以下簡稱《總體方案》)，同年12月天津市第十六屆人大常委會(huì)制定通過的《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡稱《自貿(mào)區(qū)條例》)、《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加快落實(shí)國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意見》(津政辦發(fā)〔2016〕41號(hào))和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》(國發(fā)〔2018〕14號(hào))等。上述政策文件和地方性法規(guī)就天津自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位與主要任務(wù)等事項(xiàng)作出了明確規(guī)定。例如，堅(jiān)持以市場在資源配置中具有決定作用和營造國際化、市場化、法治化營商環(huán)境為宗旨的指導(dǎo)思想；樹立以制度創(chuàng)新為核心任務(wù)、實(shí)施高度開放自治發(fā)展的戰(zhàn)略定位；將加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革和提高管理效能、進(jìn)一步開放投資領(lǐng)域和降低準(zhǔn)入門檻等作為自貿(mào)區(qū)發(fā)展的主要任務(wù)等。然而，從天津自貿(mào)區(qū)當(dāng)前的發(fā)展情況來看，其在建立與上述發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的立法規(guī)范、管理體制或監(jiān)管制度等方面仍存在不少問題。因此，加快天津自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新自治改革有待進(jìn)一步深入。

(二) 天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)尚待解決的問題

根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定與實(shí)際情況，當(dāng)前天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)還面臨以下主要問題。

第一，天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的法律定位不明確。依照《自貿(mào)區(qū)條例》第8條的規(guī)定，天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)依法具備以下主要職責(zé)：推動(dòng)落實(shí)自貿(mào)區(qū)總體方案和各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施；組織研究自貿(mào)區(qū)深化改革創(chuàng)新的政策措施；總結(jié)評(píng)估自貿(mào)區(qū)形成的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，提出可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新成果建議；協(xié)調(diào)研究和解決自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新中的難點(diǎn)和問題以及發(fā)布自貿(mào)區(qū)的重要信息等。同時(shí)，按照《自貿(mào)區(qū)條例》第10條的規(guī)定，市人民政府及其有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新需要，向自貿(mào)區(qū)下放市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和市人民政府確定的其他管理權(quán)限。由上述規(guī)定可知，管委會(huì)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。然而，在以《總體方案》《自貿(mào)區(qū)條例》為代表的現(xiàn)行立法及有關(guān)文件中，均未就天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的法律性質(zhì)作出明確界定。由于天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)重要的管理職責(zé)，其自身的法律定位是衡量自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)水平的重要指標(biāo)。缺乏明確的法律定位，無疑會(huì)對其管理行為的權(quán)威性、合法性乃至整個(gè)自貿(mào)區(qū)改革建設(shè)的深入發(fā)展造成現(xiàn)實(shí)阻礙。因此，天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的法律屬性需要盡早明確。

第二，天津自貿(mào)區(qū)實(shí)施管理的法律依據(jù)不充分。當(dāng)前，圍繞天津自貿(mào)區(qū)實(shí)施管理的立法規(guī)定尚不能為自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展提供充足的法律依據(jù)。一方面，在國家層面，我國缺乏有關(guān)自貿(mào)區(qū)管理的統(tǒng)一法律規(guī)定，未就關(guān)乎自貿(mào)區(qū)發(fā)展的主要事項(xiàng)作出總體性安排；另一方面，就天津自貿(mào)區(qū)的立法現(xiàn)狀而言，當(dāng)前的立法主體局限于天津市人大常委會(huì)和市級(jí)人民政府，且立法的內(nèi)容多為關(guān)于自貿(mào)區(qū)管理權(quán)限的原則性規(guī)定，無法為自貿(mào)區(qū)的更新、變革提供明確詳細(xì)的法律依據(jù)。

第三，天津自貿(mào)區(qū)行政管理體制尚待理順。構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、高效便捷的行政管理體制，合理安排管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限并發(fā)揮其在日常管理活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，是當(dāng)前天津自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)必然包含的內(nèi)容。按照《自貿(mào)區(qū)條例》第44條的規(guī)定，天津自貿(mào)區(qū)行政體制建設(shè)堅(jiān)持運(yùn)用法治思維與法治方式，同時(shí)滿足在金融投資等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革創(chuàng)新的發(fā)展要求。據(jù)此，天津自貿(mào)區(qū)在進(jìn)行行政管理體制改革的過程中，必須堅(jiān)持運(yùn)用法治模式管理與解決當(dāng)下存在的諸多難題，認(rèn)真思考如何妥善處理行政主體與市場之間的權(quán)限劃分問題，保障各項(xiàng)管理領(lǐng)域依法享有充分的改革自治空間。其中，較為棘手的任務(wù)有如何合理界定自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)范圍，以發(fā)揮其在實(shí)際發(fā)展中的指揮統(tǒng)領(lǐng)作用；如何設(shè)計(jì)以切實(shí)提高行政效率為導(dǎo)向的審批許可方案；加強(qiáng)法治化建設(shè)的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣以及與不同地區(qū)間的有效配合，滿足其服務(wù)于京津冀一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。

最后，天津自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管防控機(jī)制與相應(yīng)權(quán)益救濟(jì)機(jī)制還需進(jìn)一步健全。為維持天津自貿(mào)區(qū)貿(mào)易管理活動(dòng)秩序的穩(wěn)定，《自貿(mào)區(qū)條例》第12條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的行政監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)事中及事后監(jiān)管。但是，如何通過改善自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管行為，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，建立行政監(jiān)管主體與市場主體之間的合理制衡關(guān)系，仍然是天津自貿(mào)區(qū)監(jiān)管制度創(chuàng)新中的難點(diǎn)所在。另外，如何應(yīng)對自貿(mào)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)試驗(yàn)政策可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也是自貿(mào)區(qū)實(shí)施防控預(yù)警時(shí)不能忽視的問題。同時(shí)，就管委會(huì)違法實(shí)施行政行為時(shí)如何為相對人提供救濟(jì)途徑的問題，鑒于天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的法律性質(zhì)尚不明確，相對人在尋求法律救濟(jì)途徑方面也面臨救濟(jì)途徑選擇上的困難。

二、 天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)現(xiàn)存問題的法律分析

針對天津自貿(mào)區(qū)法治化進(jìn)程中存在的上述問題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一) 管委會(huì)法律性質(zhì)的明確是實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的必要前提

鑒于天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法律定位的重要意義，明確其法律身份是當(dāng)前必須解決的問題。在這個(gè)問題上，可以上海自貿(mào)區(qū)的既有經(jīng)驗(yàn)作為參考。根據(jù)2013年9月上海市政府通過的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第4條的規(guī)定，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì))屬于上海市政府的派出機(jī)構(gòu)。由此，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在地方立法中被定位為地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)。

上述立法定位在學(xué)界也獲得了一定的支持。有觀點(diǎn)即認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)派出機(jī)構(gòu)的法律定位，不能任意擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)。(2)參見劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問題》，載《政治與法律》2014年第2期。不過，學(xué)界對于上述立法定位也存在不同看法。一種有力的觀點(diǎn)認(rèn)為，將上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)定性為市政府的派出機(jī)關(guān)更符合立法對于上海自貿(mào)區(qū)的功能定位。理由在于：第一，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)范圍綜合廣泛，與學(xué)理上派出機(jī)構(gòu)的定義不一致?；趯W(xué)理上的一般認(rèn)識(shí)，派出機(jī)構(gòu)是指行政機(jī)關(guān)的職能部門設(shè)立的負(fù)責(zé)從事某一方面具體行政管理活動(dòng)的內(nèi)部組織；派出機(jī)關(guān)則是指地方人民政府經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。(3)參見胡建淼：《行政法學(xué)》，法律出版社2015年版，第57-58頁。除法律明確授權(quán)外，派出機(jī)構(gòu)通常不具有行政主體資格，職能范圍單一；派出機(jī)關(guān)則可以自己的名義作出行政行為并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，職能權(quán)限更加廣泛。根據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》的規(guī)定，管委會(huì)不僅享有多個(gè)領(lǐng)域的綜合管理職權(quán)，還享有在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法的權(quán)力。可以說，當(dāng)前立法對于上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)采取了較為綜合全面的行政職能定位。第二，有利于確定行政行為的責(zé)任主體。考慮到自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的管轄事項(xiàng)眾多，而派出機(jī)構(gòu)職責(zé)的行使必須經(jīng)過依法授權(quán)，對于實(shí)踐中出現(xiàn)的非經(jīng)授權(quán)便任意行使職權(quán)的違法狀況，實(shí)在難以區(qū)分管委會(huì)與設(shè)立行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任歸屬。如果定性為派出機(jī)關(guān)，則因其本身能夠依法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，實(shí)質(zhì)上具備行政主體的資格，更有利于管委會(huì)職責(zé)的辨別與監(jiān)管，為相對人尋求救濟(jì)提供便利。(4)參見王麗英：《論中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的法律地位》，載《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2015年第6期。

針對上述爭議，筆者以為，將天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)定位于天津市政府的派出機(jī)關(guān)具有一定的合理性。依照《總體方案》的要求，天津自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須以推行制度創(chuàng)新為核心任務(wù)，借助放權(quán)于市場的方式，努力打造國際化、市場化與法治化的營商環(huán)境。為順應(yīng)這一要求，有必要賦予管委會(huì)較大范圍的自治權(quán)限，由此才能支持其進(jìn)行更大范圍的創(chuàng)新試驗(yàn)。同時(shí)，從《自貿(mào)區(qū)條例》中的有關(guān)管委會(huì)的規(guī)定來看，自貿(mào)區(qū)的職責(zé)權(quán)限范圍幾乎涵蓋了一級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)各個(gè)領(lǐng)域的事項(xiàng)。如果定位為派出機(jī)構(gòu)，則囿于派出機(jī)構(gòu)職權(quán)來自單行立法授予、管理事務(wù)范圍有限的現(xiàn)實(shí)，極有可能與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)實(shí)際承擔(dān)的多領(lǐng)域行政事務(wù)的管理職責(zé)不符，很難完成《自貿(mào)區(qū)條例》賦予天津自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)行政管理任務(wù)。同時(shí)，依照當(dāng)前立法規(guī)定，如果將天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)定位于派出機(jī)構(gòu)，則在出現(xiàn)其違法行使行政管理職權(quán)時(shí)，也將由于責(zé)任主體確定的困難，無法使相對人獲得及時(shí)有效的救濟(jì)。

(二) 完善立法體系是自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的重要依據(jù)

天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)面臨的重要問題之一是上位法依據(jù)不足。當(dāng)前，我國在國家層面尚未制定有關(guān)自貿(mào)區(qū)管理制度的專門立法，無法為地方自貿(mào)區(qū)的立法工作提供基本遵循，不利于自貿(mào)區(qū)的有序發(fā)展。由于自貿(mào)區(qū)立法多與金融、稅收、海關(guān)、外貿(mào)等事項(xiàng)緊密相關(guān)，而按照《立法法》的規(guī)定，上述立法事項(xiàng)屬于法律保留事項(xiàng)，須由國家專門立法加以規(guī)定，由此導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)在制定相關(guān)管理措施時(shí)面臨法律依據(jù)不足的問題。為此，我國急需制定一部國家自貿(mào)區(qū)法，在立法權(quán)限行使方面為各地自貿(mào)區(qū)開展相關(guān)立法活動(dòng)作出整體規(guī)劃，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。

聚焦現(xiàn)階段天津自貿(mào)區(qū)的立法狀況，《自貿(mào)區(qū)條例》作為僅有的地方立法由天津市人大常委會(huì)制定通過，內(nèi)容多為涉及自貿(mào)區(qū)建設(shè)基本事項(xiàng)的綱領(lǐng)性規(guī)定，不能為自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)管理活動(dòng)提供具體依據(jù)，且不能有效應(yīng)對管理實(shí)踐中不斷涌現(xiàn)的新問題，難以為自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新提供及時(shí)、有針對性的立法供給。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以考慮通過修改立法法中授權(quán)立法的內(nèi)容，許可全國人大常委會(huì)、國務(wù)院對自貿(mào)區(qū)進(jìn)行直接授權(quán)立法，使作為一線管理機(jī)構(gòu)的管委會(huì)可以進(jìn)行更多的自主立法。(5)參見李猛：《自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)要與時(shí)俱進(jìn)》，載《紫光閣》2018年第5期。筆者認(rèn)為，這一建議具有可取之處。如果將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)定位于市政府的派出機(jī)關(guān)，賦予其獨(dú)立的行政主體資格，未嘗不可以授予管委會(huì)一定的自主立法權(quán)。以美國對外貿(mào)易區(qū)立法為例，其將有關(guān)自貿(mào)區(qū)事權(quán)的法律規(guī)定劃分為三層：具有指導(dǎo)性內(nèi)容的條款交由國家級(jí)別的有權(quán)主體制定，創(chuàng)新型內(nèi)容下放至各地方自貿(mào)區(qū)管委會(huì)，而地方政府主要發(fā)揮承上啟下的居間協(xié)調(diào)作用。(6)參見李猛：《中國自貿(mào)區(qū)國家立法問題研究》，載《理論月刊》2017年第1期。該立法授權(quán)模式突出強(qiáng)調(diào)管委會(huì)在完善自貿(mào)區(qū)地方立法方面的積極作用，天津自貿(mào)區(qū)可以加以借鑒。

(三) 行政管理制度優(yōu)化升級(jí)是自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

首先，行政管理制度優(yōu)化升級(jí)的貫徹落實(shí)，必須在重新合理劃定天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法定職責(zé)權(quán)限的前提下方可順利進(jìn)行。當(dāng)前，有關(guān)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)職責(zé)的立法規(guī)定過于含糊，在一些事項(xiàng)上與市級(jí)人民政府及其職能部門的管理權(quán)限存在重合，導(dǎo)致實(shí)際履行職責(zé)時(shí)容易出現(xiàn)不同主體間相互推諉或扯皮的情況。有鑒于此，天津自貿(mào)區(qū)在法治化建設(shè)進(jìn)程中迫切需要對管委會(huì)的職責(zé)范圍予以明確細(xì)化。為了充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)所獨(dú)有的開放創(chuàng)新功能，應(yīng)當(dāng)最大限度地賦予管委會(huì)有關(guān)自貿(mào)區(qū)切身發(fā)展事項(xiàng)的管理權(quán)限。

其次，以加快政府簡政放權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合相關(guān)立法，天津自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)以努力施行“精簡統(tǒng)一、高效便民”的審批許可程序作為其管理制度改革中的重點(diǎn)。根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》第17條的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)對于外商投資活動(dòng)運(yùn)用負(fù)面清單模式進(jìn)行管理。與傳統(tǒng)以干預(yù)為主導(dǎo)的政府監(jiān)管不同，負(fù)面清單實(shí)質(zhì)上賦予了市場主體更多的自由活動(dòng)空間。而審批許可程序能否實(shí)現(xiàn)真正意義上的簡化加快，與負(fù)面清單模式適用中的政府與市場之間的界限劃分緊密相關(guān)。也就是說，進(jìn)入負(fù)面清單范圍內(nèi)的事項(xiàng)越少，越能在更大程度上發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)的作用，越能減少許可審批的范圍和環(huán)節(jié)。在界定政府與市場之間的管理界限方面，《行政許可法》或許可以提供借鑒。該法第13條規(guī)定，對于可以通過公民、法人等當(dāng)事人自主決定、市場競爭自行調(diào)節(jié)或行政組織自律管理等方式予以規(guī)范的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)可不設(shè)定許可。由此推之，在負(fù)面清單的制定過程中亦應(yīng)遵循市場自律優(yōu)先的原則，逐步放寬政府的管控范圍，爭取使更寬泛領(lǐng)域內(nèi)的市場主體具備投資者的資格。同時(shí)，還可以促使天津自貿(mào)區(qū)的審批管理模式由高度的行政干預(yù)轉(zhuǎn)化為規(guī)范的法律自治。(7)參見張淑芳：《負(fù)面清單管理模式的法治精神解讀》，載《政治與法律》2014年第2期。實(shí)施負(fù)面清單時(shí)，要注意分辨?zhèn)浒钢婆c傳統(tǒng)審批許可的區(qū)別，切不可出現(xiàn)行政審批“明減暗增”的現(xiàn)象。(8)參見朱智毅：《由良法到善治:行政審批改革與〈行政許可法〉的對接及發(fā)展》，載《行政法論叢》2014年第2期。此外，鑒于通常情況下一項(xiàng)審批許可需要多個(gè)部門作出，極易造成辦事拖沓的情形。為了從根本上提高天津自貿(mào)區(qū)行政審批許可的效率，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為之設(shè)計(jì)高效、簡便的審批許可統(tǒng)一辦理機(jī)制。

最后，作為發(fā)展規(guī)劃中的主要任務(wù)之一，努力推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)則屬于天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)中的特殊組成部分，可以為其實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型提供更加豐富多元的管理制度基礎(chǔ)。根據(jù)《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加快落實(shí)國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施意見》(津政辦發(fā)〔2016〕41號(hào))的要求，天津自貿(mào)區(qū)管理體制的改革應(yīng)當(dāng)率先形成可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)，通過在京津冀地區(qū)的推廣實(shí)行，更好地服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展的終極目標(biāo)。

(四) 健全監(jiān)管防控與權(quán)益救濟(jì)制度是自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的重要內(nèi)容

以積極放權(quán)于市場的自貿(mào)區(qū)建設(shè)指導(dǎo)思想為遵循，天津自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)施與市場自由發(fā)展相適應(yīng)的創(chuàng)新監(jiān)管制度?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》第51條規(guī)定，應(yīng)采用全市市場主體信用信息公示系統(tǒng)，通過推行誠信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對自貿(mào)區(qū)整體的有效監(jiān)管。對于信用監(jiān)管體系的理解，其內(nèi)涵可能涉及政府、社會(huì)、司法等多個(gè)面向，但一般運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)為政府在信用體系建設(shè)中發(fā)揮組織、引導(dǎo)的調(diào)動(dòng)作用，以來自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的各個(gè)主體所制定的信用規(guī)范為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對違反相關(guān)規(guī)定的失信行為制作失信記錄，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。(9)參見沈巋：《社會(huì)信用體系建設(shè)的法治之道》，載《中國法學(xué)》2019年第5期。因此，選擇采用將個(gè)體信用行為作為行政監(jiān)管對象的信用監(jiān)管方式，無疑可使得自貿(mào)區(qū)監(jiān)管制度朝著愈發(fā)規(guī)范化的方向發(fā)展，是其法治化建設(shè)中制度改革的又一創(chuàng)新。

與此同時(shí)，伴隨全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，風(fēng)險(xiǎn)防控逐漸成為解讀行政法治化建設(shè)的新視角。當(dāng)前社會(huì)面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)中，最根本的來自社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期制度缺位或者錯(cuò)位帶來的制度風(fēng)險(xiǎn)。(10)參見郝艷兵：《風(fēng)險(xiǎn)、治理與法治》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第10期。以天津自貿(mào)區(qū)為例，針對其開放自治發(fā)展中存在的大量改革試點(diǎn)政策，它們的實(shí)際效果便存在潛在風(fēng)險(xiǎn)需要防范。如同國際環(huán)境法領(lǐng)域中著名的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則所要求的，盡管憑借現(xiàn)有水平無法在技術(shù)活動(dòng)與某種對環(huán)境的危害之間確立因果聯(lián)系，對于此項(xiàng)活動(dòng)仍有必要加以管理和控制。(11)參見張微林：《風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的法律規(guī)制模式轉(zhuǎn)型》，載《科技與法律》2012年第6期。所以，天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)中亦有實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控的必要。另外，通過鼓勵(lì)更加多元的社會(huì)主體廣泛參與自貿(mào)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防控中來，有利于增強(qiáng)與保障風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效性。

最后，天津自貿(mào)區(qū)法治化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，必須以具備完善的救濟(jì)制度作為兜底。針對自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作出的有損相對人合法權(quán)益的許可、處罰或侵犯經(jīng)營自主權(quán)等行政行為，應(yīng)當(dāng)確保相對人可以獲得有效救濟(jì)。在確定自貿(mào)區(qū)管委會(huì)屬于市政府派出機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，其行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告資格的確定并無法律障礙。對于管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)違法行為的救濟(jì)，需要先行確定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)。作為派出機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的執(zhí)法管理工作，與傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無差別。其是否具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，能否作為獨(dú)立的行政復(fù)議被申請人和行政訴訟被告，需要結(jié)合《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》乃至相關(guān)司法解釋的規(guī)定來加以確定。

三、 天津自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)的具體建議

以前述分析為基礎(chǔ)，天津自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步法治化可以考慮從以下四個(gè)方面作出努力。

(一) 明確界定自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的法律屬性

根據(jù)上文有關(guān)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法律性質(zhì)的討論，可以認(rèn)為，將其作為地方人民政府的派出機(jī)關(guān)比較符合天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的立法定位與運(yùn)作實(shí)踐。只是目前將管委會(huì)直接界定為派出機(jī)關(guān)，還存在法律上的障礙。

依照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)第68條的規(guī)定，我國的法定派出機(jī)關(guān)主要包括三種類型，即行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。當(dāng)前立法就人民政府派出機(jī)關(guān)的設(shè)立主體和批準(zhǔn)程序均作出了明確規(guī)定：可以申請?jiān)O(shè)立派出機(jī)關(guān)的主體包括省或自治區(qū)人民政府、縣或自治縣人民政府，以及市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市人民政府；相應(yīng)的批準(zhǔn)主體分別是國務(wù)院、省級(jí)人民政府與上一級(jí)人民政府。省或自治區(qū)人民政府、縣或自治縣人民政府申請?jiān)O(shè)立派出機(jī)關(guān)，還需要滿足“必要時(shí)”的條件。依照上述規(guī)定可知，將天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)界定為天津市人民政府的派出機(jī)關(guān)明顯存在法律依據(jù)不足的問題。解決這個(gè)問題，有必要考慮修改《組織法》的規(guī)定，直接將自貿(mào)區(qū)管委會(huì)納入法定的派出機(jī)關(guān)系列，同時(shí)賦予直轄市人民政府相應(yīng)的設(shè)立權(quán)，使其派出機(jī)關(guān)的身份合法化，(12)參見前引④，王麗英文。由此從根本上解決天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法律定位不明的難題。

(二) 加快上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的立法體系建設(shè)

為解決自貿(mào)區(qū)管委會(huì)法定職責(zé)權(quán)限不明確的問題，需要全國人大及其常委會(huì)盡快制定符合我國實(shí)際情況的國家自貿(mào)區(qū)法，對自貿(mào)區(qū)行政體制和管理內(nèi)容作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，就自貿(mào)區(qū)發(fā)展中的重要任務(wù)作出統(tǒng)一安排部署，以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各地自貿(mào)區(qū)之間的發(fā)展，促進(jìn)制度發(fā)展、變革與創(chuàng)新。

在此前提下，還需要進(jìn)一步加大天津自貿(mào)區(qū)的地方立法步伐。具體而言，天津市人大常委會(huì)要根據(jù)國家自貿(mào)區(qū)法和國務(wù)院制定的法規(guī)政策，及時(shí)制定或修訂滿足本地自貿(mào)區(qū)建設(shè)需求的地方性法規(guī)。天津市人民政府在綜合考察自貿(mào)區(qū)運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上，以規(guī)章的形式對自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)管等具體事項(xiàng)作出系統(tǒng)安排。同時(shí)，考慮到自貿(mào)區(qū)自身發(fā)展的需要，可以考慮通過修改相關(guān)立法的方式賦予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)一定的立法權(quán)限，使其可以進(jìn)行一定程度上的自治立法。

值得注意的是，參照美國對外貿(mào)易區(qū)立法的制度經(jīng)驗(yàn)，想要建立系統(tǒng)完善的天津自貿(mào)區(qū)立法體系，不同層級(jí)的立法機(jī)關(guān)之間必須各司其職。對于關(guān)系自貿(mào)區(qū)根本性發(fā)展的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國家自貿(mào)區(qū)法進(jìn)行總體設(shè)計(jì)；對于以改革創(chuàng)新為鮮明特點(diǎn)的制度內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)交由自貿(mào)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的自治立法；天津市人大及其常委會(huì)以及市政府發(fā)揮承上啟下的協(xié)調(diào)作用，對國家自貿(mào)區(qū)立法中的基本規(guī)定加以細(xì)化，并通過地方立法對自貿(mào)區(qū)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限劃分與執(zhí)法監(jiān)管等一般事項(xiàng)作出規(guī)定。據(jù)此可以分別從國家、地方與自貿(mào)區(qū)三個(gè)不同維度上，為推動(dòng)天津自貿(mào)區(qū)的法治化建設(shè)提供全方位的立法保障。

(三) 進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)的行政管理體制

1.明確劃定自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限

首先，通過制定統(tǒng)一的國家自貿(mào)區(qū)法以及修訂完善地方立法的方式，明確授予天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)更為綜合全面的行政管理職責(zé)，并由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。具體來講，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)享有以下一般性的行政事務(wù)管理權(quán)力：對區(qū)內(nèi)各類行政事務(wù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮；制定自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；制定實(shí)施負(fù)面清單及備案管理制度；負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法與監(jiān)管防控等。其次，根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》的規(guī)定，合理區(qū)分自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、稅務(wù)等部門的管理權(quán)限，由上述主管部門在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立駐區(qū)工作機(jī)構(gòu)，履行相應(yīng)管理職責(zé)。再次，合理協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)與市政府其他主管部門以及區(qū)縣政府的行政管理職能。能夠由自貿(mào)區(qū)行使的權(quán)力盡量放到自貿(mào)區(qū)，以便其進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。在確保管委會(huì)依法嚴(yán)格履行其職責(zé)要求的基礎(chǔ)上，力求促成不同層級(jí)、不同職能范圍的管理機(jī)關(guān)之間的有機(jī)協(xié)調(diào)和有效配合。

2.加快行政審批許可程序

為貫徹落實(shí)天津自貿(mào)區(qū)行政審批許可制度改革的要求，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)可以通過制定實(shí)施負(fù)面清單和推行“一個(gè)窗口統(tǒng)一受理”的方式，實(shí)現(xiàn)審批許可程序的精簡化。

之所以選擇管委會(huì)作為自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的制定實(shí)施主體，主要是基于其本身統(tǒng)領(lǐng)地位的考慮。盡管當(dāng)前一般由自貿(mào)區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)負(fù)面清單模式的運(yùn)作，《總體方案》中亦有類似要求，即由天津市負(fù)責(zé)負(fù)面清單之外的領(lǐng)域的投資項(xiàng)目的備案管理。(13)參見《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第11條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)，由市政府公布。外商投資項(xiàng)目和外商投資企業(yè)備案辦法，由市政府制定?！钡容^而言，授予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)負(fù)面清單的管理權(quán)限明顯有利于自貿(mào)區(qū)自身的發(fā)展。就清單的適用范圍而言，以《行政許可法》中的市場自律優(yōu)先原則為指引，參照《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2019年版)與《總體方案》的相關(guān)規(guī)定，可以考慮將金融投資領(lǐng)域和交通運(yùn)輸、商貿(mào)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)領(lǐng)域，以及信息技術(shù)、裝備制造等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域作為當(dāng)前自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)擴(kuò)大開放領(lǐng)域，極力減少對前述各領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制。而對于替代審批許可手續(xù)的備案制的制定實(shí)施，也可以交由自貿(mào)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)?？紤]到備案行為存在實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制許可的可能，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)在實(shí)際備案操作中，有必要保證其在履行程序、法律效力等方面與審批許可相區(qū)別。(14)參見丁曉華：《涉自貿(mào)區(qū)備案行為司法審查問題研究——聚焦“負(fù)面清單”外的投資領(lǐng)域》，載《政治與法律》2014年第2期。

根據(jù)《總體方案》和《自貿(mào)區(qū)條例》中有關(guān)“實(shí)施相對集中的行政許可權(quán)制度”“實(shí)施一顆印章管審批”的規(guī)定，天津自貿(mào)區(qū)還可以通過“一個(gè)窗口統(tǒng)一受理”的方式集中行使審批許可權(quán)。同時(shí)，立足于當(dāng)前自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)不斷朝著“電子化”方向發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)還可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)設(shè)立統(tǒng)一對外的在線許可申請受理窗口，利用跨部門間信息的高速流通，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)許可請求的加快匯總處理。

3.發(fā)揮天津自貿(mào)區(qū)作為先行試驗(yàn)田的優(yōu)勢，服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展

為響應(yīng)由北京、天津、河北三省市共同參與的自貿(mào)區(qū)服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，天津自貿(mào)區(qū)進(jìn)行法治化建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)守現(xiàn)行改革路線的基礎(chǔ)上，積極研發(fā)服務(wù)于京津冀一體發(fā)展的可行方案。具體來說，一方面，需要繼續(xù)深入探索其體制改革的空間，努力發(fā)掘其作為先行試驗(yàn)田的特別優(yōu)勢；另一方面，通過加強(qiáng)與其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)交流，推動(dòng)京津冀地區(qū)實(shí)現(xiàn)通關(guān)服務(wù)和口岸物流一體化、金融和監(jiān)管一體化以及區(qū)域資源配置一體化，更好地實(shí)現(xiàn)三地協(xié)同發(fā)展。

(四) 進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管防控，完善行政救濟(jì)制度

1.加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)市場主體信用監(jiān)管制度建設(shè)

根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》中有關(guān)行政監(jiān)管內(nèi)容的規(guī)定，天津自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)通過建立市場主體信用信息公示系統(tǒng)，實(shí)施誠信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制的方式進(jìn)行監(jiān)管制度改革。在信用監(jiān)管制度建設(shè)過程中，由于自貿(mào)區(qū)將市場主體的失信狀況作為其執(zhí)法和處罰的依據(jù)，有必要及時(shí)制定與自貿(mào)區(qū)信用監(jiān)管相關(guān)的法律規(guī)則，明確其監(jiān)管行為的法律依據(jù)，并對實(shí)施信用評(píng)價(jià)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)效以及補(bǔ)救機(jī)制等事項(xiàng)作出規(guī)定。對失信懲戒的范圍設(shè)定，應(yīng)嚴(yán)格限定在與誠信價(jià)值密切關(guān)聯(lián)的行政事項(xiàng)上。同時(shí)，還要注意保證懲戒手段與監(jiān)管目標(biāo)之間符合比例原則、公平原則等法的一般原則要求，避免過度監(jiān)管。(15)參見沈毅龍：《論失信的行政聯(lián)合懲戒及其法律控制》，載《法學(xué)家》2019年第4期。

就信用監(jiān)管制度的操作而言，根據(jù)《自貿(mào)區(qū)條例》第51條的規(guī)定，自貿(mào)區(qū)可以采取按照市場主體的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類監(jiān)管的方式，對信用等級(jí)低的主體實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管?！犊傮w方案》中亦強(qiáng)調(diào)了健全信用信息體系的必要性，并且提出諸如建立行業(yè)信息追蹤與歸集評(píng)估機(jī)制、建立企業(yè)及其從業(yè)人員的信用信息記錄與披露制度、制定失信企業(yè)名單等具體監(jiān)管建議。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)可以在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的信用資質(zhì)情況，研究并制定能夠解決天津自貿(mào)區(qū)監(jiān)管難題的科學(xué)信用監(jiān)管制度。

2.盡快建立自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

立足于我國正處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，天津自貿(mào)區(qū)在推進(jìn)法治化建設(shè)的進(jìn)程中，可以考慮運(yùn)用科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和綜合評(píng)估機(jī)制加強(qiáng)其內(nèi)部事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)防控。以金融投資領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控為例，自貿(mào)區(qū)可以通過建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成部門間的風(fēng)險(xiǎn)信息共享，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管；還可以實(shí)施跨境資金監(jiān)測機(jī)制以及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制等，從嚴(yán)防控自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，還應(yīng)善于發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在試點(diǎn)政策執(zhí)行情況評(píng)估中的自身優(yōu)勢，對于本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的資產(chǎn)評(píng)估、鑒定認(rèn)證、檢驗(yàn)檢測等法定職能，可以嘗試逐漸交由法律、會(huì)計(jì)、資格認(rèn)證、資質(zhì)檢驗(yàn)等專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。通過大力支持，將行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等更多不同類型的社會(huì)主體引入天津自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控活動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)私人主體自治與行政主體監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。

3.確保相對人可以獲得有效救濟(jì)

天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為派出機(jī)關(guān)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條第1款的規(guī)定，相對人若是對其所作的行政行為表示不服，可以選擇向其設(shè)立機(jī)關(guān)——天津市人民政府申請行政復(fù)議。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)依法具備成為行政訴訟被告的主體資格，相對人也可選擇直接訴至對其有專門管轄權(quán)的人民法院申請司法審查。

對于管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的違法行為，慮及本文對其參照適用法定被授權(quán)組織的相關(guān)救濟(jì)途徑，所以在行政復(fù)議方面，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條第3款的規(guī)定，對于法定被授權(quán)組織行政行為不服的，可以分別向直接管理該組織的地方人民政府及其工作部門或者國務(wù)院部門申請復(fù)議。就此處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來說，相對人可以選擇向作為其直接管理機(jī)關(guān)的天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)申請行政復(fù)議。至于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)能否獲得行政訴訟上的被告資格，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條的規(guī)定，需同時(shí)具備兩項(xiàng)條件：一是須經(jīng)由法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，二是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。據(jù)此，相對人若要以天津自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為被告直接起訴，該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不僅要得到法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，還要具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。否則，便由其設(shè)立機(jī)關(guān)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、 結(jié) 語

作為我國改革開放的先行區(qū)和制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田，天津自貿(mào)區(qū)身負(fù)大力推動(dòng)政府簡政放權(quán)、促進(jìn)管理體制優(yōu)化升級(jí)和確保執(zhí)法監(jiān)管合法高效等多項(xiàng)重任。本文扎根于天津自貿(mào)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，對法治化進(jìn)程中存在的難點(diǎn)問題逐一進(jìn)行了詳細(xì)解析，并結(jié)合其實(shí)際情況提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議?？傮w來說，天津自貿(mào)區(qū)法治化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的完成，最終有賴于國家層面的立法指引、地方層面的立法跟進(jìn)、自貿(mào)區(qū)自身的規(guī)范細(xì)化與制度創(chuàng)新。最后需要指出的是，本文所提出的改進(jìn)建議對于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)法治化建設(shè)能夠取得多大的成效，仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)。