李 浩,盧 波

(華東師范大學,上海 200241)

習近平總書記在擔任浙江省委書記時曾指出:“督查工作很重要,他是全局工作中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說,沒有督查就沒有落實,沒有督查就沒有深化?！盵1]黨中央和教育部近幾年也陸續(xù)出臺了《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《中共教育部黨組關于加強落實工作的意見》等一系列文件,從指導思想、主要任務、工作原則、工作制度、效能建設、組織領導等多方面對督查工作提出了具體要求。

面對新形勢新要求,各高校特別是教育部直屬各高校,對督查督辦工作也越來越重視。在體制方面,北京大學成立了獨立的處級單位督查室信訪辦公室、北京師范大學成立了督察督辦辦公室、華東師范大學成立了督查辦公室,其他高校也都在黨辦校辦部門(或發(fā)展規(guī)劃部門)設立了相應的內部機構。在制度建設方面,北京航空航天大學、大連理工大學、吉林大學、復旦大學、上海交通大學、同濟大學、廈門大學、武漢大學、重慶大學、蘭州大學等也都建立健全了督查督辦工作辦法。

與高校督查工作實踐相比,高校督查的相關研究數量不多,近幾年雖呈上升趨勢,但總體質量不高。其研究范式,基本都是通過對高校督查工作現有問題的梳理,提出改進督查工作的對策建議。其研究結論,雖有一定的借鑒意義,但由于缺乏理論觀照,對高校督查工作的發(fā)生機理,多停留于現象的描述,提出的對策建議多基于個人的經驗判斷。

因此,本研究擬借助制度經濟學契約理論的主要內容之一，即委托代理理論,對高校督查工作的理論建構作初步嘗試,繼而搭建高校督查研究和治理理論與實踐的連接,為高校督查工作的有效開展,提供新的視角。

一、“委托代理理論”的分析框架

督查,顧名思義“督促檢查”“監(jiān)督檢查”“督促查看”等。當前學界尚未對“督查”給出統(tǒng)一的概念界定,但從其行為的出發(fā)點和落腳點來看,都是為了讓工作得以更好地落實,推進工作更為深入地開展。因此,可以把督查定義為:通過各種方式(實地查看、翻閱資料、詢問答復等),推動某項工作或任務完成的一種手段[2]。

作為組織理論體系的重要組成,委托代理理論較好地解釋了具有縱向層級屬性的組織關系,也是當前理解官僚控制的基礎性理論模型[3]。在高校內部,履行督查職能的機構不一定處于高位,但是其直接代表學校開展相關工作的身份認同,則表現了上下級的正式組織行為,運用委托代理理論分析路徑,能有力地解釋督查在高校內部,縱向關系中的功能及運作機制。

現代意義上的委托代理概念,最早是由羅斯提出的。他認為:“如果當事人雙方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權,其代理關系就隨之產生了?！盵4]這種關系,可以理解為一種契約關系。契約的基本內容,是規(guī)定代理人為了委托人的利益應采取何種行動,委托人相應地向代理人支付何種報酬。但由于委托人與代理人之間的信息不對稱和目標不一致,代理人既有可能偏離委托人所希望的方向而隱藏信息,又有可能脫離委托人的觀察而隱藏行動。因此,在委托代理關系中,委托人必須要解決“采取何種有效的措施,來確保代理人能夠為實現委托人偏好而積極有為”[5]的問題。

在委托代理視角下,如果我們將高校黨委領導下的校領導集體視為代表校方利益的委托人(以下簡稱“管理高層”),將高校管理中層視為一群具有各自獨特利益的代理人(以下簡稱“管理中層”)(1)高校委托代理關系,不限于管理高層與中層,在管理中層與基層、職能部門與院系、職能部門與教師、院系與教師之間也普遍存在。因高校督查主要致力于對學校重大決策、重要部署和重點工作的落實,故本文探討的委托代理關系,亦聚焦于管理高層與中層之間。。作為委托人的管理高層在構建委托代理關系的過程中,必須要深入思考如何實現對管理中層有效控制的問題,最大限度地降低代理人執(zhí)行委托人目標任務偏差的風險。而督查,正是管理高層為改進委托代理關系而做出的針對性治理安排。

二、高校督查工作的現實價值

(一) 督查工作減輕了委托人與代理人之間的信息不對稱

信息不對稱是指代理人往往具有委托人所不知道的信息。正如諾貝爾經濟學獎得主哈耶克所指出的:“在實踐中,每一個個人都對其他人有著信息上的優(yōu)勢,掌握著某種獨有的信息?！盵6]

高校通過督查的方式,強化了委托人對代理人的控制與問責力度,在某種程度上減輕了信息的不對稱。首先,督查機構通過擬定督查任務,組建督查小組,圍繞相關事項,采取資料查閱、實地調研、師生走訪、隨機暗訪、要求代理人自我總結等多種方式,全方位、精準化地獲取管理中層對相關事項的落實推進情況,有效減輕了管理高層與管理中層的信息不對稱。其次,督查以問題為導向,其主要任務是發(fā)現問題和提出解決問題的辦法,而問題查找得是否及時、準確、全面,辦法是否科學、合理、可操作,成為判斷督查工作是否有效的主要指標,這對督查人員本身也形成一種有效的督促作用,使其將管理中層的問題核查置于績效評估之前。最后,不管是否成立專門的督查機構,督查工作通常由分管校領導直接負責,督查結果直接報送主要校領導,這也縮小了非正式關系的運作空間。

(二)督查工作降低了委托人與代理人之間的目標不一致

目標不一致是指委托人和代理人各自有著自己的利益訴求,代理人并不能夠完全按照委托人的指示行動,即代理人的目標函數并不總是和委托人相一致[7]。

高校通過督查的方式,對代理人進行不定期的觀察和監(jiān)督,促使其在短期內與委托人的目標趨于一致。一是督查機構通過對年度重點工作、重要專項工作、校黨委全委會(常委會)、校長辦公會的重要決議、決定以及校黨政主要領導批示的督查督辦,形成定期督查、專項督查和聯合督查相結合的督查工作機制,并代表管理高層意志開展工作,凸顯了管理高層的委托人角色。二是督查工作雖對事不對人,但對高校事務較為全面的督查,所指向的是作為整體的管理中層,部門負責人無形中也成為重點被督查對象。這也促使代理人在督查期間或被督查后,能迅速通過橫向、縱向的行政資源整合,以“科層組織運動化”的方式,努力達成委托人特定的治理目標[8]。

三、高校督查工作存在的問題

(一)信息不完全對稱導致代理人存在一定程度的逆向選擇

由于信息的不可能完全對稱,導致代理人行為選擇有可能會與委托人所希望的方向不一致,即所謂逆向選擇問題。

在高校內部,管理高層作為委托人,以“雙一流”建設為目標,需要將自己的權力和事務委托給管理中層來落實;管理中層再將“雙一流”建設的目標不斷細化、分解,將科研和教學雙重任務委托給教師及為其提供相關服務的行政教輔類人員。從學校到職能部門、院系,最后延伸到教職工,各層級組織既是上一層級委托人的代理人,又是下一層級代理人的委托人。在多重委托代理關系結構中,管理中層既需要對上承擔代理人的角色,又需要對下扮演委托人的角色,因此,其既存在績效訴求,又需對管理高層的督查負責。管理中層扮演的“雙重角色”,促使其難免會采取游離于理性管理之外的非正式組織行為,如管理中層與下級代理人為應對上級檢查而“共謀”[9]、對部分教師或行政輔助人員的問題和錯誤視而不見、與委托人建立密切關系、“美化”工作績效等,其通過采取各種能動性手段,為代理人一方制造信息優(yōu)勢,加大代理人與管理高層之間的信息不對稱性,使得監(jiān)督、考核、問責等控制手段的效能被削弱,導致委托代理控制失去效用。

(二)目標的不完全一致導致代理人存在一定程度的道德風險

由于目標的不可能完全一致,導致代理人可能會選擇更趨向自身利益訴求的行動,即所謂道德風險問題。

高校是集人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務功能為一體的綜合性高等教育機構,教學科研是其基本業(yè)務,高校管理與其他社會管理相比,具有極強的專業(yè)性,其管理中層很大一部分也是在管理崗位和專業(yè)技術崗位上同時任職的“雙肩挑”人員。因此,其可能會存在兩方面的道德風險:一是指管理中層將行政權力轉化為謀取自身學術資源和學術聲譽的手段,造成學術資源的無效配置和對普通教學科研人員的嚴重不公平。當然,這個問題屬于個人道德和相關規(guī)范的不完善,不是本文所要探討的重點。二是指管理中層通過降低管理工作中的投入(包括時間、努力程度等),而將更多精力用于自身學術能力提升、學術受益獲取上,導致管理效率低下。在道德風險中,委托人不是不掌握代理人的素質、能力、水平甚至工作努力程度等信息,只是不知道其有多少是用于管理崗位。

四、高校督查工作的創(chuàng)新路徑

(一)構建完整的督查工作格局,改變信息不對稱下的逆向選擇

1.建構完善的督查組織體系。督查絕不僅僅是督查部門的工作,需要縱橫聯動、多方協(xié)同。要實現信息對稱,確保各項事業(yè)有效落實,必須建構完整的組織體系。

第一,成立督查工作領導小組。由管理高層擔任組長、副組長,全局謀劃督查工作。督查機構作為學校重大決策、重要部署和重點工作推進落實的辦事機構,直接向學校黨委常委會和校長辦公會負責的身份界定,為督查工作的有力開展提供地位和站位支撐。

第二,成立督查工作咨詢委員會?？紤]到代理人可能存在的信息隱藏行為,從第三方角度邀請職能部門負責人、相關業(yè)界專家擔任咨詢委員,協(xié)助對不同的督查任務進行專業(yè)的知識解答,為督查工作的有效開展,調研結論的求真務實提供智力支撐。

第三,組建專兼職督查工作隊伍。在督查機構內部,除設置領導崗位外,設置專職督查員崗位,以確保督查工作的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化;同時,設立掛職督查員崗位,選拔基層優(yōu)秀同志到督查機構學習鍛煉,在提升其能力的同時,彌補督查人員的不足,為督查工作的可持續(xù)開展提供人才支撐。

第四,創(chuàng)建督查工作聯絡員制度。各職能部門、教學科研單位明確專人擔任督查工作聯絡員,確保督查任務落實和情況反饋及時暢通,為督查工作的順利開展提供渠道支撐。

2.建立高效的督查工作機制。督查既要善于整合各類資源,提前謀劃,又要善于充分利用現代化的手段,提高工作效率。要實現信息對稱,確保學校各項重大決策、重點工作、重要指示落實到位,就必須建立高效的工作機制。

第一,形成重大決策全程跟蹤反饋機制。管理高層的重大決策,是對涉及全局性工作的部署。決策是否科學,能否落實到位,直接關系高校工作的效能。督查機構要爭取進入決策過程中,熟悉決策的背景、掌握決策的要點,領會決策的意圖,為推動決策的落實打好基礎。在決策執(zhí)行過程中,要迅速跟進,制定科學的督查方案,在督查中發(fā)現有決策的不足,要及時反饋給管理高層,使其在分析論證繼而優(yōu)化的基礎上,實現再決策。

第二,確立全年督查工作重點任務。根據高校黨代會、中長期發(fā)展規(guī)劃綱要的相關精神,以及全年重點工作計劃,將管理高層關心的事關全局的重點工作確立為重點督查任務。通過這種建立工作臺賬,展開定期督查,及時向管理高層匯報任務推進落實情況的方式,既能確保管理高層更為直觀、清晰地了解管理中層行為與結果的信息,也能使管理中層更為明確管理高層的目標偏好與任務要求。

第三,打造指示批示的迅速響應鏈條。在日常工作中,管理高層會對其關心關注的事項或偶發(fā)、突發(fā)事件做出督查指示批示。而迅速了解情況、摸排來龍去脈,在客觀分析的基礎上提出針對性建議,就極為考驗督查人員的綜合能力。因此,建構從信息獲取力、問題分析力到專業(yè)解釋力等為一體的響應支持鏈,尤為重要。聯絡員制度的建立,能建構全校的督查人脈網絡,為迅速響應提供渠道上的可能;專職督查員的設立,能確保信息的有效整合和及時分析,為督查領導的迅速研判提供時間上的保障;咨詢委員會的成立,能彌補督查涉及面廣,對應專業(yè)知識不足的缺憾,為迅速反饋提供效度上的保證。

第四,建立督查督辦信息化系統(tǒng)。借助信息化手段,將督查督辦事項的立項、交辦、辦理、辦結、反饋、歸檔等環(huán)節(jié)全部納入數字化管理系統(tǒng),精準定位督辦工作辦理過程,隨時監(jiān)控和掌握督辦工作總體完成情況和單項辦理情況,使督查工作更加簡便快捷,提升督查機構的工作效率,減輕職能部門、教學科研單位配合督辦的工作量。同時,通過添加抄送管理高層的功能,在有效實現委托人與代理人信息對稱的同時,又能對代理人產生無形的壓力和動力,使其更能積極地完成委托人交辦的目標任務。

3.培育素質過硬的督查人員隊伍。督查工作能否實現委托人與代理人的信息對稱,其核心在于督查人員的能力素養(yǎng)。只有具備良好的能力和品性,才能確保督查任務取得預期的效果。因此,必須培育素質過硬的督查人員隊伍。

第一,注重督查人員的能力鍛煉。工作能力強是督查人員要具備的基本素質。工作中要特別注意督查人員三種能力的鍛煉:分析能力的鍛煉,確保判斷問題客觀、公正、全面;組織協(xié)調能力的鍛煉,確保解決問題實事求是、公平合理、不再反復;文字表達能力的鍛煉,確保寫出的督查報告觀點正確、思路清晰、層次分明、言簡意賅。

第二,注重督查人員的品性培養(yǎng)。督查人員具備良好的個人品性,是做好督查工作的保障。在實踐中,要努力加強督查人員四種品性的培養(yǎng):實事求是的品性,工作要深入實際,反映情況要符合實際,做老實人,干老實事,講實在話;廉潔高效的品性,廉潔奉公、清白做人、忠于職守、勤奮刻苦、樂于奉獻,勇于面對矛盾和問題;以人為本的品性,始終關注師生關切,傾聽師生呼聲,了解師生需求,真心為學校發(fā)展辦實事、辦好事,把學校利益置于個人利益之上;兼收并蓄的品性,能以全局的高度和發(fā)展的思維,開展有效溝通,傳遞學校方針政策精神。

(二)劃分明晰的督查工作責權,解決目標不一致下的道德風險

1.閉環(huán)構筑督查工作責任鏈條。要實現委托人與代理人的目標一致,必須切實強化督查工作中的責任鏈條建設,這也是健全和完善督查工作機制的重要組成部分。通過責任鏈條建設,教育和引導代理人把責任當作一種信仰,把責任作為一種品格,把責任看成一種榮譽,用落實責任去贏得尊重。

第一,堅持責權一致原則。權力就是責任,有權必須盡責,用權必須受監(jiān)督,權力與責任必須對等,這是代理人應當遵守的基本行為準則。督查督辦的各項事務必須要分工明確、責任清晰,將各項任務落實到具體部門和具體責任人。所有被納入督查督辦的工作,都必須有相應的部門進行牽頭,并結合工作實際需求做好相關部門的協(xié)調工作,形成責任閉合環(huán)路。督查機構重在做好督促推進、協(xié)調服務,不直接處理或代替責任單位承辦。

第二,嚴格責任追究制度。被列入督查督辦的事項,該項工作的代理人應為第一責任人。督查機構要與具備考核、監(jiān)督職能的部門建立聯動機制,將督查督辦結果納入績效考核部門的年度考核內容,同時納入年終干部考核體系。堅持嚴格按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則,對督查督辦中發(fā)現的重大問題或落實力度較為欠缺的部門及部門責任人,委托人要及時與其進行約談,并嚴格按照督查制度對相關人員和部門進行追責。

第三,建立通報制度。督查機構以《督查專報》的形式,定期或不定期對代理人落實委托人的重大決策、重要工作以及重要批示的辦理情況,在一定范圍內進行通報。對落實好的予以表揚,加以推廣;對不足之處,及時指出;對落實差的,進行通報批評。

2.建立健全有效的激勵約束機制。代理人的目標函數是個人效用最大化[10]。激勵機制可以使代理人目標與委托人目標趨于一致,即在實現委托人目標的同時,又能合法地實現代理人目標,從而使代理人自覺降低道德風險;而約束機制,可迫使代理人降低機會主義和偷懶的欲望。

第一,報酬激勵機制。建立由崗位津貼、績效獎勵、卓越激勵等多維度構成的薪酬發(fā)放體系,將代理人收入與學校競爭力提升緊密掛鉤,發(fā)揮薪酬在績效評價中的核心杠桿作用。同時,改革績效評價體系,績效獎勵重點落實對代理人的“多勞多得”,卓越激勵重點落實對代理人貢獻的“優(yōu)勞優(yōu)得”,實現人盡其能、各盡其責、提高收入、改善民生的委托代理目標。

第二,精神激勵機制。馬斯洛的人生需求層次理論認為,當個體在獲得理想物質享受后,便會尋求精神層面的滿足。對代理人而言,物質生活得到基本滿足后,對精神方面的需求會成為其繼續(xù)努力工作的動力。賦予代理人的精神激勵包括:尊重、成就、自我實現等。

第三,競爭約束機制。在“堅持組織把關,突出政治素質、專業(yè)素養(yǎng)、工作實績和一貫表現”和“民主推薦”[11]的基礎上,推行并完善公開選拔、競爭上崗制度,形成管理中層能上能下,人員能進能出,收入能多能少的競爭機制,使委托人對代理人的職務評聘、任免、權力的授予或剝奪,乃至崗位調遷,都能形成有效的約束。

總而言之,在當前高校治理體系中,通過啟動督查機制,能夠在短期內強化問責壓力,增強管理中層在特定領域的執(zhí)行力,對確保治理績效的持續(xù)、穩(wěn)定增長,具有不可忽視的功能和價值意義。