黃敏君，廖 益

(韶關學院 高等教育研究所，廣東 韶關 512005)

中外合作辦學已開展近40年，已成為跨境教育在我國的主要實現(xiàn)形式。合理引進并有效運用國外高水平的師資和課程，是促進我國高等教育發(fā)展的重要路徑之一，也是我國高等教育從“跟跑”到“并跑”進而實現(xiàn)“領跑”的可行之路[1]。截至2020年，全國經(jīng)審批機關依法批準設立或舉辦的中外合作辦學機構和項目共1 858個，其中，本科及以上中外合作辦學機構、項目983個。質量是中外合作辦學的生命線。以2016年國務院印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》為標志，中外合作辦學進入了一個新的關鍵發(fā)展時期，從最初的規(guī)模擴張轉向內涵建設、提質增效。高等教育質量保障體系主要由兩部分組成，即高校自我監(jiān)控的內部質量保障體系和政府、社會第三方機構等參與的外部質量保障體系。中外合作辦學評估制度是外部質量保障體系的重要組成部分。在相當長一段時期，構建與國際標準相銜接、具有中國特色的中外合作辦學質量保障機制極具戰(zhàn)略意義[2]。本文以中外合作辦學質量保障為切入點，探討近年來初步建立的中外合作辦學評估制度的實施狀況與存在的問題，并提出完善中外合作辦學評估制度的若干措施。

一、 中外合作辦學評估的政策回顧

中外合作辦學評估是伴隨著中外合作辦學發(fā)展的需要而產(chǎn)生的一種不同于其他教育教學評估的質量保障制度。中外合作辦學評估在產(chǎn)生的政策環(huán)境、評估的內容和成效等方面有其獨特性。本文僅探討本科及以上中外合作辦學機構和項目的評估，尚不納入具有法人資格的中外合作大學及高職高專層次中外合作辦學機構及項目。

1. 評估產(chǎn)生的政策背景

作為中外合作辦學外部質量保障框架中的重要一環(huán)，中外合作辦學評估制度正處于從制度化向更優(yōu)化發(fā)展階段。教育部于2007年4月發(fā)布了《關于進一步規(guī)范中外合作辦學秩序的通知》，明確指出中外合作辦學發(fā)展過程中存在的一些問題，并要求加強對中外合作辦學全過程的監(jiān)督管理，采取相關措施進一步加強中外合作辦學的行政監(jiān)管，重點推進“兩個平臺”和“兩個機制”建設[3]。2009年7月教育部印發(fā)了《教育部辦公廳關于開展中外合作辦學評估工作的通知》[4]，公布了《中外合作辦學評估方案(試行)》，提出中外合作辦學評估將分階段開展：2009年下半年先在天津、遼寧、江蘇、河南四地試點，在總結經(jīng)驗、完善標準、規(guī)范程序后向全國推行。該通知明確，中外合作辦學評估重在規(guī)范管理，加強依法辦學，提升辦學水平和可持續(xù)發(fā)展能力。為深化教育合作，鞏固辦學成果，提升合作辦學的質量和水平，教育部于2013年印發(fā)《教育部關于進一步加強高等學校中外合作辦學質量保障工作的意見》，明確提出高等學校中外合作辦學的總目標是“高水平、示范性中外合作辦學機構逐步增多，結構更加優(yōu)化、布局更加合理，質量評估和認證體系趨于完善，質量監(jiān)管和信息公開平臺基本建成，對高等教育改革發(fā)展的促進作用更加明顯”[5]。中外合作辦學評估作為政府主導的合格性監(jiān)管手段，現(xiàn)已逐步建章立制，實現(xiàn)評估常態(tài)化，在當前階段具有權威性和重要性，是中外合作辦學外部質量保障體系的重要組成部分，是中外合作辦學質量提升的主要抓手。與此同時，評估也是敦促中外合作辦學者依法辦學、明確政策界限、堅決維護教育主權的重要途徑。

2. 評估歷程及主要內容

中外合作辦學系列政策法規(guī)的出臺，源于中外合作辦學實踐發(fā)展的迫切要求，強化了中外合作辦學者的質量意識，為中外合作辦學活動的規(guī)范化提供重要支撐，同時為中外合作辦學評估工作的開展奠定了思想、政策和輿論基礎。截至2019年，實施完成的中外合作辦學評估工作已有9輪，即2000年國務院學位委員會辦公室委托全國學位與研究生教育發(fā)展中心(教育部學位與研究生教育發(fā)展中心的前身)組織開展的對外合作在辦項目教學評估工作，2009年的中外合作辦學試點評估以及2013年以來每年1次的常態(tài)化評估。

2013—2019年，每年的中外合作辦學評估均是在2009年7月印發(fā)的《中外合作辦學試點評估方案(試行)》的基礎上形成，主體內容改動不大，但更加細化且具有針對性。就《中外合作辦學評估實施方案(2019)》來看，主要內容包括以下幾個方面：(1)評估對象。2019年擬對截至2019年招生或批準書有效期到期且未參加過評估的項目進行評估。(2)評估組織實施。評估工作由教育部國際司統(tǒng)一組織，教育部學位與研究生教育發(fā)展中心具體實施，由省市教育行政主管部門和高校積極配合，體現(xiàn)政府主導、各級單位參與的評估理念。(3)評估程序及辦法。中外合作辦學評估包括單位自評、網(wǎng)上公示、綜合評議三個階段。其中，綜合評議以單位自評為基礎，根據(jù)評估指標體系，結合省(市)教育行政主管部門評價、學生及社會評價、同行評價多角度收集辦學情況。與2009年的試點評估方案相比，增加了網(wǎng)上公示環(huán)節(jié)，明確了學生及社會參與評價的評估導向，強化了社會監(jiān)督的作用。(4)評估結論及結果利用。評估性質為合格性評估，分為合格、有條件合格和不合格三種評估結果，相關信息將作為今后中外合作辦學監(jiān)管及審批的重要參考。

自2009年開展中外合作辦學試點評估以來，參與評估的本科及以上中外合作辦學機構和項目共計554個，接近一半的本科及以上中外合作辦學機構和項目參與了評估。中外合作辦學評估從試點探索到制度化、常態(tài)化建設過程，作為合格性檢驗工作已取得諸多成效：較客觀地反映了辦學基本情況；促進辦學單位凝聚質量共識，有助于提升中外合作辦學整體質量水平；引導部分不符合要求的退出辦學活動，一定程度上實現(xiàn)“騰籠換鳥”，為中外合作辦學退出機制建設提供經(jīng)驗和數(shù)據(jù)支撐。目前，全國累計有1 000多個機構和項目參加了中外合作辦學評估，評估結果不合格或者在評估時主動申請退出的達100余個，約占本科及以上層次中外合作辦學機構和項目總數(shù)的10%[6]。

二、 中外合作辦學評估的目標追求與存在的問題

中外合作辦學評估的終極目標是通過外部監(jiān)管和評價手段促進合作辦學質量提升。整體來看，評估對中外合作辦學質量提升發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問題，尤其表現(xiàn)為評估初衷與評估實踐的矛盾。

1. 以評促建與被動迎評的矛盾

中外合作辦學評估是我國高等教育外部質量建設的重要組成部分。評估的目的是參照一定的標準，通過學校自評與專家實地考察以及師生反饋等方式，發(fā)現(xiàn)學校辦學過程中的問題，從而解決問題以實現(xiàn)更高辦學質量和辦學效率。評估的根本要求和目的在于明晰其辦學情況，發(fā)現(xiàn)高等學校辦學的特色與優(yōu)勢，鑒別高等學校教學和管理工作存在的問題與需求，并據(jù)此提出改進意見和建議[7]。

就當前我國的評估情況來看，我國高等教育評估在政策上提出“以評促改，以評促建，以評促管，評建結合，重在建設”的原則，中外合作辦學評估同樣應在這一基本原則下開展工作。按照這一基本原則，評估應該是主管部門了解辦學情況、學校反省自身辦學情況的活動。但在實際中卻出現(xiàn)“片面迎評”的問題，把評估理解為一種單純的“上級檢查工作”行為，因而在評估實踐中出現(xiàn)一種畸形的評估氛圍和形式主義。例如，興師動眾的突擊準備、揚長避短的評估報告、有違規(guī)定的變相受賄、避實就虛的評估結論、虎頭蛇尾的改進措施等[8]。中外合作辦學評估是在單位自評的基礎上，根據(jù)評估指標體系，通過省(市)教育行政主管部門評價、學生及社會評價、同行評價等多角度了解辦學情況，進而形成綜合評議，單位自評是評估的核心環(huán)節(jié)。但就單位自評報告來看，多數(shù)單位自評報告中的關鍵信息都含糊不清，實際情況如何很難掌握。例如，某中外合作辦學項目的自評報告中關于“培養(yǎng)質量及取得的社會效益”的表述為：“本項目自2013年開辦以來，雖然尚無畢業(yè)生，但因合作辦學雙方高度重視，該項目考生咨詢率非常高，錄取分數(shù)逐年提升，報考第一志愿率逐年提升。學生培養(yǎng)質量得以較大提升，不少學生在培養(yǎng)過程中體現(xiàn)中外合作項目優(yōu)勢。本項目也促進了軟件工程專業(yè)建設改革，努力實現(xiàn)辦學國際化……”其中關于雙方合作意識、考生咨詢量、錄取分數(shù)、第一志愿率等信息，皆用“高度重視”“逐年提升”“較大提升”等非常模糊的描述，缺乏可靠數(shù)據(jù)支撐，難以體現(xiàn)實際情況。

2. 追求辦學特色化與評估統(tǒng)一性的矛盾

2009年7月印發(fā)的《中外合作辦學評估方案(試行)》中制定了中外合作辦學機構和項目的評估指標體系，此后已實施的評估也都是在此基礎上進行，都是用統(tǒng)一的指標來衡量辦學過程與效果。2011—2020年，我國有東部、中部、西部28個省(自治區(qū)、直轄市)的高校參與舉辦中外合作辦學項目，共有來自28個國家和地區(qū)的高校作為外方合作者參與了本科及以上中外合作辦學項目，合作辦學的項目分布在以工學、管理學、經(jīng)濟學和藝術學等為代表的11個學科[9]。中外合作辦學涉及國別之廣泛、學科之多樣、區(qū)域之遼闊，為特色辦學提供了良好的契機，追求多元化質量標準是其應有之義，當前僅用一種標準體系來考察其辦學質量顯然是不合適的。

中外合作辦學機構和項目舉辦和設立的初衷是引進我國稀缺的優(yōu)質教育資源，尤其在我國急需、薄弱的先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等領域與外國高校高水平學科專業(yè)合作辦學，從而推動我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。因此，在合作辦學過程中尤其強調辦學的優(yōu)質性、特色化內涵。而當前的中外合作辦學評估存在評價主體、標準單一化問題，未能很好契合中外合作辦學的目標追求。

3. “管辦評分離”政策導向與教育行政部門主導評估的矛盾

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)首次提出“管辦評分離”的管理體制改革方針，應以轉變政府職能和簡政放權為重點，明確各級政府責任[10]。推進管辦評分離的實質，就是在充分明確各級教育行政部門、高校和社會機構權力劃分的基礎上，加強高校的辦學自主權和政府的服務性管理水平和能力，構建科學合理的政府宏觀管教育、高校認真辦教育和社會公正評教育的治理體系和模式[11]。當前，我國實質性的第三方教育評估尚待完善，教育評估仍然處于初步發(fā)展階段，未能形成成熟的、獨立地位的評估體系。有研究者提出建設以獨立、專業(yè)、公正為核心的當代中國教育評估文化[12]。這同樣是中外合作辦學評估應該著力考量和踐行的評估發(fā)展方向。

三、 完善中外合作辦學評估制度的思考

1. 明確評估目的，構筑質量文化

中外合作辦學評估中出現(xiàn)的系列問題，諸如指標體系同質化、評估不透明、自評報告流于形式等，多由于客觀因素的掣肘，但歸根結底是沒有堅守評估的初衷。如果教育主管部門為了評估而評估，中外合作辦學者也是為了應付評估而做出反應，勢必舍本逐末，難以達成評估目的。中外合作辦學評估目的在于督促中外合作辦學機構和項目堅持引進優(yōu)質教育資源的法規(guī)原則和政策導向，增強我國教育機構吸收、利用優(yōu)質教育資源和創(chuàng)新能力，保障和提升辦學質量，維護學生及其他利益相關者的合法權益。堅持評估初衷，核心是堅持評估的主體性原則[13]，即充分發(fā)揮作為評估主體的中外合作辦學機構和項目的作用，樹立評估主體在質量保障過程中的主人翁地位。

以評促建的基本出發(fā)點與片面迎評的現(xiàn)實這一對矛盾的解決之道，是著力提升內部質量保障意識，堅持評估主體性原則，構筑質量文化。要正確認識評估在高等教育質量建設中的定位和作用，發(fā)揮高等教育評估的鑒定、反省、參謀、批判和中介作用[7]。一是重視評估的制度形式，形成評估常態(tài)化意識；二是鼓勵利益相關者主動參與質量保障過程；三是通過強化質量文化、優(yōu)化評估機制、評估結果透明化等措施，規(guī)避和削減評估帶來的焦慮心態(tài)，前期準備任務過重以及促進學校發(fā)展作用不突出等負面因素。

2. 革新評估理念，探索監(jiān)測評估

中外合作辦學評估并非出于政府管理中外合作辦學的目的而存在，而是作為一種外部監(jiān)督，了解評估對象的辦學情況。因此，需要革新評估理念，破除教育部門實施評估的“上級管下級”意識，將評估重心實實在在落在了解合作辦學實際情況和發(fā)現(xiàn)問題、解決問題上。中外合作辦學從來都不是為了增加一所高校，不是為了擴充中外合作辦學的數(shù)量而擠占我國高等教育的份額，而是引進優(yōu)質教育資源，切實提升我國高等教育辦學質量。在這種理念基礎上，就必然不能用一種標準評價所有的中外合作辦學，在中外合作辦學評估中應考慮合作辦學的具體發(fā)展情況，同時探索新的評估策略。

追求辦學特色化和評估統(tǒng)一性的矛盾是中外合作辦學外部目標追求與評估內部機制設計的矛盾。在評估目標追求具有一定穩(wěn)定性和前瞻性的現(xiàn)實情況下，這種矛盾性質決定了評估的內部機制設計需要適時作出新的探索和調整。在當前中外合作辦學發(fā)展情況下，結合教育評估的發(fā)展趨勢，提出監(jiān)測評估的評估模式具有現(xiàn)實意義和迫切性。監(jiān)測評估的關注重點在于教育實施過程中各要素的實際情況及其與預定目標的一致性，對實際情況與預定目標之間存在的差距進行鑒別和分析，針對問題及時補救，對潛在風險給出預警，提出改進建議。監(jiān)測評估主要強調以實地調查、階段性報告等方式構建常規(guī)化、制度化的信息收集機制，強調基礎信息及時反饋[14]。通過減少非必要性評價，轉而督促高校以更加全面透明的信息公開制度替代之，讓同行和公眾根據(jù)需求對高校辦學水平加以判斷，順應了強化社會監(jiān)督與問責的趨勢，能夠激發(fā)高校自主辦學活力[15]。隨著中外合作辦學質量的提升及評估制度的不斷完善，評估的側重點應從合格與否的評價轉向衡量各合作辦學機構和項目階段性辦學成績和特色。近年來開展的高校教學工作審核評估實行“一校一標準”“一事一結論”[16]評價方法，就是將評價前置，給予辦學主體找準節(jié)奏、彰顯特色和優(yōu)勢的空間。

3. 貫徹政策方針，提升第三方評估的公信力

(1) 在中外合作辦學相關政策法規(guī)上緊跟我國教育質量評價制度改革的步伐。2009年以來的中外合作辦學評估是依據(jù)《中外合作辦學條例》及其實施辦法的精神實施的。在高校改革進程中，尤其是《綱要》提出的“管辦評分離”重大改革方針，對政府、高校、社會的權責做出頂層設計，具有科學性和引導性。2015年12月，《教育法》和《高等教育法》相繼修訂并經(jīng)人大審議通過，修訂內容中突出教育改革，強調第三方機構對教育質量進行評估。作為下位法的《中外合作辦學條例》應當根據(jù)中外合作辦學發(fā)展實際和上位法令的修訂情況作出適應性調整，與時俱進，更好地起到規(guī)范和指導作用。在教育管理體制改革中，應貫徹《綱要》及系列政策方針的要求，在具體策略選擇上加強機制設計，提升行使辦學自主權的能力。

(2) 鼓勵我國實質性第三方教育評估機構的發(fā)展，提升其評估的公信力。有學者研究了教育評估公信力提升的范式轉換及制度支撐，認為評估公信力提升的核心在于促進信任及不信任積極潛能的轉化。一個社會的普遍信任狀況及該狀況下教育評估正能量的積累及其效力的發(fā)揮，建立在其維持機制即保障體系基礎之上。良好信任狀態(tài)的基礎包括法治基礎、制度基礎和道德基礎等，教育評估公信力的提升需要形成評估法治體系。除此之外，還需要評估主體具有較強的專業(yè)能力、評估主體的誠信、信息公開程度以及釋疑機制的建立健全等方面。這是一個由范式轉型和制度保障共同作用的綜合體系。如何實現(xiàn)基于公信力提升的評估秩序建構，是現(xiàn)階段教育評估及教育管理必須面對的極具挑戰(zhàn)的基礎性問題[17]，是中外合作辦學評估中第三方機構建立和發(fā)揮作用的重要基礎。

四、 結語

中外合作辦學是我國高等教育的重要組成部分。中外合作辦學正從強調數(shù)量擴張轉向重視質量內涵，是我國從高等教育大國邁向高等教育強國的一個重要信號。當前，通過評估促進中外合作辦學機構和項目改進辦學方式、提升辦學水平的作用仍不甚明顯，關鍵在于評估實踐與辦學實踐存在目標偏差。如何疏解矛盾，破解深層次難題，將評估實效提升至應有高度，是中外合作辦學乃至我國高等教育邁向更高水平的基本制度保障。在“質量革命”時代背景下，中外合作辦學評估也應順勢而為，積極在量化層面實施監(jiān)測評估、質性層面革新評估理念，構筑質量文化，完成評估使命，為中外合作辦學機構和項目把好關，提高中外合作辦學質量，促進中外合作辦學事業(yè)的發(fā)展。