（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

引言

近年來(lái)，江西省牢記習(xí)近平總書記視察江西后的殷切囑托，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重，通過(guò)實(shí)施重大生態(tài)工程、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、加大生態(tài)補(bǔ)償力度、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等等，已經(jīng)初步走出一條適合江西省情、推動(dòng)貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)、脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”的新路子。當(dāng)前全國(guó)脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，生態(tài)扶貧作為實(shí)現(xiàn)脫貧致富的一種重要方式，值得深入研究。如何進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)惠民、生態(tài)利民和生態(tài)為民，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美、百姓富”的有機(jī)統(tǒng)一，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動(dòng)貧困人口增收，形成生態(tài)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)值得探討的課題。

通過(guò)對(duì)上猶、遂川、蓮花、奉新等生態(tài)扶貧試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行深入調(diào)研，我們總結(jié)出江西生態(tài)扶貧的“五種模式”，提出要從省級(jí)層面建立和完善“穩(wěn)受益、不返貧、生態(tài)美、百姓富”生態(tài)扶貧制度體系，鞏固生態(tài)扶貧政策成效，不斷提升生態(tài)扶貧治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、江西生態(tài)扶貧的“五種模式”

（一）“生態(tài)產(chǎn)業(yè)+扶貧”模式。充分依托和發(fā)揮生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等新型業(yè)態(tài)，建立了生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧增收“造血”機(jī)制。如遂川縣依托茶葉、金桔、板鴨“三寶”產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+貧困戶”模式。

（二）“生態(tài)治理+扶貧”模式。加大生態(tài)修復(fù)治理，推進(jìn)山水林田湖草綜合治理等項(xiàng)目，建立了引導(dǎo)貧困戶參與生態(tài)管護(hù)受益機(jī)制，如上猶縣設(shè)立了河道水庫(kù)管理員、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督員等“八員三工一干”生態(tài)扶貧就業(yè)專崗[1]。2018年全省新增生態(tài)護(hù)林員3500名，年人均增收8000-12000元。

（三）“生態(tài)工程+扶貧”模式。將重大生態(tài)工程、重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目、重大專項(xiàng)資金向貧困地區(qū)傾斜，組織貧困戶通過(guò)參與工程建設(shè)與管護(hù)，獲取勞動(dòng)報(bào)酬，建立貧困戶參與生態(tài)工程獲益機(jī)制。如在國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目31個(gè)建設(shè)指標(biāo)中優(yōu)先安排24個(gè)貧困縣，既有效破解貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金難題，又進(jìn)一步拓寬了貧困戶的增收渠道。

（四）“生態(tài)補(bǔ)償+扶貧”模式。探索貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，完善東江源跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高貧困地區(qū)呵護(hù)綠水青山的積極性[2]。以尋烏縣、安遠(yuǎn)縣、定南縣東江源頭區(qū)縣為例，2019年預(yù)期可獲省級(jí)和中央補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)資金15億元，這些生態(tài)補(bǔ)償資金與貧困戶全面“掛鉤”，惠及當(dāng)?shù)刎毨丝凇?/p>

（五）“生態(tài)搬遷+扶貧”模式。對(duì)居住在庫(kù)區(qū)、邊遠(yuǎn)深山區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)的群眾實(shí)施易地搬遷，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、支持就業(yè)，使貧困戶“搬得出、留得住、能致富”。如遂川縣近幾年實(shí)施易地搬遷1.2萬(wàn)戶5.4萬(wàn)人，其中建檔立卡貧困戶4334戶25409人。

二、當(dāng)前江西生態(tài)扶貧的“三大短板”

（一）制度供給不夠充分。一是生態(tài)資源價(jià)值轉(zhuǎn)換通道尚未完全打通。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)確權(quán)頒證、資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、折股量化等工作尚未完成，未形成一套行之有效的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系。二是多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。國(guó)家層面生態(tài)扶貧專項(xiàng)補(bǔ)助資金不夠，省級(jí)財(cái)力補(bǔ)助有限，社會(huì)資本參與度不高，系統(tǒng)性推進(jìn)貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)資金不足。三是考核監(jiān)督機(jī)制有所欠缺。生態(tài)扶貧尚未納入生態(tài)文明考核監(jiān)督體系，生態(tài)治理、生態(tài)扶貧項(xiàng)目、生態(tài)綜合補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)情況考核監(jiān)督機(jī)制還不完善。四是協(xié)同推進(jìn)機(jī)制還需加強(qiáng)。當(dāng)前江西生態(tài)扶貧還不同程度的存在“鐵路警察各管一段”的情況，部門之間沒(méi)有形成高效協(xié)作機(jī)制，工作系統(tǒng)化、整體化、體系化不夠。

（二）生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育不夠成熟。一是生態(tài)產(chǎn)業(yè)較為初級(jí)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)發(fā)不夠充分，以種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等為主，進(jìn)入門檻低，消費(fèi)替代性強(qiáng)，產(chǎn)品附加值低。二是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏總體規(guī)劃，不同程度存在產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)品雷同現(xiàn)象。如有些地方鄉(xiāng)村旅游“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙、一擁而上”，模式單一，內(nèi)涵單薄。三是產(chǎn)業(yè)較為零散。有些地方生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚度不高，缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)，規(guī)?；?、融合度、品牌化不高，產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)脫貧能力較弱。四是產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠政府推動(dòng)，貧困戶、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結(jié)不緊密，參與、推動(dòng)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)主動(dòng)性弱。

（三）生態(tài)扶貧保障不夠有力。一是基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱。一些貧困地區(qū)位于區(qū)域邊緣地帶，生態(tài)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施投入大、效益差，主要靠地方財(cái)政投入，引入社會(huì)資本難度大，可持續(xù)性不強(qiáng)。二是人力資源短缺。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多外出務(wù)工，留守老人、小孩居多，難以承接或深度融入各類產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。三是金融支持不足。國(guó)家和省生態(tài)扶貧領(lǐng)域制度改革主要是森林資源所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、資源權(quán)屬入股等，由于金融支持較為單一，缺乏靈活性，在推進(jìn)試點(diǎn)中難以落地。比如，森林資產(chǎn)貸款比率遠(yuǎn)低于其它資產(chǎn)，金融支持生態(tài)扶貧，特別是對(duì)農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織的支持力度還不夠大。四是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。比如在電商扶貧領(lǐng)域，與生態(tài)扶貧密切相關(guān)的市場(chǎng)信息發(fā)布、先進(jìn)技術(shù)推廣等服務(wù)存在缺位現(xiàn)象。

三、構(gòu)建生態(tài)扶貧“江西之治”的制度體系

（一）建立健全生態(tài)扶貧規(guī)劃引導(dǎo)制度體系。由生態(tài)扶貧主管部門牽頭，多部門協(xié)作，科學(xué)編制生態(tài)扶貧總體規(guī)劃，統(tǒng)籌引導(dǎo)各地科學(xué)制定生態(tài)扶貧路徑和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)和規(guī)模，實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，防止出現(xiàn)“石上栽花”和“饑不擇食”現(xiàn)象。建立生態(tài)扶貧政策協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)扶貧機(jī)制內(nèi)外部銜接，為生態(tài)扶貧發(fā)展提供制度保障，推動(dòng)生態(tài)扶貧規(guī)范化發(fā)展。

（二）健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是推進(jìn)生態(tài)資源“資產(chǎn)化”，關(guān)鍵是加快建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，抓緊做好山、水、林、田、湖、草等各類自然資源確權(quán)登記，深化所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革，建立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的“權(quán)利清單”，加快探索生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值核算機(jī)制及評(píng)估體系，讓生態(tài)產(chǎn)品“活”起來(lái)。二是推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)“資本化”，關(guān)鍵是發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，大力推動(dòng)綠色金融改革，界定并建立綠色產(chǎn)業(yè)目錄和綠色項(xiàng)目庫(kù)，加快完善環(huán)境權(quán)益交易市場(chǎng)，深化水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益交易制度改革，形成促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化體系，通過(guò)股權(quán)交易、抵押融資上市等手段將自然資源資產(chǎn)資本化、真正做到物盡其用。三是推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償“多元化”，關(guān)鍵是建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，圍繞生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)統(tǒng)一，積極探索以水質(zhì)為核心的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償、以效益為核心的森林濕地生態(tài)補(bǔ)償，并加大現(xiàn)有各類生態(tài)補(bǔ)償資金的整合力度，建立標(biāo)準(zhǔn)、重獎(jiǎng)重罰。四是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品“標(biāo)簽化”，采用生態(tài)標(biāo)簽認(rèn)證制度，鼓勵(lì)企業(yè)按照可持續(xù)的方式生產(chǎn)出生態(tài)友好型產(chǎn)品或綠色產(chǎn)品，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能與價(jià)值，向消費(fèi)者提供綠色生態(tài)產(chǎn)品。

（三）強(qiáng)化生態(tài)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。一是深入推進(jìn)“龍頭企業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)模式。采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、量化入股、經(jīng)營(yíng)權(quán)托管、訂單農(nóng)業(yè)、技術(shù)承包服務(wù)、勞務(wù)就業(yè)等多種形式，通過(guò)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)等多種渠道，提高貧困戶生產(chǎn)發(fā)展的組織化程度和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。二是積極發(fā)展“新型經(jīng)營(yíng)主體+貧困戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展共享模式。采取入股分紅、包購(gòu)包銷、技術(shù)服務(wù)、管理培訓(xùn)等方式加強(qiáng)合作聯(lián)結(jié)，通過(guò)共享市場(chǎng)資源和技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶共同受益。三是大力發(fā)展“致富示范戶+貧困戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展互助模式。倡導(dǎo)致富示范戶幫助其他貧困戶，依靠種養(yǎng)結(jié)合、經(jīng)銷農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)方式穩(wěn)定脫貧。四是著力推進(jìn)“旅游+農(nóng)業(yè)+貧困戶”產(chǎn)業(yè)融合扶貧模式。積極引導(dǎo)貧困戶融入旅游龍頭企業(yè)和本地特色旅游線路，從事餐飲、住宿、導(dǎo)游、戶外服務(wù)、土特產(chǎn)銷售等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

（四）創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧造血機(jī)制。一是以龍頭企業(yè)為核心，以配套企業(yè)、合作社、農(nóng)戶和基地為輔助，著力集聚集約開(kāi)發(fā)，在區(qū)域內(nèi)形成完整生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。二是延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搭建生態(tài)科技、市場(chǎng)信息、金融保險(xiǎn)、電子商務(wù)為一體的生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，整合行業(yè)優(yōu)勢(shì)，助力生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展[2]。三是大力推動(dòng)生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為生態(tài)文化旅游產(chǎn)品，推動(dòng)生態(tài)與文化、旅游深度融合，打造一批民宿、農(nóng)家樂(lè)等生態(tài)旅游項(xiàng)目和文化旅游項(xiàng)目。四是把生態(tài)環(huán)保作為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換動(dòng)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，大力發(fā)展生物醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、大健康等生態(tài)適宜性產(chǎn)業(yè)，建立健全互聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代物流等綠色、低碳、循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系，打通鄉(xiāng)村原生態(tài)產(chǎn)品與消費(fèi)大市場(chǎng)的 “最后一百米”。五是圍繞打造“綠色生態(tài)”品牌，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提升、科技興農(nóng)等工程，發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、工廠農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)等，打造一批具有較高知名度、美譽(yù)度和較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的綠色生態(tài)品牌。

（五）筑牢生態(tài)扶貧綠色金融保障機(jī)制。一是建立以引導(dǎo)性財(cái)政資金為基礎(chǔ)、受益者合理分擔(dān)、吸引社會(huì)資金參與的多元化資金籌集機(jī)制，依托政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展發(fā)放綠色債券、綠色信貸、綠色基金等業(yè)務(wù)，擴(kuò)大資金來(lái)源。二是大力推進(jìn)“兩權(quán)”試點(diǎn)，深入挖掘生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值，針對(duì)農(nóng)戶抵押融資難問(wèn)題，以行政村為單位，搭建經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái)，探索設(shè)立村級(jí)擔(dān)?；?合作社)，建立資產(chǎn)評(píng)估、收儲(chǔ)擔(dān)保金融發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，為自然資源產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供支持。三是強(qiáng)化政策運(yùn)用，積極探索“央行扶貧再貸款+銀行+企業(yè)(項(xiàng)目)+農(nóng)戶”的“四位一體”精準(zhǔn)扶貧模式[4]，有效對(duì)接貧困戶發(fā)展需求，積極支持綠色農(nóng)業(yè)、紅色旅游等特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)扶貧。四是積極開(kāi)展“銀政企”融資對(duì)接，采取一企一策、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶等舉措，加大信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度，提高與生態(tài)扶貧相關(guān)企業(yè)融資需求的匹配性。