馮 偉 ，趙 海 ，褚春超 ，熊才啟

（1.貴州省交通運(yùn)輸廳，貴州 貴陽 550003；2.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

引言

推廣應(yīng)用PPP 模式，是新時期深化投融資改革的一項(xiàng)重要舉措，有助于多渠道籌措公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展資金，有效地降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，更好地發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，不斷改善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給[1-2]。近年來，在國家相關(guān)政策的規(guī)范和指引下，各地通過科學(xué)部署、完善機(jī)制、嚴(yán)格監(jiān)管、精準(zhǔn)發(fā)力等舉措，使PPP 模式在諸多行業(yè)領(lǐng)域獲得了深入廣泛地應(yīng)用，在促投資、穩(wěn)增長、保供給等方面取得了顯著成效。但隨著改革實(shí)踐的不斷深入，PPP 模式應(yīng)用中暴露出項(xiàng)目把關(guān)不嚴(yán)、操作不規(guī)范、融資風(fēng)險敞口、嚴(yán)格履約較差等突出問題[3-5]，社會資本參與PPP 項(xiàng)目積極性降低，這與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的初衷嚴(yán)重不相符。為此，亟需評估總結(jié)PPP 模式發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照國家深化改革的初衷和嚴(yán)格規(guī)范PPP 發(fā)展的政策要求，堅(jiān)持問題和目標(biāo)導(dǎo)向，探索新時期PPP 模式創(chuàng)新發(fā)展的新思路，提出推動PPP 健康可持續(xù)發(fā)展的新舉措，為推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。

一、交通PPP 項(xiàng)目投資特點(diǎn)

交通運(yùn)輸業(yè)是應(yīng)用PPP 模式最早的行業(yè)之一，這既與交通運(yùn)輸行業(yè)的屬性、特點(diǎn)和發(fā)展階段有關(guān)，也與國家積極倡導(dǎo)不斷加強(qiáng)PPP 政策制度設(shè)計及行業(yè)上努力作為有關(guān)。近年來，交通運(yùn)輸領(lǐng)域通過大力推廣應(yīng)用PPP 模式，在多渠道籌措交通發(fā)展資金、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)配置、提升交通公共產(chǎn)品和服務(wù)供給等方面發(fā)揮了重要作用，為新時期交通運(yùn)輸深化改革、高質(zhì)量發(fā)展、交通強(qiáng)國建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)[6-8]，但也暴露出一些認(rèn)識不到位、發(fā)展不平衡、管理不規(guī)范問題。具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）項(xiàng)目單體大，投資收益較低。

據(jù)財政部PPP 中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2020 年4 月底，交通運(yùn)輸PPP 項(xiàng)目入管理庫1314 個，占總?cè)霂霵PP 項(xiàng)目數(shù)的13.9%，投資額占總?cè)霂祉?xiàng)目的31.8%，單體交通運(yùn)輸項(xiàng)目平均投資額34.8 億元，遠(yuǎn)高于入庫項(xiàng)目平均投資額15.2 億元；有民資背景落地的交通運(yùn)輸項(xiàng)目220 個，占交通運(yùn)輸總?cè)霂祉?xiàng)目的16.7%，遠(yuǎn)低于有民資背景落地項(xiàng)目在總?cè)霂祉?xiàng)目中占比28.7%的水平。另據(jù)統(tǒng)計，2018 年全國經(jīng)營性收費(fèi)公路通行費(fèi)年均收入為456 萬元/公里，支出為730 萬元/公里，缺口為274 萬元/公里，相對于動輒每公里上億元建設(shè)投資來說，項(xiàng)目整體投資效益較差，特別是在項(xiàng)目運(yùn)營初期，屬于車流量培育階段通行費(fèi)收入較低，現(xiàn)金流十分緊張。另外根據(jù)144 個公布了項(xiàng)目回報率的PPP 項(xiàng)目來看，在2015 ～2017年平均投資回報率分別為8.04%、6.66%、6.3%，呈逐步走低趨勢，這與近年來國內(nèi)市場利率和國債利率（或地方發(fā)行的債券利率）逐步走低正相關(guān)。總之，項(xiàng)目單體投資額大，收益水平較低，民營資本參與意愿不強(qiáng)，往往交通基建項(xiàng)目社會資本投資主體是大型央企或國有施工企業(yè)，以獲取施工利潤沖抵項(xiàng)目投資風(fēng)險和回報。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險點(diǎn)多，投資不確定性強(qiáng)。

交通基建項(xiàng)目建設(shè)（2 ～4 年）運(yùn)營（25 ～30 年）的合作周期長，期間常面臨征地拆遷成本超支、建設(shè)材料價格上漲、施工技術(shù)、設(shè)計變更、交通量預(yù)測不確定性大、受政策調(diào)整（如免費(fèi)通行）影響明顯等系列風(fēng)險，容易造成項(xiàng)目建設(shè)投資超概、運(yùn)營期車流量不達(dá)預(yù)期等問題，項(xiàng)目預(yù)期投資回報和收益水平不確定性大，為此設(shè)置合理的項(xiàng)目風(fēng)險分配機(jī)制，以保障各方合法權(quán)益和合理收益矛盾突出。

（三）發(fā)展不平衡，投資回報有差異。

交通運(yùn)輸項(xiàng)目受所處發(fā)展區(qū)域不同、是否納入戰(zhàn)略規(guī)劃、路網(wǎng)的競爭性、沿線資源匹配性、配套政策支持力度等影響，投資差異非常大。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計分析，高速公路車流量與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度同步相關(guān)，且受區(qū)域經(jīng)濟(jì)外向性程度影響不明顯，即使地處中部的江西、湖南，其跨省車流量占本省總流量的比例也在10%以內(nèi)[9]。分區(qū)域來看，東部地區(qū)已建成高速公路的交通量明顯高于中部、西部地區(qū)，東北地區(qū)則為負(fù)增長。中西部地區(qū)隨著國家戰(zhàn)略傾斜、加大建設(shè)投入和路成網(wǎng)，交通量增長較快。反映到投資上，中西部地區(qū)的項(xiàng)目往往因車流量不確定性大、融資成本高等，按照風(fēng)險與收益對等原則，項(xiàng)目投資回報要求也高于東部地區(qū)。

（四）重投資建設(shè)，輕項(xiàng)目績效管理。

交通運(yùn)輸作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資重要領(lǐng)域，在落實(shí)和支撐國家重大戰(zhàn)略實(shí)施上發(fā)揮著重要作用，特別是在經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險壓力較大時，更要著重發(fā)揮交通基建投資穩(wěn)增長的壓艙石作用。為此，一些地方存在過于強(qiáng)調(diào)投資拉動作用的認(rèn)識偏差而忽視了項(xiàng)目充分論證的必要性，導(dǎo)致一些項(xiàng)目論證流于形式而倉促上馬，利益共享和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制設(shè)置不合理、項(xiàng)目績效設(shè)置與監(jiān)管虛化等，為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營管理埋下隱患。

二、交通PPP 項(xiàng)目發(fā)展形勢

長期以來，黨和國家都十分關(guān)心支持交通運(yùn)輸業(yè)的建設(shè)發(fā)展，把交通運(yùn)輸作為投資建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先方向，使我國交通運(yùn)輸業(yè)取得了舉世公認(rèn)的重大成就，為國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

新時期，審視交通運(yùn)輸PPP 項(xiàng)目發(fā)展，筆者認(rèn)為面臨著重要機(jī)遇，主要表現(xiàn)在：一是中央和地方政府對交通運(yùn)輸發(fā)展的重視和支持沒有變，始終將交通運(yùn)輸作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、擴(kuò)大有效內(nèi)需、支撐國家重大戰(zhàn)略實(shí)施的先行官，黨的十九大報告更是在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中提出要建設(shè)交通強(qiáng)國，賦予了新時期交通人新的歷史使命。二是行業(yè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位和投資預(yù)期沒有變，據(jù)統(tǒng)計2001 ～2019 年間，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比例平均在10%以上，在19 個國民經(jīng)濟(jì)大行業(yè)分類中排名前列，僅次于制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)。“十二五”時期交通固定資產(chǎn)投資12.5 萬億元，“十三五”前4 年已完成12.34 萬億，預(yù)計“十四五”期間交通固定資產(chǎn)投資仍將保持高位運(yùn)行。未來在加快交通強(qiáng)國建設(shè)和深化交通運(yùn)輸投融資改革中，PPP 模式作為一項(xiàng)重要的投融資創(chuàng)新，將繼續(xù)肩負(fù)著重大使命并發(fā)揮重要作用。三是交通PPP 項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，國家相繼出臺了一系列放寬放活社會投資政策，鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)新PPP 模式等多種形式，吸引社會資本投資交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地也紛紛制定政府補(bǔ)貼機(jī)制、設(shè)立獎補(bǔ)資金、簡化審批流程、設(shè)立PPP 融資支持基金、實(shí)施稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新金融支持等眾多相關(guān)政策，為社會資本進(jìn)軍交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)打開方便之門[10-12]。

同時也要看到，交通PPP 項(xiàng)目發(fā)展面臨一些挑戰(zhàn)，規(guī)范可持續(xù)發(fā)展是長期趨勢。一是政策要求PPP 項(xiàng)目更加嚴(yán)格規(guī)范發(fā)展，在肯定PPP 模式深化公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮作用的同時，新近頒布的《政府投資條例》、財金〔2020〕13號、財金〔2019〕10 號、財金〔2018〕54 號、財辦金〔2017〕92 號、財預(yù)〔2017〕87 號、財預(yù)〔2017〕50 號等一系列，對PPP 項(xiàng)目的投資資金、績效考核、付費(fèi)機(jī)制、債務(wù)防范、融資監(jiān)管、準(zhǔn)入監(jiān)管和實(shí)施程序等都提出了更為嚴(yán)格明確的要求，旨在正本清源、回歸本質(zhì)，PPP 項(xiàng)目進(jìn)入了更加規(guī)范發(fā)展的法治新時代。二是交通運(yùn)輸建設(shè)運(yùn)營成本仍將攀升，隨著對項(xiàng)目運(yùn)營和服務(wù)品質(zhì)、綠色安全發(fā)展要求越來越高，在資源和環(huán)境約束雙重疊加影響下，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本不斷攀升。根據(jù)收費(fèi)公路有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2018年度全國高速公路建設(shè)成本（以當(dāng)年新增投資和新增里程做近似處理）平均為10819 萬元/公里，收費(fèi)公路成本支出（包括償還本息、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)管、稅費(fèi)等支出）平均為572萬元/公里，與2014 年相比5 年間平均每年分別增長13%和17.4%。未來，隨著征地拆遷、環(huán)保成本等上升，隨著高速公路建設(shè)逐步向邊遠(yuǎn)窮地區(qū)延伸，受建設(shè)條件限制，橋梁隧道比不斷提高，高速公路建設(shè)管養(yǎng)成本還將繼續(xù)攀升，項(xiàng)目投資與收益比將進(jìn)一步下降，亟需要政府給予更大力度的政策支持和財政補(bǔ)助。

新時期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，機(jī)遇期很難得，是矛盾的主要方面，挑戰(zhàn)可以通過有效舉措合理化解。交通運(yùn)輸業(yè)應(yīng)該審時度勢、把握大局，利用好政策紅利和行業(yè)發(fā)展黃金期，創(chuàng)新PPP 發(fā)展模式，優(yōu)化投資策略，積極開拓交通運(yùn)輸發(fā)展新局面。

三、創(chuàng)新PPP 的主要舉措

根據(jù)深化交通運(yùn)輸投融資體制改革政策導(dǎo)向，緊密結(jié)合當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的階段特點(diǎn)和實(shí)際情況，堅(jiān)持規(guī)范有序、監(jiān)管嚴(yán)格、風(fēng)險可控、誠信履約原則，秉承“一體化”的思想[13-15]，具體來說，實(shí)施“資源大統(tǒng)籌、實(shí)施一體化、利益共同體、績效全覆蓋、監(jiān)管一盤棋”五大舉措，推動交通運(yùn)輸PPP 模式創(chuàng)新，開創(chuàng)交通運(yùn)輸投融資新格局，為交通強(qiáng)國建設(shè)提供強(qiáng)有力的支撐保障。

（一）實(shí)施資源大統(tǒng)籌

統(tǒng)籌管理是政府履行職能實(shí)施宏觀調(diào)控管理的重要舉措。通過大統(tǒng)籌管理，可在更高層面加強(qiáng)頂層設(shè)計謀劃，統(tǒng)籌資源優(yōu)化配置，有效協(xié)調(diào)局部與整體、短期與長期利益，精準(zhǔn)發(fā)力，集中力量辦大事。具體來說，要堅(jiān)持三個統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌項(xiàng)目計劃、統(tǒng)籌資金保障、統(tǒng)籌資源配置。

1.統(tǒng)籌項(xiàng)目計劃。主動對標(biāo)國家戰(zhàn)略和重大決策部署，對接規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)安排，抓好PPP 項(xiàng)目儲備，規(guī)范編制交通建設(shè)PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄，對實(shí)施意義重大、效益突出、條件成熟（已完成立項(xiàng)決策程序、邊界清晰、方案編制合理、可融性好等）的項(xiàng)目，優(yōu)先保障安排。

2.統(tǒng)籌資金保障。一方面，交通運(yùn)輸主管部門主動銜接協(xié)調(diào)相關(guān)部門和有關(guān)單位，統(tǒng)籌可用于交通建設(shè)發(fā)展的一般預(yù)算資金、專項(xiàng)資金、政府性基金和通行費(fèi)收入等各項(xiàng)資金，制定三年滾動政府投資計劃和年度計劃，與財政年度預(yù)算銜接平衡，強(qiáng)化資金調(diào)度保障。另一方面，考慮到交通項(xiàng)目從建設(shè)投產(chǎn)到達(dá)產(chǎn)交通量需要5 ～8 年的培育期特點(diǎn)，應(yīng)統(tǒng)籌處理好項(xiàng)目當(dāng)期收益與長遠(yuǎn)收益的平衡。

3.統(tǒng)籌資源配置。探索統(tǒng)籌好項(xiàng)目“肥瘦搭配”，統(tǒng)籌好高速公路項(xiàng)目與沿線服務(wù)區(qū)、廣告、土地、旅游、物流等資源開發(fā)，充分挖掘整合相關(guān)資源，提高項(xiàng)目經(jīng)營回報水平。對于使用者付費(fèi)不能覆蓋項(xiàng)目投入確需政府資金支持的項(xiàng)目，可統(tǒng)籌中央與地方資金，綜合運(yùn)用投資補(bǔ)助、政府資本金投入、貸款貼息等方式，加大對項(xiàng)目運(yùn)作支持力度。

（二） 夯實(shí)實(shí)施一體化

實(shí)施PPP 項(xiàng)目的核心是發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。為克服“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的思想傾向，防止“工程進(jìn)、運(yùn)營退”的不良現(xiàn)象，避免實(shí)施PPP 項(xiàng)目向融資化和工程化發(fā)展，需夯實(shí)PPP 項(xiàng)目實(shí)施、咨詢?nèi)^程一體化，全面提升項(xiàng)目投資效益、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率，推動高質(zhì)量發(fā)展。

大力推廣EPC+BOT 應(yīng)用模式。利用該模式推動PPP 項(xiàng)目設(shè)計、融資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營、移交一體化發(fā)展，充分發(fā)揮社會資本在融資、材料供應(yīng)、施工組織、項(xiàng)目管理中的產(chǎn)業(yè)鏈集聚優(yōu)勢，統(tǒng)籌項(xiàng)目各環(huán)節(jié)加快實(shí)施進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)綜合收益的合理優(yōu)化而控制成本，進(jìn)一步推動政府從追求融資、快上工程向服從公眾需求、提升公共服務(wù)供給效率轉(zhuǎn)變，推動社會資本從賺工程施工利潤向獲取運(yùn)營服務(wù)收益轉(zhuǎn)變。

積極推進(jìn)PPP 咨詢服務(wù)一體化。實(shí)施PPP 項(xiàng)目，事關(guān)項(xiàng)目投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)和期末移交全過程，跨階段、綜合性和一體化特點(diǎn)明顯，需要選擇綜合實(shí)力強(qiáng)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對PPP 項(xiàng)目決策論證、方案編制、招標(biāo)代理、投資談判、協(xié)議文本、法務(wù)咨詢、公司組建等進(jìn)行全方位一體化的綜合咨詢服務(wù)。

（三） 堅(jiān)持利益共同體

推動政府與社會資本合作PPP 模式，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計，在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會資本利潤中追求平衡，充分發(fā)揮政府與社會資本各方所長，合理分配和化解項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏，追求項(xiàng)目整體利益最大化。

堅(jiān)持參與主體平等的理念。在PPP 項(xiàng)目中，政府與社會資本是項(xiàng)目合作雙方，牢固樹立平等合作觀念，對待社會資本要一視同仁，合理設(shè)定招投標(biāo)資格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，保障國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)公平競爭，充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢。

充分識別和合理分配風(fēng)險。交通PPP項(xiàng)目參與主體較多、合作周期較長、涉及因素復(fù)雜，需要充分識別項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營中各方面風(fēng)險，特別是項(xiàng)目融資、建設(shè)成本控制、設(shè)計變更、征地拆遷、最低交通量需求、運(yùn)營期缺口補(bǔ)助、收費(fèi)政策變化等風(fēng)險，按照最優(yōu)原則建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，簽訂規(guī)范、有效、全面的PPP 項(xiàng)目合同，給予各方有效的利益保障。

完善合作與收益分配機(jī)制。在PPP 項(xiàng)目合作中，各方應(yīng)尊重彼此核心關(guān)切利益，科學(xué)約定項(xiàng)目投資合理回報、給予項(xiàng)目配套支持等，建立健全項(xiàng)目經(jīng)營收益分配、與風(fēng)險承擔(dān)相應(yīng)的收益共享、保持社會資本流動性的合理退出機(jī)制等，確保項(xiàng)目在充分協(xié)商、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)上，長期高質(zhì)量地可持續(xù)運(yùn)營。

（四） 強(qiáng)化績效全覆蓋

全面加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目績效管理，是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理決策部署的重要體現(xiàn)，牢固樹立以PPP項(xiàng)目績效考核為核心的理念，建立項(xiàng)目立項(xiàng)考核有目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營績效要達(dá)標(biāo)、績效不達(dá)標(biāo)要追究的機(jī)制，堅(jiān)決防止項(xiàng)目績效考核“淡化”、考核應(yīng)用“虛化”、支出責(zé)任“固化”、運(yùn)營服務(wù)“泛化”問題，將績效管理理念和要求落到實(shí)處，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范高效運(yùn)行，不斷提升項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量與效益。

建立健全績效目標(biāo)和指標(biāo)體系。對擬采取PPP 模式實(shí)施的項(xiàng)目，做好事前績效評估，組織開展扎實(shí)的物有所值評價、財政承受能力論證及項(xiàng)目實(shí)施方案論證，提出涵蓋項(xiàng)目投入、產(chǎn)出、效益、管理的績效目標(biāo)，建立涵蓋項(xiàng)目全生命周期的科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測的績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，明確績效評價具體標(biāo)準(zhǔn)和方法。

完善績效評價與監(jiān)控機(jī)制。針對項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期分別建立績效監(jiān)測評價機(jī)制，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或其委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目績效情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤檢查，按照事先約定的績效目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對項(xiàng)目產(chǎn)出、效果、管理等方面進(jìn)行全面績效評價，確保項(xiàng)目程序合規(guī)、財務(wù)規(guī)范、產(chǎn)出質(zhì)量與服務(wù)達(dá)標(biāo)，物有所值。

強(qiáng)化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。建立績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，將績效考核結(jié)果與政府付費(fèi)（包括建設(shè)期投資補(bǔ)助、可行性缺口補(bǔ)助、最低需求補(bǔ)貼等）或使用者付費(fèi)掛鉤，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。

（五） 構(gòu)建監(jiān)管一盤棋

實(shí)施PPP 模式引入社會資本，有利于引入競爭機(jī)制促進(jìn)創(chuàng)新、有效增加公共產(chǎn)品供給、提高公共服務(wù)效率質(zhì)量，但因交通基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特性、BOT+EPC+運(yùn)營期政府補(bǔ)貼權(quán)的排他性和項(xiàng)目實(shí)施信息不對稱性，容易導(dǎo)致市場機(jī)制失靈、損害公共利益現(xiàn)象，為此需要加強(qiáng)對PPP 項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)一監(jiān)管，確保項(xiàng)目主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)，最大化項(xiàng)目的社會效益，最終實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目相關(guān)參與主體（政府、社會資本和社會公眾三方）共贏。

實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對象與內(nèi)容全覆蓋。構(gòu)建完善的PPP 項(xiàng)目合同體系，實(shí)現(xiàn)對PPP 項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容和對象的全覆蓋，監(jiān)管內(nèi)容包括貫穿項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交實(shí)施全過程與項(xiàng)目相關(guān)的所有行為，監(jiān)管對象除了政府方及其出資人代表、社會資本和共同設(shè)立的項(xiàng)目公司外，還包括融資單位、勘察設(shè)計單位、建設(shè)施工單位、監(jiān)理單位、材料設(shè)備供應(yīng)商、運(yùn)營服務(wù)單位、項(xiàng)目咨詢服務(wù)單位等。

完善約束與激勵相匹配機(jī)制。約束是為了規(guī)范項(xiàng)目參與主體的行為合法合規(guī)，包括對項(xiàng)目準(zhǔn)入、資金、質(zhì)量、進(jìn)度、環(huán)保、安全、服務(wù)等的監(jiān)督監(jiān)管；激勵是為了發(fā)揮項(xiàng)目參與主體的能動性和積極性，主要體現(xiàn)在資金投入、資金補(bǔ)貼、收益分配、稅費(fèi)優(yōu)惠、資源配套等方面。

強(qiáng)化部門協(xié)作機(jī)制凝聚合力。交通PPP項(xiàng)目管理涉及多個部門，包括發(fā)改、財政、自然資源、環(huán)保、水利等，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作，完善信息溝通與共享機(jī)制，積極推行PPP 項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目跟蹤監(jiān)測與協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，不斷簡化辦事程序提高辦事效率。

四、創(chuàng)新PPP 的配套措施

PPP 模式是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度等要求的一項(xiàng)重大項(xiàng)目投融資模式變革，創(chuàng)新推廣運(yùn)用PPP 模式是深化交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要繼續(xù)堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步實(shí)施、嚴(yán)格監(jiān)督”原則，確保PPP 模式在交通運(yùn)輸領(lǐng)域規(guī)范、有序的推廣和運(yùn)用。創(chuàng)新PPP 的配套措施建議如下：

強(qiáng)化項(xiàng)目統(tǒng)籌管理協(xié)同。PPP 相關(guān)管理部門應(yīng)強(qiáng)化協(xié)同配合，形成合力。發(fā)展改革部門統(tǒng)籌本級政府投資項(xiàng)目，財政部門統(tǒng)籌本級政府投資項(xiàng)目資金，按照項(xiàng)目安排資金，切實(shí)強(qiáng)化資金調(diào)度保障。行業(yè)主管部門要繼續(xù)加強(qiáng)與PPP 實(shí)施相關(guān)部門之間的溝通對接，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，切實(shí)做好項(xiàng)目前期審批、資金保障、建設(shè)實(shí)施、監(jiān)督管理等各方面工作。

嚴(yán)格把控PPP 項(xiàng)目入口關(guān)。嚴(yán)防項(xiàng)目論證把關(guān)不嚴(yán)、倉促上馬，加強(qiáng)項(xiàng)目按PPP模式實(shí)施入口把關(guān)，強(qiáng)化項(xiàng)目成本—效益分析，對經(jīng)濟(jì)效益分析不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，堅(jiān)決禁止采用PPP 模式；加強(qiáng)PPP 項(xiàng)目合規(guī)合法性審查，重點(diǎn)做好項(xiàng)目在交易結(jié)構(gòu)、財務(wù)測算、風(fēng)險分配、收益分成、績效評價、政府監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把關(guān)；根據(jù)財政承受能力等因素，做好統(tǒng)籌論證，合理安排項(xiàng)目建設(shè)時序。

加強(qiáng)信息公示和誠信教育。不斷完善項(xiàng)目信息的公示公開機(jī)制，充分發(fā)揮各方對項(xiàng)目的有效監(jiān)督監(jiān)管。增強(qiáng)契約理念，加強(qiáng)誠信宣傳，引導(dǎo)合作各方牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，充分體現(xiàn)平等合作原則，確保雙方合理合法權(quán)益不受侵犯。